财政体制呼吁“根部变革”

第一篇：财政体制呼吁“根部变革”

财政体制呼吁“根部变革”

唐敏

瞭望新闻周刊 2005-08-09 11:05:39

尽管我国财政收入连年增长、财政实力不断壮大，但县乡基层财政却困难重重，用以均衡公共服务的转移支付也力不从心。由此表明，改革仅靠表面修补不能解决深层弥问题，痼疾的去除还有赖于财政体制“根部变革”。就此，《瞭望新闻周刊》采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希博士。

基层财政困境矛头直指政府间财政关系

对于目前普遍存在的县乡财政困难及出口退税给地方带来的困境，刘尚希认为归根结底在于政府间财政关系。他认为，1994年开始实行的分税财政体制已经运行了11年，整体状况不错，是1949年以来稳定期最长的财政体制，这之前的财政体制几乎是两三年一调整，分税制实行的11年间，尽管也有一些小的调整，整体结构并没有大动，政府间财政关系也比较稳定，但并不意味着就是完美无缺的。

在刘尚希看来，分税制的实施目标，很大一部分是为了提高中央政府对全国财政的掌控和调控能力，这在当时是完全必要的也是合理的。在1994年以前的包干制财政体制下户中央政府曾一度需要向地方借钱过日子，中央财政很脆弱，对整个国家的稳定极其不利，而分税制财政体制则基本化解了这种风险。但分税制改革只是明确了中央与省之间的财政关系，省以下财政体制没有规范，大多数地方效法中央与省的作法，采取了增大省级财力，市级财力的作法，导致收人层层集中，基层政府缺乏稳定收人来源，相反地，支出责任则落在了基层，如义务教育等责任放在了最基层的乡镇一级，这一矛盾随着农村税费改革、减轻农民负担举措的推进，农业税、特产税以及各种收费项目的取消而显得更加突出，基层财政困难的凸显“逼迫”中央只好接连招、以解基层财政困局。如此层层集中、财权上收的财政体制，与经济协调发展的矛盾也愈来愈突出。刘尚希认为，大一统的分税财政体制在当时的情况下是合理的，但现在随着地区发展差距越来越大，这种大一统难以为继，各种支出标准（如差旅费），应该考量让各地根据自己的经济发展水平、物价水平来设定。

防止政府间转移支付 变异为统收统支

为解“县乡财政之困气中央财政今年专门安排150亿元专项资金，按照“以奖代补、将中央财政奖励与地万工作实绩挂钩”的思路，对诸如产粮大县、机构改革、财政增收等做得好的地方实行奖励，同时激励省一级财政加大对下一级财政转移支付的力度。

对此，一刘尚希认为可看作是有条件的转移支付，其能够部分缓解县乡财政困难、但难以从根本上解决问题。而且，从上述“三奖一补”到此前的农村税费改革、离退休人员养老、社会保障资金、教师工资的发放等，近些年，为应对地方出现的各种问题，或者为配合某项政策、改革措施的推行，各种专项转移支付扮演了四处救火的角色，在他看来，这些都非治本之策，专项转移支付越来越多未必是好事。

不可否认，转移支付对推动地区协调发展、维护社会稳定发挥了重要作用，但对于转移支付的”度“应加以把握，因为力度大到极限就变成了统收统支，刘尚希特别强调，不要让转移支付变成了”地方花钱，中央买单“，如果省以下各级政府也如此效仿，资金使用效率就可想而知了。

刘尚希认为，'这些专项转移支付分单项来看，都有其合理性，但这种一事一议“打补丁”似的转移支付，由于没有整体统筹、系统规划，结果项目越来越多，资金使用效率却愈来愈低下，导致转移支付的整体效果大打折扣。

目前来看，转移支付的目标在理论上是清楚的，但在实际运行中却越来越模糊，刘尚希认为，根源在于转移支付的功能与财政体制的功能没有分清，'导致本该由财政体制解决的问题，却由转移支付来承担了。这一方面与现行的分税财政体制相关，另一方面则源于转移支付本身制度的不完善。1994年的分税制改革，对政府间的转移支付制度进行了适当规范，但长期来，我们对转移支付理论、政策的研究重视不够扣一定程度上是当作一项”技术工作"来对待的，从公共政策的角度考虑不多，故社会各个层面参与不够。

