财政体制存在的问题

第一篇：财政体制存在的问题

关于当前财政体制存在的问题

一、关于财政收入分配问题

目前，开发区尚处建设初期，资金需求量大，不能按平台5:5收入分配体制对待，应按照泰政发[2010]40号文件规定，“地方税收超2009年基数部分，全部上缴市财政，用于旅游经济开发区基础设施及配套设施贷款还本付息”。因此超基数部分应全额返还开发区，也可规定一个期限，如三年，之后再按5:5比例分成，但分成比例应与南开发区一致。若市政府要求必须按5:5分成，不应再扣除基数，而按总额5:5分成。

二、当前财政运行体制的几个问题

1、关于预决算问题

按泰政发[2010]40号文件规定，泰安旅游经济开发区管委对规划区内的地方财政收入统一管理，负责财政收支预决算、预算外资金、行政事业性收费、政府性基金和国有资产管理工作。2010年旅游经济开发区已按准财政体制编制了预算，列入市局汇总数，不应再变化，今年今后的决算也应一致。

2、关于设立国库问题

由于开发区目前不是一级行政机构，不能设立国库，拨付资金申请按照开发区财政局向市财政局提交申请，由预算 1

科下文批复，国库科给与拨款的渠道进行。

3、关于工资、办公费、招商费的问题

按照开发区实现的财政收入增幅和进度，申请市财政局按月预拨资金，支付工资、办公经费和招商费，年底统算。招商费用的提取应参照泰政发[2001]21号《关于印发泰安市扩大开放促进招商引资的政策规定的通知》按1%-1.5%进行奖励执行，项目费用严格按照市委泰发[2009]12号文件《泰安市创建国际旅游名城投融资管理暂行办法》的规定，按照项目投资总额的2‰-0.3‰分段提取执行。

4、关于贷款利息问题

现有贷款5.32亿元，贷款利息每年需支付三千多万，为便于核算，可由开发区先行垫支，每季度据实报市财政局予以拨付，可与财政收入挂钩。

5、关于税收问题

旅游经济开发区下划纳税企业61户，个体工商户71户，管理区内企业和两税机关征管工作的也需要经费，因此实行封闭运行，“准财政”体制才能更有效的管理好税源，保证开发区财政工作平稳运行，达到市财政局财税管理初衷，不应按部门管理体制运行。

6、关于工资发放问题

在市局对开发区工资发放情况的监管下，开发区自行发放工资，市财政按月拨付经费。接受有关科室部门监督，市

财政局各有关科室应给与支持。

三、关于土地收益分成事宜

1、根据《关于进一步完善加大土地收储力度完善土地出让金收入分配政策有关问题的通知》（泰政发【2011】2号）文件规定，属于泰安旅游经济开发区范围内的土地出让收益，由市财政扣除应计提专项资金后，市财政局与旅游经济开发区按3：7比例分成的规定，我们同意按文件执行，但是应区别对待公开出让和项目用地关系。如当前中青旅已交纳土地款4970万，该笔款项仅土地成本也不够，更无收益。因此，像中青旅项目类占用土地交纳的资金应全额返还开发区，用于支付成本，或返还项目单位。因此项目类的土地基本上无土地收益的情况下应全额返还土地成本和名义收益。

实行公开市场拍卖土地（如房地产开发等），走平台管理方式，成本全部返还，收益可与平台按3：7比例分成。

四、关于配套费分成问题

由于开发区正处于建设发展初期，相应的配套污水、水、讯、热、气等还很不完善。因此需要进一步完善提升基础设施配套功能。按照泰政发【2010】40号文件规定，基础建设的配套费应全额返还，用于开发区基础设施建设及配套工程。若按平台是6：4分成。当前准备开工的污水管网预算9800万，今年也有三条道路需要建设，因此资金缺口很大，申请市局给与三至五年的宽限期，期限内全额返还全部用于

开发区的基础设施建设，三至五年后再按6：4分成，即开发区60%，市局40%。

五、关于资金保底问题

如何确定保底期限的问题，我们认为应以一年的工作时间为期限，每年年底统算各个项目的支出与收益，不足部分，需要财政负担的由开发区打报告，市财政局拨付，需要以后年度收入解决的由投融资拨款垫支。

六、关于宋城项目需要政府投资15%的问题

涉及财政的主要有以下几点：

1、资金的来源

2、加快用地项目评审

3、收益分配

七、关于平台审计存在问题的纠正事宜

二〇一一年五月二十日

第二篇：市管县体制存在的问题

1980年代初期，市管县体制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点。一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显性化，需要转移出来，乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持；另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。因而，在体制转轨的初期，只能依靠行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求。但是，随着市场经济的深入发展，社会主义新农村建设的推进，特别是县域经济的异军突起，“市管县”体制逐步失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。

