当前我国司法制度存在的问题与改进对策

第一篇：当前我国司法制度存在的问题与改进对策

当前我国司法制度存在的问题与改进对策

法律不仅想成为用以评价的规范，而且欲作为产生效果的力量。（注：（德）拉德布鲁赫著：《法学导论》，米健等译，中国大百科全书出版社1997年版，第100页。）司法制度的设臵就是借以使众多的法律由精神王国进入现实王国以控制社会生活关系的桥梁；法律借助于司法机关的司法活动而降临尘世。法律机器得以完善的运行，得益于程序完备的司法制度。（注：（美）约翰〃赞恩著：《法律的故事》，刘昕等译，江苏人民出版社1998年版，第142页。）我国自改革开放以来，国家立法机关制定了大量的法律，但法律的实施状况令人担忧。这种局面的形成除了立法本身的质量外，另外一个重要的原因就是人们对司法制度之重要性的研究和重视不够。我国现行的司法制度已严重制约了法律的有效实施。因此，改革现行的司法制度已成为我国当今法制建设和法学理论研究不可回避的重大课题。

一、我国现行司法制度的弊端

从一般意义上讲，司法制度是国家制度的重要组成部分，它是统治阶级为保证法律实施而制定的制度，包括司法机关的设臵及其任务、司法机关的组织体系、组织与活动原则及工作制度等。（注：参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1990年第2版，第295页。）众所周知，司法权作为国家权力的重要组成部分，在现代法治社会，它同立法权、行政权一起，构成现代国家基本的权力体系。由于不同的政治制度、经济制度和文化传统等因素的影响，各国对司法权的来源、分配以及司法权在国家基本权力结构中的地位有着不同的规定，由此而形成了不同的司法体制以及与之相适应的司法制度。（注：从分权的角度上看，行使司法权的机关仅指审判机关。在我国，审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关甚至仲裁机关等都被视为司法机关。本文所称的司法机关仅指审判机关和检察机关，与之相适应，司法制度则是指审判机关和检察机关的设臵、组织体系及活动原则等。）毋庸讳言，我国是人民民主专政的国家，我国的司法制度属于人民民主专政的司法制度。但是，我国现行的司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的；人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，称之为“刀把子”。由于历史原因所致，我国现行司法制度主要存在三大弊端：

（1）从司法机关与其他国家机关或组织的关系上看，司法机关在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权的地方化。

我国的司法制度是伴随着人民政权的产生、发展而逐步产生、发展起来的。新中国成立后，根据《中央人民政府组织法》的规定，我国的各级司法机关作为同级政府的组成部分并完全隶属于人民政府。到1954年9月，我国颁布了第一部宪法，并相应颁布了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，从而使我国的司法制度进入了一个新的发展时期，人民法院和人民检察院已不再是同级政府的组成部分，而是独立于政府部门的司法机关。文革结束后，1982年我国又颁布了新宪法，该宪法重述了审判机关和检察机关地位的独立性。但是，我国自1980年以来，基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，在强化地方政府自治能力的同时，在某些领域或某种程度上减轻了中央政府的财政负担；但与此同时，在“分灶吃饭”的财政体制下，一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权，各级司法机关的经费必须由同级政府决定；另一方面，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了司法机关的财政与地方财政融为一体，而地方财政收入的好坏又取决于地方各公民、法人和其他组织的经济状况和纳税的水平，在这种情况下，地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。即使是在1993年以后的分税制的财政管理体制下，地方各级司法机关在财政上仍然依附于地方。地方司法机关除了在财政上依赖于地方政府外，在人事制度等方面，不仅地方司法机关的司法行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且司法人员也由地方权力机关任免。在实践中，地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属、依附关系，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的权力干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。目前，地方保护主义、部门保护主义已成为我国司法过程中无法自我克服的体制性通病。

（2）从对司法机关进行制约与监督的机制上看，一方面由于缺乏具体的操作规程致使国家权力机关无法对司法机关的司法行为进行法律监督，另一方面司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗国家权力机关的法律监督。

