第一篇：当前分税制财政体制的利弊与改进方向1
当前分税制财政体制的利弊与改进方向
改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。
税收管理体制由来已久，但是对于稳定的税收管理体制，尤其是中国确立社会主义市场经济体制以来的税收管理体制的理论研究和实践运行还不够全面与深入。建国以来，我国税收管理体制进行了多次调整，随着我国政治经济形势以及财政体制的发展变化而不断的发展和完善。我国现行的税收管理体制是1994年我国全面实行的分税制财政管理体制。为了保护各省市，特别是富有省市的既得利益，中央还设计了一套税收返还制度。这次税制改革是建国以来最重要，最深刻的一次税制改革，是我国税收工作的一个重要转折点。首先，“分税制”是一次重大的制度创新。从经济学的角度来评价，制度是一种公共性规则，具有强制性与约束性，制度创新是一个有目的、有意识的规则和契约安排。制度的设立有利于增进自身的福利而不使其他人的福利减少，或在预算约束下提高目标水平。税收管理体制是一组特定制度的组合，规范着一个国家和地区相关的税收管理活动。这次税制改革的成功在于它形成一个有效的激励机制，使博弈双方都成为体制的受益者，形成一个双赢。总的来说，分税制改革给中国带来了红利。
分税制财政体制这一激励相容的机制，真正调动了中央与地方的“两个积极性”。分税制首次规范了中央与地方收入分配范围，做到“井水不犯河水”。从1994年以来在税制、税种和税率以及收入分配比例基本不变的情况下，既促进中央财政收入增加，也促进地方财政收入增加。中央和地方财政增长都明显高于分税制改革前的情形。分税制财政体制改革前，中央有求于地方，特别是有求于那些“财大气粗”的沿海发达地区，改革后，地方有求于中央，这既包括那些不发达省份和少数民族地区，也包括那些沿海发达地区，没有中央财政的税收返还和财政援助，这些省区也是无法维持下去的。这有利于强化中央政府对地方政府行为的调节与控制，使中央财政在宏观调控中处于主动地位，从政治意义上讲，这有利于从体制与制度上保证国家的统一，税收收入持续稳定增长，税收规模迅速扩大，也使国家财力日渐雄厚。
其次，这次改革按照社会主义市场经济对税收制度的要求，对传统的税制进行了结构性调整，进一步确立了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合、多税种、多层次、多环节的复合税制体系，通过这次改革，使税制进一步简化，规范。
再次，改革还贯彻了“依法，公平文明，效率”的治税思想，大力推进依法治税，税收征管机制不断完善，征管手段明显增强。
总之，1994年分税制财政体制改革确立了我国财政体制的基本框架，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，是一次体现政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的制度创新。
纵观当今世界，尽管各国的税收管理体制都有不同的具体方式，但是，分税制是建立悦收管理体制的核心，是当今世界上大多数国家普遍采用的一种方式。虽然我国经过多年的实践和探索，在借鉴市场经济国家成功经验的基础上才提出适应我国的分税制财政体制这一项制度创新，它规范了政府与企业、中央和地方的分配关系，确立了各级政府在经济社会发展中的职能导向，建立了中国财政收入稳定快速增长的新机制，在我国市场经济体制的形成和经济社会的协调发展中„发挥了巨大的积极作用。1994年的分税制财政体制创新，选择了渐进式改革路径，仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架，许多关键之处留下了诸多“先天不足”。
主要问题有:
第一、税收管理权高度集中于中央。从发展历程来看，在我国，中央把各省的一部分税收权力上收到中央来的同时，各省也依样画葫芦把地市政府的财政税收收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，结果大大削弱了县乡一级的财政力量，随着改革的进程，中央把一部分社会发展责任放给省里，省里则往地市放，地市又往县乡放，但是责任从上往下放的时候并没有伴随着足赂的财政转移支付，因此形成各级政府财政权利和公共事务的责任不对称。几次调整尽管给地方政府下放了一定的税收管理权限，但是地方末建立自己的地方税体系和征收管理机构，管理权限非常有限。
第二、中央与地方事权划分不清。分税制改革的重点是划分收入，但中央与地方事权划分不清。在事权上，使本属于中央财政事项让地方承刃、，而本身中央财政资金较宽裕，地方财力较紧。地方又要承担属于中央的项目，这加重了地方政府负担，乡镇政府实际取得收入无法应对必要开支。相应的农民的负担也加重了。
第三、收入划分不规范。现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重，严重阴碍着资产重组，制约着结构调整。
第四、税收政策不统一，税收优惠过多过滥。市场经济要求市场在资源配置中起基础性作用，其基本原则是公平竞争。现行税制没有充分体现这一原则，不同所有制之间和不同地区之间的差别性，歧视性，区域性税收政策，直接导致税负不尽公平，现行税制内资外资企业税法不统一，外资企业享受“超国民待遇”，造成纳税人的税负失衡，外资企业不需缴纳某些税，税收优惠和税率不统一。
第五、税权的划分没有以法律的形式确定。我国目前尚未出台对税收管理体制做出法律性规定的税收基本法，税收管理体制主要规定于国务院的行政法规和政策文件中，由国务院以发布行政命令的方式加以明确，而不是由国家最高权力机关立法确定，其权威性和规范性均较差，与法制原则也不相吻合。目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》。
从1994年进行分税制改革以来已经过了十几年，在取得阶段性成果的同时，我们也看到了问题和矛盾，因此有必要根据实践的结果和完善社会主义市场经济体制对税收管理体制进行改革，科学的建立社会主义市场经济条件下适应我国实际的税收管理体制，对于我们正确贯彻国家的税收政策法令，充分发挥税收的作用，提高税务管理效率，调动中央和地方的积极性，具有十分重要的意义。改进的相关建议有:
