基层供销社改革发展与体制创新初步研究

第一篇：基层供销社改革发展与体制创新初步研究

基层供销社改革发展与体制创新初步研究

作者：中国供销合作经济学会调研组

【摘要】供销合作社的改革能否取得突破性成效，关键要看基层社。中国供销合作社经济学会调研组就基层社改革发展问题进行了深入的调查研究，分析了基层供销社的现状，重新认识了基层社的地位及其深化改革的极端重要性，总结了基层社改革过程中需要深入思考和探讨的几个理论问题，提出了对改造、新建基层社的几点看法和意见，以及深化基层社改革发展的若干对策和建议。本文分析透彻、中肯、深刻，内涵丰富、新颖，对深化供销社改革很有借鉴意义。

【关键词】基层供销社 改革 发展 体制创新

回良玉副总理在中华全国供销合作总社（以下简称全国供销总社）“四代会”上指出：“基层社多在农村，贴近农民，是供销合作社联系和服务农民的基本环节。供销合作社能不能办成真正的农民合作经济组织，关键在基层社；供销合作社的活力强不强，关键是基层社；供销合作社的为农服务工作做得好不好，关键看基层社。”回良玉副总理在这里讲的三个“关键”非常重要，也非常中肯地概括出基层社在供销合作社（以下简称供销社）系统的地位、作用和职能，提示出对基层社进行深化改革的基本动因。

长期以来，基层社在供销系统中是个薄弱环节。经过20多年的改革发展，虽然取得了相当的成效，但到目前为止，基层社总体的形势不容乐观，基层社这个基础还不牢固，仍然存在着诸多深层次的矛盾和体制障碍。全国供销总社主任白立忱同志在今年全国“四代会”上指出，“夯实基层社这个基础”是今年工作重中之重。这是完全正确和必要的。但如何夯实这个基础，如何深化基层社改革，如何加强基层社建设，这既是一个重大的实践问题，更是一个重大的理论问题。因此，中国供销合作经济学会将“基层社改革发展与体制创新”作为2005年学会研究的重要课题。为了做好这篇大文章，学会特别邀请了中国社会科学院三位专家，组成了调研组，在学会秘书处和学术委员会的组织带领下，就基层社改革发展问题进行了深入调查研究。一是于今 年六月、九月份，先后赴四川、重庆和吉林等省、市，对基层社进行了为期一个月的实地调研。在调研过程中通过考察、走访、座谈等方式，掌握了不少第一手资料。二是向部分地、市、县供销社征集了有关基层社改革的相关材料。三是以“基层社改革发展与体制创新”为主题，于11月份在杭州举办了“第八次中国供销合作经济论坛”，进行专题研讨。在此基础上，调研组经过反复研究思考，并吸收总社有关方面和各地的调研成果，写出了这份研究报告。

一、基层供销社现状分析

近几年来，供销社系统根据党中央、国务院两个5号文件的精神，按照全国供销总社提出的“四项改造”的要求，围绕把基层社办成真正农民合作经济组织的目标，因地制宜，采取多种形式和多种途径，对基层社进行改组、改造，取得了显著成效：

1.做大做强和搞活了一批基层合作组织。在我们的调研过程中，发现基层社改革与发展的一个共同特点：只有加大改革力度，才能更彻底地从旧体制的桎梏中及沉重的历史包袱中解脱出来，转换经营机制，与市场进行全面对接，提高造血机能，实现可持续发展。实践证明，通过改革、创新，改组和改制了一部分基层社，重组和新建了一批多种形式的基层社，发展了一批新型合作组织（专业社、社区综合服务社、农产品流通协会），使基层社扩大了组织规模，增强了活力，焕发了生机，盈利水平有所提高。结果是基层社实力增强了，职能恢复了，地位提升了，新的增长点增多了，农民接受了，政府重视了。

2.激活了供销合作社系统的合作性。改革的前些年，供销合作社系统出现断层，合作出现断带。近几年来，在四川、重庆、吉林等地，我们看到，通过加强基层社的改革，各级联合社特别是县联社与基层社之间的联合和合作明显加强，各级联社不仅在基层社的改革中进行规划、指导、扶持和服务，还在业务经营、盈利分配等方面，向基层社进行倾斜，在推进基层社改组改造中，倾注了一定的人力和资金，使基层社在改革中有了主心骨和靠山，感受到了合作社之间合作的好处。

3.密切了农民的关系，促进了“三农”发展。实践证明，基层社通过多2 种形式和多种途径对本身的体制、机制进行了改革，同时又创办多种专业合作社、社区综合服务社、各种合作性质的协会、三农服务中心，开展农资和日用工业品等配送中心和连锁化经营方式等，使合作社组织基础、网络建设和服务功能增强了，因而与农民的关系密切了，在促进农业和农村经济发展的同时，给农民也带来了更多的便利和实惠，农民成为基层社改革的最大受益者。

4.取得了“有为”和“有位”的效果。在我们调研的四川省、重庆市和吉林省的基层社改革，都由地方政府制定供销社改革的基本政策的前提下加以全面推行的，如重庆市供销社系统，由于政策到位，措施得力，方向明确，改革取得一定的成效，在发展“两社两化”和促进农业和农村经济发展中的作用增大了，在政府中的“位臵”也相应提高。重庆市社每年可以从市政府财政获得700万元扶持专用基金，用于发展农村经济和基层社的改革。5.转换了经营机制，与市场进一步接轨。当前基层社的改革主要是改制为主。基层社改制的结果，一是扩大了资本联合，实现了产权多元化，产权更加明晰，人员更加精干；二是市场化取向更为明显，市场竞争力显著增强，初步摆脱了生存危机，有一些基层社，又重新夺回了失去的阵地，在农村市场中逐步占据了主导地位，服务功能和经济实力得到增强，盈利能力得到提升。

在充分肯定基层社改革取得初步效果的同时，还应该高度重视当前基层社在改革发展中存在和亟须解决的重要问题。

1.目前基层社改革所实行的“改制”与基层社改革目标有相当大的差距。这种改制是将合作社的基本制度——合作制改为股份制或股份合作制，将以农民社员为主体的合作社组织改为多元化而农民成份极少的股份制企业和股份合作制企业。这种把社企合一的基层社组织等同于联合社社有企业进行的单纯企业化改革使基层社体制内出现了异化倾向，单纯的企业化和趋利化增强，而合作性和服务性弱化明显，广大农民群众在改制中被“制”外化或边缘化，一些基层社变为农村少数种植大户、农村经纪人等“能人”和社会企业法人的单纯的“强者”联合体，体制内资本的话语权和决策权凸现出来，作为更广大的弱势群体的农民群众则难以成为合作社的主导者。这种改制与 基层社改革的方向、目标存在相当大的距离。

2.一些地方的基层社在改制中出现失控和偏差的情况。主要表现：一是简单套用国有企业改革的一些作法，忽略了供销社作为合作经济组织的特殊性，将改制后的基层社完全等同于一般性的公司，将为农服务看成使公司今后发展的一个负担，最后使基层社成为单纯追求利润最大化的一般性企业；二是改革走过场，换汤不换药；三是将改革简单化，实行“一卖了之”，卖光分光，导致基层社的资产低估、贱卖，量化给个人，使一些优良资产大量流失；四是有些地方政府借基层社改制或行政区划调整、城区改造之机，任意平调和无偿占有基层社的财产，或者强迫基层社低价出让房地产，使基层社的发展失去了依托和根基；五是在改革和改制中不求进取，不找出路，靠“租摊子，收租子”过日子，基层社的基本职能完全丧失。

3.基层社数量大幅度减少。2004年底，全国供销系统共有基层社22537个，比1999年的30311个减少7774个。由于调整基层社建制，把基层社做大、做强，建立中心社、一县一社等等，需要撤并和减少一些基层社，这是正常现象。有一些空壳社实行破产也在所难免。但有些基层社是在改制过程中资产卖光，人员走光，业务丢光，阵地失光，很多基层社也就不复存在了。这全属非正常现象。基层社数量的锐减，意味着供销社的阵地缩小，为农服务的能力和与农民的联系减弱，对“三农”的影响力大大下降。

4.基层社的购销额比重连年下降，盈利水平低。基层社购销总额占全系统的购销总额中的比重从1999年的32％下降为2004年的24％。这种状况的产生，据我们分析，一是由于供销社系统的合作社欠缺，“联合社不联合，合作社不合作”，对基层社未能尽到联合社的职能；二是由于一些地方将县基之间的联合关系，演变为竞争关系，县市联合社与基层社争业务、争利润，使基层社有限的利润又被联社所瓜分。这种趋势任其发展下去，不仅各级联社的利润增长难以持续，而可能由于基础坍塌，危及全系统的生存。

与经营业务购销额直接相关的盈利水平很低，发展后劲不足。2004年全国基层社实现利润总额1.5亿元，平均每个基层社盈利仅为6655元，基层社的亏损面则为11.37％。有一定规模和实力并在农村市场占据重要地位的基层社很少，大多数基层社都处于盈亏的临界点。全国基层社盈利水平如此低下，4 表明基层社为“三农”服务的总体能力较弱，在农村市场的地位必然不高。

基层社在改革中问题的出现，总体上来说，其主要原因包括以下几方面：一是基层社改革、改制，缺乏理论指导，改革者特别是改革的领导者，对一些基本理论问题没有认真学习和深入体会，改革、改制便仓促上马，因而在实践中必然会出现一定程度的混乱和盲目；二是缺少来自上级的整体性的统一规划、实施步骤和具体措施，如此大的基层社改革、改制动作，没有一个从中央政府部门到全国总社，及至各级联社纵向下达的明确和统一的指导性和权威性的文件；三是基层社改革过程中，缺少总的与基层社命运相关问题的原则性规定，如基层社改革是改什么？在改革中如何对社有资产进行处臵？在变卖资产时应遵循什么原则？等等，基本上各地各搞一套，使大批基层社在改制中资产流失了、网点萎缩了、人才外流了、职能削弱了，一部分基层社改没了。

通过对目前基层社改革、改制中所出现的问题进行剖析和探讨，目的是找出问题的症结之所在和解决处理问题的方法，使基层社在今后改革、改制过程中少走或不走弯路，最大限度的降低改革成本，为今后的可持续发展提供正确的思路和良好的对策。

二、基层供销社的地位及其深化改革的极端重要性

基层社是根植于农村的合作经济组织，是广大农民直接联合而建立起来的利益共同体，是分散农民通过协同力量走向市场参与竞争的依托，也是广大农民实现自身利益走向共同富裕之路的组织保障。基层社是一个具有特定功能和职能的合作组织和经济组织，具有十分重要的地位，可是多年来没有得到人们应有的重视，在供销社系统中始终是一个最薄弱的环节。在我们调查中所见所闻，存在困难的，主要是基层社，联合社也有困难，但相对较少，大多数联合社日子还算过得去，有的联合社实力还相当雄厚。联合社与基层社之间的这种错位，其根源在联合社，因此应首先提高联合社对基层社重要性地位的认识。基层社的地位主要表现在以下几方面：

⑴基层社是全系统的组织基础。供销合作社系统中有着一整套健全和完善的组织体系和组织架构，基层社则位于基础部位，是构成整体组织框架的基石。因此，从供销社系统这一组织结构来看，基层社的强弱和发展状况，决定着构建在这一基础之上的各级联合社的生存和发展态势，进而决定整个系统各个部位、各个环节、各个层次的衔接和联动及运转状态，最终决定全系统的整体功能的优劣。从系统建设的角度看，应首先夯实基层社这一基础，否则，各级联社的发展将失去根基，成为空中楼阁。全国总社提出将基层社作为供销社系统工作中的重中之重，是切中时弊的，并从中找出了系统的关键部位所在和薄弱环节，这对提升整个系统的功能，促进系统的整体发展会起到事半功倍的效果。

