常州市区行政区划体制存在的问题与改革研究

第一篇：常州市区行政区划体制存在的问题与改革研究

常州市区行政区划体制存在的问题与改革研究

转载于：行政区划论坛

作者：曲径通幽

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常州市区行政区划体制存在的问题与改革研究?

摘要：常州近二十多年来经济发展的相对滞缓，导致这种现象的原因很多且复杂，常州行政区划长期的不合理设置状况，是制约常州市城市空间发展和经济发展相对落后的一个具有根本性的重要原因。本文从常州市区行政区划演变开始，分析了常州市区行政区划的现状与特点，指出常州市区U型政区结构与东西两翼分割以及常州—武进并立而导致的“一个城市，两个行政主体”格局对城市发展 空间发展轴线转变以及整个常州市区发展的不利影响与后果，提出常州市区行政区划改革的方案，并分析的其优缺点，还就非行政区 划手段提出了一些建议。

关键词：发展轴向，空间发展战略，行政区划体制，常州

中图分类号：F127, K928.2

文献标识码:A常州市地处江苏省南部，是国家现代制造业基地之

一、江苏省和长江三角洲重要经济中心城市，是上海南京两核作用的交汇点，现辖2市5区，全市总面积4375km2，2004年底总人口348.96万，分别占江苏全省的4.7%和4.3%，2004年GDP总量达到1100.61亿元，占全省7.1%。本文所言“常州市区”由天宁、钟楼、戚墅堰、新北、武进5个区组成，面积1864km2，2004年底人口217.14万。综观常州经济发展的过程，特别是改革开发以来的二十多年发展的相对滞缓，在江苏省内第一集团的地位已经不保，周边很多城市也正迎头赶上。造成这个局面的原因很多且复杂，但常州行政区划长期的不合理设置状况，特别是武进与中心城区的分立和东西两翼在行政区划上的长期分割状况所导致的问题，是制约常州市城市空间发展和经济发展相对落后的一个根本性的重要原因。可以说，在长三角地区所有中心城市中，常州是因行政区划制约而付出代价最大、影响最深的城市之一。1.常州市区行政区划的演变和现状特征1.1 常州市区行政区划的演变1.1.1 市—县（市）并立、城乡分治、同城而治（1949—2001）

解放初期，现常州市区曾分为常州市和武进县，均隶属常州专区，其中常州市由武进县城切块而设，并与武进县同城而治。1952年11月常州市就被升为省辖市，而武进县则归镇江专区管辖。1983年1月经国务院批准，江苏省率先在全省范围内全面推行“市领导县”体制，常州市领导武进等三县。1993年武进县驻地由常州市区迁至湖塘镇（由于湖塘镇紧邻常州市区，因此人们习惯上仍然把二者看成“一个城市”），再于1995年撤县建市，由常州市代管。从常州和武进的政区关系来看，这期间陆续进行了一些行政区划的调整与变动，基本上都是常州市从武进以划入个别乡镇的方式拓展。常州市和武进县（市）的政区关系虽然从大的方面而言，在地管县时期是互不隶属，到了“市管县体制”时期，则变为上下级关系，体现了“城乡合治”，但就常州市区与武进的关系而言，实际上仍然是明显的“城乡分治”，既“同城而治”又“市—县（市）并立”。1.1.2常武合并、市区扩张（2002以来）

为了解决常州中心城区的发展空间过于狭小问题，使常州—武进实行城市统一规划、建设与管理，减少由于分治而带来的重复建设、资源浪费等问题，国务院2002年4月批准撤销县级武进市，设立常州市武进区，并对常州市辖区进行了局部调整，形成现在武进区、新北区、钟楼区、天宁区和戚墅堰区五区的行政区划格局。武进撤市设区后，使得常州市区面积由280km2扩大到1864km2，人口也由89.49万增加到现在的217.14万，拉大了常州城市框架，拓展了城市空间，适应了常州建设发展特大城市的需求，经过本次调整，为行政区划层面解决了原常州与武进“市（市区）—县（市）并立、城乡分治、同城而治”等问题，对城市发展有明显的促进作用。1.2 常州市区行政区划的现状特征1.2.1 兼具同心圆和放射状结构的过渡性的政区结构形态

常州是一个建设中的特大城市，经过区划调整，特别是20002年武进撤市改区后，目前已由原先的同心圆结构模式演变为兼具同心圆和放射状结构的混合形态，即北翼的新北区和南翼的武进区基本上呈现出既有城区又有郊区的放射状结构，而钟楼、天宁、戚墅堰三个区仍然被具有郊区性质的武进区阻隔，使得东西两翼依然体现同心圆结构特征。但这种由“城乡分治”的典型的同心圆模式政区格局向“城郊合治”放射状政区结构的转变还不彻底，没有统筹考虑并完善东西两翼的政区结构，致使东西两翼仍然处于分割状态，难以实行城乡一体化发展。也就是说，对常州市合理的市区架构而言，2002年常州市区行政区划调整还只是阶段性的调整，这种政区结构具有过渡性，还有待今后进一步调整完善。1.2.2 常州城市四翼行政区划的格局：U型环抱格局

常州市区东翼是指戚树堰区以及现武进区的东北部的横山桥、芙蓉、焦溪、郑陆、横林、洛阳、遥观等镇，西翼除了钟楼区西侧，即龙江路以西部分外，还有现武进区的奔牛、邹区和卜弋等镇。在南北两翼逐步展开的同时，东西两翼的行政区划的整合性的调整虽然有所进展，特别是2002年4月将原常州市郊区的永红、新闸等五乡镇划归钟楼区管辖，这使得西翼向西发展不少，但此后，西翼的行政区划格局再未有大的调整，仍然分属钟楼和武进区。而东翼则更为简单，自从1956年恢复设立戚墅堰区以来，其行政区范围就几乎没有变化，一直分属除戚区和武进区，东西两翼都处于分割状态。目前常州市区政区形成武进从东、南、西三面对中心城区的U型环抱格局。1.2.3 各市区规模过于悬殊，极不协调

由于历史原因，常州的市辖各区规模差距很大，主要表现在武进区其他市辖区的对比强烈。下面以武进和戚墅堰二区为例来说明，此二区同为主城区（中心城区建成连绵区）外围，都带有郊区性质，但差异十分明显。常州市区（5区）总面积为1864km2，2004年底人口217.14万，而武进区面积为1260.72km2，而戚墅堰区只有31.58 km2，分别占整个市区的67.64%和1.69%，二者相差近40倍；从人口来看，武进区92.99万人口，戚墅堰区仅7.96万，分别占市区的42.82%和3.67%，也相差近12倍。二区经济发展方面也相差巨大，武进区各经济指标在各市区领先，2004年武进区GDP388.77亿元，戚区才15.70亿元，相差近25倍；进出口总额（武进区22.17亿美元，戚区0.59亿美元），特别是极具指标性意义的出口额（武进区16.88亿美元，戚区0.45亿美元）相差都在37倍以上?。这么悬殊的差异在江苏省内是最大的，在全国也极其罕见，显然极不正常，也在一个侧面说明常州市区行政区划设置的不合理，还有待进一步调整。

目前常州市区行政区划格局所引发的问题2.1 U型环抱型区划格局对常州城市空间发展轴向的影响2.1.1 常州市城市空间发展轴向的转变：由东西向转为南北向

自唐代设武进建县以来，常州城一直顺应运河沿岸经济发展自然规律，城市沿运河东（偏南）—西（偏北）方向（以下简为“东西方向”）方向拓展，城市形态呈现东西向纺锤型格局。到近现代，京杭运河和沪宁铁路等使常州成为连接沪宁辐射苏中、苏南的交通枢纽，大大带动了常州沿线经济的发展。20世纪初以来常州近代工业化进程以来，产业布局仍然呈现出明显的沿运河和沪宁铁路集聚的特点，常州纺锤型城市形态不断得到了强化和充实[2]。1949年常州切块设市为一个东西条块状市域，就是充分考虑到其东西轴向的现实。解放初期常州市城市发展战略为“一城四点”（“一城”即常州旧城及其外围，“四点”分别为东点戚墅堰、南点湖塘、西点新闸和北点龙虎塘），其中尤以东西向为主，这也是符合客观的经济规律的。