（一）市管县体制束缚了县域经济的发展

“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先强县，因为县域经济是中国社会经济的基层单元。当前，制约县域经济发展的一个主要的体制障碍是行政管理体制僵化，这主要体现在行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真正发挥县级政府在县域经济发展中的作用。在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的局面。由于“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展。

（二）地级城市无法带动所辖县市的经济发展

市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一作用，形成“小马拉大车”现象。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展，更无法带动周边地区的经济发展。这些地级市与县市同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重。

（三）市管县体制增加了行政管理层次和成本

实行市管县体制之前，行政层级主要由中央—省—县市—乡镇四级组成，省县之间的地区行署只是省级派出的虚级建制。市管县市后，省县之间的层次由虚变实，行政层次主要由中央—省—地级市—县市—乡镇五级组成，这在中国历史上从未有过。秦汉以来，中国多级制超过三级以上的年限仅有３５０年，占所有年份的１６．５％。世界上大多数国家或地区的行政区划实行二级制或三级制，很少四级制。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真率就会成倍增加。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。一个地区的区划层次过多、规模过小，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，最终使区域经济发展活力不足。同时，过多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不适应，城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈

（四）市管县体制造成了城乡利益分配的不均衡

由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后，地级市在管理上就需要两套人马，而城市的特殊性又决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性，又使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，在工作部署、城乡利益分配等方面难免不平衡，从而出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至相互争投资、争原料、争项目，尤其不利于社会主义新农村建设。

市管县体制改革的思路

市管县体制是计划经济体制的伴生物，无法适应以分散、自主、灵活为核心特征的市场经济体制的要求，因而需要改革，实行省直管县体制。同时要兼顾市县关系，协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系，在县与中心城市之间建立一种新型的竞争—合作—分工关系，使城市和区域共生、共荣、共赢，相互依托，合作发展。

（一）发展县域经济，推广省直管县的财政管理体制

发展县域经济，就要改革市管县的体制。市管县体制主要依靠行政力量维持，责权与事权不平衡，存在着侵占县及农村地区利益的趋向

第三篇：目前财政预算体制存在的问题

财政预算体制存在的问题较多，主要有以下方面：第一，生产建设和吃饭养人特征较为明显，还不是一个完全的公共服务型财政，是一个生产建设和行政管制性的财政，表现为各级财政的支出结构中，生产建设和行政公务的支出比重较大，效率较低的一些本应由社会来办的事业所消耗的支出较多，而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足。特别是预算内外公车、招待和出国三项费用开支比率较高，人民群众意见较大。第二，预算不完整。政府、司法和国家权力部门万余亿的收费，六千多亿的社会保障基金，地方政府每年大约五千亿左右的土地收入，包括国有资产的收益，都没有纳入国家预算之内。游离于预算之外的收支，占国家实际收支的三分之一以上；财政收入和支出分散在各部门之中，国家财政部门化的趋势越来越严重。第三，财政收入占GDP比重较高，企业税费负担较重，不利于鼓励创业和扩大就业，不利于增加居民收入和国内消费需求。目前，GDP实际财政税费收入负担率已经超过百分之三十，大大高于发展中国家所能承受的上限，并且企业所交纳的综合税费，与世界各国比较，负担很重。第四，中央与地方的财政税收关系没有理顺。中央与地方各级政府各自应当承担的事务界定不清；中央和地方的税收划分不合理，有收入向上层层集中，事务层层向下加重的趋势，相当多的基层政府财政陷于困境；中央向地方的一些转移支付不规范、不透明；财政层级太多，消耗财政资源较多，并且截留中央向基层转移支付的资金。第五，财政显性、隐性和或有债务率较高，根据有关专家计算，达GDP的百分之一百二十左右，包括中央财政赤字和债务，地方政府的显性、隐性和或有债务，一些最后需要政府出面承担的国有企业的债务，银行和非银行机构中需要国家负责和兜底的债务等等。第六，财政收支不透明，不公开。各级财政交付同级人大的财政报告，或者过于简单，或者科目杂乱，使人大代表看不懂和审不明；一半多的政府收入没有进入财政预算，没有向人大提交，进行审查；转移支付不透明、不公开，“跑部进京”的势态越来越严重。第七，现行税制不合理，是导致地区发展不平衡一个基础性的原因。一是企业项下征收的增值税。税收是一种价格的转移，因为东部地区企业多，中西部地区消费者多，在购买中，相当于西部的购买者给东部的企业交了税，而如果是在当地实现增值税，这部分收入就给了当地的税收收入。二是对于中西部资源生态地区，资源税率定得很低，都变成了企业的利润，或者上交中央了，或者变成税收上交中央了，或者由于没有征收足够的资源税，变成东部加工工业地区的利润和税收。而对于三江源等生态保护区，没有全国性和中下游的生态补偿转移机制，下游可以大发展，而上游为了保护水源等不能建工业，限制了发展。三是在出口退税方面，国内销售没有退税，出口就有，而出口企业百分之八十以上都在东部，退税就退在东部，实际上相当于减少了东部企业的负担，东部企业竞争力就比中西部地区高得多，出口退税平均是百分之12%，减轻了很大的负担。四是内外资所得税不合理，内资百分之33%，外资百分之15%，外资企业一般分布在东部，这样东部地区相当数量的企业竞争力要远远高于中西部。这三项税收制度造成的中西部发展的不平衡，其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革，东、中、西部不可能平衡发展。第八，没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。纳税纳费、收税收费、使用税费各方之间没有科学的博弈、制约和平衡，进而财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间也没有形成科学的博弈、制约和平衡，一些政府预算，特别是基层政府的预算，在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况。特别是财政编制和审批与预算执行不相符合，3月人大审查和批准预算时，预算实际已经执行了一个季度。