第一、加强立法、严格执法，依法治税、依法理财。我国的分税制立法应坚持“与国家经济体制相适应，与国家政治体制保持一致，与国家立法体制保持协调”的原则。探索成立财税执法监督局或改革充实中央驻各地财政专员办的力量和职能，加强对财政体制和财税政策法规的执行检查。要构建在分税制财政体制框架下的财税法律体系，以解决地方税收立法权限、国地税各自的税收征管权限以及设立税务司法机构的问题;推行支出绩效管理，强化预算约束，提高资金使用效率;加强转移支付监督，减少任意性，最终实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
第二、转变政府职能，在此基础上，明晰各级政府的事权，科学界定支出范围。只有确定了中央和地方的事权，才能确定支出范围，以此来作为中央和地方税收收入划分的前提。显然，事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。而事权的划分与政府的职能紧密相联。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能，按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，属于政府该办的事，如义务教育，卫生和环保等公共事务，应该按照其性质划清由哪级政府来负责。
第三、完善税制，合理划分收人。在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。因此，应在完善现行税制的基础上重新合理划分收入;实现增值税由生产型向消费型的转变，扩大税基;调整消费税的征收范围。完善地方税收体系:改革农业税，完善个人所得税，适时开征环境保护税、遗产税、赠与税、社会保障税、城乡维护建设税等。在不违背统一税法的前提下，对不需要全国统一的、地方特征特别明显的一些地方税的税权下放地方。
第四、要规范转移支付制度。完善转移支付制度是完善分税制财政体制的核心内容。建立规范的财政转移支付制度最终目标是实现全国各地的公共服务水平的均等化，经济发展影响的力度，提高使用效率。因此，实行以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，应该调整结构，压缩规模。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能力，推进各地区的协调发展，进而实现综合国力的提高，达到共同富裕的目的。
第五、完善省以下分税制财政体制，精简机构，减少政府级次，实质性地建立三级分税制和分级财政，提高县级财政的统筹平衡能力。贯彻财权与事权配比原则，财税机构改革应统一、同步，应规范收入划分办法，要完善财政、税务、金库收入划分体系，减少人
为因素、降低税收成本，合理配比各级政府财权与事权，科学测算收支基数和共享分成比例。
总之，分税制财政体制改革是财税领域最重要的、最复杂的、涉及面最广的一项工程，我们还应在实行中探索，在探索中改革，在改革中进步，以建立为适应社会主义市场经济需要的税收管理体制为目标，真正发挥税收管理体制在我国市场经济体制的形成和经济社会的协调发展中巨大的积极作用。
根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
第二篇：分税制财政体制运行情况
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分税制财政体制运行情况
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中央和地方分税制是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。总体上看，分税制财政体制改革取得显著成效，基本适应了社会主义市场经济发展的需要。
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（1）调动了各方面积极性，国家财政实力显著增强。1994年的财税改革较好地处理了国家与企业、个人的分配关系，规范了中央与地方的分配关系，充分调动了各级政府促进经济发展、加强税收征管、依法组织收入的积极性。我国财政收入保持了较快增长势头，财政实力不断壮大。1993-2009年，全国财政收入由4349亿元增加到68518.3亿元，增长了15倍，年均增速高达18.8%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到20.1%。分中央和地方看，1994-2009年中央财政收入年均增长18.2%
（1994年为基期），地方财政收入年均增长19.3%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。
（2）中央调控能力增强，促进了地区协调发展。实施分税制财政体制后，逐步建立了中央财政收入稳定增长的机制，为提高中央本级收入占全国财政收入的比重提供了必要条件。1993-2009年，中央本级收入占全国财政收入的比重由22%提高到52.4%，大大增强了中央财政财力再分配能力，中央财政对地方转移支付快速增长，为中央均衡地区间财力差异提供了财力保障。1994-2009年，中央对地方转移支付总额由590亿元增加到23677亿元，增长了39倍。地方 B
本级支出来源于中央财政转移支付的比例由14.6%上升到38.8%。同时，通过加大转移支付力度，特别是实施“三奖一补”政策和县级基本财力保障机制，建立了缓解县乡财政困难的激励约束机制，调动了中央和地方共同提高县乡财政保障能力的积极性。
（3）推动经济结构调整，一定程度上抑制了盲目投资。一般而言，地方政府承担着促进当地就业、改善民生等重要职责，发展经济是地方政府实现这些目标最主要的手段，财政收入只是一个“中间体”，不是地方政府的终极目标。尽管如此，在1993年设计分税制财政管理体制时，已考虑到减少财政增收与地方经济发展的关联程度，将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，将增值税的“大头”划归中央（中央75%、地方25%），所得税收入分享改革也遵循了这一思路（中央60%、地方40%），从制度安排上削弱一些地方粗放发展加工业和盲目投资上项目（包括小烟