自20世纪80年代中期开始，常州城市发展的空间出现根本性的变化，发展主轴转为南北轴向，《常州城市总体规划（1989—2000）》中提出“一城四翼”战略（“控制东西，发展南北、重点向北、沿江开发”）；20世纪90年代中期加以修整，《常州城市总体规划（1996—2010）》形成新的“一城四翼”战略（“完善东西，发展南北、重点向北、沿江开发”）；进入21世纪以来，常州更是作出“一城两翼（拓展南北，提升中心）”的战略构想。这样，东西两翼被彻底边缘化。2.1.2 常州市“U”型行政区划结构钳制了东西轴向发展

由于2002年的武进撤市设区时，并没有像临近的吴县市（属苏州市）、锡山市（属无锡市）改区时那样受到彻底肢解，从而形成武进区对中心城区U型环抱的政区格局，东西两翼仍然处于不同政区的分割状态，无法实现真正意义上的统一规划、统一管理、统一环境治理，不利于大型工业园区的规划和大型企业的布局，经济发展受到很大限制，严重影响了常州城市东西轴线的发展。2.2.3 北部乡镇划归市区后诱致了常州城市“重点向北”战略

与东西两翼不同，北翼在1992年设立常州市新区后，随着新区陆续从武进县划入部分乡镇，特别是1995年从武进划入龙虎塘、新桥、百丈、圩塘4镇具有重要意义，这使得武进团团围住常州市区的格局第一次有了个缺口，也使得常州变成了一个真正的“沿江城市”。这为常州响应省委省政府沿江开放开发的政策，确定“重点向北”发展战略出台扫除了重要的行政区划障碍，诱致了常州城市发展的空间转向北部。2002年4月又把原县级武进市北部的薛家、孟河等7个镇划归常州市新北区，使得北翼更加开阔，进一步强化了“重点向北”战略。2.2.4 武进新城湖塘镇的建设，客观加速了常州南翼的城市发展

南翼一直属于武进，这一格局虽然迫使常州失去了都市区向南拓展的先机，但武进方面却一直在重点发展该地区，特别是1993年武进县驻地迁至湖塘镇后，武进举全县之力建设新县城，客观上在常州中心城区南部建设起一座新城。1995年撤县设立武进市，2002年4月，武进市改设为常州市武进区，常州城市的南北两翼从行政区划的角度彻底打开，湖塘自然转变成为了常州城市的南翼。2.2 常州市区U型环抱格局在东西两翼发展中的问题：行政区划分割的代价2.2.1 地域分割，经济发展受阻

东西两翼是常州城市发展的传统轴线，主要是沿京杭大运河、京沪铁路、沪宁等高速公路和312国道等一系列东西向交通轴线发展。但同时，这些东西向的交通轴线却在事实上对常州的东西两翼地域的完整性的起了分割作用，水乡地区原本就较为破碎的地表进一步被分割，再叠加上行政区划的分割，使得常州市东西两翼空间狭小，地块破碎，不利于大型工业园区的设计规划和大型企业的布局，经济发展受到一定限制。目前东西两翼发展明显滞后，与中心城区其他地区相比，东西两翼无论是城市建设还是城市管理方面都存在较大差异，街道狭窄而较破旧，街道两边建筑也较少高楼，城市氛围严重不足，城市建设质量不高。2.2.2 产业布局和部分公共设施在东西两翼的不当布局，导致生态环境受到破坏

由于长期以来的行政区划分割，各方在考虑自己的发展时候没有去考虑对方的需要，也没有很好地遵循产业布局的基本原理，导致常州在产业和部分公共基础设施布局时对东西两翼考虑严重不足。主要表现在：首先，很多污染严重的重化工业布局在东西两翼，如中天钢铁集团（原武钢）在东翼布局，中天焦化厂、武进化肥厂等建在西翼。而东翼处在常州的上风位，西翼则处在常州的上水位，这些重化工业对常州市过境水体和大气污染非常严重，生态环境破坏严重，如大运河在常州市入境处的水体大致在总体上还能保持在三类水体，而出境处则变成了五类甚至是劣五类，水中鱼类基本绝迹。根据常州市环保局资料，常州市水污染污染源的50%以上是源自西翼，大气污染的60%以上的污染物来自东翼。2.2.3 开发区选择中有限的理性：明知不可为而为之

为了加快发展本地经济，东西两翼的戚区和钟楼区都在进行工业园区的建设与开发，但受到行政区划的制约，都出现不协调的现象。东翼的戚区在划定自己的开发园区时，只能在被东西交通轴线分割得很破碎的地域上设置，但这条件并不优越的开发区无法真正形成集聚效应。而戚区以外的属于武进区的横林和横山桥等镇地域开阔，都设立自己的开发区。这样，在常州东翼的地域上出现多个开发区，各自为政，造成开发区激烈竞争的无序态势。

西翼的钟楼区在自己的西侧地区设立了一个规模较大开发区，以引进先进制造业来园区发展。站在钟楼区的角度来看，该开发区整合了多个分散的小型开发区，实现了区内的优势重整，且位于境内最西侧，并对外来投资设立了较严格的环保门槛，有一定的合理性，能实现局部效益最优。但从常州市的全局来看，该开发区明显太靠近中心城区，并在整个城市的过境河流大运河的上游位置，难免会对整个城市产生水体污染，在这样的地方设置工业开发区显然不合适。但限于行政区划的刚性约束，钟楼区无法在不属于自己管辖范围的地方设置开发区。2.3 “一座城市，两个行政主体”格局造成中心城区与南翼的不协调性2002年4月，国务院批准武进市改设为常州市武进区。但武进与常州中心城市多年来形成的重复建设、恶性竞争的情况并没有随着武进改区而结束。武进改设为区虽然在形式上解决了长期困扰常州特大城市发展的市县（市）并立问题，大大拓展了中心城区的发展空间。但是在实施行政区划调整的过程中，按照“协调各方利益、平稳过渡、保持稳定、逐步理顺体制”的思路，常州采取了与一般地级市市辖区体制相区别的市辖区过渡体制，在武进区实行了特殊的“五不变”过渡政策★?。这些举措虽有效地缓和了区划调整初期的“负面影响”，但管理体制、财政体制、人事制度等方面的相对独立的体制表明武进区与中心城区的实质性融合尚未完成，常州市区在城市规划、建设与管理等方面依然矛盾重重，例如在排污系统规划、天然气供气规划、公共交通互联互通、社会公共设施建设和重要的交通道路网布局等方面常武各有诉求，矛盾很大。武进撤市改区实际只不过是把原来外在的“市—县（市）矛盾”掩盖在“市区内部”而已。常州中心城区与武进区表现出的这种“形合神不合”的现象，事实上形成“一座城市，两个行政主体”的状况，严重影响新时期常州特大城市的统一规划、建设和管理，分散了城市的聚合发展力量，对整个常州市经济社会的发展极为不利。＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝

注释：★五不变政策是指：①武进区现职四套班子领导干部保持不变(个别领导交流除外)；②财政分成比例保持不变(省级以上有新规定除外)；③行政管理体制除规划、国土实行统一管理外，其它保持不变；④现有分配政策和社会保障体制保持不变；⑤划出的7个乡镇区域内企业资产权属不变。