转移支付制度实际关系到区域协调发展、国家安全、社会稳定的问题。区域要协调发展，各个地方获得大体均等的基本的公共服务必不可少，比如教育、医疗、卫生，才不至于产生富者愈富、贫者愈贫的马太效应。要实现这一点，从手段来看，除了市场之外，在政府层面所能用的就是转移支付和分税制财政体制。

正因为此，刘尚希认为，整合、减少专项转移支付，扩大一般均衡性转移支付，同时规范一般性转移支付，使之规范化、程序化、透明度更高，是当前分税财政体制中迫切需要解决的问题。

财权适度下移事权适度上移

不论是对县乡政府直接进行奖励，还是激励省一级财政加大转移支付力度、以及将乡镇教育事权上移到县，、刘尚希认为，这些都只是过渡性、缓解性的措施，从根本上解决，一除了增强县域经济实力之外，必须从体制上进行改革调整，尤其是省以下的财政体制。

现在基本的思路已经很明确，即“财权适度下移，事权一定程度上移”，但问题的关键是要明确界定各级政府的事权、相应的财权，即明确每一级政府的职能定位，这在我国是一个长期未得到解决的难题。按照依法治国理念，对各级政府的事权应该由宪法规定，或者至少有专门法律来规定，一形成法律约束，而不宜靠红头文件来界定。各级政府事权界定不清，往往造成地方政府不知道自己的职权范围，可以干什么事，支配多少钱，反而带来政府间的过度博弈，不利于形成各级政府的行为预期，这种随意的变化，省以下各级政府可以随时下移事权、致使财政体制难以从根本上稳定下来。

与此同时，规范的转移支付制度的建立，也有赖于明晰的政府职权界定，这并非一朝一夕之功，但首先观念上要明确，转移支付着眼点是长期发展后劲的培养；其次，还要有体制的保证。地区发展差距本质上是教育的差距、人的素质的差距，某种程度上可以说，对欠发达地区加大教育的投入比上几个大项目或者搞几个工程更管用，政策导向不能鼓励追求短期政绩，而忽略发展后劲的培养。现在财政部已经在逐渐调整资金投向，专项资金更多地投放在了教育（包括在职教育）以及职业培训领域。

对一些专家学者大力倡导的赋予地方政府发债权以缓解县乡财政困难的做法，刘尚希认为，笼统提地方发债很不严谨。如果允许地方发公债弥补赤字，在目前行政体制下，债务最终会转移到中央，形成很危险的道德风险，由于缺乏约束，会造成地方大肆举债，这在现阶段是不可行的。为解决基础设施建设资金不足的问题，可以让地方发行市政收益债券，如有现金流的项目就可以发行此类债券，这是以特定项目收益作为担保，与以税收作担保的地方公债是根本不同的。

第二篇：分税制财政体制运行情况

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分税制财政体制运行情况

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中央和地方分税制是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。总体上看，分税制财政体制改革取得显著成效，基本适应了社会主义市场经济发展的需要。

A

（1）调动了各方面积极性，国家财政实力显著增强。1994年的财税改革较好地处理了国家与企业、个人的分配关系，规范了中央与地方的分配关系，充分调动了各级政府促进经济发展、加强税收征管、依法组织收入的积极性。我国财政收入保持了较快增长势头，财政实力不断壮大。1993-2009年，全国财政收入由4349亿元增加到68518.3亿元，增长了15倍，年均增速高达18.8%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到20.1%。分中央和地方看，1994-2009年中央财政收入年均增长18.2%

（1994年为基期），地方财政收入年均增长19.3%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

（2）中央调控能力增强，促进了地区协调发展。实施分税制财政体制后，逐步建立了中央财政收入稳定增长的机制，为提高中央本级收入占全国财政收入的比重提供了必要条件。1993-2009年，中央本级收入占全国财政收入的比重由22%提高到52.4%，大大增强了中央财政财力再分配能力，中央财政对地方转移支付快速增长，为中央均衡地区间财力差异提供了财力保障。1994-2009年，中央对地方转移支付总额由590亿元增加到23677亿元，增长了39倍。地方 B