（二）财政预算体制改革的目的和原则

财政预算体制的改革，需要有一个明确的目标和一系列的原则。第一，从带有明显计划经济特征的财政预算体制，转向社会主义市场经济的国家财政预算体制。改革纵向计划的政府主导的财政，建设横向需要和财政可能之间平衡的财政；改革生产建设需要的计划财政，建设政府用支出弥补市场缺陷的财政。第二，从生产建设和行政事业吃饭养人型财政，转向执政为民的公共服务型财政。使财政从重生产建设，转向重教育卫生、社会治安、生态环境等公共需要，从重保证政府和行政性事业开支需要，转向重社会保障等民生需要。第三，建立统一和完整的国家预算体系。将预算内收支纳入预算内统一管理，将国家财政部门化趋势扭转为部门预算国家化，将土地、社保、国有资产、铸币收入等纳入国家预算，统一集中管理。第四，有利于宏观调控。财政的税收结构和支出结构，要与国家的中长期发展目标相协调，要与国家宏观调控的收缩和扩张总体政策相协调，与宏观调控的货币政策相配套

和协调。财政政策是国家宏观调控的重要组成部分。第五，建立一个分配和支出公平、公正和公开透明的财政。按照公共服务型财政和民主决策的原则，科学分类收支事项，设置收支科目，形成财政需要汇集—预算编制—预算执行—预算编制和执行的监督之间科学规范的程序和制衡，特别是财政转移支付项目，要科学确定标准和规模，人大和公众要对非常规项目进行评价和选

择，要规范转移支付程序，做到转移支付的公开、公平和公正。第六，合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权。既要保证国家在政治上集中统一的财政基础，又要调动地方发展经济的积极性，保证地方政府提供公共服务和进行社会管理的财力需要，减少过去集中后又转移支付的信息不对称和动作成本，提高中央与地方财政税收关系的效率。第七，形成一个激励创业、鼓励投资、扩大就业、促进和谐的财政税收体制。将财政税费与GDP的比率固定在一个我们这样生产力还不十分发达的发展中国家能承受的水平上，清理政府各部门的收费和罚款项目，调整税收结构，逐步减轻创业、投资和就业的税费负担。第八，财政预算体制改革，既要坚定不移，向前迈进，又要分阶段、分步骤进行，保持社会稳定。要制定科学的方案，并多方案比较，选择适合我国国情，又与现代国家体制接轨的方案；在选准改革的目标和方向后，推进改革，坚决不动摇；改革要先试点，后推广，分先后，按阶段，逐步推进，要处理好改革与稳定的关系。

第四篇：重构我国司法鉴定体制中存在的问题

【关键词】 司法鉴定；体制；管理

【中图分类号】d918．9

【文献标识码】b

【文章编号】1007—9297(2005)01—0001—0

32005年2月28日第十届全国人民代表大会常

务委员会第十四次会议通过《全国人大常委会关于司

法鉴定管理问题的决定》(以下简称为《决定》)，并于

2005年

10月1日生效。其间有半年的准备调整时

间。该《决定》对我国司法鉴定管理体制、鉴定机构的设置、鉴定人资格、鉴定机构的业务范围等都做出了

明确规定，因此，《决定》的出台必将对我国现行的司

法鉴定体制进行调整，对我国司法鉴定制度产生深远的影响。其有积极进步的一而，但也有消极负而的一

些影响，其中最大最直接的影响莫过于对司法鉴定机

构、司法行政机关和人民法院的影响。未雨绸缪，防患

于未然，我们将这些问题提出来，供有关各方为实施

《决定》做好准备。

一、人大《决定》中存在的问题

《决定》是由全国人大常委会颁布的规范性法律

文件，具有国家法律的性质，与国家的法律具有同等

法律效力，并高于国务院及其所属的司法部、卫生部

等国家行政机关发布的规范性文件。因此，其他与此

相抵触的法律规定都将按照《决定》的规定来执行。

然而，《决定》也存在一些问题，而且由于这些问题的存在将会使《决定》的彻底实施大打折扣，使立法者在起草、颁布《决定》之初所希望构建的“司法鉴定蓝图”