3.常州市区行政区划调整方案及其评价3.1 进一步调整常州市行政区划的必要性在常州市经济社会迅速发展、城市建设加快的新形势和新环境下，顺应客观经济规律，完善东西两翼的发展，调整东西两翼行政区划格局，是加速城市化进程、理顺城市管理体制，构建一个合理的行政区划体制和结构体系，全面推进常州大都市区发展的需要，是适应常州市新一轮城市总体发展规划，全面协调规划与区划矛盾的需要。对常州市行政区划进行战略性调整是促进生产力合理布局、实现经济资源整合、构筑新型区域产业群落和区域创新网络的需要，是全面协调区内外关系，彻底改变“一座城市，两个行为主体”的现状，提升常州在苏锡常都市圈和长江三角洲大都市圈（带）经济发展中的地位和经济实力的需要。常州市行政区划战略调整是促进政府机构改革、转变职能，提高行政效率，降低行政成本的需要，是巩固城市基层政权、推进城市社区建设和发展民主政治的需要，是方便群众、安居乐业，全面促进常州小康社会建设步伐的需要。3.2 具体调整方案及其优缺点评价3.2.1 同心圆和放射状相结合的政区结构模式下的具体方案

方案1：天宁区与钟楼区合并为1区（拟为延陵区），为中心城区，以外按东南西北分别设置戚墅堰区、武进区、奔牛区和新北区（表1）。

方案1优点：①将中心城区独立设区，有利于集中对中心城区实行城区管理，实现常州城市总体规划中“提升中心”的目标，有利于整合建成区资源，有利于城区的统一规划建设和保护；②保持了原有5个市辖区的数量，有利于行政区划改革的平稳进行；③外围的放射状政区结构有利于克服传统的城乡割据，实现城乡基础设施统一规划建设与管理，产业合理转移，加强城乡经济联系，对加快常州城区的发展有利。

缺点：①变动幅度较大，实施成本较高。除了新北区基本保持原状以外，该方案对其他各城区都需要较大幅度的调整，如中心城区的合并，以及武进区东北部和西北部均被肢解，在既得利益格局下，实施难度较大；②除了中心城区（延陵区）符合真正城市性质的区建制以外，其他各区其实质仍然是具有城市型和地域型相结合的混合型政区，容易产生“假性”城市化；③有可能导致城市“摊大饼”式向外蔓延，难以控制郊区土地资源。

表1 方案1规划的常州市各区行政区划范围

区名

调 整 后 各 区 的

范围

驻

地

面积(km2)

人口(万人)

延陵区

原天宁区与钟楼区合并

原天宁区政府驻地

139.58

77.09

戚墅堰区

原戚墅堰区与原武进区的横林、原戚墅堰区政府驻地

270.31

31.05

遥观、横山桥、芙蓉、焦溪、郑陆等6镇

武进区

湖塘、牛塘、洛阳、礼嘉、湖塘镇(原武进区政府驻地)

685.18

43.65

南夏墅、前黄、寨桥、潘家、漕桥、雪堰等10乡镇

奔牛区

原武进区奔牛、邹区、卜弋、奔牛镇

329.81

25.14

夏溪、嘉泽、湟里、东安等7镇

新北区

不变

不变

439.16

40.21

3.2.2放射状政区结构模式下的具体方案

方案2：把天宁、戚塾堰两区合并为1个区（拟为天宁区），并与钟楼区一起适当向外扩展，分别从武进区划入若干乡镇，新北区保持不变，形成新的4个市区格局（表2）

表2

方案2规划的常州市各区行政区划范围

区名

调整 后 各 区 的 范围

驻地

面积(km2)

人口(万人)

天宁区

原天宁区，原戚墅堰区以及原武

原天宁区政府驻地

337.69

68.83

进区郑陆、焦溪、横林、遥观、横山桥、芙蓉等6镇

武进区

湖塘、牛塘、洛阳、礼嘉、南夏墅、湖塘镇（原武进区政府驻地）

880.06

61.67

前黄、寨桥、潘家、漕桥、雪堰、夏溪、嘉泽、湟里、东安等14乡镇

钟楼区

原钟楼区以及原武进区奔牛、邹区、原钟楼区政府驻地

207.13

46.83

卜弋等3镇

新北区

不变

不变

439.16

40.21 * 特别说明：方案2武进区的夏溪、嘉泽、湟里、东安等4个镇，主要考虑为了滆湖流域的完整性，方便滆湖的统一整理问题等，将此四镇留在武进区；但如果考虑到武进区划出奔牛、邹区和卜弋3镇后，此四镇则因为地处滆湖以西而与武进区隔离，联系不便，所以划给钟楼区也可。方案2优点：①从政区形态上看，属典型的放射状政区空间模式，为中心城区的进一步发展创造了应有的发展空间，解决了中心城区发展腹地过小的问题；②缩小了各城区在人口、面积、管理幅度等方面的空间差异，解决了城区规模悬殊过大的问题，有利于区际经济的平衡与协调发展；③有利于中心城区成熟产业向外围地区的及时扩散与转移，并能在周边地区集聚形成分担中心区部分功能的诸多卫星城镇；④有利于克服城乡间、城城间的分割，消除跨界矛盾，便于理顺城乡分割的管理体制，尤其能较好地解决城乡结合部的诸多矛盾与问题；⑤精简了城区数量，区政府驻地不变，节约了行政成本。

缺点:①中心城区被人为分割，形态不规则，难以整合中央核心区的资源，难以较快实现“提升中心”的规划目标；②容易导致城市“摊大饼”式地向外蔓延，近郊土地资源容易失控；③每个区仍然具有较大的农村地域，与真正的城市型政区（市区）存在本质的差别，容易导致“假性城市化”现象；④减少一个区级机构后富余人员的安置比较困难，对干部的稳定不利。

非行政区划措施的相关建议4.1 重新确立常州城市空间发展战略：新的“一城四翼”战略把常州市城市空间发展战略由目前的“一城两翼（拓展南北，提升中心）”的战略回归90年代中期“一城四翼”（“完善东西，发展南北、重点向北、沿江开发”）的思想上来，并结合现在的实际情况，制定新的“一城四翼”战略，其内涵调整为“北拓南融，重振东西，提升中心，协调发展”，即在提升中心主城区的基础上，北翼结合市政府北迁工程，重点建设龙虎塘、新桥新城，适当发展沿江港区建设，南边近期内的工作重点是推进武进区与中心城区的实质性融合，通过行政区划手段调整后，重建完整的东西两翼发展轴线，在自然经济规律下东西两翼的经济重振。

必须重新认识到沿运河和沪宁铁路走向的区域经济社会流是提升常州整体经济竞争力的根本出路，重新反思目前的“一城两翼（拓展南北，提升中心）”城市空间发展战略，并结合常州目前的实际情况，把制定新的“一城四翼”战略，其内涵调整为“北拓南融，重振东西，提升中心，协调发展”，即在提升中心主城区的基础上，重新打造常州城市四翼发展轴线，加速发展步伐，以增强常州城市的综合竞争力，实现常州城市的可持续发展。4.2 认真落实城市总体规划

各区要根据全市的总体规划与各专项规划来制定自己的各项相关规划，在城市建设与管理，特别是在排水排污系统、天然气供气、公共交通互联互通、社会公共设施建设及重要的交通道路网布局等方面实现真正的统一规划、建设和相互合作，彻底解决常州目前这种“一座城市，两个行为主体”的状况。4.3 建立规范的长效的各层次的区域协商机制与完善干部考核指标体系

在行政区划大调整尚难以实现的现阶段，必须以市场机制为基础，加强区域协调合作，促进常州市东西两翼的经济健康发展。首先，建立规范的长效的各层次的区域协商机制，尽快建立起全市层面的市委市政府关于协商东西两翼发展的协商机制，同时，分别建立戚墅堰区、钟楼区与武进区及其相应乡镇之间的联席会议机制并定期开展协调工作，切实解决各种的跨界协调工作。其次，善以GDP为中心的干部考核指标体系，增加环境保护的刚性指标和地区政府在区际关系协调上的绩效等指标。4.4 加强以企业为主体的市场机制运作体系

作为市场经济运行的主体，企业本身也应该主动去参与区域一体化进程。东西两翼的企业应该加强横向联系，提高彼此之间的产业关联度，力争把现有的跨区产业链和产业集群做大做强，并不断形成新的跨区的产业集群。还可以通过组建企业家联盟（论坛）、商会和行业协会等多种形式，聚集并壮大行业协会等社会力量，鼓励其对市场机制自我调节，来解决东西两翼跨区的矛盾和冲突，这也是符合社会主义市场经济要求的切实可行且必行的道路。参考文献

[1] 刘君德.中国行政区划的理论与实践[M].上海:华东师范大学出版社,1996，93-94.[2] 武进县地方志编撰委员会.武进县志[M].上海：上海人民出版社，1988.