本级支出来源于中央财政转移支付的比例由14.6%上升到38.8%。同时，通过加大转移支付力度，特别是实施“三奖一补”政策和县级基本财力保障机制，建立了缓解县乡财政困难的激励约束机制，调动了中央和地方共同提高县乡财政保障能力的积极性。

（3）推动经济结构调整，一定程度上抑制了盲目投资。一般而言，地方政府承担着促进当地就业、改善民生等重要职责，发展经济是地方政府实现这些目标最主要的手段，财政收入只是一个“中间体”，不是地方政府的终极目标。尽管如此，在1993年设计分税制财政管理体制时，已考虑到减少财政增收与地方经济发展的关联程度，将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，将增值税的“大头”划归中央（中央75%、地方25%），所得税收入分享改革也遵循了这一思路（中央60%、地方40%），从制度安排上削弱一些地方粗放发展加工业和盲目投资上项目（包括小烟

厂、小酒厂）的冲动。从近些年来地方经济发展情况看，产业结构和发展方式都有所调整和转变，各级政府的理财思路也发生了积极变化，根据本地区实际，寻找新的经济增长点，培植新财源，努力促进经济社会协调发展。

C

（4）强化了地方财政的预算约束，增强了地方加强收支管理的主动性和自主性。分税制财政体制建立健全了分级预算制度，明确了各级地方政府的收入和支出范围，强化了地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政收支平衡、注重收支管理的主动性和自主性，财政资金筹集和分配比较规范。

需要说明的是，为进一步促进经济发展方式转

变，近几年中央对现行财政体制逐步作了一些完善。一是在立足国情并借鉴成熟市场经济国家经验的基

础上，建立了较为规范的一般性转移支付制度，引入了地方政府标准收支概念和公式化分配办法，对存在标准财政收支缺口地区中央财政给予补助，而且补助比例不断提高。地方经济发展后，按照工业增加值等税基计算的标准收入增加，标准收支缺口自动缩小，所享受的中央一般性转移支付会相应减少。一般性转移支付内在的熨平机制，有利于加大对欠发达地区的转移支付力度，促进地区协调发展，加快经济发展方式转变。二是在国家主体功能区规划出台之前，中央财政按照党的十七大精神要求，2008年以来，先行对三江源、南水北调水源地和天然林保护等区域所属县 D

市政府实行国家重点生态功能区转移支付试点，对这些地区用于生态环境保护和实施公共服务所需资金

给予保障，减轻这些地区发展经济的压力，引导地方政府增强生态环境保护意识，提高民生保障能力。

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第三篇：中国财政体制的改革

中国财政体制的改革

以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！

国家发改委财政金融司司长徐林前不久表示，我国将实施一系列税收体制改革，重点增强地方财政收入的能力，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善转移支付制度，充分发挥分税财政体制在新形势下的积极作用。

十多年以来，分税制使得中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，但是地方政府的财政捉襟见肘，为了充实地方财政的“腰包”，中国财政体制改革将在阵痛中开始“破冰”！

分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，符合市场经济原则和公共财政理论要求，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。

１９９４年，中国开始实施分税制财政管理体制，较好解决了中央集权与地方分权问题，十多年来，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表现最为突出的就是地方政府事权与财权的不对等。

有关统计数据表明，自１９９４年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在７０％左右的水平上波动。也就是说，地方政府用４３％左右的相对财政收入支撑了７０％的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用６８．４％的相对财政收入仅仅支撑５９％的相对财政支出责任恰恰相反。

在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。

正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，出现了诸多不合理的财政现象，表现最为突出的有两方面：

一是“土地财政”。据统计，１９９９至２００８年间，中国土地出让面积从４５３９１公顷上升至１６５８６０公顷，年均增长率１５．５％。同期的土地出让金收入也不断上升，成交价款从５１４．３亿元上升至１０２５９．８亿元，后者大约是前者的２０倍，年均增长率３９．５％。剔除通货膨胀因素，土地出让金成交价款年

均增长率更是高达４５％，是财政来源中上升最快的一种。“土地财政”虽在相当程度上缓解了地方财政捉襟见肘的局面，但也带来了城市规模的无序扩张，透支耗竭了不可再生的土地资源，更助长了畸形的房地产市场。