理想难以实现。

问题一，鉴定人资格过于严格。《决定》所确定的鉴定人资格取得的条件为以下3者之一：(1)相关司

法鉴定专业的高级技术职称；(2)鉴定专业技术职称

或者相关专业本科学历，从事相关工作5年；(3)从事的司法鉴定业务相关工作十年以上经历．具有较强的专业技能 而事实上，与《决定》第2条所及的3类司

法鉴定中符合条件具有鉴定资格的人员一般都在公、检、法机关，法院虽然不再设立鉴定机构，但愿意“下

海”者毕竟是少数。这样，具有《决定》所要求的条件的鉴定人属于少数，鉴定机构如何保证《决定》第5条所

要求的“每项司法鉴定业务有3名以上鉴定人”。在目

· 焦m点，⋯． 评l论，u ·

前的鉴定机构中，从事鉴定工作的鉴定人有相当数量

属于刚从大学毕业未满5年者。

问题二．鉴定机构设立的条件过于苛刻。鉴定机

构设置要求具有“在业务范围内进行司法鉴定所必需的仪器、设备”是必须的，但是同时还要求“有在业务

范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或

者实验室认可的检测实验室”、“每项司法鉴定业务有

3名以上鉴定人”就比较苛刻了。根据中国实验室国

家认证认可委员会(cnal)的要求，司法鉴定领域的实验室认证认可包含检测实验室认证认可(gb／t

15481—2000 idt iso~ec 17025)、检查机构的认证认

可(gb／t 18346—2001 idt iso~ec 17020)，计量认证

一般都包含在其中。然而，从目前我国的现状来看，已

经通过国家实验室认证认可的司法鉴定机构仅有两

家．尚无第三家机构进入实质申请阶段，且绝大多数

而向社会的鉴定机构都没有自己的实验室、检查室。

申请实验室认证认可又是一个漫长而耗费财力、人力的过程，可想而知，要满足《决定》第5条而设立司法

鉴定机构几乎不可能。

问题三．侦查机关的鉴定机构不得面向社会接受

委托从事司法鉴定业务。这条规定似乎是保证面向社

会鉴定机构能够正常开展业务、获得足够t作量的强

制性规定。但是，通读《决定》，并没有其他强制措施予

以保障。试想，在2005年10月1日以后公安机关的鉴定机构仍然面向社会进行鉴定，或者变相面向社会

进行鉴定．司法行政机关怎么办?是对公安局进行处

罚，还是向人大投诉呢?而且，从《决定》第7条字面理

解．不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务，是否

可以接受行政机关和检察机关、监察纪检机构、人民

法院的委托呢?毕竟“面向社会”并没有进行定义，是

仅指面向当事人还是除本机关之外都叫面向社会，显

然没有权威说法。因此，人民法院等司法机关委托侦

查机关的鉴定机构进行鉴定将会长期存在，这并没有

违背我国诉讼法的规定。

问题四．鉴定人故意作虚假鉴定的责任规定不

够。鉴定人故意做虚假鉴定所应承担的责任包括刑事

责任和行政处罚责任。刑事责任主要是《中

华人民共

· 2 ·

和国刑法》第305条伪证罪。行政处罚责任依据《决

定》第13条第1款、第2款的规定．且主要是“因严重

不负责任给当事人合法权益造成重大损失”和“拒绝

出庭”两种情形。显然“严重不负责任”、“当事人合法

权益造成重大损失”都是难以确定的情节．对鉴定机

构、鉴定人错误鉴定

如何追究责任恐怕是一个非常现

实的问题。

二、司法鉴定机构面临的问题

问题五．按照司法部《司法鉴定机构登记管理办

法》设立的鉴定机构怎么办，按照司法部《司法鉴定人

管理办法》取得的鉴定人资格怎么办。毕竟在过去

5年中．各地依据司法部的相关行政规章和地方法规申

请注册了大量的面向社会的鉴定机构．许多人也取得

了司法鉴定人资格。但是如果对照《决定》第4条、第5条的规定．很多人的鉴定资格将要被取消．司法鉴

定机构也将要被撤销。怎么办?有人说过去的将不予

追究．只有2005年1o月1日以后申请注册的鉴定机

