我国财政体制变迁的经济学分析（大全）

第一篇：我国财政体制变迁的经济学分析（大全）

我国财政体制变迁的经济学分析

建国以来，我国的财政体制在各个不同的历史时期进行了多次的改革和完善，经历了由高度集中、一灶吃饭到分级管理、分权分税的发展过程。沿着这条制度变迁的轨迹，从经济学的视角，运用经济学的方法，对其进行分析和研究，无疑会发现并总结出规律性的东西，从而对进一步理顺中央与地方政府间的财政关系产生积极的影响。

一、财政体制的变迁历程

（一）高度集中、统收统支的阶段（1950年－1952年）

建国初期，为了迅速制止通货膨胀，稳定物价，恢复经济，中央做出了《关于统一国家财政经济工作的决定》，要求统一全国财政收支，统一全国的物资调度，统一全国现金管理。之后政务院又发布了建国后第一个关于国家财政体制的文件，即《关于统一管理1950年财政收支的决定》，规定国家预算管理权和制度规定权集中在中央，收支范围和收支标准都由中央统一制定；财力集中在中央，各级政府的支出均由中央统一审核，逐级拨付，地方组织的预算收入同预算支出不发生直接联系，年终结余也要全部上缴中央。1950年的财政体制，基本上是高度集中的中央财政统收统支的体制，又称为收支两条线的管理体制。1951－1952年间，随着国家财政经济状况的开始好转，为了调动地方的积极性，开始实行在中央统一领导下的初步分级管理，国家预算划分为中央、大行政区和省（市）三级管理。但是，在这种体制下，财权和财力仍然集中在中央，划归省级财政的收入只充抵原来的中央拨款，地方机动财力有限。因此，1951－1952年的财政体制基本上还是统收统支的办法，但在一定程度上开始向分级管理的体制过渡。

（二）划分收支、分类分成阶段（1953年－1957年）

1953年，我国进入第一个五年计划时期。随着大行政区机构的改变和撤销，县级政权的建立和健全，国家的财政体制也作了相应的改变，由原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）和县（市）三级管理，并划分了各自的财政收支范围。1954年根据周恩来、邓小平同志的指示精神，开始实行分类分成办法，将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入、中央调剂收入三大类。地方预算每年由中央核定，地方的预算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵补，不足部分，由中央调剂收入弥补。分成比例一年一定。

“一五”期间，财政体制虽然每年都有一些变化，但主要倾向仍然是在集中财力保证重点建设的前提下，实行划分收支、分级管理的财政体制。

（三）划分收支、总额分成阶段（1958年－1979年）

从1958年起实行“以收定支，五年不变”的财政体制。这次重大改革的背景是，“一五”期间建设的156项骨干工程已陆续建成投产，中央各部门所属的企事业单位数量剧增，难以做到有效监管。1956年4月毛泽东在《论十大关系》中提出“中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”的论断，“以收定支、五年不变”的财政体制正是在这种思想的指导下设计的。它把三种收入（地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入）划归地方，分类分成，多收了可以多支，少收了只能少支。

1958年的财政体制改革，是建国以来传统体制下的第一次财政分权。但是由于财力下放过度，中央财政收支所占比重锐减，于是在1959年开始实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政体制，即各地的财政收支相抵后，收不抵支的部分由中央财政给予补助，收大于支的部分按一定比例上缴中央财政。从1959年到1970年，以及后来的1976年到1979年，“总额分成”的管理体制共存续了16年。

（四）划分收支、分级包干阶段（1980年－1993年）

为进一步调动地方的积极性，遵循“放权让利”的思路，从80年代初开始实行财政大包干的过渡体制。

1980年2月，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，实行分类分成，财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政在划定的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。

1983年和1985年国家对国营企业实行两步利改税，企业由上缴利润改交税金，同时开征了几种新税，完善了税制体系。从1985年起财政体制也相应调整为“划分税种、核定收支、分级包干”。1987年开始在全国范围推行承包经营责任制，财政体制在某些方面与之不相适应。1988年，根据财政经济生活中出现的新情况，开始全方位实行财政承包制。

财政包干体制使地方政府成为相对独立的利益主体，但它从本质上看仍未摆脱集权型的财政分配模式，没有从根本上解决中央与地方政府之间财力分配的约束机制与激励机制问题，但它与当时经济体制改革的方向是吻合的，为后来分税制财政体制的改革奠定了基础。

（五）分税制财政体制阶段（1994年至今）

为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央的宏观调控能力，从1994年开始改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制。分税制的主要内容是“三分一返”，即在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围，按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围，分设中央和地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还制度。分税制体制改变了原来多种体制形式并存的现象，通过“存量不动、增量调整”的原则，既保证了中央财力不断增强，又有利于实现对现存关系的逐步平稳调整。

随着社会主义市场经济的发展，按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立,客观上助长了重复建设和地区封锁,妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成,不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕。为此，在分税制实施8年后即2002年，中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法,对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。