⑵基层社是全系统联合发展的前提。供销社是农民的合作组织，个体的农民和农户是构成整个供销合作组织体系的“细胞”。无论是哪一层次的组织，无论是哪一环节的机构，都是以广大农民的联合为自身产生和生存的前提。农民联合和合作的目的和宗旨，规定出各级联合社的基本职能和作用，基层社直接服务于农民，而各个基层社再次联合起来组成联合社，目的是要求联合社更好地扶持、指导和帮助基层社发展。要求在合作社的经营服务体系内，合作社必须合作，联合社必须联合。只有联合和合作，才能产生新的生产力和竞争力。

⑶基层社是全系统开拓农村市场，搞活农村流通的先导。供销社主要是流通领域的合作社，其基本职能是组织商品流通，开展城乡物资交流，基层社处于服务“三农”的第一线，在农业产业化经营中，通过产、购、销、运、储、加等系列化服务，与农民、农业、农村有着天然的密切关系，特别在农村的基础市场中占有重要位臵。正是由于基层社在农村市场中所占据的重要地位，对于农业再生产的顺畅运行、农业结构的调整和优化、农村资源的有效利用、农产品的市场实现、农民增收和农村市场的扩展都具有先导性的功效和作用。特别在商品总量供大于求农产品卖难和工业品需求不足的市场条件下，基层社在开拓城乡市场和国外市场中的作用会越发突出。

综上所述，我们认为，无论是在全系统的组织体系中，还是在全系统的经营服务体系中，基层都占有举足轻重的地位和作用。鉴于基层社有如此重要的地位，基层社的现状又令人十分堪忧，因此，继续深化基层社改革，不仅有它的必要性，更有它的极端重要性和迫切性。

⑴基层社的现状很不适应市场经济体制要求。目前我国市场经济体制已6 经基本确立，市场配臵资源及市场机制调节经济的功能越来越明显。基层社作为市场经营主体，改革虽已20多年，其自身在组织结构、经营观念、经营体制、企业制度等方面，仍残存着很多与市场经济不相融的传统体制的痕迹，难以适应迅速发展的国民经济发展要求。如果不尽快进行根本性的改革和脱胎换骨式的改造，根据市场经济的内在要求重构组织体系和企业制度，很有可能跟不上市场经济发展的步伐，整体上逐步萎缩下去，最终被市场所淘汰或被其他经济组织形式所取代。

⑵目前的基层社距农民的要求相距甚远。国际经验和现实情况表明，在市场经济条件下，合作经济在农村中适合于不同市场发育程度、不同生产力发展水平、不同经济规模、不同经济制度的需要，涵盖农业和农村经济所有领域，与农业经济与市场经济结合得最为紧密、最具有成效、农民从中获取最大利益的经济组织形态和企业制度。因此在农业经济领域中，大力发展合作经济，已成为世界范围内的共识和普通做法。我国合作经济发展由于历史原因，曾遭受过巨大挫折，走过一些弯路，供销社经过二十多年改革，取得了一定成效，但距改革成为市场经济条件下的农民自己的合作组织的目标差距甚远，与迅速发展的农业经济和广大农民日益增长的服务需求不相适应。因此，如果不对基层供销社按照市场经济要求进行实质性改革，不仅有被市场淘汰的危险，还有可能被农民所抛弃。

⑶基层社与当前我国农业产业化发展要求和国内外市场竞争形式不相适应。目前，我国农业正处于由数量扩张型的粗放式农业，向质量增长型的效益农业转换时期，农业产业结构正面临着全面调整，农业内部专业化分工更加细化，已成为今后我国农业发展的一大趋势。农业的专业化分工细化使农业的规模效应和集约效果更为明显；农业产业链的构建使农民的收入增长点增多；农业产业化经营促进了由传统农业向现代化农业的转变，更加丰富了农业的内涵，成为促进农业现代化的巨大动力。在国外，农业产业化经营的组织者主要是由合作经济组织来承担，并在其中发挥着主导作用。只有通过合作组织，才能将广大农民结成利益一致和目标统一的联合体。在合作经济组织统筹之下，通过科学的市场运作方式和合理的利益实现形式，形成农业产业内的合理分工和产业链的联结，并将分散性农业生产与市场贯通起来。由此，将农业经济运转纳入到农、工、贸、产、销、加一体化流程中，不仅可以大大扩展市场空间，还可以大幅度提高产品的附加值，并可能使农民在产业链的多环节上获得更多的利益和收入。目前，在我国农业产业化经营过程中，由于农村合作经济组织发展滞后，供销合作社改革不到位，经济力量薄弱，满足不了农业产业化的需求。

随着经济国际化、全球化和一体化的迅速发展，我国经济与世界经济的联系越来越密切，特别是加入WTO以后，这一趋势更为明显。这种情况既给我国农业经济特别是千家万户分散性经营的农民带来严峻的国际挑战，也给我国农业经济发展带来新的机遇，为广大农民进入国际市场提供了条件。但我国目前农业产业及产品结构、科研水平、农业组织、农业经济形态等农业总体水平，与西方发达国家相比，明显处于劣势，国际竞争中的风险要远远大于机遇。因此，在当前国内和国际市场条件下，除政府对我国弱质农业加以保护，农业自身要提高国际竞争力外，迫切需要大力发展多种形式的农村合作组织和行业协会，提高农民的组织化程度，在国际竞争中维护自己的利益。目前我国农民最大的合作组织——供销社的状况很难适应这种客观要求，为此，供销社首先要深化改革特别是基层社的改革。

三、基层社改革过程中需要深入思考和探讨的几个理论问题

改革既是体制和制度变革的过程，也是观念更新的过程，又是一个新事物、新现象和新理论不断出现和逐步认识和提高的过程。目前来看，基层社改革过程中存在着一些原有的或新产生的理论问题，因没有结合改革的实践加以阐释而含糊不清；或由于分歧过大没有定论，在一定程度上使改革在思想上陷入迷茫和盲目之中，改革的实践也出现曲折和反复，进展迟缓。因此，对于这些理论问题的研究和深入探索，对进一步深化基层社改革具有重大的理论和现实意义。我们认为，弄清以下几个主要问题是至关重要的。1.基层社的概念和基本内涵

⑴基层社的概念。从合作经济产生和发展的历史进程来看，合作经济是市场经济条件下产生的一种商品经济的组织形式或经济制度，是经济领域中弱者的联合体，通过协同力量，维护自身利益和共同追求共同富裕。随着社会经济发展，特别进入现代市场经济以后，虽然合作经济的基本原则、宗旨、8 基本价值和基本制度没有改变，但从它的结构、组织形式、经营方式、管理制度都发生了很大的变化。

因此对于我国基层供销社的概念，应与时俱进地从两个方面来加深认识：一是从合作制来看，基层社是以广大农民为主体直接联合起来的合作经济组织，是供销社系统的基层合作经济组织。二是从市场经济角度来看，基层社是适应市场经济要求的经济组织方式、生产力配臵形式和利益实现形态。因此，基层供销社作为一种微观经济运行实体及市场主体，需要通过市场来调配资源，接受市场机制调节，并根据市场来确定企业战略和目标在承担市场风险的同时争取自身利益最大化。从这一层面来看，基层供销社需要根据市场发展和变化，对自身进行不断调整和完善。因而基层社整个组织体系包括组织形式、成员结构、经营方式，管理制度都是处于动态之中。从我们的调查过程中可以发现，由于我国农业经济的迅速发展，农村经济结构的调整和重组，农业经济的内涵也发生了很大变化，农民所从事的经营行业增多，身份也越来越复杂，因此基层供销社的社员成份呈现出多元化倾向，不仅包括传统意义上的种养殖业农民，还包括从事第二产业和第三产业的农民，城市居民；不只是弱势农民的联合体，有越来越多的农村种养殖大户、运销大户、农村经纪人和社会法人企业等相对强势群体业加入进来，并且在管理和经营中发挥越来越大的作用。但从总体来看，成员主体结构是农民，基层供销社的根在农村，主要经营服务活动在农村，主要服务对象是“三农”。随着农村工业化、城镇化水平的提高，除少数地区外，凡有合作社的供销社的地方，基层供销社的这些基本特征，无论今后如何改革，市场经济发展到什么样的水平，也是不会改变的。由此，我们认为基层供销社的概念可定义为：新型的基层供销社是以农民群众为主，按照合作社原则直接联合起来的联合体；是根植于农村，服务于“三农”以市场为导向并以流通和服务环节为主要合作内容的社企合一的合作经济组织；是全国供销合作社系统的基层合作组织。

⑵基层供销社的内涵。确定和认识基层供销社的内涵是基层供销社改革的理论基础。在市场经济条件下，基层供销社具有双重属性。一是合作经济组织即经济社团组织属性。这一属性是基层供销社本质属性，规定出基层供销社的性质、宗旨、目的，成员主体构成、组织治理结构和经营战略等核心 内容，反映基层供销社的本质特征。基层供销社的另一个属性是企业属性。基层供销社作为市场经济条件下的一个经济实体和利益主体，与其他一般性企业一样，通过参与市场竞争，既有不断发展壮大的机遇，也有被市场所淘汰的危险。从这一点来看，基层供销社在市场中与一般性企业没有本质区别。

⑶基层供销社双重属性具有内在统一性。其主要表现是，基层社的服务与利润两者具有高度的统一；一是基层社在流通和服务领域为社员提供服务的同时，也是参与市场竞争，获取利润的过程，因为基层社经营中很大一部分业务是在为社员服务过程与获取利润过程的同时完成和实现的，盈利寓于服务之中。二是合作社对内是坚持为社员服务的宗旨，对外贯彻市场原则，通过公平竞争获取最大利润。基层社的获利水平的高低，是其综合竞争能力和为社员提供服务能力的象征。在我们所调查的基层社中，能够坚持为农民提供服务的都是市场竞争力和经济实力较强的基层社，正因为基层社有了较强的公共积累和经济实力，在某些经营业务中，即使在微利、无利甚至亏本的情况下，也能为社员提供一定的服务；三是基层社由于剩余利润而形成的公共积累，是归基层供销社社员共有的财产。马克思说过：财产利益是属于最高层次，更长远利益，是人类一切经济利益的物质基础，是社会发展的强大推动力。基层社财产的增大，不仅反映了基层供销社的经济实力增强（包括有形资产和无形资产），同时加大了社员对基层社的向心力和凝聚力；四是随着市场经济的进一步发展，基层供销社的服务宗旨与获取利润两者结合得更加紧密，越来越趋向一致。特别是农业产业化向纵深发展，农产品加工和销售的市场空间不断扩大，供销合作社系统的现代流通方式的进一步推开和现代流通服务网络的形成和发展，会使基层社在参与和推动农业产业化经营中，通过产供销相结合，贸工农一体化方式与农民结成更紧密的经济利益共同体。

2.对供销社前期改革的反思和评价。任何事物的发展都有它的连续性和继承性，供销社改革也是在前期改革的基础上进行。当前对基层社进行改造、改组，首先应对前期的改革进行反思并加以总结。

从世界范围来看，近代的国际合作社运动的发展有着两条主线，一条是资本主义的西方国家合作经济发展之路；另一条是社会主义国家的合作经济10 发展之路。二战以后，西方国家合作经济发展继承了罗虚戴尔公平先锋社的衣钵，采取务实政策，将合作经济作为社会生产力的有效组合方式和手段，与现实商品社会相融合，特别是将合作社的运行与市场经济相对接，获得了空前的成功，走出了一条现代化的农业经济与合作经济相结合的发展之路，确立了合作经济在农村流通领域的主体地位和主导作用。而社会主义国家则更多地延续了古典合作经济思想的空想成份，普遍将合作制作为生产关系变革的武器和工具，实行虚幻的生产关系过渡和拔高，结果带来了灾难性的后果，使农业生产力大幅度倒退。我国供销社也走过一条曲折发展之路，教训十分深刻。改革开放以来，在全国广泛弥漫着“恐合症”的情绪。政府及有关部门一方面对西方国家合作制发展的成功经验，刮目相看，大加赞赏；另一方面，又怕合作经济真的发展起来后，会动摇现行的农村基本经济制度，重蹈传统体制下的合作社甚至人民公社的复辙，导致我国农村合作经济发展迟缓甚至处于停滞状态。