第二篇：中国行政区划存在的主要问题

中国行政区划存在的主要问题

（1）行政层级多而乱，且幅度偏小

行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，即纵向划分为不同层次，从而构成国家行政管理的基本等级体系。管理层次的数目以及划分的方法直接影响和决定着国家管理的有效性和有序性。行政区划的管理幅度指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量，如中央政府直接管辖多少个省、自治区、直辖市，省政府直接管辖多少个县，市政府直接管辖多少个区等。管理层次和管理幅度存在着相互制约的关系：管理层次越多，管理幅度就越小；反之，管理层次越少，管理幅度就越大。行政区划层级一多，极易造成行政机构臃肿，开支加大，各级政府间的信息传输和反馈环节增加，严重影响上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行，大大降低了行政管理的工作效率，助长和加剧了“诸侯经济”倾向，不利于加强中央的集中统一领导。管理幅度偏小，客观上造成各级地方政府的权力过分集中，人浮于事，职责不清，地方政府职能泛化，政企不分，该管的没有管好，不该管的却管起来，既束缚了企业的活力，也影响政府行使自身的职能，非常不利于我国当前市场经济的深入发展。

（2）省级行政区数量偏少，且大小悬殊

中国国土面积 960 万平方公里，是世界上最大的国家之一。与其它国家相比，我国省级建制数量较少，省区幅员过大。我国省级行政区只有 34 个，平均每个省级行政区28.2 万平方公里，相当于欧洲的一个中等国家，如意大利 30.1 万平方公里，南斯拉夫25.6 万平方公里。由于省区幅员过大，省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理，这就增加了行政管理层次，不利于加强省区对县的领导，容易造成管理混乱，滋生腐败现象，更不利于建立一个高效灵活的行政管理体系。省区面积过大，省对地方的管理力不从心，一些省的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其周围重要的交通地域，而边远地区的发展往往得不到重视，这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一。

（3）行政区域边界犬牙交错，界限不清，破环了自然经济区域的完整

历史上指导行政区划分界的基本原则有两条：一是依山川形便，二是犬牙交错，前者从经济目的出发，后者则作为一种政治手段，以防止发生割据。元明两代出于政治目的，主要采用犬牙交错的原则，由于政区的继承性特征，这就使一些不合理的边界遗留到今天。例如，秦岭——淮河一线是我国气候的重要分界线，此线南北的人文、自然地理条件均有较大差异。由于蒙元军队是从北到南逐渐征服金和南宋的疆域，为达到军事上从北方控制南方的目的，行省的划分大都很不合理，其中陕西行省就包括秦岭以南的汉中盆地，直到今天汉中地区不仅在自然条件方面与关中地区有较大的差异，在人文景观和风俗习惯方面也与四川和湖北比较靠近。类似以上行政区域界线不合理的例子，其它地区还有，为此引起的行政区域界线纠纷连年不断，破坏了自然经济区域的完整。如湖南湖北之间的洞庭湖流域，山东江苏之间的南四湖流域等。

（4）行政区域名称混乱，有些通名层次复杂

我国行政区域名称同名、同音、近音较多，通名概念含混，层次不清。例如，吉林省与吉林市专名同名，新疆维吾尔自治区与山西省新绛县同音等。特别是政区通名概念的含混带来许多问题，如“区”有“自治区”、“市辖区”、区公所、特区、林区等，“市”有直辖市、地级市、县级市、计划单列市等，往往给社会生活、经济发展、军事政治、邮电通讯等带来不便，造成许多麻烦。

（5）行政区划法律建设不完善

党的十一届三中全会以来，我国在行政区划工作中明显加强了法制建设。现行《宪法》和《地方组织法》是我国行政区划调整与管理的基本依据。另外，还有《关于行政区划管理的规定》、《行政区域边界争议处理条例》、《关于调整设市标准的报告》等重要法律法规。但是，我国行政区划法制建设总体上仍然相当落后，主要表现在两个方面：

第一，关于行政区划的法律体系不完善。我国现行的行政区划法律法规比较零散，不成体系，已有的一些法律法规也越来越不适应社会主义市场经济体制改革和发展的需要。从宏观上看，目前还没有一部系统完整地明确规定中央政府与地方各级政府之间具体职权的法律。

第二，法律至上的原则没有得到社会的广泛认同，有法不依的现象仍然存在。现实生活中，许多领导人在进行行政区划调整时，往往喜欢从长官意志出发，用行政手段强力推行，用“人治”代替“法治”，根本不考虑这些调整是否具有法律依据。可见，我国行政区划法制建设任重而道远。

中国行政区划改革的必要性

1.行政区划改革有利于消除行政壁垒与地区封锁，发展区域经济

2.行政区划改革有利于提高行政效率，促进政府机构改革

3.行政区划改革有利于改善中央与地方关系

中国行政区划改革必须坚持的原则

1.相对稳定原则

2.实事求是，因地制宜原则

3.民主集中制原则（在中央国家机构和地方国家机构的关系上，既要有高度统一的中央集权，又要有适度的地方分权。即在中央集中统一领导的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。既要保证中央权威，使政令统一和畅通，又发挥地方的一定自主性、主动性和积极性，合理地确定中央国家机构和地方国家机构的设置，合理地划分二者的职权范围、管理权限，以发挥全部国家机构的整体效能）

4.尊重民意原则

5.国家统一与民族团结原则（中国行政区划改革必须遵循“一国两制”和国家统一的原则，并将其落实到改革的实际工作中。）

中国行政区划改革设想

（一）减少行政区划层级，采用实三级制

1.逐步撤销地级行政建制，实行省直管县（市）

实行省直管县，对减少中间层次的截留，降低行政成本，提高行政效率，减少行政设置和人员，节省行政开支，提高管理水平，缓解县乡财政困境，加快县域工业化、城镇化建设步伐起了不可忽视的作用，对我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义，在一定程度上推进了我国行政体制的改革进程。

2.继续稳定县级行政建制，强县扩权

特殊的政治、经济地位，使县在国家行政管理和经济发展中起了承上启下、沟通城乡、总揽农村全局的战略作用，成为农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。可以说，县是国家政治稳定、经济发展和社

会繁荣的基础。

3.保留乡（镇）级行政建制

由于我国现阶段农村经济仍比较落后、农民组织化程度不高、村民自治发展尚不成熟等原因，不可能立即实行乡镇自治，这就要求自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。乡镇政府处于国家与乡村民间社会的居间地位，它既是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，又是二者冲突的一个不可置换的缓冲空间，具有无可替代的作用。可见，取消乡镇建制是脱离当今中国实际的过于激进的主张。

（二）增加省级行政单位，适当划小省区

增设直辖市是实施我国省区缩小的切实可行的途径。从整体布局、交通运输网络、现有城市的等级规模以及经济、文化地位等因素综合考虑，（三）继续推进政府机构改革

1.加快政府职能转变，努力建设责任政府、服务政府和法制政府

2.克服机构改革的难点是理顺公共权力关系

其关系主要有：纵向的中央与地方政府以及地方政府上下级机关之间的关系；横向的党政各机关之间以及政府机关内部各部门之间的关系；条块结合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中突出存在的机构重叠、职责交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下等问题，重点理顺党政关系、中央与地方之间的关系、地方政府之间的关系、机关内部各部门之间的关系，即合理划分管理权限、明确各自的职责范围、科学规定工作程序。