二、财政体制的特征分析

（一）财政体制变迁的主线是由集中到分权

通过上述对财政体制变迁历程的描述，我们可以看到，我国的财政体制改革，始终围绕着中央集权与地方分权的关系变化进行，可以说财政体制的变迁史，实际就是从集权到分权、从收权到放权的循环变化过程。图1给出了1953年到1998年中央与地方财政收入比重变化的面积图，图2则描述了1953年到1998年中央与地方财政支出比重的变化情况，通过图示我们可以更加清楚地看出这种制度变迁的主要脉络。

50年代基本上属于高度集中阶段，1953年中央级财政收入占全国财政收入的83.0%，中央财政支出占到73.9%。1958年的财政体制改革是我国建国来的第一次财政分权，尽管当年中央财政收入仍然占到80.4%，比1957年提高了6.9个百分点，支出比重却由1957年的71.0%骤降到44.3%。之后到60年代末仍然属于集中阶段，将1958年下放过头的权力逐渐收回，中央财政支出所占的比重总体上呈现出逐渐回升的趋势，到1968年达到60.7%。1969年以后国家再次实行以“块块”为主的国民经济管理体制，从1971年开始实行财政收支包干体制，扩大了地方预算管理范围，当年中央财政收入所占比重萎缩到16%，1975年达到最低点11.8%。有人把这个阶段的财政体制改革称为传统体制下第二次大规模的财政分权。

十一届三中全会后我国进行了又一轮的财政分权改革，由过去全国“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”，财力分配由过去“条条”为主，改为“块块”为主。“分灶吃饭”体制的实施，承认中央和地方财政各自的地位和利益，是迈向分级财政体制的重要一步。从1988年开始，我国全面推行财政承包制，运用边际增量分成的手段激励地方政府组织收入。这期间中央财政收入比重总体呈现下滑态势，由1985年的38.4%下降到1993年22.0%。1994年参照发达国家的经验，我国进行了较为规范的财政分权改革，即实行分税制的财政体制，中央财政收入比重突破了50%。分税制体制的实施，极大地刺激了地方组织收入的积极性，再一次导致中央财政收支呈现下滑态势，到1998年中央财政收支所占比重分别降到49.5%和28.9%。

（二）财政体制改革往往是一个非帕累托改进的过程

所谓“帕累托改进”，就是指在存在经济无效率的情况下，若进行资源的重新配置，确实使得某些人的福利水平有所提高，而与此同时，其它人的福利水平却没有降低（至少是不变）。属于“帕累托改进”的改革是不会受到改革阻力的。在实践中，越接近“帕累托改革”的体制改革，所引起的利益摩擦和震动也越小，改革越容易推进。

财政体制规定了政府间的财政分配关系，对政府间的财政资源进行重新配置。因此，财政体制的改革，实质上是权力和利益的调整和再分配的过程。在这个过程中，或者是中央（或地方）财政收入的增加要以地方（或中央）财政收入的损失为代价，或者是部分省（市）财力的增加要以其他省（市）财力的减少为代价。即使通过财政体制改革最终能够使中央与每一个地方政府从中受益，但各方获益多少是不一样的，这就可能引起地方政府财力位次的升降，位次下降者也会感到自己受到了损失。2002年实行所得税体制改革时，财政部最初估计东部发达省市肯定会反对改革，而中西部省份应该支持改革，因为所得税改革的初衷就是要缩小地区差距，实现共同富裕，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入将全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。出乎财政部预料的是改革方案也遭到了中西部省份的反对，因为所得税改革也同样集中了他们的部分财力由中央统一安排，对他们而言与其等待中央的转移支付还不如自己收取放到自己的腰包里放心。所以说，财政体制的改革往往是一个非帕累托改进的过程。

非帕累托改进意味着阻力，改革的设计者一般运用“补偿”的手段来减缓阻力推进改革。长期以来，我国的财政体制调整，基本上是用“基数法”确定体制的收支划转，从而保证了地方的既得利益。承认地方的既得利益是中央政府为了推行财政体制改革所采取的最大的补偿措施，很多人对这种补偿措施提出批评，认为基数的长期延续承认了原有分配结构中的不合理部分，使一次性体制受益或受损永久化，使财政体制的公正性大打折扣。新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的连续的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整而实现的。我国财政体制的改革与新制度经济学的理论是吻合的，正是“增量改革”和“渐进式改革”这两大特点，才使得我国的财政体制改革顺利推进，稳步进行。在一个更加标准和优良的体制办法出现之前，通过保证既得利益、调节增量的手段，能够避免“鞭打快牛”的现象发生，在确保效率的前提下达到调节政府间财力状况的目的，符合我国渐进式改革的总体要求。通过这种承认既得利益的补偿措施，可以把“非帕累托改进”向着“帕累托改进”的方向转化。