二是“债务财政”。地方政府投融资平台的负债规模已开始急剧膨胀。银监会资料透露，到２００９年６月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达８２２１家，其中县级政府平台公司４９０７家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达８．８万亿元，贷款余额超过５．５６万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。而据估算，２００９年末地方政府债务规模在１１万亿元左右，相当于２００９年地方本级财政收入的３倍。地方政府过度举债可能带来六大巨大危险：开创地方政府举债大兴土木的先例；成了地方官员为自己政治前途而大上政绩工程的资金来源；政府举债的政绩工程已成为经济浪费的样板；与权力资本合谋形成腐败的土壤；政府债务成因复杂、清偿难度大，已影响了地方政府的执政形象，进而成为构建和谐社会的一大障碍；政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓、每位纳税人。

可见，事权与财权不对等造成的危害是巨大的。不过应当明确的是，基层财政出现的困难和问题，并不是分税制造成的，恰恰相反，是由于分税制不到位。只有完全、彻底的分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式。以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和

改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！

第四篇：中日财政体制比较研究

中日财政体制比较研究

摘要：我国自1994 年分税制改革以来，尽管建立了中央和地方政府之间分税体制，但还有许多地方要完善。日本亦属于集权型的国家，但其分税制财政建设十分完善。通过对中日财政体制的共同特征、中央和地方政府财政分配的不同模式、各级政府间财政收入分配及转移支付体系的比较分析，提出完善我国分税制财政体制的政策建议。

关键词：比较财政；财政体制；分税制；中国日本

一、财政体制的共同特征

虽然目前阶段我国的财政分权改革尚在进行之中，仍然不够完善，与日本相比，差距很大，但至少在运行模式上两者有以下几点共同特征：

1.中央政府掌握财政收入的主要来源。日本财力高度集中于中央，中央政府掌握全国财政收入的2/3 左右。我国1994 年分税制改革的目标之一就是提高中央财政收入占总财政收入的比重，因此，分税制改革后各年中央财政收入占我国总财政收入的比重基本在60%左右。

2.中央与地方之间建立了合理的事权分工和规范的财政分配制度。凡是涉及整个国家利益，需要全国统一行动才能实现的政府职能都划为中央政府职能；不涉及全局性的事业，需要发挥地方政府的主动性，有利于提高政府活动效率的职能划归地方政府。以此为基础，明确划分了各级政府财政支出范围，即支出负担与事权分工相对应，虽然目前我国地方政府在财政支出责任与可运用的财政收入存在不匹配的问题，但随着我国财政改革的深入，这一问题会得到解决。

3.中央对地方实行的财政补助制度。中央通过补助制度，一方面调节了中央与地方间的纵向财政资源分配，有利于中央财政经济政策的贯彻落实；另一方面，有利于协调各地方政府间的横向财政资源再分配，对地区之间的平衡发展起着重要的作用。

二、中央与地方财政分配的不同模式

日本是一种集权与分权结合型财政体制。日本财政体制的明显特征是：收入上集权、支出上分权。20 世纪80 年代以来，中央预算集中的收入占全国财政收入的60%以上，实际支出则不到40%；相反，地方预算收入占预算总收入的40%左右，而实际支出占预算总支出的60%以上。中央政府集中大部分收入并控制税收管理权限，体现了集权，有利于加强中央政府的宏观调控能力；地方政府安排着大部分财政支出，体现了分权，有利于调动地方政府的积极性。

我国在过去高度集中的计划经济体制下，财政实行统收统支，中央集中过多，调动和发挥地方的积极性不够。随着1994 年的分税制改革有所改善，但地方在财政支出方面的权限仍然有限，同时还存在地方之间的不平衡，对于调动地方的积极性严重受阻。

三、各级政府间财政收入分配的比较

1.税收收入的分配

日本的共享税式分税制。即除划定中央税和地方税之外，还设臵中央与地方共享税税种。目前，日本共有58 种税，其中国税26 种，都道府县税15 种，市町村税17 种。中央和地方收入分布格局大体保持在2/3 和1/3 之间。为了确保中央财政的主导地位和在宏观调控中的重要作用，日本政府间税收权限划分实行中央集权制。目前，我国地方税收收入分配权尚未专门制定基本法律制度，中和地方税收收入的分配按税种来划分的。在国务院1993 年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》的行政法规中，按税种明确划分了中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入三大类。国税占总税收收入的比例大体保持在70%左右。中央与地方的这种税收收入分配格局，使地方税税收收入规模相对较小。