构和鉴定人才能适用《决定》设定的条件。如果是这

样，那么2005年1o月1日以前已经成立的人民法院

鉴定机构是否就可以保留了呢?显然是不可能的。

问题六．鉴定机构在诉讼中的法律地位如何。过

去我们说司法鉴定机构的法律地位在诉讼中是独立的，鉴定人在法庭上质证，既不属于原告一方，也不属

于被告一方。现在，鉴定人参加诉讼庭审质证是基于

一方当事人的委托才发生的．其与原告或者被告的关

系是被委托与委托的关系。其参加诉讼的法律地位应

当与律师一样。这样．鉴定人应当属于原告方或者被

告方，与最高人民法院2002年4月1日生效的《关于

民事诉讼证据的若干规定》中提到的专家辅助人的地

位基本类似，鉴定结论是维护其委托人的利益。

既然鉴定人与当事人之间是委托关系．鉴定人如

何执行《决定》第9条第3款规定的规避制度?川

问题七．如何面对民事责任更加明确的处境。鉴

定机构是独立的民事主体．能够独立承担民事责任。

同时鉴定机构从事鉴定业务是基于当事人的委托而

开展．他们之间的鉴定关系实质上是委托合同关系．

如果当事人认为鉴定机构的鉴定有问题．或者鉴定没

有按照委托目的来进行等．都可以到鉴定机构所在地

人民法院提起民事诉讼．告鉴定机构违约或者侵权。

另外，面向社会鉴定机构是一个商业服务机构．案件

当事人到鉴定机构委托鉴定是否属于消费行为．是否

应当受到《中华人民共和国消费者权益保护法》调整，尤其是该法中有关欺诈性的惩罚性赔偿的规定将会

法律与医学杂志2005年第12卷(第1期)

对鉴定机构提出更为严峻的挑战。司法鉴定机构是否

已经做好充分的诉讼风险准备。

问题八，如何在激烈的竞争中胜出。投入少．见效

快的项目，如法医活体鉴定，大家都争相去做：而投人

大，见效慢的项目可能鲜有人问津．比如dna鉴定。

毒物分析等，这些项目一方面不仅要求有大型、昂贵的设备投入，还要有长期的消耗性试剂投入、设备维

护．更要有受过专门培训的高级技术人才：另一方面

建立实验室需要经过实验室的国家认证认可．这是一

个长期的系统工程，不是一般的实验室能够达到的。

鉴定机构由于没有大型的高技术含量的设备、仪器，必然不具有市场经济所要求的核心竞争力。这样，社

会鉴定机构如何在竞争中尤其是市场规则不成熟的环境下胜出．是鉴定机构不容回避的问题。

三、司法行政机关面临的问题

问题九。如何应对司法鉴定人和司法鉴定机构管

理中面临的行政诉讼。前已述及，鉴定人和鉴定机构

设置的条件非常严格，增加了鉴定主体设立的门槛

对于达不到《决定》第4条要求的鉴定人和《决定》第5条要求的鉴定机构．司法行政机关是否继续颁发给

其资格证和执业许可证。如果继续颁发，肯定违反《决

定》的规定，其他符合条件的鉴定机构或者其他公民、法人可以向当地人民法院提起行政诉讼．要求法院依

法履行行政审查职能．判令司法行政机关取消鉴定主

体的鉴定资格。

引发这个问题的可能性是存在的。因为新的鉴定

体制对原告来说比较有利，原告(受害人)可以到不同的鉴定机构去委托鉴定．最后挑一个对自己有利的鉴

定书提供给法庭。被告要启动鉴定则需要原告的配

合。因此，被告的杀手锏只能是挑原告鉴定书的毛病，而且一般只能找程序方面的问题．鉴定资质是首当其

冲要考虑的问题。如果被告发现作出鉴定的鉴定机构

并没有符合《决定》所要求的设立条件，他可以向司法

行政机关申请取消资格．司法行政机关不取消．必然

要面临被告提起行政诉讼。

问题十．如何评审鉴定人的专业技术职称 司法

鉴定是一项技术性很强的工作．鉴定人的鉴定水平与

鉴定人的技术能力、新知识新技术的掌握程度密切相

关。《决定》第4条也提到技术职称的问题。过去我国的技术职称基本上由人事行政管理机关掌握和控制．

将来这种面向社会鉴定机构的鉴定人的技术职称如

果仍然沿用老模式肯定是行不通的，必然要采用以考

代评的技术职称社会评价体系。然而前已经试行的技

术职称社会评价体系运作得并不是很成功。司法鉴定

法律与医学杂志2005年第12卷(第1期)