（三）中央与地方“经济理性”的特征十分明显

尽管我国是一个单一制国家，但中央政府与地方政府都没有摆脱“经济人”的本质属性，博弈味道十足。在建国之初实行高度集中、统收统支的财政体制阶段，地方便初显经济理性，迫使财政体制由集权向分权转变。实行分级管理后，作为本辖区人民利益代表的地方政府，更是运用各种手段与中央进行博弈。在博弈过程中，常常是中央政府处于劣势，以至于曾经出现了中央向地方借债度日的情况。

中央与地方的博弈在进行体制改革的时候会变得更加明显，甚至于表面化。分税制改革时，地方政府为了争取更多的返还基数，“疯狂”组织收入，1993年全国地方各项税收收入比上年增长37.98%，而中央级财政收入则比上年下降了2.25%，地方财政收入在全国收入中的比重比1992年一下子提高了6.1个百分点。所得税体制改革时，国务院文件决定所得税基数按2001年实际完成数计算，结果各地的所得税收入忽然非正常大幅攀升，财政部多次下文制止纠正，但地方政府丝毫不予理会，2001年全国地方企业所得税收入比上年增长了55.3%。尽管财政部、审计署派出检查组奔赴各地检查所得税的征管工作，但面对众多的博弈对手，财政部的检查也显得力不从心，最终只好利用行政权力改变游戏规则，不再以2001年决算数作为计算依据。

其实地方政府这种博弈行为是非常正常和理性的。地方政府具有“利益双重性”的特征，它在对上级政府负责的同时，也要为辖区内的居民服务。而且随着社会的发展进步，地方政府无论是出于为官政绩的考虑，还是迫于自身发展的压力，都必须更多地关注地方利益。作为一个理性的地方政府，有着地方预算最大化的主观要求，为辖区谋取利益最大化是它的根本方针。在这种思想指导下，积极争取自身利益才是常态，否则，如果每个地方政府都能够做到舍小家顾大家，舍地方为全国，那么，财政体制也就没有改革的必要了，建国初期的统收统支就是最佳模式。

（四）财政体制的法制化程度不高

尽管说政府间的这种博弈行为是理性，但这种理性所导致的结果并不是体制改革设计者所期望的。如何解释这个问题呢？答案就是在体制变迁的过程中缺少制度框架对各级政府的行为进行约束，财政体制的法制化程度不高。

我国的财政体制经历了多次的反复变动，从1950到2002年的52年间，至少变动了19次，平均不到三年就变动一次，一直到现在也没有形成一个稳定的中央与地方的财政关系。这一方面是由于“摸着石头过河”，经验不足，新生事物不断出现，计划不如变化快。另一方面，也充分说明我国各级政府特别是中央政府对财政体制法制化的观念和认识还有待进一步提高。

财政体制的反复变动导致交易费用的增加。如同企业签订合同是为了节省交易费用一样，中央和地方政府由于缺少稳定的法律关系，要在信息搜集、基数谈判上消耗更多的交易费用。

如果将寻租理论运用到政府间关系上，我们会发现，多变的财政体制还可能导致“财政寻租”活动。财政体制改革就是利益的重新分配过程，地方政府为了不受损失甚至增加收益，会“跑部钱进”，进行游说、寻租。这种情况在多种财政体制同时并存、中央与地方进行一对一谈判时可能会更为普遍。制度变迁为寻租活动提供了更多的机会，预算体制的频繁变动，也无疑增加了寻租的可能性。

另外，体制的反复变动还会导致出现纳什均衡。在我国的财政体制改革过程中，中央政府起着主导的作用，可以利用行政权力进行强制性的制度变迁。在中央与地方的重复博弈中，体制规则的严肃性受到损害，地方政府对中央的不信任感进一步增强。为了避免在财政体制调整过程中受损，地方可能会采取各种手段（比如隐藏偏好，私自减免税，甚至故意增支减收加大赤字等），利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的囚徒困境。

尽管中央政府在现行行政体制中处于较为有利的位置，可以强制变更中央与地方的游戏规则，而且我们也可以宽泛地认为游戏规则的变更决不是出于中央政府的一己私利，而是为了更好地进行宏观调控。但是，经验和理论分析都表明，这种短期的行为要付出相当的代价，后果非常严重。无论是中央政府还是地方政府，各自享有的权利与承担的责任都应该用法律的形式固定下来，并保持相对稳定。目前这种以行政而不是以法律为基础的政府间财政关系，必须有一个根本性的转变。

（五）转移支付具有明显的双轨制特征

与国外政府间的转移支付主要是财政资金从上级政府转移到下级政府不同，我国转移支付制度的一个明显的特点就是政府间财政资金的转移是双向的，即一方面地方政府通过上解的形式向中央政府转移资金，另一方面中央政府则通过下拨的方式向地方政府转移财政资金。我国的转移支付中，有条件拨款约占20%，80%属于无条件拨款性质，其中中央对地方的税收返还又占到无条件拨款的80%左右。