2.各级政府的主体税种

日本每一级政府都以两种税为主体税种。中央财政的主体税种是个人所得税和法人所得税，都道府县的主体税种是事业税和居民税，市町村的主体税种是居民税和固定资产税。我国中央政府固定收入包括消费税、车辆购臵税、关税，地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，中央政府和地方政府共享收入主要包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等。

四、各级政府间的转移支付体系

1.在日本的税收收入结构中，中央税收收入大约是地方税收入的两倍。这样单靠地方税收入远远不能满足地方政府的需要。地方税收入与地方政府支出之间的差额由中央政府的转移支付加以弥补。以税收划转为主要形式的财政补助制度。与其他西方国家相比，日本中央对地方财政补助规模更大，地方政府对中央政府的依赖性更

强。1990 年中央政府对地方政府的补助金额为318 590 亿日元，占地方财政收入的49.6%。目前，日本中央对地方财政补助形式包括：交付地方税、国库支出金和让与地方税，其中前两种是基本形式。

2.我国现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性特征，原财政包干体制中的转移支付因素、分税制中的税收返还和过渡期转移支付同时并存，双轨运行。但是，我国现阶段仍需注意以下问题：（1）目前均等化转移支付的规模还是很小，为了更好地取得省区之间横向平衡，转移支付体系应从“收入返还”调整为以均等化拨款为基础的转移支付体系；（2）加大过渡期转移支付力度，明确过渡期转移支付的规模；（3）财政转移支付要在广度上、深度上落实好，同降低税收负担结合起来。

五、我国财政体制改革可以借鉴的几点经验

日本财政体制的运行机制表明，其所实行分级管理的财政体制实现了其预期目的，一方面根据事权合理地配臵了财权，使各级政府的财权和事权达到了基本统一，另一方面，在确保中央政府财政收入规模和保障宏观调控有效实施的同时，维护了地方政府的独立性和自主性，是处理中央与地方财政关系的一种规范化的分配制度。因此，我们至少可以得出以下几点值得借鉴的经验：

1.在合理划分中央与地方政府事权的基础上，实行相对集权型财政体制。“相对集权型”财政体制，是指财权相对集中，事权相对分散。就财政体制来说，包括以下三方面：（1）重大的财政方针政策、国家预算法规、重要规章制度等必须统一由中央政府制定，在中央

统一规定的范围内，地方有权根据当地具体情况，制定贯彻中央方针政策的具体措施，安排自己的财政收支；（2）中央的事权主要是承担一些事关全局的重要事务，政府职能范围内的其他一些具体活动，包括大量社会发展事务，则应由地方承担；（3）在不影响地方财政增收积极性的前提下，中央要掌握主要财源，保证中央政府的主导地位。

2.在税制改革的基础上，合理划分中央税、地方税以及中央与地方共享税，实行共享税式分税制，稳定中央与地方财政收入来源。（1）我国社会主义管理制度，决定了我国分税制不可能像美国那样实行税源分享形式；（2）我国在今后相当长一段时间内仍将以流转税为主体，地方税收体系还有待于进一步发展。这就决定了我国不能实行彻底的分税制；（3）我国地区之间经济发展的差距很大，税源分布极不平衡，一些地区财政收入能力与其财政支出需要差额很大。在这种情况下，实行彻底的分税制，只能导致一部分地区过分依赖于中央转移支付，不利于扩大地方自主权，不符合市场经济发展要求。因此，在我国推行分税制，在划分中央税、地方税的改革过程中，必须考虑设臵中央与地方共享税，将一些税源增长快、同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税，有利于协调中央与地方利益关系。

3.建立以平衡补助为主体的财政补助制度，促进各地区间社会经济的平衡发展。如何从财政体制上有效地平衡各地区经济发展，是我国财政体制改革的一个重要出发点。日本的经验表明，建立规范的、明晰的转移支付体系，是中央政府调节各地区经济平衡发展的最有效的手段。同时，从我国地区间经济发展差距看，那些需要财政补助的地区往往连最基本的财政需要都无力满足。如何保证全国最低水平的公共服务需要，是中央财政转移支付面临的首要任务。因此，本文主张建立一种以平衡补助为主的转移支付体系。