厂、小酒厂）的冲动。从近些年来地方经济发展情况看，产业结构和发展方式都有所调整和转变，各级政府的理财思路也发生了积极变化，根据本地区实际，寻找新的经济增长点，培植新财源，努力促进经济社会协调发展。
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（4）强化了地方财政的预算约束，增强了地方加强收支管理的主动性和自主性。分税制财政体制建立健全了分级预算制度，明确了各级地方政府的收入和支出范围，强化了地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政收支平衡、注重收支管理的主动性和自主性，财政资金筹集和分配比较规范。
需要说明的是，为进一步促进经济发展方式转
变，近几年中央对现行财政体制逐步作了一些完善。一是在立足国情并借鉴成熟市场经济国家经验的基
础上，建立了较为规范的一般性转移支付制度，引入了地方政府标准收支概念和公式化分配办法，对存在标准财政收支缺口地区中央财政给予补助，而且补助比例不断提高。地方经济发展后，按照工业增加值等税基计算的标准收入增加，标准收支缺口自动缩小，所享受的中央一般性转移支付会相应减少。一般性转移支付内在的熨平机制，有利于加大对欠发达地区的转移支付力度，促进地区协调发展，加快经济发展方式转变。二是在国家主体功能区规划出台之前，中央财政按照党的十七大精神要求，2008年以来，先行对三江源、南水北调水源地和天然林保护等区域所属县 D
市政府实行国家重点生态功能区转移支付试点，对这些地区用于生态环境保护和实施公共服务所需资金
给予保障，减轻这些地区发展经济的压力，引导地方政府增强生态环境保护意识，提高民生保障能力。
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第三篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
摘要：本文从分税制改革10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。
关键词：分税制事权财权转移支付财政管理体制税收立法权三级政府三级财政管理体制
正文：
1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。
一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：
1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。
2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。
3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。
4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。
二、进一步改革分税制财政体制的基本思路
1、完善中央与地方的事权划分
事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。
从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。
第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。
第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。
第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。
2、建立规范化的政府间财政转移支付制度
从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。
为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要
针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。
3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权
（1）地方税收立法权
实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。
要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。
（2）建立地方税收体系
A、营业税
把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。
B、建立以财产税作为地方税的主体税种
从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。
C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种
城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。
通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。
4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制
目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。
从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政
府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。
这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。
5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设
1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。