由于税收返还是转移支付的主要部分，目前对转移支付的批评也主要集中在税收返还的设计方法上，认为税收返还并没有使中央的财力明显增强，一定程度上导致中央缺乏财力对地方进行一般性转移支付。实际情况则恰恰相反，税收返还集中地方财力的速度既出乎中央的预料，更出乎地方的预料。税收返还是按照1993年地方净上划中央数确定的，它肯定要小于地方上划中央“两税”。同时，税收返还的“1：0.3”设计意味着税收返还的增长速度远低于“两税”增长，对地方而言，经济越发展，“两税”增长速度就越快，“两税”与税收返还的差距就越大，中央集中的财力也就越多。从这一角度看，中央集中的财力将主要来自“两税”增长较快的发达地区，可以说税收返还制度在一定程度上起到了均衡地区间财力的作用，相关的实证研究也验证了这一观点。目前，地方在增量分配中所得比重的下降速度已经超过体制设计的预期，1994年“两税”增量中地方所得占到27%,1995年为25%,1996年为23%,1997年为21%，平均每年下降2－3个点左右。据此测算，10年之后这一比例将趋向于零，中央财政将集中起几乎所有的“两税”增量。

转移支付对受补政府（地方政府）会同时产生收入效应和替代效应。采用什么类型的转移支付形式要视转移支付的目的而定。如果对收益外溢的公共产品或服务（比如教育）进行转移支付，适宜采用有条件的配套拨款，因为配套拨款的价格（替代）效应会降低项目的成本，并直接诱导受补项目的发展。而无条件拨款常常把地方政府的税收努力程度考虑在内（比如我国目前的过渡期转移支付），因此能刺激受补政府提高自己本级财政收入的积极性。一般而言，中央政府喜欢有条件的转移支付，因为这样可以强制提供更多指定的受补产品，而地方政府更偏爱无条件的转移支付，这样可以使地方的无差异曲线外移，从而得到更大的效用。尽管有人通过实证研究后认为，等额的有条件和无条件转移拨款所导致的“偏离效应”很少产生，但我们还是认为这种说法是站不住脚的，因为它无法解释当前地方特别是欠发达地区普遍存在的挪用专款现象。

三、财政体制的创新问题

制度创新是制度变迁过程中最为重要的阶段，没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。今后一段时期，财政体制应在以下方面有所突破和创新。

（一）进一步明晰政府间事权划分

50年来我国财政体制的改革主要侧重于财政收入体制的改革，随着分税制财政体制的实施，以及所得税体制改革的顺利进行，政府间事权改革的紧迫性已经凸显出来，并且已经成为进一步完善财政体制的瓶颈。更为重要的是，事权改革的滞后还动摇了收入划分改革的成果，因为根据事权、财权统一的原则，在事权尚不明晰的情况下进行的财权划分，显然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围。根据政府的职能转换，对过去越位的职责，例如，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，要逐步退出；对尚不到位的职责，如基础科学、基础教育、社会保障、支农支出等要进一步加大财政支持力度。另一方面，在政府间事权划分上，应该根据“比较优势”原则，凡是地方具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方。同时，中央与地方应该更多的强调彼此独立地行使职责，进一步减少中央对地方政府的干预事项，处理好中央与地方的分权制衡关系，走出“一收就死、一放就乱”的恶性循环。

（二）逐步建立规范的转移支付制度

从1995年开始，中央制定了《过渡期转移支付办法》，我国的转移支付体系进一步充实完善。1995年中央从收入增量中拿出20.71亿元，1996－1998又分别拿出34.65亿、50.21亿和60.54亿元用于过渡期转移支付。下一步，一是要进一步简化转移支付形式。对多种转移支付项目进行归并调整，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。二是加强专项拨款的管理。在控制专款总量的前提下，优化专款结构，保证重点需要。同时，建立严格有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。三是继续完善过渡期转移支付办法。科学选择测算因素，逐步规范技术方法，从而建立起激励和约束机制。四是进一步加大过渡期转移支付规模。目前中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。

（三）改革共享税制

我国的中央地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税等。共享税的设计保留了财政包干体制的痕迹，具有浓厚的收入分成特征。共享税的这种特点表明当前我国的财政体制还是一种不彻底的分税制。税基分享制是一种国际通行做法，它的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征。即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。税基分享制其实曾经在我国有过短暂的尝试和应用。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在原5%税率的基础上提高了3个百分点作为中央税收，这就是税基分享的模式。税基分享制的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在收入随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使各级政府财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府都拥有自己的主体税种成为可能。2002年所得税体制改革后，两个税务局的征税关系变得异常复杂，国税局和地税局都是既为中央征税又替地方征税，这有悖于我们的改革初衷。实行税基分享制后，地税只按照共享税中地方税率计征地方税收，国税部门只按照中央税率计征中央税，各征各税，同时又互相制约，从根本上理顺了国地税的关系。