参考文献：

[1] 吴俊培．论中央和地方的财政关系[J]．经济研究，1994，（4）．

[2] 黄肖广．中央与地方政府财政分配关系中公平与效率的经济学分析[J]．现代经济探讨，2006，（12）．

[3] 周宇宏，孙士和．日本财政体制对我国的借鉴意义[J]．经济研究，2003，（88）．

[4] 宫岛洋，神野直彦．中央和地方政府财政关系的中日比较[J]．管理世界，1994，（4）．

[5] 吴昊．日本中央财政和地方财政的关系[J]．现代日本经济，1996，（2）．

[6] 宋文献．日本的分级财政体制及评析[J]．财经论坛，2004，（3）．

第五篇：财政体制分析

财政体制分析

一、主要发达国家财政体制的基本情况

一般市场经济国家都实行分级分税制财政体制。国际上通行的分税制按集权、分权的程度区分，大体可分为两大类：一类是管理权限分散的联邦制国家的分税制，以美国最为典型，另一类是管理权限集中的单一制国家的分税制，法国是其代表。

(一)美国的财政体制

美国是一个典型的联邦制国家，其政府体系包括联邦政府、州和特区政府、地方政府(包括县、市、镇、学区和特殊劳务区)三个层次。美国财政层次与政府层次是一致的。自建立“三权分立”的联邦制国家以来，美国一直实行彻底的分税制分级财政体制。由联邦财政、州财政和地方财政三级构成。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。美国的财政实行联邦、州、地方三级预算制度，并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。美国作为典型的联邦制财政体制，没有全国统一的税法，仅是在联邦宪法中对若干税收问题作约定。联邦、州和地方政府拥有其各自的税法，拥有独立的税收体系和主体税种以及税收立法权和征管权。包括联邦政府的税收体系、州政府的税收体系、地方政府的税收体系。税收是财政收入的主要来源，90％ 以上的联邦财政收入来自联邦税收收入。为保证各级政府有一定的财力，能够提供其事权范围内的服务，每级政府都有一个主体税种作为它的主要财源。联邦政府开征除财产税以外的各种税，主体税种是个人所得税；州政府开征除关税以外的所有税种，并决定税率，主体税种是销售税；地方政府一般以财产税作为主体税种。同时，三级政府之间还存在着税源共享关系。主要包括：税收补征、税收扣除、税收抵免、税收分享、税收免征。总体上，在国家的财政总收人中，联邦收入占60％左右，州和地方政府收入占4o％左右。

(二)法国的财政体制

法国是一个典型的单一制国家。法国行政区划分为大区、省和市镇三个层次，财政体制由中央、大区、省和市镇四级构成。各级预算相对独立，它们有各自的收入与支出。中央预算支出，分为费用支出，经常性事务开支、资本支出，固定资产购置支出(以及军费支出。它包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资，如铁路、公路、国营企业等)。省和市镇支出主要包括行政管理经费、道理、文教卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出以及地方债务还本付息等。法国在事权与财权的划分上十分清楚。在支出上，有归国家支出的，有归地方支出的。三级地方财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，但国家对地方的三级财政都有事后的法律监督权。中央财政对地方财政的转移支付形式有：一是一般l生补助。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的，人口越多，得到的补助金就越多。二是专项补助。即对地方兴修的专项工程给予的补助。法国中央财政转移支付支出大约占地方财政收入的25％。三是减免退税。法国收管理权限主要集中在中央一级，在税收收入划分上也是中央占大头。法国的税收分为中央、省、市镇三级管理，分税制采取完全划分税种的办法，一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理，不与地方分成。中央税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等，占税收总收入的83％。其中增值税的比重最大，所得税次之。地方税分为直接税和间接税两种，主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等，仅占税收总收入的17％。其中，行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大。法国的地方税主要由市镇征收，其次由省征收。在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统规定。具体的税收条例、法令由财政部制定，地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方政府也有一定的机动权力，如可以制定地方税收的税率，有权对纳税人采取某些减免税措施，有权开征一些捐费等。在税收征收管理上，法国分为中央、地方 一