人的技术职称怎么办?如果这个问题解决得不好，必

将严重阻碍我国司法鉴定学科的发展，正中目前社会

上流传的“《决定》是我国鉴定体制的倒退”的说法。

问题十一．如何向社会提供鉴定机构和鉴定人的专业信息。前已述及，被告挑战原告向法庭提交的鉴

定文书最好的法宝就是从程序上找出鉴定中存在的问题，尤其是鉴定机构和鉴定人的资质。因此被告及

其代理人必然要到批准设立鉴定机构的司法行政机

关来查询鉴定机构和鉴定人的资质证明材料。司法行

政机关是否做好对外服务的准备

问题十二．如何合理构建一个行政区域内的司法

鉴定机构。近年来，诉讼涉及的鉴定量呈上升态势，要

保证人民法院审理案件司法鉴定的需要。必然要设立

一定数量的司法鉴定机构：但是司法鉴定机构设立太

多，又会引起不良竞争。因此，司法行政机关应当履行

好其行政管理职能，在所辖行政区域内设立一定数量的鉴定机构。鉴定机构的数量多少合适，需要司法行

政机关认真考虑和研究。

问题十三，如何对待外国人申请成立司法鉴定机

构。[21司法部在2000年颁布的《司法鉴定机构登记管

理办法》中规定鉴定人的条件没有排斥外国人申请设

立；在《决定》第5条同样也没有排斥外国人申请。对

于外国人申请鉴定人资格也是如此。我国在加入

wto时是承诺放开以律师业(不包括中国法律)为主的法律服务，会计、建筑师等方面的服务也在放开之

列。是否可以理解，司法鉴定必将向成员国放开，外国

人可以申请司法鉴定人资格，外国公民、法人可以在国内申请设立司法鉴定机构，毕竟司法鉴定业务与律

师业务在性质上有着根本区别。如果是这样，将来我国司法鉴定体制将会面临更大的竞争压力，甚至危及

我国司法审判工作。

四、人民法院面临的问题

问题十四．双方当事人对专门性问题争执不下

时，委托哪一家鉴定机构鉴定。按照《决定》第9条的要求，人民法院今后在审判工作中，对《决定》第2条

所规定的鉴定事项发生争议，需要鉴定的，应当委托

列入鉴定人名册的鉴定人进行鉴定。鉴定人从事司法

鉴定业务，由所在的鉴定机构统一接受委托。目前已

经存在的社会司法鉴定机构鲜有颇具规模和实力的权威的鉴定机构．全国仅有少数几个鉴定机构符合要

求。按照最高人民法院《人民法院对外委托司法鉴定的规定》要求，可以由双方当事人协商，协商不成的可

以由人民法院指定、委托：往往双方当事人难以协商

· 3 ·

一致，那么法官该委托哪一家鉴定机构进行鉴定呢?

问题十五，法官面对多个鉴定结论时该如何取

舍。双方当事人对专门性问题争执不下所涉及的另一

个问题，就是诉讼中双方提交各自不同的鉴定结论．

一个案件可能拥有几个各不相同的鉴定结论．那么法

官应当采信哪一个鉴定呢?当然，按照诉讼法、《决定》

和《民事诉讼证据的若干规定》的要求，法官可以通知

鉴定人出庭参加质证。但是实践证明，专门性问题通

过质证并不都能让法官搞明白，这与我国诉讼制度、诉讼环境以及法官的综合素质密切相关，这时法官该

采信哪一份鉴定呢?

问题十六，如何解决鉴定之外可能涉及的科学知

识。随着社会的进步，科学的发展，涉及专业知识的诉

讼将会越来越多。然而能够提交进行鉴定的情况毕竟

有限，有时审判工作中遇到的是一些基本的专业知

识，但是法官并不知晓，双方当事人甚至各自的专家

辅助人又是各执一词，怎么办?过去法官是采用咨询

内设鉴定机构的办法来解决，现在随着《决定》的实

施，内设鉴定机构将可能取消，法官又去咨询谁、信赖

谁呢?

问题十七，采信错误鉴定结论导致错误裁判的责

任由谁承担。由于原被告双方诉讼的动机是维护自己的利益，其提交给法庭的鉴定结论必然会出现差别大

甚至完全相反的结论，通过质证有的问题仍然不清

楚，那么法官该采信哪一份鉴定。另外，需要再委托鉴

定机构进行重新鉴定，双方当事人协商不一致，将由

法官指定鉴定机构进行鉴定。其实法官对鉴定机构的资质、水平并不一定知晓，只能从司法行政机关提供的名册中选，结果鉴定出现了错误。这样，由于法官采

信错误的鉴定结论，必然会导致裁判错误，是否属于

错案，是否应当追究法官的错案责任，对于因此遭受

损失的当事人是否可以要求国家赔偿?