（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。
参考文献：
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[9]《人民日报》 2004年01月16日 第十四版
第四篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
我国分税制财政体制进一步改革的基本思路 我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
摘要：本文从分税制改革
10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。
关键词：分税制
事权
财权
转移支付
财政管理体制
税收立法权
三级政府
三级财政管理体制
正文：
1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。
一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：
1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。
2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。
3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。
4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。
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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
二、进一步改革分税制财政体制的基本思路
1、完善中央与地方的事权划分
事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。
从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。
第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。
第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。
第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。
2、建立规范化的政府间财政转移支付制度 从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。
为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要
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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。
3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权（1）地方税收立法权
实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。
要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。
（2）建立地方税收体系 A、营业税
把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。
B、建立以财产税作为地方税的主体税种
从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。
C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种
城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。
通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。
4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制 目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。
从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政
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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路
府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。
这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。
5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设
1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。
参考文献：
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第五篇：市与区县分税制财政管理体制
2008年12月，北京市召开完善市与区县分税制财政管理体制工作会议，贯彻落实市委、市政府关于《进一步完善市与区县分税制财政管理体制的通知》精神，继续做好完善财政体制的衔接和落实工作。在各区县、各部门广泛收集、核实、确认基础数据的前提下，按照零基预算原则核定区县基本需求，综合运用调整存量、让渡增量、转移支付等方式，进一步完善市与区县分税制财政管理体制。主要内容包括：