两套系统，分别征收各自的税收收入。

二、对中国财政体制改革的启示

（一）实行二元合一、城乡一体的公共财政体制

要解决中国现行财政体制问题，必须解决二元财政结构性问题。二元财政结构性问题的解决是中国实现全面、协调和持续发展的一个关键。解决二元财政结构问题，不仅要消除自动地将财富从农村转移到城市、从县乡自动转移到大中城市的非对称性财政机制，将农民实际负担的流转税通过向农村地区提供必要的公共产品的方式整体地返还给农民，从根本上解决对农民的税外税费问题；而且还要取消一切不合理的财政制度。实行城乡统一税制。具体应该着重从三个方面进行调整：一是通过减少从农村获取的财政收入，切实减轻农民的税收负担和一切其它非税负担，实行“保农轻税”的财政制度，缩小城乡地区差距和收入差距。二是加大对农村特别是贫困地区的财政转移支付力度，增加对农村的支出和农业生产的直接补贴，从而实现对农业净支持力度增强。三是在合理划分中央和地方财权和事权的基础上，加强农村地区的县乡财政的实力，从而增强财政对农业和农村的支持力度，为最终实现二元合一、城乡一体的财政体制提供制度条件和财力保障。

（二）通过划清界限、明确责任，界定各级政府的事权重点

做好三个方面的工作：一是划清政府与市场的界限。按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。公共财政的公共性特征表明，政府及财政不能涉人市场，只能活动于市场失效的公共领域。按照这一要求，处理政府与市场关系总的原则是：凡是市场能干的，政府要退出；凡是市场不能干的，政府要进入。二是确立科学的分税制模式。根据国际上实行分税制财政体制国家的经验，完全分税制才是中国财税改

革的科学和理想的模式。我们可以通过逐步改革、逐步到位，从现行的分权程度较低的非完全分税制模式过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。三是根据政府职能范围，界定各级政府的事权。按受益范围和法制原则依法明确界定中央与地方、地方各级政府间的事权范围。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。中央与地方政府事权划分总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府；其它区域型的事权则由省级和市、县级政府执行。省级和市、县级政府的事权划分，是今后财政体制改革的重点，应着重解决基层政府承担事权过大的问题，做到各行其是，各负其责。

(三)通过减少层次、合理分权，确立新型的财政主要理顺三个方面的关系：一是尽可能的减少政 府财政层次。三级政府三级财政是大多数市场经济国家公共财政体制的通行做法，事实证明它是公共财政框架下最有效率的分级分税制财政体制。逐步建立中央、省、市三级政府三级财政的分税制财政体制，取消县乡政府层次和财政层次，强化地级市的功能，将县乡政府变成派出机构。目前，先取全部消地区行署级和乡镇级，政府层次按中央、省、市、县四级政府设置；财政层次市县划为一个层次，分税制财政体制按中央、省、市县三级财政管理，中央、省、市、县四级政府使用，形成四级政府三级财政的格局。二是按照中央与地方各级政府的事权划分各自的财权。根据事权与财权相统一的原则划分财权，合理调整中央与地方财政分配关系。即按照各级政府的事权，划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定和划分出各级政府的财政收人，而财政收入则又主要按税种性质进行划分，真正做到有一级政府的事权，相应就有一

级政府的财权，使各级政府都应有相应的财权和财力作保证。三是按照统一税法与分级

管理相结合的原则确定税收管理权。在统一税政的前提下，应根据公共产品提供的层次性和区域性决定中央和省以下各级政府的税收管理权限的大小，税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，中央税和共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央，部分地方税的立法权、解释权、征管权可划给地方，允许地方政府具有一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。这样既可以理顺中央与地方对税 收管理权的分级划分，又可以发挥中央与地方税收征管的主动性与积极性。四是调整税收机构，强化税收征管。地方税务局应按政府财政层次设置，体现一级

政府、一级财政、一级税务的原则。并将农税机构合并到地税，国、地、农三税合二，使财税收支机构分开，建立统一的税收征管、稽核、监控体系，完善税收征管体制。

(四)通过改革税制、完善体系，建立新型的财政体制框架

具体在税制方面，改革四个方面的税制。一是改革流转税税制，促进经济发展和社会科技进步。将现行的生产性增值税改为消费性的增值税，降低企业税负，并扩大增值税征收范围，逐步取代营业税。二是改革所得税制，调节收人差距，促进公平分配。一方面，统一内外企业所得税制，规范企业所得税税基，适当降低企业所得税税率，为企业发展创造公平的税收