从供销合作社改革过程来看，有以下两点值得反思和汲取：⑴从上个世纪80年代初期开始，党中央、国务院对供销社改革多次发布文件，作指示，但往往只有方向性、原则性规定，如将供销社办成农民自己的合作经济组织、恢复“三性”等等。实际在一些领导人思想上并不完全清楚中国农村为什么要搞合作社，怎么搞合作社，搞什么样的合作社？因此，长期以来对供销社的改革既没有制定出一个科学的切实可行的方案和分阶段、分步骤的实施办法，也没有一个强有力的中央部门负责组织、领导、督促和检查，更缺乏相应的政策扶持和合作社法加以保障。因此，改革20多年来，其成效不大，或事倍功半。⑵由于对我国上个世纪50年代所搞的合作化运动带来的负面影响和“左”的指导思想影响以及对我国农民的文化传统习惯估计不足，特别是90年代初我国确定实行市场经济体制以后，要求长期存在于计划经济条件下的供销合作社尽快转换，成为市场经济条件下的真正农民的合作社，这是不切实际的。首先是对这种根本性的转换和改革的艰巨性和困难程度认识不足。因此也没有明确规定一个阶段性目标和用来学习和适应市场经济要求的一个过渡期，想轻而易举和一蹴而就，实践证明这是不可能的。目前供销社的改革已进入一个新的阶段，应对前期领导不力和不切实际的一些做法加以纠正。3.基层社改革的目标。应该强调，中央提出的将供销社（首先是基层社）真正办成农民的合作经济的本质规定和内在要求，也是市场经济条件下现代化农业对生产力有效组合的关键所在。什么是真正的农民合作经济组织，其主要标志是什么？我们认为，首先，农民的合作社必须有农民自愿参加、入股入社，积极参与和充分利用合作社，以体现合作社的群众性，这是前提。第二，在合作社的财产中，社员股金归个人所有，合作社的公共积累归合作社全体社员所共有。社员股金和合作社经营积累共同形成了合作社的法人财产，归合作社法人占有、使用和支配。第三，为农民提供服务汲及维护农民利益、使农民从合作社中得到更多的实惠，这是农民组织合作社的根本目的。第四，社员民主管理，民主决策，使农民自己当家作主。概括起来，即“民有（包括社员股金个人所有和对公共积累的集体所有）、民管、民享”。其中最能体现农民合作经济组织性质的就是坚持合作社原则，农民能够真正参与管理，利用度高，享受到合作社为他们提供的优质服务和分享合作社的经营成果。其目的不仅解决了他们的困难和问题，促进了农业生产发展，而且要增加农民收入，实现农民小康，走向共同富裕。

以这些标准来衡量基层社的改革，其改革目标的实现也不是可望不可及的事。从产权归属来看，改革后的基层社，实行产权多元化后，产权更加清晰了；基层社改革无论采取什么样的组织形式，只要它能够为农服务，就受到农民的欢迎和认可；农村新一代农民大多有文化、有知识，信息掌握快，参加合作社的领导和管理也比过去容易。基层社只要沿着既定目标和方向继续深化改革是大有希望的。

当前的基层社改革，大多是一种纯企业化的改革。在改制过程中所出现的一些不规范的所谓股份制公司、合伙公司或股份合作公司等企业形式，在企业制度上和公司治理结构上与一般性公司没有什么大的区别，只不过是有些地方还保留了原“供销合作社”这块牌子。我们认为，目前基层社的这种改革，实际上是一种经营机制转换，是为了适应市场经济要求和“三农”发展需要，又能保证基层社生存发展下去不得已而为之的措施或权宜之计，尤其是那些特困基层社为实现自救，谋求新生的唯一选择，别无他路可走。问题是，基层社的这种改制是否与其改革目标背道而驰了呢？当然不是，但确12 实存在这种可能性和发展因素，如果在改革中掌控不好，或听其自然，或把目标锁向公司，基层社很可能最终脱离供销社系统，沦为一般性企业或公司。但如果改革的领导者能够坚持合作制的改革目标不动摇，坚持为农服务，操作又得当，大力抓发展，抓建设，使资产不断增值，实力逐渐增强，这样就为基层社后继改革，向合作经济回归打下坚实基层。我们从调查中了解到，有的经营业务活动中仍然贯彻基层社的为农服务宗旨，增加了农民收入。4.合作制与股份制的关系。合作制与股份制是两种不同的制度，但又存在很多共性，并且有互补性。按照马克思理论，一是两者同源于资本主义信用制度。信用制度是私人企业转化为资本主义股份公司的主要基础，也是合作经济发展的基本条件。所以在合作制与股份制建立和发展时，在筹资和组织方式上都采取入股的形式，这是必然的。所不同的是，前者是劳动群众采取社员股金和建立合作社的形式，后者是资本所有者以资本投资和建立股份公司的形式。二者实行的企业制度都是现代企业制度。现在人们只知道股份制是现代企业制度，热衷于股份制的推行。实际上，合作制也是现代企业制度，因为现代企业制度是法人制度。所谓法人制度就是依法拥有法人财产权，行使法人权力，应尽法人义务。合作社也是法人企业，拥有法人财产权，有权占有、有权使用和支配法人财产。同时，也要依法建立法人治理结构，尽法人应尽的义务，如照章纳税，维护社会经济秩序等。这些都是与股份制的股份公司是相同的。三是两者在历史上都有将资本主义生产方式，转化为联合方式，推动社会进步的作用。因此，从合作制与股份制这些共性来看，我们没有理由认为两者水火不相容，完全对立，合作制与股份制是完全能够相容相通的。也不要认为股份制先进，合作制落后。它们各有优势，各有自己的适用范围，在不同领域发挥自己的特有作用。因此两者又可以相互借鉴，优势互补。在基层社改革中，除一些发达地区的基层社，由于经营规模较大，已经实行社企分开的企业，可以选择股份制外，社企合一的基层社则需要坚持合作制，在合作制基础上借鉴股份制的某些优势，补充合作制的不足。5.合作制与股份合作制的关系。股份合作制是在合作制基础上借用股份制的一些做法，扩大了资本联合，实行产权多元化，使合作社产权更加清晰，责任更加明确，更适合当前农村合作社改革发展的需要。目前我国农村专业 合作社、社区综合服务社、乡镇企业、农村合作银行等大多采用股份合作制。与此同时，一些供销社的基层社改造重组后，也多采用这种企业制度。我们认为股份合作制是为适应市场竞争的需要而出现的一种经济组织，它是合作制发展的一种形式，还属于合作制范畴，应该加以支持，推动其发展。但是由于股份合作制兼容了股份制的资本联合与合作制的劳动联合于一体，两种制度结合在一起，在实际操作中，有些地方做法向股份制倾斜，有些地方做法可能向合作制倾斜，从发展来看，必然发生转化，不是转化为完全的合作制，就是转化为完全的股份制，所以它带有其过渡性。为此我们在推行股份合作制过程中，在借鉴股份制一些做法的同时，如何坚持合作制的服务宗旨，用好合作制的原则，保持合作制的基本特征，引导向完全的合作制方向转化，则是个十分重要的问题。其中关键问题是要掌握好社员股份和股权的设臵，以维护小股东即大多数农民股东的权利。

目前基层社实行的股份合作制，主要是基层社剩余资产和供销社干部职工入股而成，有的还吸收社会企业法人和自然人入股，农民参加入股的很少。因此这种股份合作社并不是农民为主体的合作社，今后随着基层社改革的深入，必须大量吸收农民入股进社，农民股金应占基层社总股金一半以上的份额，以体现农民合作社的性质。

6.供销社的治理结构。供销社的治理结构问题一是如何真正建立起规范化的治理结构；如何正确处理好治理结构内部各方面的关系。

基层社治理结构的产生，是先由社员大会或社员代表大会选举产生，不应由政府或联合社任命，应切实尊重社员的民主权力。社员选举产生的理事会是供销社在社员大会或社员代表大会闭会期间最高权力的执行机构，具有企业法人资格，社员股东再大也必须服从理事会的领导和管理。理事会是全体社员的理事会，不能只代表哪一个或哪几个大股东的利益。为了防止理事会被大股东或内部人控制，那就是监事会的责任。监事会应真正发挥监事的作用，不能成为一种形式或摆设，必须对全体社员负责。合作社经理层都受聘与受雇于理事会，在理事会授权下工作，对理事会负责。经理层中任何人，不管能量多大，都不能凌驾于理事会之上，干扰和干预理事会的行政，施展自己不该有的非法权力。实践和理论都证明，理顺和处理好上述诸多关系，14 才能在合作社内部，形成一套彼此分立而又相互制衡的，融决策、经营管理、监督于一体的完整的治理结构体系。这一套体系，才能使合作社运作具有较高的效益和效率。因此，凡具有合理的治理结构的企业成本是最低的。原因在于这种制度的组织严谨，用人唯贤，运作轻便，功效大，能耗低。7.县联社与改制中的基层社的关系。首先在产权关系上，县联社和基层社是两个独立的经济实体。在产权界定上是清晰的。县联社对基层社有指导、协调、扶持和服务等职能和义务，无权对基层社的财产进行平调和处臵。但由于目前基层社正处于改制的特殊时期，为了防止基层社在改革中资产被低估、卖掉和分掉，县联社作为上级组织机构，从基层社今后发展的角度和广大农民根本利益出发，有权力也有义务担负起改制中基层社的财产保全的责任。但应明确，县联社对基层社改制后的剩余资产，只有代管权和一定程度的资产运营权，没有所有权，更无收益权。所有权与收益权只有归基层社。条件成熟时应“完璧归赵”。其次在县联社履行职能上，在目前基层社改制这一特殊县联社特殊对于基层社的指导也包含着领导的内容，在为基层社服务的同时也带有行政管理的性质。这是特殊时期体现出的特殊县基关系，随着基层社改革的深化和到位，县联社对基层社这种领导或行政关系将逐步淡化，最后必须还原成正常合联关系。

四、对改造、新建基层社的几点看法和意见

当前，全国各地在基层社改革、改组、改制和重塑中，根据本地区的实际情况，因地制宜地采取了多种不同措施和方式，如：1.通过组建专业合作社改造或者代替基层供销社；2.通过建立社区综合服务社（站）发展或取代基层社；3.通过发展现代流通方式，将基层社门店改为农村商品流通的网络终端，发展基层社；4.通过建立各种市场来带动基层社的发展；5.改变原有建制，通过小社并入大社和弱社并入强社方式，组建中心社，做大做强原有的基层社，等等。我们认为，通过多种形式对基层供销社进行改造、重组的发展，不搞一个模式，不搞“一刀切”，是可行和可取的。也取得了很好的效果。现对改造和新建基层社提出以下几点看法和意见，供参考。

1.大力新建基层供销社。全国供销总社提出重塑基层社，采取改造与新建并举，以新建为主的方针。我们认为，这是符合客观实际的，以新建比改 造旧的省时、省事，易于达到预期效果。因为新建基层社没有旧体制带来的种种束缚和障碍，也不需要经过先改制后回归的迂回曲折的道路，一开始即可按合作社原则建设规范化的、适应市场经济要求的农民合作社组织。新建基层社着重新建什么形式的基层社？我们认为：

（1）新建基层社首先应建立供销社系统的基层供销社，特别是那些基层供销社已经空白的地方和数量不足的地区，通过新建，尽快将供销社的基层组织恢复起来，满足“三农”的需要。因为基层供销社是供销社系统的组织基础，农民合作经济组织的最直接体现，它承担着组织农民、服务农民、富裕农民的主要职责，具有合作社的经济、社会、文化等多种功能，发挥着农民与政府间的桥梁纽带作用，还负责协调部门之间关系，接受和完成政府委托的任务，等等，地位、作用十分重要。在今后建设社会主义新农村过程中，将会发挥更大作用。