我国的一切权力属于人民，从主权的归属上看，它在本质上是统一不可分割的整体。但是人民组织国家机关行使权力、进行统治和管理国家的时候，须有严密的分工。根据我国现行宪法的规定，在我国的国家机关体系中，“两院一府”由国家权力机关产生，并受国家权力机关的监督。应该说，代表全国人民行使国家权力的国家权力机关其权力是广泛的，它有权对司法机关及其司法行为进行法律监督。但是在实践中，各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人；各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机地结合起来；各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督，即听取和审议司法机关的年度工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。因此，我国宪法虽然赋予了国家权力机关的广泛权力，但是目前国家权力机关尚无行使权力的具体程序，特别是在国家权力机关对司法机关的监督问题上，更是如此。由于缺少对司法机关进行法律监督的操作规则，一方面导致了国家权力机关特别是地方权力机关轻司法监督的倾向，另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。近年来，针对司法机关在执法过程中存在的种种问题，有些地方权力机关为了强化司法监督，将法律监督深入到某些具体的案件，但这些做法遭到司法机关反对。有的地方司法机关认为，国家权力机关对司法机关的监督如果涉及到具体案件，这与“两院”独立办案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原则，并且会导致地方人民代表大会及其常委会演变为“两院”的上级主管机关。由于国家权力机关的监督不力，再加上我国现行司法体制中司法机关相互制约疲软，检察监督的作用发挥欠佳，上下级司法机关更是“和善相处”并一味开脱护短，这就使得司法工作中的许多问题难以通过现行的监督机制予以解决，并在客观上为司法机关滥用权力以及司法腐败等现象的产生提供了便利。

（3）从司法机关目前的管理体制、组织机构、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法制度主要存在以下问题：

第一，我国现行的司法机关的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。我国是单一制国家，理应只能存在一套统一的国家司法系统，各级司法机关应是一脉相承、统一而完整地行使国家司法权，只有这样才能维护国家法制和司法权的统一。然而，在现行的体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下，地方司法机关人财物都依赖于地方、受制于地方。显然，要求司法机关独立、公正地行使司法权，维护国家法制的统一和有效实施，无异于在缘木求鱼。

第二，司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，人民检察院作为我国的法律监督机关，根据我国宪法和法律的规定，它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但是在实践中，检察监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。这主要表现在：一是检察监督的力度软化，检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的困扰和束缚，出现了种种障碍，有些检察机关认为当前法制不健全，监督手段不完备，致使检察监督难以展开，即使对审判机关的审判活动进行监督，不仅审判机关不理解，一些党政机关及领导对此也存在思想误区，由于出力不讨好，不如不监督；二是从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正，检察机关也无能为力。长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性；三是检察机关也是司法机关，我国现行法律只规定检察机关有权监督其他司法机关，至于如何监督检察机关的检察权问题，除了国家权力机关的“工作”监督外，目前尚无其他明确规定，从而为检察机关滥用权力提供了便利。就审级监督而言：根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督，在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正。但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。第三，轻程序、司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理念不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西，甚至看成形式主义，或者认为它束手束脚。1979年至今，我国先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性法律。但是由于我国轻程序的法律传统的影响，在这些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义思想。比如：在各种诉讼中代表国家行使司法权的司法机关始终居于绝对支配地位；刑事诉讼中控辩双方地位不平等和控告方的证据具有绝对效力；各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性的规范，而对司法机关则是一些软化的约束等。由于我国在立法中轻程序以及程序法中国家本位主义思想的影响，有些司法机关及司法人员甚至认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，司法机关则可以不受法定程序和制度的约束。实际上，在我国，司法错案的发生往往不是适用实体法不正确，而是出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。由于受国家本位主义的影响和程序法中缺乏一套严密、具体、合理的程序规则，再加上司法机关在执法过程中轻程序，这样就极易造成司法活动游离程序法所规范的轨道。程序不严谨必然导致执法不规范，执法不规范则必然带来司法不公正。