环境；另一方面，改进个人所得税制，将现行的分类个人所得税制转换为综合个人所得税制，并调整费用扣除标准和税级、税率，建立覆盖个人全部收人的多税种的累进税收体系。当前，应实行综合与分类相结合的个人所得税制度。三是改革农业税税制，实现统一城乡税制的目标。实行一套税制，城乡同等税收，全面取消农业特产税，并逐步降低农业税税率，最终取消农业税，建立城乡统一的税收制度。四是改革税制结构，构建以所得税和流转税双重主体的税制体系。重点是提高所得税在全部税收中的比重，从根本上确立调节收人分配的原则，改变中国目前税收结构与经济结构倒挂的现象。具体在体系方面，完善四个体系。一是中央税收体系。从维护国家权益和对经济进行宏观调控的要求出发，进一步完善中央税收体系，建立以消费税、个人所得税为主体税种，并辅之以关税、海关代征的增值税及增值税、企业所得税、证券交易税三个共享税种等的中央税收体系。把消费税和个人所得税全部划归给中央，将增值税、企业所得税、证券交易税划为共享税。二是地方税收体系。尽量少设或不设共享税，设立遗产税、社会保障税等新的地方税种，促进地方特别是市县根据经济发展特点形成合理的主体税种。在清理各种乱收费、乱摊派，避免费对税基的蚕食的基础上，加快费改税的步伐，为地方税收体系的建立创造一个良好的税基环境，建立以财产税为主体税种，以遗产税、社会保障税、环境保护税、城市维护建设税等为辅助税种的地方税收体系。在目前营业税未被增值税取代之前，可以适当提高营业税税率，把营业税纳人地方主体税种，形成以财产税和营业税为主体税种的格局。三是预算监督体系。加强对财政预算的监督机制，完善政府预算监督体系。建立以同级人大监督为主，社会公众的监督为辅的预算监督体系，通过财政制度的公开化，推行政府财政预算的细化、规范、公开、透明，使政府预算从编制、执行到决算全过程能够得到人大和社会公众的监督。四是财税法律体系。根据中国实际，科学合理的进行立法规划，加快构建社会主义财税法律体系，有计划、有重点、有步骤的建立和完善包括财税基本法律、预算、税收、非税收人、财政支出、国债管理、社会保障资金管理、国有资产管理和财务、会计等方面的法律。通过立法，建立政府间责权利关系的准则。目前，应重点规划制定和修订预算法、财政转移支付法、国债法、国有资产管理法和税法通则、企业所得税法、个人所得税法、增值税法、消费税法、营业税法等。

(五)通过完善制度、规范体制，促进社会经济的协调发展

加快建立和完善四个方面的制度：一是加快建立规范的财政转移支付制度。合并简化现行的多种转移支出方式，规范专项拨款补助，实行以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，以因素法为依据的科学合理的均等化转移支付制度，强化政府问资金转移支付的监督机制，加大对

中西部地区和民族地区的财政支持，推进各地区社会经济的协调发展。二是加快完善财政支出管理制度。除进一步完善部门预算管理、国库集中收付管理、政府采购管理、收支两条线管理等直接支出管理制度外，还要建立规范的税式支出管理制度，从观念上、理论上、实践上将税收优惠政策管理转换到税式支出制度管理上来，选择适应中国实际的税式支出管理模式，明确税式支出政策目标、方向，强化对税式支出规模的有效控制和管理，以适应社会主义市场经济发展对财政管理体制改革的迫切要求。三是加快完善出口退税制度。按照完善机制，共同负担，推动改革，促进发展的原则，建立出口退税新制度，形成中央、地方、企业共同负担的出口退税新机制，推动外贸经济结构的调整与发展。四是加快完善财政监督管理制度。建立健全财政监督机制，采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，使财政监督贯穿于财政分配的始终。一方面加强对预算执行情况的监督，建立财政支出评估监督和考核体系，监督预算单位合法有效使用资金；另一方面加强对财政收人的解缴、征管、人库、退付全过程、全方位的监督。