（2）新建专业合作社和社区综合服务社是当前农业经济专业化、商品化，产业化发展的必然要求和服务“三农”的迫切需要。特别是专业合作社，其主要职能是为农业产业化专项产品的生产，提供产前、产中和产后的系列化服务，在龙头企业与专业户之间起中介组织的作用，供销社积极兴办专业合作社是为适应农业产业化需要，大力加强基层社组织建设的一项重大战略措施，也是基层社参与农业产业化经营的重要途径。但供销社组织兴办的专业合作社又有多种类型或形式。有领办的，有参办的，有联合办的，有自己单独办的，等等，我们只以基层社自己办的专业合作社来说，一种情况是基层社投资并加入到专业合作社中，专业社与基层社合二而一（或为专业社所取代）。这种专业合作社，既是专业合作社，也是基层供销社，它除了为社员提供服务外，还继续履行基层供销社的其它职能任务，发挥基层供销社的功能作用。另一种情况是基层社自己举办自己管理的专业合作社，基层社还独立存在，这种专业社只是基层供销社下面的一种服务组织，只具有经济功能，不承担基层供销社的其它职能任务。因此，这种专业合作社不是供销社系统的基层社。专业合作社需要发展，也需要供销社去组织和引导，但不是新建基层供销社的任务。社区综合服务社（站）与专业合作社相配合、协调，为农民不出村即可满足各方面的需要，解决农民多方面的困难和问题。有的综16 合服务社已经成为社区经济、文化、信息等综合服务中心，为促进社会主义新农村建设作贡献打下了良好的基础。但是社区综合服务社除少数与基层供销社下面的一种服务机构或服务组织，活动面一般局限于一个社区，不能基层供销社能作为合作组织的其它职能任务。

由此可见，基层社作为合作社组织，不是单纯的企业，也不只是一个专门的服务机构，而有着它特有的职能任务，不宜用新建专业合作社和社区综合服务社来取代基层供销社的新建和发展。基层社就是供销社系统最基层一般组织，也不宜将它改为单纯的专业合作社的联合社，如果两者兼而有之，是可以考虑的。

2.加大基层社改造的力度。基层社改造应根据基层社根据改造的不同程度、不同情况和存在的不同问题，有针对性地采取相应措施。（1）目前，供销社系统还有较多的困难基层社尚未改制。主要原因是没有改革成本，无力改革，或地方政府也不予支持或批准。联合社，特别是县级联合社应想方设法创造一切条件抓紧基层社改革。否则这些基层社无可挽救了。（2）对于已经改制但体制、机制尚未完成理顺和转换的基层社，以及仍面临生存危机的基层社，应采取补救措施，在进一步改革中推动其发展，以发展促改革。（3）对于少数改制后有一定经济实力和服务能力的强社，应逐步加大农民成人和强化合作因素，向合作制方向回归。（4）对一些没有改制仍实行集体经营的基层社，应引导其完善和发展合作制。据调查了解，目前还有一些省市的基层社仍维持集体经营，没有进行改制，有的也不打算改制。他们认为集体经营状况良好，不仅无亏损，有的还多年连续盈利。我们认为，像这些基层社能够存活下来并取得自身发展完善，表明它已基本适应了市场经济的要求，是非常难能可贵的，应当积极鼓励和引导他们完善和发展合作制，同时密切关注其所存在的问题，并相应采取适当措施加以解决，不应强求改制。3.要大力提高基层社为农服务水平。据我们调查后认为，基层社要提高服务水平应从以下三方面着手：一是强化服务机能。在基层社改革过程中，通过县基分工协作，大办专业合作社、综合服务社、农产品加工企业和各类批发市场及行业协会，提高基层社的综合服务能力和系列化服务水平，拓展基层社发展空间；二是积极探索和构建新的服务机制。通过改革，基层社有 了服务机制，服务水平提高了，实力强了，才能为“盈利为民，让利于民和反利富民”创造物质条件；三是积极完善网络体系。基层社在深化改革过程中，通过采取多种流通服务方式，如通过建市场、搞连锁经营等，整合农村流通资源，完善网络体系，从而构建起四通八达的农产品流通渠道。

对改制后的基层社如何坚持为农服务宗旨？应主要从以下几方面加以落实：一是深化基层社改革，使基层社在经营过程中，将服务寓于经营之中，达成客观上为农服务的效果；二是通过县基联合，如县联社或县基联营，为农民提供所需服务；三是对改制获得成功，经济实力较强的基层社，尽快建立起为农服务新机制，提高服务水平。

五、深化基层社改革发展的对策、建议

中央十六届五中全会提出的“推进现代农业建设”、“千方百计增加农民收入”是建设社会主义新农村的重点任务。最近召开的中央经济工作会议提出，扩大国内需求是我国经济发展的长期战略方针，而且把增加农民需求作为扩大内需的重点。中央制定的这些重大方针政策，为供销社服务“三农”进一步指明了方向。实现这些任务是作为农民合作经济组织的供销社应尽的责任和义务。同时也为供销社事业，特别是农村基层社的发展提供了极好的机遇。因此，基层社改革发展的对策和措施都要围绕建设社会主义新农村这一重大历史任务来展开。

1.科学制定基层社改革发展的方案。根据供销社多年来改革实践需求，建议中央和全国总社，尽快制定出一套行之有效的基层社改革方案，确定改革和发展方向及步骤，明确改革的阶段性目标和终级目标，对改制中的一些重大问题做出原则性规定。各省市供销社也应做出具体改革方案，并责成中央有关领导部门加强领导，督促检查。

2.积极推进农业产业化进程，促进农业增产和农民增收。农业产业化是农业现代化的重要标志，也是农业经济发展的一个重要方向。因此，基层社应根据本市场需要和本地区的资源优势，选好产业项目，组织农业专业合作社，发展农产品加工业，大力参与和推进农业产业化经营，促进农产品增值，使农民在产、加、销，农、工、贸的各个环节上都获得产品增值的好处，促进农民增收。调动农民生产的积极性。当前，推动农业产业化经营关键是：18 一要大力加强发展农产品加工和销售的龙头企业，县以上联合社直属企业，有条件的都应根据需要改造和发展为龙头企业；二要采取多种形式建立起与农民利益紧密联系的长效机制，与农民结成利益共同体。

3.用现代化流通方式和服务方式整合现有资源。基层社改革过程，即是利益关系的的调整过程，现有资源重新配臵的过程，这种资源配臵应是资源优势整合过程。基层社要根据当地实际情况，集中使用资源，将资金投入到有利于促进现代农业发展，有利于满足农民生产、生活消费需求，有发展前途，科技含量高的经营服务领域和行业及业态之中。如开办高等级市场，建立配送中心，发展连锁化经营，从而提升当地整个农村市场的档次，实现实现现代化。同时还应积极发展多种服务业，既可以为广大农民提供高质量的服务，吸纳农村更多的剩余劳动力，还可以提高基层社本身的市场竞争力。4.发挥系统的联合功效。（1）首先要突出网络优势，发展集群效应。供销社系统和的网络，是基层社发展壮大的先天优势和可利用的资源。基层社自身的网络是供销社在农村市场中的前沿阵地，是基层社存在和发展的基础，也是向农业各产业链向纵深发展的资源保障；而各级联合社的网络体系，则是基层社经营规模扩张的最有利的市场条件。因此，供销系统只有加强纵向和横向联合，建立从上到下，四通八达，畅通无阻的网络体系，网络优势才能充分发挥出来。网络优势的发挥，不仅能够增强供销社本身的市场竞争力，更为重要的是将为扩大农民消费需求，开拓农村市场发挥更大作用，基层社发展的潜力也将是巨大的和不可估量的。（2）基层社的改革实践证明，基层社改革和发展是否成功和顺利进行，与各级联社的指导、协调、服务是分不开的。改革中一些卖光、分光的基层社，基本原因是系统处于瘫痪，联合体系出现断裂所致。因此，各级联社在基层社改革中，应充分发挥联合和合作功能，为基层社改革和发展提供力所能及的条件和资助。在这里应特别强调的是，在对基层社改革的同时，应对县联社进行同步改革，使两者在改革中和谐发展，共生共荣。

5.为农民提供职业教育培训服务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是增加农民收入的重要途径。对农民进行定向职业培训是当前农村劳动力转移和及时就业的关键所在。供销社系统曾有多所中等专业学校，办学历史 悠久，实用性专业较多，师资队伍较雄厚；供销社干部职工队伍中也有不少专业技术人才。供销社与有关部门联合开展农民职业培训，为农村富余劳动力成功转移提供服务，为他们就业创造条件。不仅是必要的，也有这种可能，必将受到农民欢迎。

6.实施人才兴社战略。随着基层社改革的深入，新的企业制度和利益分配关系的建立，特别是现代流通方式和经营业务的发展，好的领导班子和人才队伍建设则成为基层社今后发展的成败与否的决定性因素。因此，在基层社改革发展中，一是通过组织手段和经济手段，首先留住和用好人才。二是各级联社要加速培养一大批既懂合作经济基本理论知识，又有现代流通经营管理经验的人才，向基层社输送。三是广泛吸收农村的种类人才。7.大力传播合作经济思想和合作理念。由于历史原因，目前人们对合作制不十分了解，存在很多误解和不正确的认识，广大农民特别是基层供销社干部职工对合作社的知识也了解不多，这就需要大力普及合作知识，宣扬合作经济思想。为此，要调动各方面的力量，采取多种途径和方式，一方面对供销社干部职工和农民普及合作社基本知识和基本理念，更重要方面是向党政有关部门及社会各界广泛宣传合作社经济理论，争取更多的人了解合作社，支持合作社的发展。

8.积极参与国际合作，引进国外先进经济和制度。虽然各国国情不同，合作社的发展模式也各有差异。但合作社的基本原则和制度则是相同的。因此，国外一些发达国家的合作制经验和做法值得我们借鉴和参考，特别应该虚心学习国外一些有关合作社的共性的东西和通用准则，来加速我国基层社的改革和改造进程。如果有条件，也可以与国外合作社进行合作，共同开发，或许可以为我国基层社今后的加速发展，开辟一条新路。

9.政府应对基层社改革发展给予大力扶持。政府对合作社的支持是世界的普遍做法。合作经济是市场经济条件下的弱势群体的联合组织，而基层供销社则是我国农村广大分散性经营的农民联合体，需要政府的大力扶持和政策上的支持才能顺利而健康地发展。而政府对基层供销社支持，应等同于对农民的直接支持，在特定的改革时期，根据改革的实际需要，给予特殊的政策和帮助，这是实现改革目标的关键。10.尽快出台合作社法。目前，基层社改革进程中最大的缺憾是缺少法律的保护，基层社使在改革过程中，始终处于“四不象”的尴尬境地，实体无法正名、企业无法按实名注册、财产屡被侵占。因此，目前为了保证基层社改革顺利而正常进行，迫切需要出台一部合作社法。通过法律来确定出基层社的性质、任务、职能和宗旨，这样基层社的改革与发展才有法可依，有律可循。

附：调研组成员

王 伟：中国供销合作经济学会秘书长、高级经济师

唐伦慧：中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员；中国供销合作经济学会学术委员会常务副主任

宋养琰：中国社会科学院研究生院原副院长、教授、博导；中国社会科学院经济研究所、研究员

申恩威：中国社会科学院财政与贸易研究所副研究员、博士

第二篇：改革创新水利发展体制机制

改革创新水利发展体制机制

深化水资源管理体制机制，把提高用水效率和效益作为改革创新的重要目标。通过建立合理的农业用水机制，调整灌区种植结构和优化灌区管水方法，调整农业与生态之间不合理的用水现状，缓解水资源的供需矛盾，提高水资源的利用率，做到水资源的合理开发和科学利用，加快推进节水型农业建设步伐；有效保护生态系统，最大限度地发挥水资源的生态效益、社会效益及经济效益，满足经济社会可持续发展对水资源的需求。首先要规范管理、合理配置。严格执行自治州“总量控制，限额供水，超引加价、节本增效”的引配水原则，在全县各灌区、协会推行水票制、用水申请制和预警制。推广统一种植、统一灌溉、统一管理的集体灌溉模式，实行“供水管理单位+农民用水者协会+用水户”的管理体质，形成政府调控、民主协调、用水户参与管理的新的水利管理体制。制定合理的引、配水计划和渠道轮灌秩序，坚决杜绝“人情水、关系水”和无故浪费水现象，确保公平、公正灌溉，保证按需供水。继续做好水量、水费的核算工作，在各村组设置水费公开栏，及时公布用水情况和收费情况，做到水量公开、水价公开、水费公开。