以上所列举的问题可能并不全面．难免挂一漏

万。随着《决定》的颁布、实施，司法鉴定领域出现和可

能涉及的问题还会更多，与司法鉴定有关的各方必须

要进行深刻的反思和研究，制定相应的对策，让司法

鉴定真正服务于我国的司法审判工作。

参考文献

[1】刘鑫，常林．司法鉴定回避制度研究[aj．见：何家弘．证据学论坛(第8卷)[c]．第1版．北京：中国检察出版社，2004．295～309

[2] 刘鑫，常林．加入wto对我国司法鉴定的挑战[j]．法律与医学杂

志．2o02．9(1)：5-7

(收稿：2005—03—02)

第五篇：城市排水体制的选择及建设中存在的问题

城市排水体制的选择及建设中存在的问题 江俊

城市排水体制和管道系统是整个水污染控制和水生态环境保护体系中的重要环节。我国对它们的研究还比较薄弱，工程实践中暴露出的许多矛盾和问题难以得到科学解答和技术支持。如我国城市雨水径流的严重污染、雨水资源的大量流失并由此带来的一系列城市环境和生态问题等，与发达国家相比至少有10年以上的差距，构成我国城市有效实施水污染控制和水生态环境保护战略的制约因素。

城市排水体制一般分为合流制和分流制两种类型：

（一）合流制排水系统合流制排水系统是将城市生活污水、工业废水和雨水径流汇集在一个管渠内予以输送、处理和排放的系统。按照对污水处理的程度不同，合流制排水系统可分为直排式合流制、截流式合流制和全处理式合流制。城市污水与雨水径流不经任何处理直接排入附近水体的合流制称为直排式合流制排水系统。国内老城区的合流制排水系统均属于此类。截流式合流制是在直排式合流制的基础上，修建沿河截污干管，并在适当的位置设置溢流井，在截污主干管的末端修建污水处理厂。该系统可以保证晴天的污水全部进入污水处理厂；雨季时，通过截流设施，截流式合流制排水系统可以收集部分雨水（尤其是污染较重的初期雨水径流）至污水处理厂。当雨量大到混合污水量超过了截污干管的设计流量时，超出部分将溢流进入城市河道，不可避免会对水体造成短期污染。并且进入处理厂的污水，由于混有大量雨水，使进厂原水水质、水量波动较大，势必对污水厂各处理单元产生冲击，对污水厂处理工艺提出了更高的要求。在雨量较小且对水体水质要求较高的地区，可以采用完全合流制。将生活污水、工业废水和雨水径流全部送到污水处理厂处理后排放。这种方式对环境水质的污染最小，但对污水处理厂处理能力的要求高，并且需要大量的投资和运行费用。

（二）分流制排水系统

当生活污水、工业废水和雨水用两个或两个以上排水管渠排除时，称为分流制排水系统。其中排除生活污水、工业废水的系统称为污水排水系统；排除雨水的系统称为雨水排水系统。根据排除雨水方式的不同，又分为完全分流制、不完全分流制和截流式分流制。

完全分流制排水系统分设污水和雨水两个排水系统，前者收集生活污水、工业废水，送至处理厂，经处理后排放或加以利用。后者通过各种排水设施收集城市内的雨水和部分工业废水（较洁净），就近排入水体。但初期雨水未经处理直接排放到水体后，会对水体造成污染。不完全分流制只建污水排水系统，未建雨水排水系统，雨水沿着地面、道路边沟和明渠泄入水体。或者在原有渠道排水能力不足之处修建部分雨水管道，待城市进一步发展时再修建雨水排水系统。该排水体制投资少，主要用于有合适的地形、有比较健全的明渠水系的地方，以便顺利排泄雨水。不过因为没有完整的雨水管道，在雨季容易造成径流污染和洪涝灾害，所以最终还需改造为完全分流制。对于常年少雨、气候干燥的城市可采用这种体制，而对于地势平坦，多雨易造成积水地区，不宜采用不完全分流制。近年来，对雨水径流的水质调查发现，雨水径流特别是初降雨水径流对水体的污染相当严重，因此提出对雨水径流也要严格控制截流式分流制排水系统。截流式分流制既有污水排水系统，又有雨水排水系统，与完全分流制的不同之处是它具有把初期雨水引入污水管道的特殊设施，称雨水截流井。小雨时，雨水经初期雨水截流干管与污水一起进入污水处理厂处理；大雨时，雨水跳跃截流干管经雨水管排入水体。截流式分流制的关键是初期雨水截流井，它要保证初期雨水能进入截流管，而中期以后的雨水能直接排入水体，同时截流井中的污水不能溢出泄入水体。截流式分流制可以较好地保护水体不受污染。由于仅接纳污水和初期雨水，截流管的断面小于截流式合流制，进入截流管内的流量和水质相对稳定，亦减少了污水泵站和污水处理厂的运行管理费用。

分流制的优点是它可以分期建设和实施，一般在城市建设初期建造城市污水系统，在城市建设达到一定规模后再建造雨水系统，收集、处理和排放降水尤其是暴雨径流。

在一个城市中，有时采用的是复合制排水系统，即既有分流制也有合流制的排水系统。复合制排水系统一般是在由合流制的城市需要扩建排水系统时出现的。在大城市中，因各区域的自然条件以及修建情况可能相差较大，因地制宜地在各区域采用不同的排水体制也是合理的。