第四，现行司法机关的内部管理体制不可能建立真正的司法责任制。由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作，特别是审判机关往往习惯于以此方式来管理法院的审判工作。在我国的审判机关中，法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在审判程序中，他们对外代表法院履行职权，包括依法调查收集证据、组织并主持案件的开庭审理，但却无权独立对外作出裁判。目前，有相当一部分法院由审判委员会或者行政性质的庭务会以集体负责的名义行使对案件的裁判权，无论该案件是否重大或者是否疑难，均由审判委员会或庭务会讨论决定。独任庭、合议庭只对案件事实负责，失去了应有的职能作用，以致形成了审者不能判、判者又不审的局面，审理与判决严重脱钩。由于庭务会和审判委员会拥有案件的实际裁判权，因此裁判的结果和相应的责任自然也由集体承担，而所谓集体负责的结果是谁也不负责。这种采用行政管理的方式管理法院的做法，既违背了审判工作特有的规律性，也与法律规定不符。人民法院独立行使审判权固然不等于法官独立办案，但是人民法院的裁判总是应由法律规定的审判组织以法院的名义作出的。目前，随着审判机关的职能作用不断扩大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加深了法官责任心的缺乏和审判工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

第五，司法人员法律专业水平偏低，司法腐败问题相当严重。首先，与法治发达国家相比，我国对法官、检察官任职资格条件的要求是比较低的。例如，我国《法官法》将法官的专业学历起点确定为大学本科以上，《检察官法》的规定也是如此。然而，我国现有司法人员学历的实际情况离这一要求却相距甚远。在全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生仅占0.25%.而在全国检察机关系统内的20多万检察官中，本科层次的更少，只占4%.我国司法队伍的绝大部分构成人员是在1979年后到司法机关的，从这支队伍的来源上看，主要由三部分组成：一是政法院校的毕业生；二是复转军人；三是通过社会招干途径考入司法机关的高中毕业生。从人数比例上看，后两部分的人数远远超过前者的人数。在我国，司机可以转干当法官，军队干部可以当法官，工人可以转干当法官；没有经过政法部门锻炼、没有办过案子、没有读过法律的人，可以到法院当院长。（注：夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第240页。）可见，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的。我国司法队伍中的另外一个严重问题就是司法腐败。应该说，我国司法队伍在改革开放的初期还是相当廉洁的，但随着社会上日益严重的腐败现象向司法队伍渗透，司法腐败问题渐渐变得严重起来。近几年来，虽然各级司法机关在廉政建设方面做了大量的工作，但是，在司法机关内部违法违纪的问题依然存在，其中有些性质和情节还很严重。一些地方甚至出现了违法违纪领域越来越宽，违法违纪的人职位越来越高，非法所得数额越来越大，手段越来越狡猾、恶劣的现象，（注：宗河：《谱写好历史的新篇章-记全国高级法院院长会议》，载《人民司法》1997年第2期。）严重地败坏了司法机关的形象、损害了法制的权威。目前，我国司法腐败的现象正在以惊人的速度蔓延，流传在老百姓中的许多民谚，如“大沿帽、两头翘，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，还说法制不健全”，等等。都说明了司法腐败现象之严重，部分法官、检察官等已经成了产生腐败的污染源。（注：李曙光：《97法治：五个问题、五种趋势》，载《法学》1997年第2期。）

我国司法制度的上述弊端，使得我国现行的司法制度已无法适应建设社会主义法治国家和有效实施现行法律的需要，它不仅无法使人民司法制度发扬光大，而且已严重地损害了司法形象和国家法制的权威与统一。所以，司法制度的改革势在必行。

二、我国司法制度改革的原则

明确我国司法制度改革的原则，对于我们克服司法改革的盲目性，规范改革行为，加速改革进程，提高司法改革的实效，有着重要作用。我们认为，改革我国现行的司法制度，除了加强和完善党对司法机关的领导、坚持司法主权的原则外，还应当围绕以下几个主要原则进行：