（四）分割税收立法权

浙江省在2002年进行农村税费改革时为了减轻农民负担，鼓励农民发展特产农业，决定在全省范围内停征农业特产税。对此财政部相关司局急忙喊停，称地方没有税种的开征停征权。分税制的改革并没有解决合理划分中央与地方税收管理权限的问题，地方特别是省级政府要求给予调整地方税率甚至开征新税种自主权的呼声日渐高涨，浙江省的这个案例更是提醒我们税权改革应该提到议事日程了。税收立法权的分割可以从以下几方面着手：（1）税收立法权的分割只在中央与省级之间进行，不再下放到省以下；（2）中央税的开征、停征及税目税率调整权继续保留在中央；（3）属于地方税但对国家的宏观调控产生较大影响的税种，其开征、停征及税目税率调整权也要保留在中央；（4）其他主要对地方辖区内产生影响的税种，可由地方自行确定其开征、停征及税目税率调整；（5）地方在不侵蚀中央税基、不损害中央利益的前提下，可对区域性资源开征新税。

（五）政府间财政关系立法

与国际通行做法不同，我国的财政立法工作严重滞后，目前尚没有一部《政府间财政关系基本法》从法的层面对政府间的财政关系加以规范。财政体制的频繁变动，政府间事权的交叉以及政府间不合作的博弈行为（比如中央减免地方税、上级“点菜”下级“买单”、地方侵蚀中央税基等）莫不与此有着直接的因果关系。经过这么多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应该具有的基本框架和应该遵循的一般原则已经比较明朗，立法的时机和条件已经成熟，不宜再拖。《基本法》中应包括中央与地方事权与支出的划分，政府间收入的划分，各级的财政责任等。通过政府间关系的法制化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，最终达到“双赢”的财政格局。

主要参考文献：

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第二篇：财政体制分析

财政体制分析

一、主要发达国家财政体制的基本情况

一般市场经济国家都实行分级分税制财政体制。国际上通行的分税制按集权、分权的程度区分，大体可分为两大类：一类是管理权限分散的联邦制国家的分税制，以美国最为典型，另一类是管理权限集中的单一制国家的分税制，法国是其代表。

(一)美国的财政体制

美国是一个典型的联邦制国家，其政府体系包括联邦政府、州和特区政府、地方政府(包括县、市、镇、学区和特殊劳务区)三个层次。美国财政层次与政府层次是一致的。自建立“三权分立”的联邦制国家以来，美国一直实行彻底的分税制分级财政体制。由联邦财政、州财政和地方财政三级构成。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。美国的财政实行联邦、州、地方三级预算制度，并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。美国作为典型的联邦制财政体制，没有全国统一的税法，仅是在联邦宪法中对若干税收问题作约定。联邦、州和地方政府拥有其各自的税法，拥有独立的税收体系和主体税种以及税收立法权和征管权。包括联邦政府的税收体系、州政府的税收体系、地方政府的税收体系。税收是财政收入的主要来源，90％ 以上的联邦财政收入来自联邦税收收入。为保证各级政府有一定的财力，能够提供其事权范围内的服务，每级政府都有一个主体税种作为它的主要财源。联邦政府开征除财产税以外的各种税，主体税种是个人所得税；州政府开征除关税以外的所有税种，并决定税率，主体税种是销售税；地方政府一般以财产税作为主体税种。同时，三级政府之间还存在着税源共享关系。主要包括：税收补征、税收扣除、税收抵免、税收分享、税收免征。总体上，在国家的财政总收人中，联邦收入占60％左右，州和地方政府收入占4o％左右。

(二)法国的财政体制

法国是一个典型的单一制国家。法国行政区划分为大区、省和市镇三个层次，财政体制由中央、大区、省和市镇四级构成。各级预算相对独立，它们有各自的收入与支出。中央预算支出，分为费用支出，经常性事务开支、资本支出，固定资产购置支出(以及军费支出。它包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资，如铁路、公路、国营企业等)。省和市镇支出主要包括行政管理经费、道理、文教卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出以及地方债务还本付息等。法国在事权与财权的划分上十分清楚。在支出上，有归国家支出的，有归地方支出的。三级地方财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，但国家对地方的三级财政都有事后的法律监督权。中央财政对地方财政的转移支付形式有：一是一般l生补助。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的，人口越多，得到的补助金就越多。二是专项补助。即对地方兴修的专项工程给予的补助。法国中央财政转移支付支出大约占地方财政收入的25％。三是减免退税。法国收管理权限主要集中在中央一级，在税收收入划分上也是中央占大头。法国的税收分为中央、省、市镇三级管理，分税制采取完全划分税种的办法，一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理，不与地方分成。中央税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等，占税收总收入的83％。其中增值税的比重最大，所得税次之。地方税分为直接税和间接税两种，主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等，仅占税收总收入的17％。其中，行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大。法国的地方税主要由市镇征收，其次由省征收。在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统规定。具体的税收条例、法令由财政部制定，地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方政府也有一定的机动权力，如可以制定地方税收的税率，有权对纳税人采取某些减免税措施，有权开征一些捐费等。在税收征收管理上，法国分为中央、地方 一