（一）增加公共事业发展补助，提高公共财政保障能力。
（二）拓展公共财政保障范围，提升构建和谐社会能力。
（三）加大市对区县资金的支持力度，落实区县功能定位。
（四）完善激励调节机制，调动区县增收节支的积极性。
自2000年实行彻底的分税制财政管理体制以来，北京市已基本建立了良性财政运行机制，财政管理体制改革成效初显。对调动市与区县两级积极性，促进区域经济社会协调发展，推进首都现代化建设起到了重要作用。统计数字显示，从2000年至2007年的七年间，全市地方财政收入连续保持20%以上的平均增幅，2007年，达到1492.6亿元，是2000年的4.3倍。快速增长的财政收入极大地提高了市区两级政府统筹经济社会协调发展的能力。要进一步规范部门项目管理，通过市级部门预算增加专项资金支持区县发展。继续加大对城市道路交通等基础设施建设、农林水利、教科文卫等投入，促进区县经济建设与社会事业发展。同时，对专项补助资金实行项目库管理，对项目资金实行国库集中支付，符合条件的实行政府采购，并对资金的实施过程及其完成结果进行绩效考评，提高资金使用效益。
完善市与区县分税制财政管理体制是首都经济社会发展的客观要求本市分税制财政管理体制经过五年的运转，初步形成了良性的财政运行机制，调动了市区两级政府发展经济、组织收入的积极性，促进了首都经济社会和各项社会事业的协调发展。随着首都经济社会的进一步发展和各项改革的深化，本市财政管理体制运行面临新的形势。为全面落实科学发展观，进一步加强宏观调控，落实城市总体规划和区县功能定位，构建和谐社会首善之区，需进一步完善市与区县分税制财政管理体制。完善财政管理体制是一项长期化和系统化的工程。全市各个区县都要扎扎实实做好今后市与区县各项财政经济工作，进一步促进速度结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调，加快落实首都城市总体规划和区县功能定位，深入推动北京市经济社会又好又快发展。
北京市国资委提出提升国资监管的有效性
索引号：[E318D2009017] 产生时间：[2009-04-29] 信息来源：[北京国资网]
为有效应对国际金融危机，北京市国资委提出提升国资监管的有效性，要求出资企业认真学习贯彻企业国有资产法，加快制订配套法规文件，对现有的规范性文件进行及时修订调整，对企业国资法中未做明确规定的内容要进一步深入研究，提高国有资产监管的有效性。这当中有6项重点工作。
规范国有资本预算管理。适应企业国有资产法的要求，积极开展调查研究，深入分析市场、政策等诸多因素的影响，认真编制国有资本收支预算建议草案。
强化重要子企业监管。在充分调研分析的基础上，分批次公布重要子企业名单，研究、探索对重要子企业重大事项的监管方式和方法。完善《关于国有及国有控股企业重大事项报告制度的暂行规定》，强化对重要子企业发展战略、决策程序、风险管理等方面的重大事项管理。
完善激励约束机制。推进行业对标，强化分类考核。研究探索市政公用类企业的考核办法。落实《北京市国有企业收入分配指导意见》，加强对二三级企业负责人薪酬状况的调研，指导一级企业加强薪酬的管控力度,推进企业收入分配的分层分类管理。加强人工成本控制的研究，推进工资总额预算管理的精细化。
加强国有产权管理。加强对《北京市企业国有资产评估管理暂行办法》的指导和培训，加大监督检查力度。加强对土地、无形资产等重点资源的监管。建立国有股东所持上市公司股份的动态监测体系，加强国有股东行为管理。研究制定境外国有产权登记管理办法。
推动监督资源整合。探索在股权多元公司及国有独资公司子公司的监督检查方式。对企业派出监事的工作方式、工作制度、工作效果及工作难点等进行调查摸底，研究建立国资委外派监事会与企业派出监事工作的沟通联系制度。加快建立健全统计、考核、监督等多种数据共享的财务监管体系，实现对企业运营的实时动态监管，形成内部监管信息资源共享平台，促进监督检查成果的转化应用。
监督、指导和服务区县。结合区县国资工作实际，加大分类指导力度，帮助指导区县国资监管机构拓宽工作思路，协调解决重点难点问题。
论国有资本经营预算监管体系的构建
www.xiexiebang.com 2005-12-12 发改委网站
国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是国有经济布局和产业结构战略性调整的重要手段，也是对国有资本运营效率进行评价考核的有效途径。而国有资本经营预算的监管体系则是建立国有资本经营预算制度的重要环节。如何构建一个完整的国有资本经营预算监管体系，以确保国有资本的安全高效运作，就是本文所关注的核心问题。
一、发达国家预算监督管理的成功经验
从世界各国的实践来看，政府预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行和监督、事后审计等四个阶段。在每一个预算开始之前，由政府预算编制机关负责预算的编制；经立法机关审议批准，成为正式预算；预算开始之后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算结束后，由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算，经审计机关审计后，由立法机关予以批准。
西方国家议会审议和批准政府的财政预算和决算的权力，常常被形象地称为议会“钱袋权”，是议会传统的权力之一。各国议会的财政权在内容上并不完全一致，议会在行使财政权的实际过程中具有不同的特点，但财政权是各国议会通过预算来监督政府所共有的一种重要权力。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案。
(一)立法机构对政府编制预算的审查和批准
西方国家对预算编制的监督都有一套严密的程序。预算的编制和审查是议会的重要工作，议会对预算的审查非常严格，预算所含的内容和科目设置详细、具体，所以西方国家预算编制的过程比较长，如美国联邦预算的编制前后要经过18个月。它们的议会把审议、批准和监督财政预算当做监督政府的重要手段。