继续推进农民用水者协会建设，村级用水管理及水费征收工作由农民用水者协会进行全面管理，并建立了相应的农民用水者协会激励机制，充分调动农民用水者协会参与用水管理和水费征收工作的积极性。依托用水者协会，灌前编制用水计划和配水计

划，灌中合理安排水轮，做到灌前有管理，灌后有预警。为自治

县全面建设社会主义和谐社会提供水资源保障。

完善水利工程建设管理体制，进一步做好工程管理体制建

设。自治县境内的水利工程的管理和保护范围已根据自治区土管

局、自治区水利厅[1993]18号文件规定进行确权划界，人人都

有管护的职责和义务，水利工程由水利部门和各受益单位共同进

行管理维护。根据自治县《焉耆回族自治县水利管理办法（试行）》

第四章第十三条规定，水利供水工程的建设与管理维护以支渠为

界，支渠以上的农田水利配套设施由水利部门负责筹资、建设和

维修养护；支渠以下的农田水利配套设施由村（组）受益单位负

责筹资、建设和维修养护，村（组）受益单位在筹资建设上坚持

“一事一议”原则。各灌区四级渠道（干、支、斗、农）的清淤

工作由乡镇（场）人民政府（管委会）组织农牧民负责实施。

建立工程管护制度，工程规模较大且位置远离耕地及居民点的派驻专门管护人员，居民点附近在耕地内的工程由村民进行看

护，保护工程不被人为破坏。对年久失修、已经损毁的工程进行

重新修建，对部分损坏的工程进行局部维修，保证工程尽快恢复

并发挥效益，维护正常的水利基础建设环境。

随着水利投融资体制改革的逐步深入，必须寻求多种投资渠

道和水利工程经营管理模式，保障水利建设的可持续发展。建立

良性运行机制，确保已建成的水利设施正常发挥效益，在积极争

取国家项目的基础上，自治县财政也应逐年增加对水利的投入。

组织农民用水者协会通过“一事一议”的办法积极引导农牧民参

与水利工程建设，同时广泛吸引社会资金进行水利基础设施建

设。积极开展经营权转让，股权转让或资产拍卖等融资手段，引

进先进的管理手段，盘活水利存量资产。大力发展民营水利经济，按照市场经济价值规律，理顺供水成本，确保投入有回报，为民

营水利发展营造良好的投资环境，以增强水利对民间资本的吸引

力度。

稳妥推进水价综合改革，发挥水价资源配置的调节作用，促

进节约用水和可持续利用，提高用水效率。实行供水到户，加快

水价改革。实行供水到户可以杜绝农业用水混乱局面，促进节约

用水，减轻农民用水不合理负担，促进水价改革，提高水费的计

收率。各用水者协会在供水到户的基础上，要加强末级渠道的管

理，实行用水户最终结算水价制度。供水到户工作应不断完善和

改进，提高供水质量，没有推行供水到户的用水户协会，应加强

领导，采取有效措施，尽快在辖区实行供水到户。按照“一次定

价，分步到位”稳步推进农业水价改革。合理确定水价，各级财

政承担的公益性岗位人员经费、公用经费和工程维修养护经费不

计入供水成本。各地州核定农业成本水价，县确定执行水价，报

上一级人民政府审核备案，“十二五”力争达到水成本价的70%，“十三五”基本达到水成本价。末级渠系维护费有农民用水合作

组织按照民主协商的原则自行确定。农业供水推行终端水价制

度，建立并完善计量合理、规范管理的水费计收体制。制定工业

水价指导意见，明确工业水价构成，按照工业供水类型和区域水

资源平衡稀缺程度核定水价。实行差异化的水价政策，区分水资

源公益性和商品性，农业及工业和服务业用水实行超定额累进加

价制度。对农村二轮承包地、牧民定居饲草料地和粮食生产之外的耕地、工业和服务业用水，加收资源水价，拉开高耗水行业水

价价差。资源水价由县级以上政府根据水资源的稀缺程度核定。

农村安全饮水工程逐步实行成本水价供水，没有达到成本水价供

水的差额部分由当地财政补贴，对于偏远贫困地区的农村自来水

厂由自治区财政给予用电费用补助。稳步推进城市居民生活用水

阶梯式水价制度。由自治区发改、财政和水利等部门提出自治区

水价综合改革的具体实施意见。

加强水利服务体系建设，健全基层水利服务体系，完善基层

水利服务机构，加强日常工作制度建设，从乡（镇）、场水利管

理站到局属各股室，严格工作纪律，大力提倡生活节俭、工作有

效、廉洁自律、热情文明的作风，再创文明服务示范窗口。牢固

树立正确的人生观、价值观、服务观、建立相应的奖惩制度。加

强对新技术、新节能产品的培训学习力度，以适应国民经济建设、效能建设、节能环保和社会发展的需要。发挥各级水利服务机构的水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益

性职能。充实基层水利服务人员，确保基层一线工作的水利技术

人员的比例及专业性质。支持县乡建立农村基层水利专业应急服

务组织，提高抗旱、防洪等应急服务效率。健全水利科技创新体

系，加强水利科技服务机构和队伍建设，加快以工程技术和节水

技术为重点的水利科技成果转化，扩大以膜下灌溉技术为代表的高效节水技术应用范围。推进水利信息化建设，进一步推进电子

办公进程和提高工作效率，目前已为驻各乡（镇）、场水利管理

站配备电脑、打印机等电子办公设备。根据水管人员量、测水以

及工程建设需求，更新一批测量仪器设施。对局属各股室老旧电

脑进行更换，根据工程建设需要，新建一套远程自动化控制滴灌

系统设备，更新水利建设档案管理室，增配摄像机、照相机等档

案管理设备，以满足现代水利建设管理的需求，不断增强水利队

伍自身建设。大力支持发展农民用水合作组织，提高工程维护、用水管理和水费收缴等自我管理水平，增强自我服务能力。充分

利用市场机制，积极推进经营性水利服务项目走向市场。

推进节水型社会建设，建立健全节水型社会管理体系。制定

相关政策制度，编制规划，组织保障实施。制定节水办法，编制

节约用水发展规划。总量控制，逐级分配，定额管理。根据全县

用水的实际情况，严格控制用水指标，对用水实行总量控制和定

额管理相结合的基本管理制度。调整产业结构，实现优化配置。对新建、改建、扩建工程因地制宜，合理规划，并按

照水资源条件调整现有经济结构（包括产业结构和种植业结构），优化配置水资源。加强节水工程建设，深入进行节水技术改造，提高节水增效能力。开展农业节水工程建设，全面推行各种节水

技术、设备和器具。完善节水管理制度，建立和完善以取水许可

制度和水资源有偿使用制度为核心的，包括水资源管理、用水总量控制与定额管理等在内的水资源和节水管理制度体系。建立稳定的节水投入保障机制和良性的节水激励制度。确立节水投入的专项资金。从水资源费、超计划、超定额加价水费等收费中提取一定比例资金，作为节水管理专项资金。通过节水专项奖励、财政补贴、减免有关事业性收费等政策，鼓励和支持节水建设长期稳定发展。通过制度建设规范用水行为，促进水资源的节约和高效利用。建立与水资源承载能力相协调的经济结构体系，全面加强节水型社会建设工作。

第三篇：加强文化体制的改革与创新（本站推荐）

光明日报：加强文化体制的改革与创新

——七谈推动社会主义文化大发展大繁荣

文化引领时代风气之先，是最需要创新的领域。党的十七届六中全会提出，必须牢牢把握正确方向，加快推进文化体制改革，发挥市场在文化资源配置中的积极作用，创新文化走出去模式，为文化繁荣发展提供强大动力。我们要认真领会全会精神，深刻认识到文化体制改革是推动文化建设与时俱进、创新发展的根本之道，是实现文化大发展大繁荣的动力之源。文化建设是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分。在新的历史起点上深化文化体制改革，推动文化大发展大繁荣，关系实现全面建设小康社会的奋斗目标，关系实现中华民族伟大复兴。当前，我国文化领域正在发生广泛而深刻的变革，文化发展同经济社会发展和人民日益增长的精神文化需求还不完全适应，还存在着许多突出矛盾和问题。比如，文化在推动民族素质提高中的作用还不够、公共文化服务体系不健全、文化产业结构不合理、文化走出去较为薄弱等等。解决文化建设面临的突出问题，动力在深化改革，出路在加快发展。我们一定要有加强文化体制改革与创新的紧迫感，努力突破影响文化科学发展的障碍，解决我国文化领域存在的突出问题和矛盾，建立健全充满活力、富有效率、更加开放、有利于文化科学发展的体制机制，用改革创新的思路办法和更加有力的政策举措，推动文化又好又快发展。

在新形势下，各地和各部门要进一步解放思想，增强改革创新的主动性和自觉意识，不断加强文化体制的改革与创新，解放和发展文化生产力，破除制约文化发展的体制机制性障碍。通过不断深化文化体制改革与创新，实现文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，生产提供更多更好的文化产品和服务，不断满足人民群众日益增长的精神文化需要，形成具有核心竞争力的民族文化，推动中华文化走向世界，永葆社会主义先进文化的生机和活力。不断提高推动文化科学发展的能力，改革是根本途径，创新是强大动力。我们要大胆冲破一切妨碍文化发展的思想观念，改变一切束缚文化发展的做法规定，革除一切制约文化发展的体制弊端，做到思想上不断有新解放，理论上不断有新发展，实践上不断有新创造。改革的重点是，深化国有文化单位改革，健全现代文化市场体系，创新文化管理体制，完善政策保障机制。要把国有经营性文化单位改革作为关键环节，把建立现代企业制度作为核心目标，培育合格市场主体。要创新文化管理体制，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。

不断提高推动文化科学发展的能力，就要注重文化开放格局，大胆走出去，形成有竞争力的文化企业和文化产品，把中国文化更好地展现于世界文明的大舞台。要开展多渠道多形式多层次的对外文化交流，广泛参与世界文明对话，促进文化相互借鉴，增强中华文化在世界上的感召力和影响力，共同维护文化多样性。要进一步实施文化走出去工程，完善支持文化产品和服务走出去政策措施，开拓国际文化市场。要积极吸收借鉴国外优秀文化成果，坚持以我为主、为我所用，学习借鉴一切有利于加强我国社会主义文化建设的有益经验、一切有利于发展我国文化事业和文化产业的经营管理理念和机制。

改革创新势在必行，文化发展任重道远。只要充分认识到加强文化体制改革与创新的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，锐意进取，勇于实践，进一步解放和发展文化生产力，我们一定能够切实推动社会主义文化大发展大繁荣。

第四篇：创新水利发展体制机制健全基层水利服务体系

创新水利发展体制机制健全基层水利服务体系

河南省水利厅

河南省是农业大省、水利大省。近年来，在水利部的大力支持下，在省委、省政府的正确领导下，全省农田水利设施建设取得了长足发展，在连续几年遭受旱涝灾害的情况下，2006至2010年我省粮食产量连续突破1000亿斤，今年通过实施抗旱应急灌溉工程建设河南夏粮又喜获丰收，总产量达626.3亿斤，为国家粮食安全做出了贡献。河南省水利厅党组认真贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神，把推进基层水利服务机构建设作为农村水利的一项重要工作，切实加强领导，积极推进，取得了阶段性成果。截止8月25日，全省已有49个县（市、区）成立基层水利服务组织654个，落实人员编制2800人，落实人员经费2472.1万元，落实办公经费706.9万元，落实办公场地21.8万平方米。我们的主要措施是：