发达国家在城市化进程中，在资源、环境与生态方面也走过弯路，他们研究积累了一些好的技术和经验。尤其是在近20年里，美、德、日等国家对城市排水系统的完善、雨水资源的合理利用与管理、雨水径流及合流管系溢流（CSO）污染控制都投入大量资金和研究，也取得了显著成果。

一、城市排水体制的分类

二、发达国家排水体制的经验美国从70年代开始重视对城市雨水径流和CSO污染控制的研究。早在1965年通过国会批准的专项资金寻求城市雨水的控制方案。到上世纪80年代，经过10多年的努力，研究开发出各种技术和措施，如城市雨水污染的评价与监测，科学管理城市雨水资源和控制雨水径流污染的技术与非技术体系，CSO及雨水处理技术等。日本在上世纪80年代也开展了对城市雨水利用与管理的研究。他们提出“雨水抑制型下水道”，并纳入国家下水道推进计划，制定相应的政策，已有大量的工程实施。在全国63.5％下水道中，合流制约占20％，但在一些大中城市，合流制则占有更大的比例。如东京的合流制超过90％，对已有的合流制下水道采取的主要对策是对雨季的溢流污水进行处理。这与德国及一些欧美国家的策略类似。

这些发达国家的经验说明，城市排水系统的规划设计如果还只停留在如何尽快地将城市雨水直接排放和简单地依赖“雨污分流”等传统观念上，已明显不能满足现代城市发展和生态环境保护的要求。

为了进一步改善受纳水体的水质，建立理想的排水体制，在排水体制的选择上应改变观念，允许部分地区在相当长的时间内采用合流制截流体系并将工作重点放在提高污水处理率上，这才是保护水体的根本方法。在对老城市合流制排水系统改造时要结合实际制定可行方案，在各地新建开发区规划排水系统时也有必要充分分析当地条件、资金的合理运作，同时还要从管理水平、动态发展角度进行研究，不要盲目模仿、生搬条款。在已有二级污水处理厂的合流制排水管网中，适当的地点建造新型的调节、处理设施（滞留池、沉淀渗滤池、塘和湿地等）是进一步减轻城市水体污染的关键性补充措施。它能拦截暴雨初期冲刷起的污染物并将其送往污水厂处理，减少混合污水溢流的次数、水量和改善溢流的水质，以及均衡进入污水厂混合污水的水量和水质，它也能对污染物含量较多的雨水作初步处理。

（一）排水管网的建设 不少城市和地区，往往只把污水处理厂作为重点工程对待，而放松与之相配套的污水管网的建设。常常是污水处理厂按计划建成投产，而污水管网却只建了部分污水干管，造成一方面污水处理厂处理量不足，一方面污水仍直接排入河体污染环境的情况。因此，排水管网的建设应与污水处理厂的建设作为一个整体，同步实施。

（二）截流倍数的选择

无论是合流制还是分流制排水系统，其排水干管或干渠，都应采用截留式排水系统，在其末端加设溢流井，其顶端设置溢流堰，排水干管采用适宜的截留倍数；其大小直接影响受纳水体的洁净与否，过小会导致受纳水体遭受严重污染；过大则会造成浪费。故合理选取截流倍数是关键，其取值应综合考虑受纳水体的水质要求、受纳水体的自净能力、城镇的文明程度（或级别）、人口密度、降雨量、投资等各种因素。

（三）雨水径流污染物含量及控制随着经济的高速发展，城市人口密度不断增加，对污水收集系统容量的要求也不断增加，这不仅由于不断扩大的城市产生了越来越多的污水，而且由于不透水排水面积的增加导致了城市暴雨径流量的增加。最终导致了在大的居民区内，更多的是大城市、超大城市的周边，水文环境和城市水源受到严重的污染和破坏。因此，无论合流制或分流制排水系统，都应对截留雨水径流进行处理。

（四）排水管网的管理

对于建成后的排水管网，管理的成效至关重要。如果一个排水系统已经进行了雨、污分流，而管理措施跟不上，沿街居民私自乱接出户管，或图方便省钱，将生活污水管就近接入雨水管道，就会造成花大量资金建成的雨污分流系统失去作用，污水由雨水管直接排入水体造成河流污染。因此，城市排水系统能否真正发挥其应有的环境效益、社会效益和经济效益，必须采取有效措施加强对排水管网的管理，从源头上做好雨、污分流。随着城市化的发展，排水系统在社会可持续发展中起着越来越重要的作用。我国城市排水体制选择应充分借鉴别人的经验，少走弯路，应充分体现前瞻性、战略高度和因地制宜，应与城市雨水资源的利用相结合，与城市径流污染控制相结合，与削弱城市径流和水涝相结合，与城市的生态环境保护相结合，应建设一种可持续性的、生态型的新型城市排水系统。

三、城市排水体制的选择

四、排水系统建设中存在的问题及建议

五、结语（作者单位：襄阳市市政设计研究院