（1）司法统一的原则

司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。为了确保国家法制统一，在当今法治国家中，无论是集权社会还是分权社会，无论是联邦制国家还是单一制国家，在构建自己的司法制度时，都采用了“统一化”的做法。这种“统一化”首先是指司法体制的统一。我们知道，美国是一个分权性的社会，并实行联邦制。它除了存在一个州司法系统外，还设臵了一个统一的联邦司法系统。在联邦司法系统中，将整个国家划分为93个司法区，每个区包含一个联邦区法院，它是联邦司法系统内行使一般权限的一审法院。（注：（美）罗伯特〃考特等著：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版，第111、112、115页。）同时，根据美国宪法第三条的规定：联邦区法院管辖的第一审案件包括联邦问题管辖权的案件和不同州问题管辖权的案件，前者是指引用美国宪法、联邦法律和条约而产生的案件和不同州问题管辖权的案件，后者则是涉及不同州公民间的案件。（注：（美）杰罗姆〃巴伦等著：《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1995年版，第13页。）同时，对于各州下级法院（即一审法院）受理的案件，在经过各州最高法院审理后，还可以依法通过上诉和调卷令的形式要求联邦最高法院审理。（注：参见龚祥瑞著：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第3页。）显然，美国尽管是一个联邦制国家，但美国宪法的起草者们却设计了一个统一的司法系统，以维护联邦法制的有效实施和司法权的统一性。“统一化”做法的另外一种表现形式是司法人员的统一任命。在美国，只要是在联邦司法系统的法官，无论该法官是在联邦地区法院，还是在联邦上诉法院或者联邦最高法院，都由总统进行终身任命，但须经参议院的提名和批准。（注：（美）罗伯特〃考特等著：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版，第111、112、115页。）我国是一个单一制国家，理论上讲只存在一个统一的国家司法系统（而不应存在独立的地方司法系统）。但从我国现行司法机构的设臵、隶属关系以及司法人员的任免上看，我们很难将现行的地方各级司法机关界定为“国家的”司法机关，从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。我们认为，改革现行司法制度，首要的原则就是朝着司法统一的方向进行，只有这样，才能维护国家法制的统一和有效实施。

（2）司法独立的原则

司法独立原则，追本溯源，是资产阶级民主革命时期提出来的，其理论基础是三权分立的学说，这一学说来自洛克和孟德斯鸠对西方早期思想家分权思想的总结和发展。三权分立作为一种体制，把国家权力分为立法、行政、司法。在现代资本主义国家中，都认为司法权是一项重要的权力，司法机关在行使司法权时，不受外界干扰，以保证案件处理的客观性和公正性。司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍确立。西方国家一致推崇的司法独立原则主要包含三个方面的内容：一是根据国家权力分配的原则，司法权由国家司法机关独立行使，如美国宪法第3条第1款规定：“合众国之司法权属于最高法院以及国会随时规定和设立的下级法院”；日本宪法第70条规定：“一切司法权属于最高法院和由法律规定的下级法院”；德国宪法第92条规定“司法权赋予法院；它由联邦宪法法院、联邦最高法院、本基本法所规定的各联邦法院和各州法院行使之”。二是司法机关和法官在行使司法权时，只服从法律，并不受行政机关和其他意见的影响，如意大利宪法第101条规定：“司法权以人民名义行使之，法官只服从法律”。三是司法独立是在“三权分立”基础上的独立，因此，为了防止司法机关滥用权力，必须以其他权力来制约司法权。司法独立的原则尽管为资本主义国家所创制，但也被我国宪法和法律所吸收。不过，我国的司法独立与“三权分立”基础上的司法独立有所同：一是我国的司法独立主要是相对于行政机关的行政活动而言的，即司法机关在行使司法权时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；二是我国的司法独立是在国家权力机关监督之下的司法独立，司法机关依照法律行使司法权时应完整地臵于国家权力机关的监督之下，司法机关在行使司法权时并不排斥、否定国家权力机关的监督；三是司法机关在独立行使司法权时，除了接受国家权力机关的监督外，还应接受社会的民主监督。在改革司法制度的过程中，坚持司法独立，首先要建立一套真正独立于行政机关和各级地方政权的司法系统，要改变目前地方司法机关在人、财、物等方面过多依赖于地方特别是地方行政机关的倾向，将各级地方司法机关的人权、财权由目前的地方政权管理转变为由最高司法机关统一集中管理。