一、提高认识，精心安排基层水利服务机构建设

基层水利服务机构是河南省农村水利保障体系的重要组成部分，我们着眼加快水利体制机制改革和发展大局，深化认识，完善思路，增强推进基层水利服务机构改革的紧迫感和责任感，精心组织，科学谋划，不断突出强化基层水利服务机构的地位和作用。一是增强基层水利服务机构建设的紧迫性的认识。我省农田水利建设滞后成为影响农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。农田水利基础设施整体上建设滞后、管理缺位等问题还十分突出。一方面，投资缺口较大，农田水利设施配套率低、工程老化失修、除涝标准低等问题仍没有得到有效解决，全省还有1600万亩的麦播耕地还属于“望天收”，小型农田水利基本上还在“吃老本”，修建于20年前的田间桥、涵、闸等由于缺乏投资、管护不到位，损毁比例达60%；另一方面，基层水利服务机构不健全，缺少专人管理和养护等问题依然十分突出, 长久下去，将造成新建设的水利基础设施出现新的病情和险情、效益衰减的恶性循环，直接影响农业灌溉、防汛抗旱效益的发挥和工程安全问题。我们各级水利部门认识到基层水利服务机构晚建不如早建，小建不如大建，只有下决心完善机构和充实人员，重新整合力量，转变工作职能，创新运行机制，才能加快农田水利基础设施的发展。

二是提升基层水利服务机构建设的现实性的认识。在我省的乡镇机构改革中为解决乡镇事业站所机构多、人员多、经费缺乏保障、运转困难的问题，片面强调减人减事减支，多数乡镇水利站被简单地撤并，资产大多被分割平调，人员被大量分流或安排从事其他工作，公共服务能力受到削弱。服务机构的长期缺失造成小型水利工程安全隐患大，效益严重衰减，农田水利基础设施处于“农民不管、集体不管、机构不管”的“三不管”状态，相当一部分与农民群众有着直接关系的小型水利工程缺少维修养护、损毁严重，难以发挥效益。我们认识到改变这种状况，必须从根本上加强基层水利服务机构建设，立足提升公益性服务功能，着力解决经费保障、服务手段、人才支撑等关键问题。

三是提高基层水利服务机构建设重要性认识。近年来国家对农村饮水安全、农田水利工程等一大批与群众有着直接利益关系的小型水利工程投入力度不断加强，但由于工程量大、点多、面广，县级水利部门在建设上有些力不从心，管理上有些鞭长莫及，因此迫切需要一支专职、专业队伍承担工程的建设管理和运行管理。基层水利服务机构缺失有可能使得这些工程面临像过去那些水利工程同样的命运：缺少维护，功能减弱，效益低下。我们认识到水利基层服务机构的现状与当前农村经济社会发展的形成了较大的反差，与农村水利基础设施建设不相适应，严重制约着未来农村水利的发展。

二、务实创新，扎实推进基层水利服务机构建设

我省共有158个县（市、区），2358个乡镇。推进基层水利服务机构建设，涉及面广，触及层次深，任务艰巨，工作难度大。我们以典型引路，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务机构，全面提高基层水利服务能力为目标，坚持求真务实，开拓创新，扎实推进基层水利服务机构改革。

一是致力于思路创新和典型引路。基层水利服务机构的建设并不仅仅简单恢复乡镇水利站，更重要的是要以明确公益性职能，以服务“三农”、改善民生，为农业农村经济全面发展提供有效水利服务和技术支撑为目标。在机构性质上我们明确基层水利服务机构是乡镇水利公益性服务主体；在管理体制上，既可实行“条块结合、以条为主”的管理体制，也可实行“双重领导，以块为主体”的管理体制，明确由县级水行政主管部门负责统一安排、指导，从根本上加强了行业指导，稳定了推广队伍，提高了服务水平。我们及时发现并培育了三门峡市陕县的成功经验，总结以后在全省进行推广，起到了明显的引领作用。同时，制定相应的配套政策，完善了《关于加快小型农田水利工程管理体制改革的指导意见》和《关于加强农田水利项目资金整合工作的实施意见》，为基层水利服务机构开展工作提供政策依据。

各级政府切实加强了对基层水利服务机构建设的组织领导，成立相应了的协调机构，水利部门与组织、人事、编制、财政等相关部门加强沟通协调，制定方案，确保基层水利服务机构建设工作按照要求顺利推进；长葛市成立由市直有关部门和乡镇组成的工作组，按照职责分工，各司其职。乡镇负责从农业服务中心抽调人员充实到水利服务管理站和机构组建；水利部门负责水利服务管理站职能确定和业务指导；编制部门负责人员编制调整；土地部门负责机构用地调整；财政部门负责对乡镇水利服务管理站人员和业务经费进行核实。部门分工合作，确保了乡镇水利服务管理站在短时间内得以组建。各地还借鉴已有的经验稳步推进，采取“走出去、请进来”等方式，加强沟通交流，取长补短，进一步理顺体制、健全机构，稳定队伍、改善条件，创新机制、提升素质，全面推进建设工作。

二是致力于服务网络体系的建设。我们在调研的基础上，着眼于我省现阶段城乡统筹发展、全面建设小康社会以及乡镇机构改革的需要，按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，合理布局基层水利技术推广机构，加强基层水利技术队伍建设，健全公益性经费保障机制。通过明确性质、理顺体制、理清职能、严格核编、加大投入、强化

队伍等一系列措施，力争用一年左右时间逐步构建起以县级水行政主管部门为主导，乡镇水利服务机构为核心，抗旱服务、抢险救灾、水利技术推广等队伍为基础，城乡供水、农民用水户协会等涉水企业、民间用水管理组织广泛参与，职能明确、布局合理、队伍精干、职工稳定、分工协作、运转协调、服务到位、充满活力、农民信赖的基层水利服务体系。新郑市形成了市水务局、乡镇水利服务站、村“六护员”管理队伍三级水利服务网络，全市已恢复和成立7个乡镇水利站，明确为水利局的二级机构，负责所辖范围内容水利建设和工程管理，对村级“六护员”业务进行指导；每个乡镇按照区位都成立了“六护员”管理站，设管护员若干名，保证本辖区内的井渠、林木、道路、电力的正常使用和安全，市财政每年落实500万元作为“六护员”管理队伍的工资、工作经费；通过三级水利服务网络建设使水利服务职能延伸到村、到农户，实现农村小型水利设施“时时有人管、处处有人管、事事有人管”，有效解决“体制不顺、机制不活、运行不畅、效果不好”的问题，确保农田水利设施长期发挥效益。

三是致力于保障机制的落实。为稳定基层水利服务机构工作人员公益服务的积极性，我们明确基层水利服务机构的人员经费、公用经费等基本支出由县级财政负担，在办公条件和装备上结合中央水利项目与地方各级财政投入，使之与人员机构、服务职能相适应。按照基层水利服务机构工作性质和实际工作需要，在设施和业务技术方面进行要求达到“四有”标准，即有机构、有人员、有经费、有独立办公场所。目前，我省已成立的基层水利服务机构中大部了分都已由县编办明确为事业单位，经费列入财政预算。我们结合国家新增千亿斤粮生产能力规划田间工程及农技能服务体系建设项目，为基层水利服务机构配备相应的视频培训设备、测量仪器、检测仪器、计算机、灌溉试验设备、移动测墒仪套、小型田间工程施工机械、抗旱用灌溉机械等设备，提升服务能力。陕县财政拿出100万元给每个乡镇水利服务中心配备设备，配置了办公桌椅、文件柜、计算机、防汛抗旱专车辆、抗旱机具等设备。

四是致力于人员队伍的建设。在基层水利服务机构用人制度上，我们要求全面引入竞争机制和考核机制，建立健全“公开公正、竞争上岗、定期考评、合理流动”的人事管理制度，逐步实现由固定用人向合同用人，由身份管理向岗位管理转变。

陕县、宜阳县等地采取公开招聘、竞争上岗、择优聘用的方式，选拔有真才实学的专业技术人员进入乡镇水利管理站。由县人事部门负责竞聘人员有资格审查、考试等工作，县纪检部门全过程监督，做到“公开、平等、择优”。对工作人员实行绩效考核，建立工资与绩效挂钩，根据不同职位和岗位，实行相应岗位工资和绩效工资标准。县水利主管部门每年要明确基层水利工作人员的工作职责、任务和要求，年终由县水利主管部门、乡镇政府、服务对象三方根据服务中心所完成目标任务情况、服务效果和满意程度，以及管理站工作人员的德、能、勤、绩、廉确定绩效工资的发放。实行一年一考评，对考评不合格人员不发奖励工资；对连续两年考评不合格人员按规定处理。

各地还加大基层水利职工在职教育和继续培训力度的规定，结合推广职业资格准入制，搞好水利技术人员的岗位培训和素质提升教育培训。陕县要求基层水利服务中心在任期内必须接受30天以上的新知识、新技术脱产培训，三年轮训一遍。用3—5年的时间，使基层水利管理站技术人员的文化素质和专业服务能力有较大提高。

五是致力于服务作用的发挥。我们明确了基层水利服务机构的综合性的服务职能，在农村水资源管理方面承担包括农业水资源节约与保护、节水灌溉、农村供水、水情雨情监测等；在防汛抗旱方面承担组织编制辖区内容防汛、抗旱应急预案上报县防汛抗旱指挥部审批，负责指导辖区内防汛、抗旱的具体措施的实施；在农田水利建设方面承担组织冬春农田水利基本建设，做好辖区内容农田水利工程建设监督管理；在农村小型水利工程管理方面对参与基层水利社会化服务的农村集体经济组织、企业、私营个体经济和村级水管员履行业务指导和监督职能；在水利科技推广方面承担参与制定当地的水利科技推广规划并负责组织实施，组织水利科技新成果的推广应用；在农村水环境整治方面承担协助编制农村水环境整治规划、实施乡镇排水监管和水体水质监测，开展农村排水河渠日常治理等；在水土保持工作方面承担协助拟定当地水土保持中长期规划，负责水土保持项目的调查和上报，负责组织实施当地水土流失的预防、监督、治理工作，负责开发生产建设项目水土保持方案实施落实，负责水土流失综合治理工程的行业管理、技术指导、质量监督、竣工验收工作等；基层水利服务机构还要协助县级水行政主管部门做好水政执法，查处乡（镇）涉水违法事件、处理水事纠纷；负责宣传、贯彻、落实国家和上级有关水利方面的法律、法规和方针政策，做好辖区内水情教育工作。

三、有序推进，不断深化基层水利服务机构建设

推进基层水利服务机构建设，是伴随现代农业建设进程的一项长期任务，必须坚持与时俱进，不断探索完善。我省基层水利服务机构建设取得了一些成果，但总的来说还只是处于起步阶段，还有许多问题值得探讨。下一步，我们要在以下几方面继续探索。一是强化公益服务，突出主导作用。基层水利服务机构的公益性服务为农民群众提供无偿服务，是其它服务组织不可替代的。下一步，重点是强化基层水利服务机构的公益服务职能，强化服务手段，提高现代物质技术装备水平，整合服务力量，进一步提高服务现代农业的能力。

二是强化政策支持，提高保障水平。解决基层水利服务机构建设落后问题，离不开政策支持。我们坚持通过强化基层水利服务机构的经费保障，理顺管理体制，改善推广条件，努力提高人员待遇、工作运转、技术服务的保障水平。下一步，重点是建立健全基层水利服务机构经费稳定增长的长效机制，积极争取公益性工程维修经费补贴政策，为加强基层水利服务机构建设提供强有力的政策支撑。

三是强化机制创新，激发工作活力。提高基层水利服务机构的服务质量和效能，关键在于建立完善一套科学合理的运行机制。下一步，我们通过试点积极探索基层水利服务需求反馈机制、绩效考评机制，把农民需求与服务职能、服务效果紧密衔接起来，有效地提高工作的针对性和实效性，逐步提高基层水利服务机构的运行质量。