两套系统，分别征收各自的税收收入。

二、对中国财政体制改革的启示

（一）实行二元合一、城乡一体的公共财政体制

要解决中国现行财政体制问题，必须解决二元财政结构性问题。二元财政结构性问题的解决是中国实现全面、协调和持续发展的一个关键。解决二元财政结构问题，不仅要消除自动地将财富从农村转移到城市、从县乡自动转移到大中城市的非对称性财政机制，将农民实际负担的流转税通过向农村地区提供必要的公共产品的方式整体地返还给农民，从根本上解决对农民的税外税费问题；而且还要取消一切不合理的财政制度。实行城乡统一税制。具体应该着重从三个方面进行调整：一是通过减少从农村获取的财政收入，切实减轻农民的税收负担和一切其它非税负担，实行“保农轻税”的财政制度，缩小城乡地区差距和收入差距。二是加大对农村特别是贫困地区的财政转移支付力度，增加对农村的支出和农业生产的直接补贴，从而实现对农业净支持力度增强。三是在合理划分中央和地方财权和事权的基础上，加强农村地区的县乡财政的实力，从而增强财政对农业和农村的支持力度，为最终实现二元合一、城乡一体的财政体制提供制度条件和财力保障。

（二）通过划清界限、明确责任，界定各级政府的事权重点

做好三个方面的工作：一是划清政府与市场的界限。按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。公共财政的公共性特征表明，政府及财政不能涉人市场，只能活动于市场失效的公共领域。按照这一要求，处理政府与市场关系总的原则是：凡是市场能干的，政府要退出；凡是市场不能干的，政府要进入。二是确立科学的分税制模式。根据国际上实行分税制财政体制国家的经验，完全分税制才是中国财税改

革的科学和理想的模式。我们可以通过逐步改革、逐步到位，从现行的分权程度较低的非完全分税制模式过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。三是根据政府职能范围，界定各级政府的事权。按受益范围和法制原则依法明确界定中央与地方、地方各级政府间的事权范围。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。中央与地方政府事权划分总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府；其它区域型的事权则由省级和市、县级政府执行。省级和市、县级政府的事权划分，是今后财政体制改革的重点，应着重解决基层政府承担事权过大的问题，做到各行其是，各负其责。

(三)通过减少层次、合理分权，确立新型的财政主要理顺三个方面的关系：一是尽可能的减少政 府财政层次。三级政府三级财政是大多数市场经济国家公共财政体制的通行做法，事实证明它是公共财政框架下最有效率的分级分税制财政体制。逐步建立中央、省、市三级政府三级财政的分税制财政体制，取消县乡政府层次和财政层次，强化地级市的功能，将县乡政府变成派出机构。目前，先取全部消地区行署级和乡镇级，政府层次按中央、省、市、县四级政府设置；财政层次市县划为一个层次，分税制财政体制按中央、省、市县三级财政管理，中央、省、市、县四级政府使用，形成四级政府三级财政的格局。二是按照中央与地方各级政府的事权划分各自的财权。根据事权与财权相统一的原则划分财权，合理调整中央与地方财政分配关系。即按照各级政府的事权，划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定和划分出各级政府的财政收人，而财政收入则又主要按税种性质进行划分，真正做到有一级政府的事权，相应就有一

级政府的财权，使各级政府都应有相应的财权和财力作保证。三是按照统一税法与分级

管理相结合的原则确定税收管理权。在统一税政的前提下，应根据公共产品提供的层次性和区域性决定中央和省以下各级政府的税收管理权限的大小，税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，中央税和共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央，部分地方税的立法权、解释权、征管权可划给地方，允许地方政府具有一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。这样既可以理顺中央与地方对税 收管理权的分级划分，又可以发挥中央与地方税收征管的主动性与积极性。四是调整税收机构，强化税收征管。地方税务局应按政府财政层次设置，体现一级

政府、一级财政、一级税务的原则。并将农税机构合并到地税，国、地、农三税合二，使财税收支机构分开，建立统一的税收征管、稽核、监控体系，完善税收征管体制。

(四)通过改革税制、完善体系，建立新型的财政体制框架

具体在税制方面，改革四个方面的税制。一是改革流转税税制，促进经济发展和社会科技进步。将现行的生产性增值税改为消费性的增值税，降低企业税负，并扩大增值税征收范围，逐步取代营业税。二是改革所得税制，调节收人差距，促进公平分配。一方面，统一内外企业所得税制，规范企业所得税税基，适当降低企业所得税税率，为企业发展创造公平的税收