3.不断克服官本位文化的消极影响，培育法治化文化氛围

就我国目前的实际情况而言，迫于国内外形势，国家和政府正在逐步从不该管、也管不好的领域里淡出，把资源配置的权力还给市场，把生产经营的权力回归企业，与这种行政职能的转变相适应，应该狠抓依法行政的各项举措，培育新型的行政文化。法治社会要求社会权力尽可能地从国家权力中分解出来，以社会权力为本位和动力。

4.运用扁平化理论,重建政府组织结构与幅度

（1）高一级机关管辖基层行政单位的幅度应当扩大。在中央职能范围内实行统一管理，明确界定中央政府职能，即由中央制订计划，由中央设置的派出机构去完成，实行“一条鞭”管理。

（2）在省(区)级，逐步细划行政区域，增加省（区）级政府数量。省（区级政府在中央政府的直接领导下行使自己的职能，同时设立派出机构，由省（区）直管县（市），扩大省（区）级政府的管理幅度。

（3）取消地区级建制。从法律上讲，地区不是一级地方政府，但在实际工作中，无论从上到下还是从下到上，地区都起着一级地方政府的作用，拥有一级政府的权力。而且地区级建制处于省、县之间，其职能难于定位，使得在现实中地区级政府不自觉地出现与所属县（市）政府职能的冲突。在市场经济条件下，地区级建制已经失去其存在的价值，撤销地区级建制势在必行。

（4）调整和扩大各级政务类公务员的管理幅度。在政府机构内部，实行主管职员制，将现在政府机构内部的四级或五级层次，改变为三级或四级层次。政府首脑层、政府工作部门领导层和业务主管层，这是常设层次，管理的范围应该比较综合。政府工作忙的时候，业务主管可以临时聘用若干职员协作工作，工作完成后辞退。这体现了市场对宏观管理的客观要求。

第三篇：2014年常州市区小学入学问题大汇总

2014年常州市区小学入学问题大汇总！

来源:无线常州发布时间：2014-05-08 查看1034数

1、家里房屋本拆迁后，但未重新购房的适龄儿童如何入学？

答：适龄儿童家里房屋本（去年5月31日至今年6月30日之间）拆迁，但未重新购房，应出具相关部门证明和有关材料，由各辖市区教育行政部门安排到适龄儿童原实际居住地对应的学区小学入学。

2、家里房屋往年拆迁后，但未重新购房的适龄儿童如何入学？

答：适龄儿童家里房屋往年拆迁后，但未重新购房，家长应出具相关部门证明和有关材料，由各辖市区教育行政部门统筹安排到与暂住地相对就近、且有空余学额的小学入学。

3、家里房屋拆迁后重新购房的适龄儿童该如何入学？

答：家里房屋拆迁后已重新购房，不管是何时拆迁，适龄儿童都应到新居住地对应的小学入学。

4、小学班级设置和学额有何规定？

答：小学实行班级授课制，不分“快慢班”、“重点班”和“提高班”等。从今年起，全市小学一年级班额原则上不超过40人，鼓励有条件的地区和学校积极尝试小班化教育试点。

5、残疾孩子如何入学？

答：（1）常州市聋哑学校负责全市（除武进区外）适龄听障儿童的招生。

（2）武进区特殊教育学校负责本区适龄智障及听障儿童的招生。

（3）天宁区光华学校负责市区（除武进区外）适龄智障儿童招生。

（4）金坛市启智学校负责本市适龄智障儿童招生。

（5）溧阳市培智学校负责本市适龄智障儿童招生。

6、民办外来工子弟小学招生有何规定？

答：经批准设立的民办外来工子弟小学招生工作应在负责审批的教育行政部门管理指导下开展招生工作。天宁、钟楼辖区内的民办外来工子弟小学今年起一年级停止招生，武进区民办外来工子弟学校招生对象是本区域内有相对稳定住所且符合入学年龄的流动就业创业人员随迁子女，不得跨区域招生。

7、流动就业创业人员随迁子女到公办小学报名需要提供哪些材料？

答：（1）流动就业创业人员随迁子女的户口簿、儿童预防接种证；（2）父母在我市居住不少于一年的暂住证；（3）父母相对稳定工作的证明（与用工单位签订一年以上的劳动合同或工商营业执照等）；（4）流动就业创业人员随迁子女的父母符合户籍所在地计划生育政策规定的有关证明。

8、流动就业创业人员随迁子女入学收费有什么规定？

答：进入我市公办小学接受义务教育的流动就业创业人员随迁子女，收费项目和标准与本地学生一视同仁。

9、如何保障流动就业创业人员随迁子女接受义务教育？

答：若流动就业创业人员随迁子女暂住地附近学校学额已满，无法接受入学申请，请家长带好四项材料到各辖市区教育行政部门设立的接待站进行报名登记。各辖市区教育行政部门会根据适龄儿童的实际居住地，以相对就近的原则统筹解决。

*本“入学指南”所指常州市区不包括武进区。

常州市教育局基教处工作站地址：常州市第二十四中学行政楼五楼，咨询电话：88122572。常州市教育局入学咨询电话：85681351、85681352、85681382、85681350、85681313、86636980。

新北区入学咨询电话：85127250。

天宁区入学咨询电话：86908187（7月1日前）、88102663-807（7月1日-8月31日）。钟楼区入学咨询电话：88890546、88890542。

戚墅堰区入学咨询电话：89863199。

第四篇：事业单位薪酬体制存在的问题与改革思路。（共）

事业单位薪酬体制存在的问题与改革思路

2013级公共事业管理专业甘肃广播电视大学平凉市分校学习中心 姓名：赵新兵

【摘 要】事业单位作为经济社会中重要的、不可或缺的组织机构,在经济社会发展中占有举足轻重的地位。改革事业单位薪酬体制是深化事业单位改革、促进公共事业发展的重要内容。本文根据我国事业单位薪酬体制改革现状,分析我国事业单位薪酬体制存在的问题,提出我国事业单位薪酬体制的改革思路建议。

【关键词】事业单位 薪酬体制 激励

事业单位是我国独特的社会组织形式,是经济社会中重要的、不可或缺的组织机构,在经济社会发展中占有举足轻重的地位。改革事业单位薪酬体制是深化事业单位改革、促进公共事业发展的重要内容。

1、我们事业单位薪酬体制改革现状

我是一名基层政府工作者，在平凉市泾川县党原乡工作。2008年12月份参加工作，至今也有五个年头了，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和各项改革的不断深化,我们机关事业单位工资制度不尽合理,激励作用不明显,工资收入水平偏低、差距拉大,工资管理体制不健全等问题日渐突出,已难以适应社会主义市场经济的要求,在一定程度上影响了公务员和事业单位工作人员队伍的稳定和积极性的发挥。为进一步深化薪酬体制改革,2006年7月,党中央、国务院决定改革公务员工资制度,规范公务员薪酬秩序;同时,改革和完善事业单位工作人员薪酬体制,合理调整机关事业单位离退休人员待遇,并适当提高相关人员特别是社会保障对象的待遇和生活补助水平。

此次改革的内容主要包括五个方面:一是适应事业单位人事制度由身份管理向岗位管理转变的改革要求,建立岗位绩效工资制度,将工作人员的收入与其岗位职责、工作业绩和实际贡献紧密联系起来;二是实行新的工资分类管理,对不同类型的事业单位实行不同的绩效工资管理办法;三是完善工资正常调整机制,使事业单位工作人员收入和经济社会发展相适应;四是完善高层次人才薪酬激励机制,健全事业单位主要领导的薪酬激励约束机制;五是改革现行比较集中的工资管理体制,实行分级管理,明确中央、地方和部门的权限,充分发挥地方和部门的作用。