四是强化人才支撑，提高服务水平。培养高素质的专业人才队伍，是提高基层水利服务机构战斗力的根本保证。我们坚持把专业人才队伍建设作为基层水利服务机构建设的重要任务，科学核定人员编制，严格控制非专业人员编制比例，实行职业资格制度、竞聘上岗制度、动态管理制度，切实提高基层水利服务队伍整体素质。下一步，我们将完善技术职务评聘制度，建立健全经常性的培训教育制度，建立完善激励机制，积极探索吸纳和培养后备人才政策，努力为基层水利服务机构建设提供有力的人才支撑。我们将以这次宁夏会议为契机，虚心学习兄弟省份经验，学习贯彻落实李国英副部长的讲话精神，继续推进基层水利服务体系建设。重点抓好陕县、新郑、长葛、新密、禹州等乡镇水利服务机构的典型推广工作。同时，省里将制定相关指导意见等政策和奖励机制，将各地乡镇水利服务体系建设推进情况和“红旗渠杯”竞赛直接挂钩，对于领导重视、进度快、成效好的市县将在项目和资金上给予倾斜支持，力争用1年左右的时间，使全省具备条件的县市区建立健全职责明确、管理高效、服务到位、充满活力的基层水利服务体系。

第五篇：创新人才发展体制机制研究调研报告

创新人才发展体制机制研究调研报告

创新人才发展体制机制研究调研报告

人才发展体制机制改革是党的建设制度改革四大任务之一，全面深化人才发展体制机制改革，已成为一个重要课题。xx县在全面分析当前人才发展现状的基础上，紧紧围绕党政人才引领xx科学发展、专业技术人才引领行业快速发展、技能人才引领技艺创新发展、企业经营管理人才引领经济社会发展、技能人才队伍引领技艺创新发展、社会工作人才引领服务社会发展等方面，做了一些调研和思考。

一、人才发展状况

近年来，xx县把人才作为科学发展的第一资源摆上更加突出位置，确立人才优先发展布局，推进人才发展体制机制改革，培养造就了一大批善于创新创业的优秀人才，为xx经济社会发展做出了巨大贡献。为了更好的把人才资源优势转化为科学发展优势，xx县在全县范围内开展以党政人才引领科学发展、专业技术人才引领行业发展、技能人才引领创新发展、企业经营管理人才引领经济发展、农村实用人才引领创业发展、社会工作人才引领服务发展的“xx英才·创新创业”服务发展活动，这是新时期推动经济社会发展与深化人才工作互动双赢的有效载体，是服务科学发展、服务基层干部、服务人民群众的重要举措，是推动xx经济社会建设的有效途径。其具体做法是：

（一）加强党政人才队伍建设，统筹引领xx科学发展。一是加强领导班子思想政治建设和执政能力建设。深化党政干部选拔任用制度改革,规范干部任用提名制度，积极推进干部教育培训经常化、制度化,建立和完善干部政绩考核体系和评价标准,探索“干部能下”机制；二是结合好班子建设和班子考核，对排名靠后的县直单位和镇（街道）班子现场进行剖析，帮助其整改提高；三是引进高尖端人才来我县挂职服务。引进西安建筑科技大学博士研究生卢渊挂职副县长，其完成了县城总体规划、四大重点区域、小城镇建设、商於古道旅游开发、西部花都项目建设和美丽乡村改造项目方案与设计，搭建市县与高校的交流合作，积极促成商洛市城市建设规划培训班在西安建筑科技大学顺利开班。西安工业大学博士研究生曾凡奎挂职副县长，发挥了智力作用。中国社科院研究生杨斌任王塬村第一书记，引进扶贫资金200万元，筹建村级产业。

（二）加强专业技术人才队伍建设，统筹引领行业快速发展。一是全面实施“专业技术人才知识更新”和“十百千人才”工程，加强技术人才教育培训，改进完善各类专家人才选拔管理制度，推进专业技术职称和职业资格制度改革；二是依托行业人才服务团，深入开展“比、学、赶、帮、超”活动。县人社局在全县拔尖专业技术人才中开展“五个一”主题活动，县农业局在全县农业技术人才中深入开展“两联系两服务促农增收”活动，县卫计局在卫计专业技术人才中开展“下乡义诊”、“技术练兵、岗位比武”和“优秀人才示范岗”活动。县科教局在系统中实施服务基层、服务薄弱学校、学科带头人工程，开展名师评选、赛教支教活动。县文广局组织文化专业人才开展文化下乡和全民文化创作活动，县科协组织优秀科技人才“三下乡”活动。通过活动的开展，xx涌现出了一大批引领行业快速发展的专业技术人才。省“三五人才”、xx中学副校长刘成民作为导师和学科带头人，带出了一个优秀团队，学校教育教学和科研成绩显著，教学质量多次获省、市奖励，学校数学学科成绩连续20余年位居全市前列，教育教学成果获国、省十余项奖励。商镇中学教师周眈宏在教学质量、教研成果、科技发明、教具制作等方面先后获国、省、市140余次奖励，其编写的校本教材获省基础教育成果一等奖，并作为校本选修课程进入课堂，同时他培养出一大批小发明家，被誉为“商洛山中爱迪生”。

（三）加强技能人才队伍建设，统筹引领技艺创新发展。一是发掘、整合现有资源，统筹社会培训资源，加强技能人才培养基地建设，建立健全技能人才培养机制、评价体系。以技师为重点，加快建设一支门类齐全、技艺精湛、乐于奉献的技能人才队伍；二是完善技能人才评选表彰和激励制度。实施职工素质提升计划，加大职工技能培训力度，组织开展各类职业技能竞赛和岗位大练兵活动，规范实施机关事业单位工勤技能岗位技术等级考试考评工作；三是政府引导参与支持技能人才创新创业。在政策扶持下，xx县秦鼎茶业有限公司创始人于国齐，于2015年通过技能创新生产的秦鼎翠芽、秦鼎红茶品牌分别获得农业部中国第三届茶博会金奖，刷新了商洛历届参评同时获得两项金奖的最佳纪录。

（四）加强企业经营管理人才队伍建设，统筹引领经济社会发展。一是积极营造有利于企业经营管理人才健康成长的社会环境，构建适应市场经济和现代企业制度要求的人才成长机制，加大教育培养力度，提高高层次企业经营管理人才队伍素质。健全激励和约束机制，加快推进高层次企业经营管理者职业化、市场化进程；二是开展“科研攻关、发展转型”实践活动，搭建企业人才服务发展平台。鼓励企业组织经营管理人才到知名高校、科研机构和大型企业学习培训，积极培育高级经营管理人才，推动企业成为技术创新主体，不断提升企业经营管理人才队伍整体活力。企业经营管理优秀人才服务团选择部分困难企业，现场把脉，帮其走出困境；三是依靠企业自主优势，引进企业管理和技能人才。在华茂牧业、龙桥集团、伟城置业、恒大工贸、尧柏水泥、宏岩铁矿、皇台矿业、民乐现代等企业实施人才兴企战略，不惜重金招揽优秀人才，累计引进企业经营管理和技能人才800余人。华茂牧业集团招聘中山大学岭南大讲堂特约讲师、企业经营管理人才吴友卫担任陕西十三坊食品有限公司总经理，延伸产业链，开发出独特的酱卤风味食品，形成年产5亿元的生产规模，是目前西北地区最大的肉类熟食产品加工生产基地。

（五）加强农村实用人才队伍建设，统筹引领基层人才创业发展。一是大力实施农村劳动力素质培训工程，深入开展“双培双带”活动，进一步加强对农村实用人才的组织管理，建设一支适应农业发展和新农村建设要求的实用技术型、生产经营型、农村实用型人才队伍；二是开展农村实用人才“五个一”活动，深入实施新型职业农民培育工作，开展农村实用人才资格认证工作。鼓励人才向基层一线流动，扩大农村基层人才援助计划、“双培双带”示范项目实施范围；三是出台实施了《认真做好返乡农民工就业和创业工作的通知》、《做好全县劳动力转移就业工作实施意见》、《春风行动实施方案》、《xx县农民工创业示范县创建工作实施方案》等10项优惠政策方案，支持农村实用人才创新创业。落实企业税收优惠政策，对人才创办企业和招商引资企业实行财政补贴，积极帮助企业争取享受国家有关税收政策，加强政银携手、部门协作，简化办事程序，加快资金发放等优惠政策，鼓励在外成功人士回乡创业，现已有王坤等80人成功创业，辐射带动农民工就业达5000余人。

（六）加强社会工作人才队伍建设，统筹引领服务社会发展。一是通过专业培训，提升现有从事社会服务人员的专业素质和职业能力，逐步扩大社会工作专业人才队伍的规模。建立社会工作专业人才培养、使用、激励、评价等方面的制度机制，加大社会工作专业人才的使用力度，形成各方共同推进社会工作专业人才队伍建设的良好局面；二是从民政系统遴选工作责任心强、热心社会事业的工作人才，以个人或团队形式服务基层社区，开展基层养老服务等爱心活动。在民政部门的积极协调和大力支持下，涌现出了以xx爱心公益社等一批社会公益组织，积极在全县开展助老、敬老、爱老活动，其全年共进行各项公益活动100余场次，累计慰问留守老人、儿童、孤寡老人300余人。通过各项公益活动的开展，改善了社会风气、传递了正能量、促进了社会和谐，让服务他人、快乐自己的公益理念深入人心，成为更多人的生活方式之一，让更多的人参与到公益事业中来。

二、存在的问题和原因

与经济社会的发展需要相比，全县人才发展还存在一些问题，主要表现在以下四个方面：

（一）人才总量不足，结构不优，队伍不壮，高精尖人才严重匮乏。目前，xx县人才总量14435人，其中党政人才1200人、企业经营管理人才4608人，专业技术人才4200人、高技能人才207人、农村实用人才4204人、社会服务人才16人。我们仅仅通过上级选派陕西人事考试中心六级职员董康、西安工业大学博士研究生曾凡奎挂职副县长、中国社科院研究生杨斌任王塬村第一书记，华茂牧业集团招聘中山大学岭南大讲堂特约讲师、企业经营管理人才吴友卫担任陕西十三坊食品有限公司总经理等4名高精尖人才，其余领域高精尖人才还是空缺。

（二）结构性矛盾突出，分布不平衡。事业单位专业技术人才相对充足，且教育培训与晋升比较正常。但企业技能型人才储备不足，且教育培训与晋升相对滞后。

（三）人才管理体制机制不健全。党管人才和政府人才部门业务重叠，受政策、编制、资金、自然条件、经济基础、发展环境等多重因素影响，使我县人才呈现“进不来、留不住”的现象。

（四）工作开展不平衡。由于思想认识和重视程度的差异，各职能部门之间、各单位之间在人才的引进、培育、使用、管理和服务等方面存在着较大的差异，使人才工作开展不够平衡。

三、对策与研究

当前xx正处在全面深化改革的关键期，需要数量充足、质量优良的党政领导干部、企业家、专业技术人员等人才的引领和支撑，对此，要加快推进人才发展体制机制改革和政策创新破除一切不利于人才引进、培养、使用、激励的体制性障碍，形成人尽其才、才尽其用，助推县域经济又好又快发展的良好局面。

（一）完善集聚人才机制，大力推进高层次人才队伍建设。实施人才聚集工程。围绕工业园区建设和重点项目建设，积极吸引高新技术产业、支柱产业、新兴产业以及重点工作等领域的高级专业技术人才和高级管理人才、学科技术带头人和懂技术、会经营、善管理的复合型人才。充分利用xx大力推进旅游业和农村淘宝发展的契机，制定适合我县实际的高层次人才引进政策，采取多种形式，积极创新人才引进方式，全方位吸引人才来丹创业，实现招商引资与聚才引智良性互动。