同时，由于司法程序乃是国家公平与正义的最后一道屏障，故在法治国家，均出于实现司法公正的理念而强调司法独立，但这种司法独立是构建在监督和制约机制上的司法独立，而不是没有任何制约和监督的司法独立。人类历史经验一再表明：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验。（注：（法）孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。）没有监督的权力必然是腐败的权力。因此，我们在坚持司法独立的同时，还必须强化对司法机关的法律监督。在我国，从形式上看，司法监督的机制已经建立，并且这些机关或组织各司其职，各负其责，能够对司法机关的司法行为进行监督。但实践已经证明，我国目前的监督机制收效甚微，其原因在于，在这些监督中：有的是司法机关系统内的“自我”监督，如审判机关的审级监督，司法机关内设的纪检部门和法纪监督部门的自检、自醒式的监督，这种监督方式其实质是向人们展示了一个“我可以不是自我”的谬误；（注：参见齐延平：《论法治：理论、制度、动作》，载李龙主编：《依法治国论》，武汉大学出版社1997年版。）有的虽然属于系统外监督，但这种监督只是一种“事后”监督，至于具体如何监督，监督的程序和效力如何，法律对此并没有作出明确的规定，如国家权力机关对司法机关的监督；有的系统外监督缺乏制度保障和法律效力，在实践中监督力量不能形成合力，根本无法有效纠正司法机关滥用权力的行为。我们认为，对司法机关的司法行为进行制约，不仅要建立一套监督机制，而且这套监督机制必须具备科学性、权威性和有效性。

（3）司法民主原则

民主，是人类社会源远流长的梦想之一。但是，由于不同的文化背景和历史条件的影响，人们对民主的理解及实践也有所不同。司法民主，作为一个国家司法制度中的重要原则之一，它包括公开审判、辩护、陪审、回避、上诉等内容。其中，公开审判源于资产阶级革命。在中世纪的封建教会审判和领主审判制度中，司法机关的司法活动多半是在秘密状态下进行的，司法过程既不晓于公众，甚至也与当事人相隔离，曾兴盛一时的书面审理程序正是这种秘密审判的直接产物。在资产阶级革命时期，带有“神秘”色彩的封建司法制度受到革命者和思想家们的激烈抨击。他们以人权保障为理论，强调司法应当是公开的，以使社会舆论能够制止暴力和私欲，最终实现司法公正。资产阶级革命胜利后，审判公开作为司法民主原则的重要内容先后被各国所确认。同时，西方学者认为，审判活动不仅需要公开，而且要有民间代表参加，只有这样才能实现司法民主，而只有司法民主才能促进权利平等，建立稳定的社会秩序，而民间的法律组织、律师职业团体和陪审团，则是司法民主的柱石。（注：转引自任允正等主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第80页。）结合西方学者对司法民主的理解及我国的具体国情，我们认为，我国的司法民主主要包括以下几个方面的内容： 第一，司法民主的存在首先应当以承认公民、法人和其他组织独立的权利为前提条件。古往今来，公民、法人和其他组织没有权利，也就没有司法及司法程序；同样，在司法程序中，公民、法人和其他组织没有独立而又广泛的诉讼权利，也就没有司法民主。在没有确立个人独立和自由之基础而建立的司法权力，只能是一种独裁或专制制度；反之，才是一种体现了司法民主的司法权力。人类司法民主的实践过程也就是当事人诉讼权利的扩张过程。因此，坚持司法民主，首先应坚持个人诉讼权利的独立性和广泛性，克服程序法中的国家本位主义思想。