2、我们事业单位薪酬体制存在的问题

2.1 分类管理制度不健全

事业单位现行的工资管理办法是按财政预算管理形式划分的,分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。全额拨款事业单位是财政供养的事业单位,这些单位由于分配上的“大锅饭”,职工积极性难以调动,国家付出了财务,单位对国家的回报不大,出现了该养的没养好。一些具有行政执法收费的自收自支事业单位,是国家应加强监管的单位,但由于缺乏有效监督和调控,造成部分单位收入过高,使同在事业单位的工作人员造成心理不平衡,出现了该管的没管好。

2.2 缺乏利益动力与自主分配的权力

现行事业单位的工资增长与调整,由国家根据财政状况、国民经济发展统一进行,由政府人事部门同意审判。这种高度集中统一的工资分配模式,使事业单位自身的工资水平,工资总量与社会服务质量、社会信誉、经济效益脱节,缺乏激励机制,没有利益动力,单位躺在国家身上吃财政的“大锅饭”,职工躺在单位身上端“铁饭碗”,干好干坏、干多干少都一样,难以调动单位和职工双方面的积极性。另外,作为独立的法人和利益主体,事业单位应享有充分的分配自主权,才能制定和实施内部分配政策。全国高度集中统一具有刚性的工资政策、工资标准、工资政策不仅导致了分配上的平均主义,也直接干预了事业单位分配权限,使事业单位没有充分享有分配自主权。

2.3 缺乏配套改革

事业单位改革是管理体制的整体改革,它包括工资制度改革、人事制度改革、考核制度改革、立法工作等等。没有相关配套改革的推进与配合,工资制度单方面的改革必然遇到来自各方面的阻力。

2.4 工资制度的激励作用得不到发挥

我国建国以来的几次工资制度改革均将工资标准定在较低的水平上。1993年、2006年的工资制度改革虽然大幅调高了事业单位的工资,但总体工资水平还是低于经济发展的速度。事业单位现行的工资制度由于缺少市场机制和经济规则,没有完全按经济学中的工资决定理论、供需平衡等规则来决定工资,所以事业单位的低工资已留不住人才,大量优秀人才纷纷跳槽成为私企和外企的员工。特别是加入世界贸易组织之后,外国公司纷纷进入我国,人才的优质优价已成为共识。为了留住人才,有必要在工资制度上松绑,让事业单位在人才争夺上,按市场经济的原则,给予优秀人才以优价势在必行。

2.5薪酬结构设计不科学

一是等级多。频繁的薪酬职务级别调整导致大量的行政工作，并导致员工将注意力集中在调整职务级别工资上而非注重自身技能的提高；二是级差小。相邻的两个工资点的差别很小。员工晋升一级，所获得的激励作用并不大，高级别员工的薪酬与基层员工的薪酬拉不开明显差距；三是级幅小。每个薪酬级别的工资范围较小，职位的细微差别都可能导致薪酬级别的变化。但工资是刚性的，通常是调高容易调低难，从而阻碍轮岗制度的实施；四是叠幅小。薪酬结构中相邻级别的工资重叠的部分很小。这就意味着员工不管工作多少年，表现多优秀，如未能获得级别的晋升，工资很难突破，这就不利于鼓励员工优秀的工作表现以及培养多技能；五是薪酬构成的比例倒挂，奖金比例远远高于基本工资；六是工资标准体系复杂，不便操作。

2.6人力资源管理的理论无法有效实施，薪酬管理难以做到内部一致性。一是缺乏工作分析和岗位评估。工作分析、职位说明是现代人力资源管理的平台和基础设施，而事业单位普遍不重视工作分析、职位说明书，因此薪酬管理就是无源之水，无本之木；二是绩效考核成为薪酬管理改革的瓶颈。事业单位在薪酬结构设计上分为职务工资、活的部分、结余津补贴等。职务工资和结余津补贴是薪酬中相对稳定的部分，活的部分与员工的绩效挂钩，按绩效考核结果来计发。但在实际操作中，由于大多数单位都没有完整的考核制度，或考核工作流于形式，将活的部分工资当成每月必发的奖金，使活的部分活而不动，形成了新一轮的平均主义。在各单位内部分配制度改革中，新设置的绩效工资仍然由于绩效考核的不科学而矛盾重重。

2.7薪酬激励作用不够

一是工资确定偏重于职务（职称）、资历，对岗位和绩效因素体现不够，形成了事实上的“身份工资”，贡献与报酬失衡；二是工资构成中“活工资”没有发挥应有作用，绝大多数单位将其按比例发到了个人，没有起到绩效工资的应有的激励作用。分配方式比较单一，长期激励不足，没有建立利益共享机制。从目前状况看，薪酬激励方式主要是岗位工资和效益工资，对资本要素、劳动要素、管理要素、技术要素参与分配的方式使用较少，重视程度不够，人力资本的价值还未得到体现。

2.8与市场脱节，薪酬体系缺少外部竞争性。

与企业相比，事业单位薪酬的市场决定机制还未形成，市场化程度低。员工薪酬与市场价格不符。在薪酬政策上不太重视“对外具有竞争性”。事业单位几乎不进行薪酬调查，只是少数单位参考一下企业薪酬调查的数据，而企业薪酬调查数据有用但不科学，薪酬的概念不准确，薪酬的内涵与外延不清晰。事业单位长期以来沿用事业内部分配标准，导致了员工薪酬和市场价格脱轨。有些简单劳动岗位的薪酬高于市场平均价格，有些复杂劳动岗位低于市场价格，造成单位想淘汰的人淘汰不出去，想留的人才却又留不住。

2.9不是基于单位发展阶段和发展战略进行薪酬设计

我国事业单位使用统一的工资制度，没有考虑到各行业各单位的特点，没有针对性。即便是现在各单位在进行内部分配制度改革时，也没有将薪酬战略与单位发展战略配套，人力资源要达到什么目的，薪酬制度设计要达到什么目的，并不十分清楚。

2.10工资外收入分配秩序比较混乱，缺乏有效的调控。

目前，相当部分事业单位开始搞活内部分配，形成了以岗位工资为主体的灵活多样的分配形式。但由于缺乏有效的调控，内部分配改革中的复杂无序状态也同时存在，工资外收入分配秩序比较混乱。一是资金来源和可用于分配的比例不规范、不统一，缺少相应的政策规定；二是部分单位内部分配办法和分配程序不公开透明，群众意见较大；三是有关部门没有形成合力，对收入分配缺乏有效的调控措施和约束手段，管理和监督也不到位，分配中的违纪违法现象较多，事业单位工资收入分配差距过大问题较为严重。

以上问题的产生，原因是多方面的，但主要是现行的工资制度已经不能完全适应市场经济体制改革的发展要求，也不能反映事业单位改革、财政拨款制度改革和人事制度改革等各项配套改革的发展方向，因此必须深化事业单位工资制度改革。

3、我们事业单位薪酬体制的改革思路建议

3.1 与事业单位分类改革、人事制度改革配套进行

人事制度改革决定着工资分配制度改革,反之,工资分配制度改革又推动着人事制度改革的不断深入。目前,工资制度改革已经进入具体实施阶段,而《事业单位岗位设置管理试行办法》国家刚刚颁布,在事业单位完成岗位设置和人员聘用前,专业技术人员岗位工资的确定,一律暂按所对应岗位的最低工资标准执行,又吃上了“大锅饭”;绩效工资是改革后事业单位收入的重要组成部分,国家按照事业单位类型对绩效工资进行总量调控,这是实行工资分类管理的重要内容,但事业单位新的分类办法尚未出台,只能“穿新鞋走老路”,按原来的分类核定,这样势必会影响新工资制度效能和工作人员积极性的发挥。因此,要加快事业单位分类改革、聘用制改革和岗位设置步伐,为新工资制度实施和发挥应有效能作用提供前提和基础。