（二）创新教育培养机制，全面提升人才队伍整体素质。逐步建立规模较大、水平较高的人才培训和技能实训基地，每年有计划对各类人才开展系统的规范化、制度化培训，特别是组织教育、卫生等技术性较强的部门和单位，通过邀请专家讲座、学习考察、举办培训班、选送人才到省内外进修、短训等形式培养专业技术人才。每年有重点地资助培训一批优秀企业经营管理者，提高决策、管理、经营水平，鼓励、引导规模企业加强与高等院校、科研机构和同类先进企业协作，开展人才交流培训或创办培训基地。继续发挥培训平台作用，培养和壮大农村实用人才队伍，广泛开展科普活动，全面提高农民科技素质，鼓励乡镇工作人员学习实用技术，达到一人一技或一人多技，吸引学有所成或有一技之长者回乡创业发展。

（三）强化管理使用机制，充分激发各类人才内在潜能。积极为人才干事创业牵线搭桥，帮助协调解决土地、资金、人员等实际困难，根据人才不同特点为人才提供“定制”服务，尽可能改善人才的生活和工作环境，留住人才、用好人才。积极推进人才资源共享，加大党政机关、国有企事业单位间人才交流力度，让人才能进能出、轮岗交流，给人才提供更多岗位进行锻炼。搭建适合人才发展的空间和环境，在做好人才服务的基础上，多给人才下任务、压担子，通过工作任务激发人才内在潜能，使人才所学知识真正在工作实践中得以升华。

（四）健全评价激励机制，最大限度发挥人才工作积极性。在现有的人才管理各项制度的基础上，继续健全人才激励机制，制定出台更加灵活、更加开放、更加有效的人才激励政策，确保人才激励机制有效运行。鼓励企业实行知识产权、技术、管理等要素参与投资、分配制度，提高人才工资待遇。完善以养老保险、医疗保险为重点的社会保障制度，提高人才福利待遇。开辟人才建言献策信箱，拓宽人才参政议政渠道，提高人才政治待遇。力所能及为人才研发产品、科技攻关提供必要场所和设备，在工作地附近设立休息、就餐、健身场所，营造良好的工作环境；帮助人才解决子女就学、配偶安置等实际困难，营造良好的生活环境。

人才培养是一个系统工程，涉及国家的方方面面，要想人才辈出，就要有一套科学的人才培养和使用体制。因此，制度是人才强国的根本保证，也是人才战略的顶层设计。近年来，xx县围绕落实“硬制度”打造人才发展新环境和“先锋引领·xx英才”服务发展主题活动，以落实人才“五项制度”和“大众创业、万众创新”为引领，进一步完善人才评价激励机制和服务保障体系建设，形成工作合力、加大宣传力度、培育创业典型，进一步凝心聚力打造人才发展新环境，完善创业政策、创业培训、创业服务“三位一体”工作机制，倡导人才创业、鼓励自主创业、支持家庭创业，从而激发了人才活力，助推了创业创新发展。

一、人才评价激励机制建设情况

1、建立县委人才工作领导小组例会制度。县委人才工作领导小组例会一般每半年召开1次，根据工作需要可增加会议次数。会议贯彻落实上级最新精神，部署人才工作任务，落实重大事项，研究任务完成情况，总结先进典型，开展及时通报，提出进一步加强人才队伍建设的意见建议等。2015年以来，领导小组共召开各类会议4次，评选表彰各级各类优秀人才190余名，打造了华茂牧业公司人才作用发挥、县医院人才服务、东兴药业公司人才创业、电力局文化建设、竹林关美丽乡村、棣花古镇等6个人才示范点。

2、建立县级领导干部联系优秀人才工作制度。由相关单位推荐、县委人才办审核、县委人才工作领导小组审定后为全县34名县级领导干部分别确定1—2名优秀人才作为联系对象。重点关心优秀人才的思想、学习、工作和生活，及时帮助解决实际困难，引导教育其健康成长、奉献聪明才智。目前，联系的5名优秀人才已提拔为县级领导干部、11名已提拔为科级干部、33名已晋升为高级职称。

3、建立人才工作联络员制度。人才工作各成员单位确定1名党务干部或相关股室负责人为人才工作联络员，明确其具体职责。县委人才办每季度召开1次联络员“碰头”会，每年年底根据工作绩效情况对联络员进行考核评议、分类定级，考核结果纳入个人考核，并对优秀联络员进行表彰奖励。止目前，该县已建成联络员业务沟通交流QQ群2个，命名50余人为各级各类人才工作联络员。

4、建立人才工作督办制度。通过电话通知、现场约谈、发通报文件等形式不定期对贯彻执行中、省、市、县人才工作方针、政策、制度的情况，工作要点和重点工作任务完成情况，领导小组会议的决定和部署的执行情况等进行督办，并将督办情况纳入单位目标责任制考核。至目前，已对18个单位人才工作存在的问题进行了督办，其中10个单位半年和年终目标责任考核扣掉20%的分值、6个单位扣掉30%的分值、2个单位扣掉40%的分值。

5、建立人才工作重大事项报告、重要情况通报制度。人才工作领导小组成员单位每半年向县委人才办书面报告1次本单位本部门人才工作进展情况，其他单位和各镇（办）每年向县委人才办书面报告1次全年人才工作开展情况，特别重要、时效性强的事项，要及时报告。县委人才工作领导小组每半年召开1次重要情况通报会议，通报人才工作的新政策、新部署、新动态等。去年以来，已召开人才工作领导小组会议4次，给县委人才办增加2名事业编制，表彰优秀人才10名。

二、服务保障体系建设情况

1、完善政策支持体系，加快人才创业步伐。一是制定优惠政策。各成员单位落实创业扶持资金，降低创业门槛，优化创业载体，强化创业服务等十大创业优惠政策；二是拓宽融资渠道。加强与融资机构的合作，积极完善小额担保贷款政策，发放小额担保贷款3600余万元，扶持创业项目70多个，实现新增创业180人，创业带动就业1500人；三是加大资金投入。县政府年设立50万元创业工作专项资金，制定了补贴、奖励办法。从就业资金拨付467.65万元补充创业担保贷款贴息资金，落实一次性创业补贴资金24万元、以奖代补资金200万元。

2、健全创业培训体系，提高人才培训质量。依托县就业培训中心、豪丰职业培训学校、县职教中心、海达培训学校、飞达技校等创业和技能培训机构，以提升师资力量、优化课程目标、发挥基地作用，创新培训模式，提高创业培训的针对性和实效性。采取理论与案例相结合、培训与实训相结合的方法，增强实战能力，提高培训实效性。聘请省市专家学者授课，将学员带到创业示范基地和企业参观，通过现身说法、创业典型事迹报告会等形式，点燃了人才的创业激情。目前，已完成创业培训350人次、技能培训2678人次。

3、构建创业服务体系，提升人才服务水平。一是建立创业指导服务平台。依托县创业指导服务中心，充分发挥镇（街道）村（社区）人才服务平台的作用，做好创业信息发布、政策宣传、台账建立等工作；二是积极探索开展信用社区试点工作。选择2个社区，开展创业人才调查摸底、创业培训、创业人才诚信授信、信用社区晋级评定活动；三是建立创业指导专家团和创业项目库。优选技术专家、学者及创业成功人士40余名入选县创业指导专家团，为创业者提供政策咨询、开业指导、项目分析、产品开发、市场营销、法律援助等服务。收集整理创业项目，建立创业项目资源库；四是推进创业孵化基地和创业示范基地建设。建立创业就业示范镇4个、孵化基地3个、创业基地2个，命名创业示范企业4个，创办创业协会1个，培育创业示范户152户、创业典型30人，其中受到国省市表彰8人，推荐3人为商洛电视台《创业商洛》栏目人选。

三、人才评价激励机制和服务保障体系存在的问题

1、人才成长的机制不够健全，创新能力不强。陈旧的人才工作观念还没有彻底消除，人才工作机制、激励机制缺少创新，人才的流动不够畅通，手续复杂。重使用、轻培养，重学历、轻能力。此外，现有人才学非所用、专业不对口的现象在一定程度上存在，不利于专业技术人才作用的充分发挥。

2、人才创业的环境不够宽松。由于经济发展动力不足、不强，给予人才的发展空间比较有限，缺乏待遇留人的物质条件，特别是高层次人才在工资收入、工作条件、生活环境及继续教育等方面，与经济较发达地区差距较大，影响人才在xx的创业热情；一些机关、事业单位、非公企业等经济福利待遇不高，影响了人才队伍的稳定。此外，一些单位和部门对人才重要性虽有认识，但由于条件所限，抓人才工作的紧迫感和主动性不够强，对人才概念的理解比较狭隘，论资排辈、官本位意识较重，存在重学历职称、轻业绩贡献，重资历身份、轻能力实干的现象。因而，对人才的吸引力不强，留住人才的动力不足。

3、人才管理机制不健全。一是由于人才市场发育不健全，人才政策、措施难以适应市场经济体制的要求，充满活力和开放性的人才工作体制尚未建立，制约了人才资源的合理、有效配置。二是对人才客观公正的评价机制，人尽其才的使用机制，畅通有序的流动机制，鼓励创新的激励机制尚未健全和完善。三是对加强本县人才资源的摸底、跟踪、开发、规划、管理工作，以及鼓励、吸引xx籍在外人才回乡工作措施力度不够大。四是有限的薪酬及其他优惠政策同其他地方还有一定差距，引进人才、留住人才和稳定人才的三难问题难以缓解。五是对人才概念的理解比较狭隘，对人才的录用、统计、职称的评聘、待遇的提供等方面，存在着重学历职称、轻业绩贡献，重资历身份、轻能力实干的现象。对自身培养的人才和外面引进的人才，没有统筹协调好。尤其是对技能人才队伍建设重视不够，时常出现“孔雀东南飞”和高技能人才引进慢、难引进的现象。

四、对策与研究

为了进一步发挥市场在人才配置中的基础性作用，结合目前xx正处在全面深化改革的关键期，需要数量充足、质量优良的党政领导干部、企业家、专业技术人员等人才的引领和支撑，对此，要加快完善人才评价激励机制和服务保障体系建设，破除一切不利于人才引进、培养、使用、激励的体制性障碍，形成人尽其才、才尽其用，助推县域经济又好又快发展。

1、健全评价激励机制，最大限度发挥人才工作积极性。在现有人才管理各项制度的基础上，继续健全人才激励机制，制定出台更加灵活、开放、有效的人才激励政策，确保人才激励机制有效运行。鼓励企业实行知识产权、技术、管理等要素参与投资、分配制度，提高人才工资待遇。完善以养老保险、医疗保险为重点的社会保障制度，提高人才福利待遇。开辟人才建言献策信箱，拓宽人才参政议政渠道，提高人才政治待遇。力所能及为人才研发产品、科技攻关提供必要场所和设备，在工作地附近设立休息、就餐、健身场所，营造良好的工作环境；帮助人才解决子女就学、配偶安置等实际困难，营造良好的生活环境。

2、结合产业发展实际，为人才创业保驾护航。围绕工业园区建设和重点项目建设，积极吸引高新技术产业、支柱产业、新兴产业以及重点工作等领域的高级专业技术人才和管理人才、学科技术带头人和懂技术、会经营、善管理的复合型人才。充分利用xx大力推进旅游业和农村淘宝发展的契机，制定适合我县实际的高层次人才引进政策，采取多种形式，积极创新人才引进方式，全方位吸引人才来丹创业，实现招商引资与聚才引智良性互动。

3、创新教育培养机制，有力保障人才队伍整体素质提升。逐步建立规模较大、水平较高的人才培训和技能实训基地。每年有计划对各类人才开展系统的规范化、制度化培训，特别是组织教育、卫生等技术性较强的部门和单位，通过邀请专家讲座、学习考察、举办培训班、选送人才到省内外进修、短训等形式培养专业技术人才。每年有重点地资助培训一批优秀企业经营管理者，提高决策、管理、经营水平，鼓励、引导规模企业加强与高等院校、科研机构和同类先进企业协作，开展人才交流培训或创办培训基地。继续发挥培训平台作用，培养和壮大农村实用人才队伍，广泛开展科普活动，全面提高农民科技素质，鼓励镇（办）工作人员学习实用技术，达到一人一技或一人多技，吸引学有所成或有一技之长者回乡创业发展。