环境；另一方面，改进个人所得税制，将现行的分类个人所得税制转换为综合个人所得税制，并调整费用扣除标准和税级、税率，建立覆盖个人全部收人的多税种的累进税收体系。当前，应实行综合与分类相结合的个人所得税制度。三是改革农业税税制，实现统一城乡税制的目标。实行一套税制，城乡同等税收，全面取消农业特产税，并逐步降低农业税税率，最终取消农业税，建立城乡统一的税收制度。四是改革税制结构，构建以所得税和流转税双重主体的税制体系。重点是提高所得税在全部税收中的比重，从根本上确立调节收人分配的原则，改变中国目前税收结构与经济结构倒挂的现象。具体在体系方面，完善四个体系。一是中央税收体系。从维护国家权益和对经济进行宏观调控的要求出发，进一步完善中央税收体系，建立以消费税、个人所得税为主体税种，并辅之以关税、海关代征的增值税及增值税、企业所得税、证券交易税三个共享税种等的中央税收体系。把消费税和个人所得税全部划归给中央，将增值税、企业所得税、证券交易税划为共享税。二是地方税收体系。尽量少设或不设共享税，设立遗产税、社会保障税等新的地方税种，促进地方特别是市县根据经济发展特点形成合理的主体税种。在清理各种乱收费、乱摊派，避免费对税基的蚕食的基础上，加快费改税的步伐，为地方税收体系的建立创造一个良好的税基环境，建立以财产税为主体税种，以遗产税、社会保障税、环境保护税、城市维护建设税等为辅助税种的地方税收体系。在目前营业税未被增值税取代之前，可以适当提高营业税税率，把营业税纳人地方主体税种，形成以财产税和营业税为主体税种的格局。三是预算监督体系。加强对财政预算的监督机制，完善政府预算监督体系。建立以同级人大监督为主，社会公众的监督为辅的预算监督体系，通过财政制度的公开化，推行政府财政预算的细化、规范、公开、透明，使政府预算从编制、执行到决算全过程能够得到人大和社会公众的监督。四是财税法律体系。根据中国实际，科学合理的进行立法规划，加快构建社会主义财税法律体系，有计划、有重点、有步骤的建立和完善包括财税基本法律、预算、税收、非税收人、财政支出、国债管理、社会保障资金管理、国有资产管理和财务、会计等方面的法律。通过立法，建立政府间责权利关系的准则。目前，应重点规划制定和修订预算法、财政转移支付法、国债法、国有资产管理法和税法通则、企业所得税法、个人所得税法、增值税法、消费税法、营业税法等。

(五)通过完善制度、规范体制，促进社会经济的协调发展

加快建立和完善四个方面的制度：一是加快建立规范的财政转移支付制度。合并简化现行的多种转移支出方式，规范专项拨款补助，实行以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，以因素法为依据的科学合理的均等化转移支付制度，强化政府问资金转移支付的监督机制，加大对

中西部地区和民族地区的财政支持，推进各地区社会经济的协调发展。二是加快完善财政支出管理制度。除进一步完善部门预算管理、国库集中收付管理、政府采购管理、收支两条线管理等直接支出管理制度外，还要建立规范的税式支出管理制度，从观念上、理论上、实践上将税收优惠政策管理转换到税式支出制度管理上来，选择适应中国实际的税式支出管理模式，明确税式支出政策目标、方向，强化对税式支出规模的有效控制和管理，以适应社会主义市场经济发展对财政管理体制改革的迫切要求。三是加快完善出口退税制度。按照完善机制，共同负担，推动改革，促进发展的原则，建立出口退税新制度，形成中央、地方、企业共同负担的出口退税新机制，推动外贸经济结构的调整与发展。四是加快完善财政监督管理制度。建立健全财政监督机制，采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，使财政监督贯穿于财政分配的始终。一方面加强对预算执行情况的监督，建立财政支出评估监督和考核体系，监督预算单位合法有效使用资金；另一方面加强对财政收人的解缴、征管、人库、退付全过程、全方位的监督。

第三篇：宏观经济学(我国经济分析)

中国宏观经济的特点是以投资驱动为主，工业主导型，而且投资中政府的投资所占比重较大，政府主导投资和行政干预的作用显著。这和西方市场经济国家有非常明显的区别，以美国为例，其宏观经济体现为消费驱动，服务业主导，投资基本由私人进行。另外，中国的制度演进的步伐较快，而西方国家的制度体系基本定型了。相比之下，在投资、金融、法制、人力资源、技术、制度变迁等对宏观经济有重大影响的各方面，中国的情况都与西方差异很大，而且处于不断变化之中。西方在统一的制度框架下，经过长期的发展，形成了统一的市场环境，而在中国存在着南北、东西、城乡等地理区域上的巨大差异。这种经济环境有较大的动态性和发生畸变的不确定性。而我们在进行宏观经济分析时，往往存在着不比较模型的使用条件，较多采用静态的宏观经济分析模型的缺陷，局限性是很难避免的。方法论方面的尴尬，使我们既不能直接引用宏观经济数据，套用现成的静态模型，又不能只是依赖以前几次经济过热的经验，对目前的宏观经济做出客观的判断。所以，各家各派的观点也就无法统一，甚至无法建立共同的研究出发点。