美国政府的支出预算由总统行政管理和预算局负责编制，财政部不参与编制支出预算，美国财政部的经费预算也是由该预算局编制的。财政部负责根据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算，供预算局作参考。财政部根据国会批准的预算，组织资金供应。总统行政管理和预算局的主要任务是编制预算，其收入预算的主要信息资料来源于财政部，支出预算则根据各部、机构提出各自的预算方案，经审核后统一汇编出联邦预算，交总统审核。国会中与财政预算立法有关的机构有参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室和总会计局。国会预算办公室无权决定政策，一个专业的、非常派机构，其任务是对经济与预算进行独立的分析与预计，评判总统预算局编制的预算，并独立地编制出一整套预算，为国会提供客观、及时、非政治化的分析。这些分析有助于经济和预算决策，为国会提供预算程序的信息和预计，供国会参考。设在国会的总会计局的任务是审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内。
在日本，政府的支出预算要经过严格规范的法定程序才能编制完成，并审核通过。政府预算的编制，首先由大藏省根据经济发展情况提出编制预算的基本要求，各部门据此提出预算要求；然后，由大藏省对各部门预算要求进行审核，确定重点发展和支持方针，并提出预算草案，征求各部门意见；在此基础上，大藏省编制正式预算提交内阁讨论修改；最后，将内阁预算提交国会审议通过。预算一经审议通过，大藏省便据此严格控制各部门支出，各部门必须按确定方针优先保证重点支出。为了确保支出的合法与有效使用，独立的监督机构会计检查院，要对预算执行情况进行监督。与此同时，内阁总务厅直属机构行政监察委员会，也要对各部门是否正确使用预算资金进行监督。
(二)对预算执行的监督
预算一经立法机构审议通过，就形成预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。未经国会同意，任何人无权任意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事。在项目之间，经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。一般都由财政部门负责对政府预算收支管理进行监督，并通过财政监督专员、公共会计、财务总监和税务稽查等体系付诸实施，强化预算的法律地位。
(三)对决算的监督
西方国家很重视对决算的监督工作。国家决算的审查工作由审计法院来执行。审计法院属于司法机关，既独立于政府也独立于议会。法国决算的监督工作在西方国家比较有代表性，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行，其中审查国家决算就是它的一个重要工作。财政部长每年都要将国家预算执行结果的总账目提交给审计法院，经审计法院审核后，发表账目核准通告，该通告连同对预算执行结果的评价和对预算执行管理的意见一起送交议会。
(四)明确划分政府间财政事权
如德国各级政府都有法定的非常具体明确的职责分工，其中包括对各级政府收支和税种的划分，事权、财权的确定。这种有法可依的职责划分是国家政权机关实施监督财政工作的重要条件和依据。
(五)对财政决策的范围实行一定的控制
美国、英国等发达国家议会对财政决策实行总体监督。如规定赤字的最高限额，规定债务的最高限额，另外在一些重要的财政政策的制定上，都要严格按照立法程序审议通过。
可以看出，在发达国家政府预算的监管体系中，议会扮演了重要的角色。预算的整套工作流程均做到有法可依，并且严格依法办事。同时对预算的执行建立了多重监督机制，强化了审计机构在预算工作中的地位和作用。
二、国有资本经营预算监管体系的组织机构设计
我们根据预算编制、批准、执行和监督、决算审计的工作流程，结合我国现行政治体制以及国有资产管理体制改革实际，对国有资本经营预算的监管体系进行组织机构设计。
(一)预算的编制
当前我国国有资产经营采取的是授权营运体制，形成了“国有资产监督管理机构—国有资产经营机构—国有企业”的三层次管理体制。现行的国有资产监督管理机构就是国务院国有资产监督管理委员会以及地方各级国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)。国有资本经营预算可以考虑建立“国资委—国有资产经营机构”的二级预算体系。在这个预算体系中，国资委是国有资本经营预算的一级编制主体，负责整个国有资本经营预算编制的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的执行情况；国有资产经营机构是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者。在整个预算编制工作中，它为编制国有资本经营预算提供数据依据和数据来源。实施二级预算体系能够与新型国有资产管理体制的基本架构保持一致，有利于实现政企分开，为国有资本经营预算的编制与监管提供了实际操作平台和组织保障。
国有资本经营预算的编制流程为：首先，由国有资产经营机构负责组织下属控股或参股企业编制其财务预算，并加以汇总协调，编制本经营机构的国有资本经营预算；然后，国资委再根据下属国有资产经营机构上报的预算收支加以汇总、审核；最后，国资委根据国有经济布局和产业结构战略性调整的要求，对国有资产运营进行整体规划，合理安排收支，编制国有资本经营预算。当然，国资委的组织机构中应设置相应职能部门，承担国有资本经营预算的相关工作。
(二)预算的批准
国有资本经营预算是国家复式预算的重要组成部分，国资委编制国有资本经营预算之后，交由财政部门统一汇总并向人民代表大会报告，维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本经营预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告，省级、市(地)级国资委编制的国有资本经营预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。预算一经人大审议通过，就形成预算法案，成为法律，各部门各单位都必须依法严格执行。
(三)预算的执行与监督