3.2 按照分类管理要求,加强和改进事业单位工资总量管理

根据事业单位的性质、经费来源和收支情况,实行工资总量调控,使单位工资总量与经济效益和社会效益紧密挂钩。除财政预算内拨款外没有其他稳定收入来源的事业单位,实行工资总额控制的管理形式,严格执行国家工资政策规定;除财政预算内拨款外,有相对稳定其他收入来源的事业单位,实行工资总额与社会效益和经济效益相结合的动态管理形式,单位收支结余额经过批准可提取一定比例纳入工资总额使用;无财政拨款的事业单位实行浮动工资总额的管理形式,完全与效益挂钩,可实行企业化管理,引入企业分配机制,推行企业工资制度。

3.3 改变工资管理方式,赋予事业单位分配自主权

政府行政部门对事业单位工资的管理,要从人头管理转变为总量管理,从微观管理转变为宏观管理,从过程管理转变为目标管理事业单位制定内部分配方案要体现效率优先、兼顾公平、和谐发展的原则,建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。通过实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬、工资与效益挂钩、兼职兼薪、生产要素按贡献参与分配等等多种适合单位特点的分配形式和办法,调动和激发广大职工积极性和创造性,吸引人才和留住人才,促进事业不断发展。

3.4 加强工资支付管理,规范薪酬秩序

按照事业单位核定的工资总量,将所有用于薪酬的资金全部纳入工资专户管理,人事、财政、税务、审计等综合管理部门密切配合,并充分发挥事业单位主管部门的作用,加强工资宏观调控和有效监督,合理确定单位领导人员的收入分配和内部收入差距,既要有利于激发工作人员的积极性和创造性,保证实现社会公益目标又要防止分配领域盲目攀比、出现分配秩序混乱的现象。

4、我们事业单位薪酬体制的改革思路和建议

4.1 与事业单位分类改革、人事制度改革配套进行

人事制度改革决定着工资分配制度改革,反之,工资分配制度改革又推动着人事制度改革的不断深入。目前,工资制度改革已经进入具体实施阶段,而《事业单位岗位设置管理试行办法》国家刚刚颁布,在事业单位完成岗位设置和人员聘用前,专业技术人员岗位工资的确定,一律暂按所对应岗位的最低工资标准执行,又吃上了“大锅饭”;绩效工资是改革后事业单位收入的重要组成部分,国家按照事业单位类型对绩效工资进行总量调控,这是实行工资分类管理的重要内容,但事业单位新的分类办法尚未出台,只能“穿新鞋走老路”,按原来的分类核定,这样势必会影响新工资制度效能和工作人员积极性的发挥。因此,要加快事业单位分类改革、聘用制改革和岗位设置步伐,为新工资制度实施和发挥应有效能作用提供前提和基础。

4.2 按照分类管理要求,加强和改进事业单位工资总量管理

根据事业单位的性质、经费来源和收支情况,实行工资总量调控,使单位工资总量与经济效益和社会效益紧密挂钩。除财政预算内拨款外没有其他稳定收入来源的事业单位,实行工资总额控制的管理形式,严格执行国家工资政策规定;除财政预算内拨款外,有相对稳定其他收入来源的事业单位,实行工资总额与社会效益和经济效益相结合的动态管理形式,单位收支结余额经过批准可提取一定比例纳入工资总额使用;无财政拨款的事业单位实行浮动工资总额的管理形式,完全与效益挂钩,可实行企业化管理,引入企业分配机制,推行企业工资制度。

4.3 改变工资管理方式,赋予事业单位分配自主权

政府行政部门对事业单位工资的管理,要从人头管理转变为总量管理,从微观管理转变为宏观管理,从过程管理转变为目标管理事业单位制定内部分配方案要体现效率优先、兼顾公平、和谐发展的原则,建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。通过实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬、工资与效益挂钩、兼职兼薪、生产要素按贡献参与分配等等多种适合单位特点的分配形式和办法,调动和激发广大职工积极性和创造性,吸引人才和留住人才,促进事业不断发展。

4.4 加强工资支付管理,规范薪酬秩序

按照事业单位核定的工资总量,将所有用于薪酬的资金全部纳入工资专户管理,人事、财政、税务、审计等综合管理部门密切配合,并充分发挥事业单位主管部门的作用,加强工资宏观调控和有效监督,合理确定单位领导人员的收入分配和内部收入差距,既要有利于激发工作人员的积极性和创造性,保证实现社会公益目标又要防止分配领域盲目攀比、出现分配秩序混乱的现象。

4.5建立健全薪酬体系，改革原有体系中不适应发展的部分。

（1）薪酬体系设计的原则

在设计事业单位薪酬体系，薪酬结构时应重点突出绩效原则，同时综合考虑社会就业状况、同行业薪资水平、地域薪资水平、单位经营状况、员工责任、风险、技能系数等因素。（2）做好岗位评价与分析，实现科学的人力资源管理，充分发挥人力资源的功能。

要实现分配的公平，就要以岗定薪，而岗位评价与分析是实现科学以岗定薪的基础。岗位评价就是将所有的岗位按其业务性质分为若干组、职系，然后按责任大小、工作难易程度、需要的教育程度和创造的价值量大小，通过打分、排序，划分为若干职级、职别，对每一个职位给予准确的定义和描述，制成职位说明书，从而使薪酬管理乃至人力资源管理工作均能做到有根有据，否则薪酬设计将成为无本之木、空中楼阁。

（3）建立合理多元化的薪酬体系及结构

1）绩效工资制度。绩效工资制度使员工的工资调整取决于个人、部门及单位的绩效，效益与收入直接挂钩，它强调以目标达成作为主要的评价依据，注重结果。绩效工资通过调节绩优与绩劣员工的收入，影响员工的心理行为，以刺激员工，实现有效的激励，从而达到发挥其潜力的目的。

2）“混合工资制”。结构薪酬的设计吸收了能力工资和岗位工资的优点，对不同工作人员进行科学分类，并加大薪酬中活的部分，其各个工资单元分别对应体现劳动结构的不同形态和要素，因而可以较为全面地反映了按岗位、按技术、按劳分配的原则，对调动职工的积极性、促进效益的提高，可以起到积极的推动作用。

3）岗位工资制。岗位工资有多种形式，包括岗位效益工资制、岗位薪点工资制、岗位等级工资制。其主要特点是对岗不对人，无论何人，到什么岗取什么酬，人走薪留。岗位工资制按照一定程序，严格划分岗位，按岗位确定工资，因此在某种程度上可以驱除事业单位多年“论资定薪”的顽疾。在实行岗位工资制的基础上，还可以根据岗位特殊性，建立不同群体的多元化分配机制，实行分类管理，采用相应的工资结构和工资形式并运用不同的手段进行调控，以有效激励各类岗位员工的工作积极性。

4）经营者年薪制。年薪制是一种“完全责任制”薪资，突破了薪资结构的常规，对高层管理人员来说，年薪制代表身份和地位，能够促进人才建设，也可以提高年薪者的积极性。目前，在我国现代企业中年薪制已逐步为高层经营者所接受，并散发着朝气和生命力，但年薪制也有其弊端。首先，经营者年薪标准的确立缺乏可比性和参照性；其次，大多数事业单位并不以或不完全以盈利为目的，因此年薪制的推行需要视具体情况而行。

5）协议工资制。通过建立特殊薪酬制度来向特殊人才予以倾斜，从而吸引人才、留住人才并发挥他们的作用。事业单位可以在与本人平等协商一致的原则下，明确岗位职责，兑现相关待遇。