笔者认为，应该深入研究投资，消费，政府支出，进出E1分别对总供给和总需求的影响。在不同的经济体里，他们的实际作用是不同的。在中国投资对GDP的影响达到60％以上，消费的影响只有不到40％，而美国却几乎正相反。在正统的国民经济核算恒等式中，投资就是指私人投资，而且这部分不受政府干预，完全由市场信号引导，投资的领域也没有太多限制；在中国投资的限制很多，而且政府投资有替代和挤出私人投资的倾向。对于这些区别，不能简单地认为只是程度的不同。量的不同造成了对GDP增长率的影响因子是不同的，而投资拉动和消费拉动模式对经济的影响被放大，最终可能会带来质的变化。再更进一步看，以投资为例，不同部门，不同行业在不同的阶段对于其他部门和行业的影响也不同，以目前产业结构和能源利用效率来看，能源工业，基础材料工业等耗能大户的低效率，对宏观经济的影响巨大，这些部门的投资扩大，造成资源配置的扭曲，直接影响到别的行业发展和表现，而国民经济各部门复杂的相互互动，可能使作用的结果远远超出我们的理解和控制范围。同样，消费领域也是~n．cL，消费的组成结构，消费的倾向，不同消费群体的比重，消费能力的区别对于决定消费在国民经济中所起的作用，可能是很不同的。这些都需要更细致的了解和把握。这实际是国民经济的形成和传导机制，与经济结构有很大关系。不少学者认识到，中国宏观经济的很多问题是因为产业经济结构不合理造成的，在中国目前特定的转型过程中，有其独特之处，不应该忽略。在国内也有先行者在企业层次上进行了研究，认为在微观单位和宏观总量之间还存在这一块十分广大的“中观”领域，认为对这一中间地带的研究必将大大丰富现有的宏观经济理论，但宏观经济学却不研究产业结构与宏观经济总量稳定间理论关系。

客观地讲，政府在采取“一刀切”的简单化做法也有其难处。受到现有管理体制的限制，不得已采用粗放式管理。在目前条件下，与其热衷于对宏观经济是否过热做出结论，不如集中精力研究不同的经济部门，不同的行业，甚至不同的经济区域的发展特点，以及它们之间复杂的互动关系，细化在这些中观层次的协调管理，通过中观层次的微调达到整体宏观经济稳定，相信只要搞清楚各因素的影响大小，以及其影响方式、传播机理，通过控制主要变动因素的波动，就可以达到对整体波动幅度的把握。在摸索出规律后，就有希望建立适合中国国情的宏观经济学理论和方法。

应该说，西方经济学的发展过程中，其宏观经济理论也是在实践中摸索出来的，是在开放的基本完善的市场经济环境下建立的，而中国的经济学也理应在转型的中国的环境中，通过卓有成效的实践建立起来。

也许等我国发展到具有和西方市场经济国家基本一致的社会、经济、文化和制度条件下，两种理论体系会很好地融合，这是一个远景。但现在，我们还是应该立足于中国国情，学习借鉴西方经济学的成果，不唯书不唯上，走出适合中国自己的路

第四篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘要：本文从分税制改革10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。

关键词：分税制事权财权转移支付财政管理体制税收立法权三级政府三级财政管理体制

正文：

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。

一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：

1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、进一步改革分税制财政体制的基本思路

1、完善中央与地方的事权划分

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。

2、建立规范化的政府间财政转移支付制度

从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要

针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权

（1）地方税收立法权

实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。

要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方税收体系

A、营业税

把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

B、建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。

C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。

4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制

目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政

府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。

（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[2]陆建华.国家税收.上海远东出版社，2004.[3]熊英.地方税法法律问题研究.中国税务出版社，2000.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[6]陈书全，杨林.从税收权划分看我国地方税制立法体系完善.行政与法(法学论坛)，2004，(11).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).[8] http://baike.baidu.com/view/141655.htm 百度百科

[9]《人民日报》 2004年01月16日 第十四版

第五篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路 我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘要：本文从分税制改革

10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。

关键词：分税制

事权

财权

转移支付

财政管理体制

税收立法权

三级政府

三级财政管理体制

正文：

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。

一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：

1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

二、进一步改革分税制财政体制的基本思路

1、完善中央与地方的事权划分

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。

2、建立规范化的政府间财政转移支付制度 从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要

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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权（1）地方税收立法权

实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。

要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方税收体系 A、营业税

把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

B、建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。

C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。

4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制 目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政

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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献：

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