国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行可以分为两个层次：一是国资委严格执行国有资本经营预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本经营预算。因为国有资本经营预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。
对预算执行的监督可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监督，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。
这样国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。
(四)决算审计
预算结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。
在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个方面需要重点突出；一是要强调国有资本经营预算的法律地位。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。二是要强化人大的执法监督权。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三是要充分发挥审计的监督作用。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。
开展国有资本经营预算工作，应以提高国有资本效益为核心，加强对收益及投资的管理，强化国有资产运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资本运作效率。国资委作为国有资本经营预算的管理部门，应建立和健全各项管理制度，对国有资本经营预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定，完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度，为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算执行的过程控制，实行国有资本经营预算执行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度，将经营预算的执行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。只有建立和完善严格的内部控制和外部监督机制，国有资本经营预算才能真正体现出资者职能，最大限度地实现国有资产的保值增值。
三、建立和完善国有资本经营预算监管体系的配套改革措施
除了建立国有资本经营预算监管体系的组织机构外，还需要采取相关的配套改革措施，才能构建完备的国有资本经营预算监管体系。
(一)加快国有资本经营预算相关法律法规的建设
社会要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台，国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系始终无法明确界定，致使国资委处处受到掣肘，工作难以深入展开。因此要尽快出台《国有资产法》，为国有资本经营预算的建立提供法律保障和操作规则。随着预算管理和国有资产管理体制改革的逐步深入，1994年颁布实施的《预算法》已不能适应形势发展的需要，亦不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，都应该在新的《预算法》中加以明确。同时对预算编制的时间、内容和程序作出更为科学和细化的规定，使《预算法》更具可操作性和指导作用。除此之外，还必须强化预算的刚性约束机制，严肃财经法纪，对违反预算法律法规的行为加大惩处力度，树立预算的权威性和法律效力。
(二)设立相关职能机构，充实技术力量
预算具有较强的专业性和技术性，如果缺乏相应的机构和专业人员，就很难对预算进行卓有成效的管理和监督。中央国资委和地方各级国资委都应成立预算部门和审计部门，来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作，早于1998年12月就设立了预算工作委员会。从目前地方各级人大的机构设置来看，尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。而地方各级人大的财经委员会一般都人数较少，日常还要搞其他工作，不具备提前介入和初审的能力。这样审查监督工作往往难以深入而流于形式。因此，地方人大常委会应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的同志成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。
(三)加强审计力量，建立人大审计制度
从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国，建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。囿于政治体制，也可考虑建立人大自己的审计机构，由各级人大抽调专业人员成立专门的审计委员会，维护预算监督的独立性，这样就构成国务院审计署和人大审计委员会的双重审计体系。审计署是隶属于行政机构的审计部门，承担内部监督职能；审计委员会是隶属于立法机构的审计部门，承担外部监督职能。这样可解决监督者的监督过多地依赖被监督者的问题，使监督更为真实有效。
(四)强化预算监督手段
各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡上。按照《预算法》和《审计法》的要求，我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法、手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外，还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本经营预算的收支管理要推行国库单一账户体系，建立国库集中收付制度。收入上，要保证国资委收缴的国有资本经营收益统一足额纳入国库。支出上，要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核，采取国库集中支付的方式执行，并对其使用进行监督。（国资委《建立国有资本经营预算制度研究》课题组）