4.6建立合理有效的薪酬增长机制及长效激励机制

建立一种只要员工的技术、能力有所提高，就可以获得相应的奖励的薪酬增长机制。［9］在整体设计中，为员工建立一种有效、畅通的技能工资晋升通道，可以向员工传达以绩效和能力为导向的单位文化，从而激励职工钻研业务，不断提高自身业务水平。可以以职工有形资产入股、无形资产入股、向技术骨干配股，或以股权、期权等多种分配模式使职工切实地参与到单位的管理中来，使职工关注单位的前途命运，使职工将自身利益、事业发展同单位的长效利益捆绑在一起，从而形成一股合力推动单位不断发展壮大。4.7量化绩效考核体系

要以工作业绩作为发放薪酬的依据，需要有一套完整、合理的考核评价体系，这套系统要完整、程序必须规范，从而能够充分体现公平、公正的原则。通过确立工作目标、岗位描述、核定岗位职责，量化工作任务，定期对员工的成果、效率进行综合、客观地评价，并坚持以评价的结果作为对兑现奖金等薪酬中（活的部分）的依据，不搞平均主义，积极调动职工工作积极性。

4.8注重精神奖励因素

按照新一代人力资源管理理念，薪酬除了经济报酬外，还被赋予了更为广泛、丰富的内涵及员工的个人成长、工作的挑战性、工作环境、在职培训等。这些内部激励因素往往可以发挥更突出更强效的作用，但大多数事业单位往往忽略诸如成就感、尊重、个人发展、声誉等精神层面的奖励。因此，设计制定相对合理、全面的薪酬体系，对于激励员工工作的主动性、积极性、增强责任心具有重要的实际意义。

4.9注重公平理论在事业单位薪酬管理中的体现

薪酬分配公平既要求过程公平，也要求结果公平。过程公平是指薪酬分配要公正合理，结果的公平又分为三个维度，即自我公平、外部公平、内部公平。自我公平是所得要与付出相匹配；外部公平是要求自己所得与外部单位相同岗位的平均报酬相当；内部公平是自己所得与公司内部相同贡献人的所得相当。薪酬管理的公平理念必须贯穿到整个薪酬体系中去，因此只有从整个体系入手，才能实现员工所共同认同的公平，才能使得员工对单位对组织有认同感、归属感、使命感，否则将会造成人才流失。

参考文献 : [1] 陈共.财政学[M].中国人民大学出版社,2008.[2] 刘银花.薪酬管理[M].东北财经大学出版社,2007.[3] 欧阳君君杨国永.事业单位工资改革之研究[J].甘肃行政学院学报,2008,(4)[4] 任方.浅谈事业单位工资分配制度的改革[J].时代经贸,2007,(9)[5] 黄恒学.我国事业单位管理体制改革研究［ M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000：161～164 [6] 成思危.中国事业单位改革：模式选择与分类引导［ M］.北京：民主与建设出版社，2000：201～203 [7] 李文良.中国政府职能转变问题报告［ M］.北京：中国发展出版社，2003：264～267 [8] 赵民建.建立有效的薪酬和绩效考核体系［ J］.中外管理导报，2001（6）：31～33 [9] 李常敏.论事业单位薪酬管理与激励的改革［J］.金融经济，2008（12）：140～141 [10] 郭勤、张凤定、李严.事业单位薪酬制度改革思路［ J］.新闻前哨，2004，10：15～16 [11] 张秋芳.事业单位工资分配制度改革思考［ J］.中国机关后勤，2003，7：21～23 [12] 赵兰香.科研事业单位薪酬制度变化及其影响［ J］.中国科技论坛，2007（3）：21～24 [13] 王满船.事业单位改革的六大步骤［ J］.中国行政管理，2003.1： 28～20

第五篇：财政体制存在的问题

关于当前财政体制存在的问题

一、关于财政收入分配问题

目前，开发区尚处建设初期，资金需求量大，不能按平台5:5收入分配体制对待，应按照泰政发[2010]40号文件规定，“地方税收超2009年基数部分，全部上缴市财政，用于旅游经济开发区基础设施及配套设施贷款还本付息”。因此超基数部分应全额返还开发区，也可规定一个期限，如三年，之后再按5:5比例分成，但分成比例应与南开发区一致。若市政府要求必须按5:5分成，不应再扣除基数，而按总额5:5分成。

二、当前财政运行体制的几个问题

1、关于预决算问题

按泰政发[2010]40号文件规定，泰安旅游经济开发区管委对规划区内的地方财政收入统一管理，负责财政收支预决算、预算外资金、行政事业性收费、政府性基金和国有资产管理工作。2010年旅游经济开发区已按准财政体制编制了预算，列入市局汇总数，不应再变化，今年今后的决算也应一致。

2、关于设立国库问题

由于开发区目前不是一级行政机构，不能设立国库，拨付资金申请按照开发区财政局向市财政局提交申请，由预算 1

科下文批复，国库科给与拨款的渠道进行。

3、关于工资、办公费、招商费的问题

按照开发区实现的财政收入增幅和进度，申请市财政局按月预拨资金，支付工资、办公经费和招商费，年底统算。招商费用的提取应参照泰政发[2001]21号《关于印发泰安市扩大开放促进招商引资的政策规定的通知》按1%-1.5%进行奖励执行，项目费用严格按照市委泰发[2009]12号文件《泰安市创建国际旅游名城投融资管理暂行办法》的规定，按照项目投资总额的2‰-0.3‰分段提取执行。

4、关于贷款利息问题

现有贷款5.32亿元，贷款利息每年需支付三千多万，为便于核算，可由开发区先行垫支，每季度据实报市财政局予以拨付，可与财政收入挂钩。

5、关于税收问题

旅游经济开发区下划纳税企业61户，个体工商户71户，管理区内企业和两税机关征管工作的也需要经费，因此实行封闭运行，“准财政”体制才能更有效的管理好税源，保证开发区财政工作平稳运行，达到市财政局财税管理初衷，不应按部门管理体制运行。

6、关于工资发放问题

在市局对开发区工资发放情况的监管下，开发区自行发放工资，市财政按月拨付经费。接受有关科室部门监督，市

财政局各有关科室应给与支持。

三、关于土地收益分成事宜

1、根据《关于进一步完善加大土地收储力度完善土地出让金收入分配政策有关问题的通知》（泰政发【2011】2号）文件规定，属于泰安旅游经济开发区范围内的土地出让收益，由市财政扣除应计提专项资金后，市财政局与旅游经济开发区按3：7比例分成的规定，我们同意按文件执行，但是应区别对待公开出让和项目用地关系。如当前中青旅已交纳土地款4970万，该笔款项仅土地成本也不够，更无收益。因此，像中青旅项目类占用土地交纳的资金应全额返还开发区，用于支付成本，或返还项目单位。因此项目类的土地基本上无土地收益的情况下应全额返还土地成本和名义收益。

实行公开市场拍卖土地（如房地产开发等），走平台管理方式，成本全部返还，收益可与平台按3：7比例分成。

四、关于配套费分成问题

由于开发区正处于建设发展初期，相应的配套污水、水、讯、热、气等还很不完善。因此需要进一步完善提升基础设施配套功能。按照泰政发【2010】40号文件规定，基础建设的配套费应全额返还，用于开发区基础设施建设及配套工程。若按平台是6：4分成。当前准备开工的污水管网预算9800万，今年也有三条道路需要建设，因此资金缺口很大，申请市局给与三至五年的宽限期，期限内全额返还全部用于

开发区的基础设施建设，三至五年后再按6：4分成，即开发区60%，市局40%。

五、关于资金保底问题

如何确定保底期限的问题，我们认为应以一年的工作时间为期限，每年年底统算各个项目的支出与收益，不足部分，需要财政负担的由开发区打报告，市财政局拨付，需要以后收入解决的由投融资拨款垫支。

六、关于宋城项目需要政府投资15%的问题

涉及财政的主要有以下几点：

1、资金的来源

2、加快用地项目评审

3、收益分配

七、关于平台审计存在问题的纠正事宜

二〇一一年五月二十日