国有资本管理中心
北京市国资委昨天（1月7日）宣布，为应对金融危机、适应国企发展对国资监管的新要求，北京市国资委正式成立了具有国有资本经营与股权管理功能的北京国有资本经营管理中心。这样北京的国有资本将接受国资委和该中心的双重监管。
北京市国资委有关人士介绍，该中心管理委员会成员由市国资委领导班子成员兼任，不领任何薪酬。中心管理委员会主任由市国资委主任兼任；执行层按市场化方式选聘，实行任期责任制。该中心为全民所有制企业，注册资金300亿元。管理中心的职能包括：实现市委市政府的战略产业投资平台；资本融资平台；推动国企重组的产业平台；促进产业发展、科技创新的创业投资平台；整体上市或主业上市企业的股权管理平台；进行企业实施债务重组、解决历史遗留问题的服务平台。
国有资产经营公司目前有三种形式：资产处置型、整合型、股权管理型。目前，以中国诚通控股公司、国家开发投资公司为代表的国有资产管理公司，都分别开展多元化实业经营、金融投资等业务，并承担一定的不良资产处置。随着国有资本经营预算制度的全面铺开，国企整合在股权市场、产权交易市场的活跃，国企改制的迫切需要，各地政府也相继设立了国有资产投资公司
北京国有资本经营管理中心，是北京市人民政府国有资产监督管理委员会组建的全民所有制企业，初始注册资金300亿元。据了解，北京国有资本经营管理中心将全面监管北京市属国有企业，直接持有整体上市或主业上市的大型国有企业股权。
完善国有资产监管体系的建议
一、当前国有资产监管存在的主要问题
(一)重有形资产监管，轻无形资产监管。现阶段企业的国有资产评估、清产核资、期末各项财务指标考核基本上都是针对各种有形资产进行的，而无形资产一直未被列入。然而，现实中国有老企业往往有几十年的发展历史，品牌深入人心，形成了不可估量的无形资产，其无形资产价值不可忽视。此外，随着知识经济的蓬勃发展，无形资产在市场竞争中的地位日显重要，对这项资产不予重视甚至视而不见必然使国有资产蒙受巨大损失。
(二)重资产量的监管，轻资产质的监管。目前国有资产监管的各项指标主要来自账面上的数额，由于资产的价值因时、因地在不断地发生变化，这就使得资产的账面价值与实际价值之间存在着偏差。当这种偏差超过一定的范围就会产生质的变化，进而影响对企业的正确评价。
(三)重资产的目前状况，轻资产的潜在价值。一般而言，对资产的利用情况不同会产生不同的效益，其中资产可能产生的最大效益即是该资产的机会成本。但是，在当前我国国有资产监管工作中常忽视了这一点，企业很少对资产的利用进行优化，无形中造成大量机会成本的浪费，影响企业效益；而错过资产利用的时机更是常常造成大量不良资产，使企业背上沉重的经营包袱。
(四)重财务监管，轻其他方面的监管。目前国有资产监管中存在的以财务监管替代其他方面的监管显然过于简单，也是不适当的。首先，财务核算上固有的局限性，使其提供的信息难以全面，特别是很难反映企业长期发展潜力。如果存在会计信息失真，则可供资信的程度更差。其次，各类财务指标的设置，是为了评价企业的经营状况，达到正确引导企业发展的目的，但是，目前国有资产监管的指标设置仍不甚科学。如评价国有资产状况的主要指标是保值增值率，但这一指标是静态的、是以账面价值来计算的，未考虑货币的时间价值。再次，从监管的形式上看，目前主要有监事会和稽察特派员制度。该制度是以财务监管为核心，并且主要是事后的监管，能在一定程度上减少国有资产流失，评价企业经营绩效，但却很难起预防、引导、激励的作用，因而很难确保国有资产的最大增值。
二、完善国有资产监管体系的几点建议
(一)拓展监管的广度、深度。
1?进一步重视对无形资产的监管。国有企业应充分挖掘、利用多年来积累形成的无形资产，特别是在对外合资、合作中应正确认识投入的无形资产的价值，合理评估定价，保护自身权益。将无形资产列入国有资产监管体系，有利于引导企业关注和合理利用这一资源。
2?加强对资产质的监管。不仅要防止资产数量的流失，还要避免企业保留大量账面不良资产而造成潜在损失的短期行为，注重讲求整体资产的质量，剥离不良资产，增强企业发展后劲与潜力，防范资产风险。
3?分析利用资产的机会成本。企业应注重通过对机会成本的研究寻求资产的最佳利用与配置，盘活闲置资产，最大限度地利用资源。
4?由单纯的财务评价，转向对企业整体素质的评价，关注企业长期可持续性发展。为了获取全面信息，了解企业的经营状况，尤其是了解企业未来发展的潜力，除了要掌握企业的财务状况，还必须全面考察企业的管理水平、人才资源、投资状况等企业的综合素质。
(二)科学设置国有资产监管评价指标。
随着以知识经济为基础的新经济时代的到来，未来企业生存、发展越来越取决于企业的竞争能力，而非短期的盈利。指标的设置应能较客观地反映企业的管理水平与发展潜力，以及企业的行业地位，这既是国有资产保值增值的基础，也是实现企业长期可持续性发展的重要条件。
1?不仅应以利润指标进行考核，更应设置反映企业竞争力、资产管理水平的指标。如：反映企业竞争力指标有市场占有率、增长率等，反映资产管理水平的指标有现金流量、应收账款周转率、存货周转率等。
2?不仅应考核绝对指标，更应考核相对指标。以行业水平为标准考核企业的各项指标能起较好的激励作用，也较为客观。
3?不仅应考核总体效益，还应考核重大项目的效益，此外，还应考虑投资项目寿命周期等因素。
(三)选择有效的监管形式。
为了有效地进行监管，应当将事后的评价与过程监管相结合，才能起到预防、激励、引导作用。在监管形式上，除了设立监事会和稽察特派员外，还应增加企业职工的民主管理与社会舆论的监督、专家咨询机构的参与等多种形式，全方位地实施监管。此外，还应推行行之有效的内部控制制度，实现监管的制度化。但是这种监管不应干预到企业的自主经营，而应致力于对企业经营的合理评价，防止资产流失和短期行为，服务于国有资产的保值、增值。
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