第二，正如民主的首要含义在于“社会成员参与”（注：参见（美）科恩著：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第13页。）一样，司法民主的实质在于社会成员参与司法。而陪审制的建立与适用，则是司法民主的表现形式之一。（注：就陪审制的产生与发展上看，它实质上经历了一个“以法庭上的见证人演变为具有司法权的裁决人”的过程。参见（美）赞恩著《法律的故事》，第200-329页。）陪审制作为社会分享审判权力的基本手段，它“可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力臵于人民或这一部分公民之手。”（注：（法）托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第314页。）因此，用陪审制度实现审判权的社会分享，一方面能够给予公民一种“参与”的感受，“赋予每个公民一种主政地位，使人人感到自己对社会成员有责任和参加了自己的政府”，（注：（法）托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第316页。）另一方面，陪审制也为公民在一定程度上实际地把握审判过程提供了手段，由此形成了公民与法官之间的实际制约。所以，陪审制既体现了职业审判机构及人员与公民对审判权的共享，也反映了社会成员对审判过程的制约与参与，因此，陪审制度是司法民主的主要表现。（注：由于陪审制的极端重要性，因而托克维尔认为我们不仅仅只把陪审制当作司法制度看待，而应把它看作一个独立的民主制度。参见托克维尔：《论美国民主》（上卷），第313页。）在我国，陪审制度是宪法规定的一个基本原则，同时也是司法民主的主要表现形式。但在实践中，我国陪审制度的适用不是着眼于司法民主和对法官进行制约的需要，而是用于解决法院审判力量之不足。鉴于这种现状，有些学者认为，由于外国陪审制度的发展呈现出日益衰退的趋势，建议在我国废除陪审制。（注：参见陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社1996年版，第33-36页。）我们认为，在我国，陪审制不仅不能废除，而且还应坚持和完善。国外学者主张废除陪审制的理由主要有两点：一是与法官相比，陪审员不懂法律；二是法官不易专横，用不着陪审团来加以牵制。（注：参见任允正《司法制度比较研究》，第109页。）上述两点理由不能成为我国废除陪审制的原因。首先，如果说陪审员不懂法律能够成为废除陪审制的理由的话，那么在我国法官素质普遍偏低的情况下，是否也意味着要废除审判制度呢？答案是显而易见的。在我国，正如法官素质偏低一样，陪审员的总体素质也不高，从而影响了诉讼的质量和效率，但解决问题的关键在于提高陪审员素质，而不在于废除陪审制；其次，西方学者主张废除审陪制是以其已建立了对法官进行有效的制约机制为前提条件的，然而我国目前还没有形成一套对法官进行有效制约的机制，法官专横、司法腐败等现象还普遍存在，因而需要适用陪审制来对法官进行制约，这种制度不仅不能废除，而且还有待加强。第三，法律职业的“巴尔干化”（注：“巴尔干化”原指西方强国将某一地区分裂为若干对立的小地区，使其互相牵制。现指法律职业团体被分成彼此独立的部门，并彼此制约。参见柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第122页。）是司法民主在当今社会的主要表现形式。从法制史的角度上看，无论是早期的东方社会还是早期的西方社会，司法权与立法权都是不分的，它们与行政权和军事权皆集于最高统治者一体。后来，随着社会的发展，特别是国家机器的发展越来越趋于专业化，首先出现了司法权与行政权的分离。最典型的就是自公元前三世纪之后，在古罗马出现了专职司法的法庭和“以法律为生”的职业律师。因此，罗马法律机器得以创造的两架发动机是程序完备的罗马法庭以及由法学家和辩护者组成的律师阶层。（注：参见（美）赞恩著：《法律的故事》，第152页。）早期法律职业阶层的出现不仅为法律的创制与完善提供了可能，而且法律阶层内部的“分工”与制约也为司法民主的产生与发展提供了契机。由于人们普遍感到能从法律阶层内部的“分工”与制约中获得“好处”，故而法律职业的“巴尔干化”现已成为各国司法民主制度的共同特征，并在法律领域内出现了独立并相互制约的审判制度、公诉制度、律师制度、仲裁制度以及民事调解制度等。法律职业的“巴尔干化”使早期在雅典形成的由法庭一统司法及法律职业阶层、一揽子解决冲突的历史宣告结束。尽管各国立法与实践对于法律职业以及其分工的规定有所不同，但也不乏一些具有普遍性的做法：一是民间仲裁机构的出现以及仲裁裁决的终局效力，打破了由国家司法机关“垄断”国家司法权的神化；二是国家司法行为由传统的单一审判行为分离为侦查行为、公诉行为和现代审判行为，这种分化在附带地提高司法效率的同时，其主要的功能在于制约传统的司法行为-法庭的审判行为，[24]三是律师职业阶层的出现与发展，是司法民主的奠基石，律师的职业使命与其说是为了当事人的利益，倒不如说是为了对抗司法机关的不当行为。律师在诉讼中所为的一切行为或者是通过论证当事人的主张以影响法官的判断，或者是通过法定方式否定法官某种裁判的不合法性。法律的历史表明，没有职业律师阶层就不可能存在法治和司法民主。（注：参见（美）赞恩著：《法律的故事》，第144页。）

（4）依法裁判原则

司法裁判作为一种法律现象，它是以一定的法律规范的存在为前提的。因此在现代社会，司法裁判也就是依照法律规范的裁判。在大陆法系国家，由于法典化运动的影响，都把“依法治国”作为立宪的根本宗旨，反映在司法程序中则是要求依法裁判。法官的职责在于适用法律，司法裁判只能作为法律的准确复制品而不得用作其他目的，对此原则，已在大陆法系国家获得普遍的接纳。即使是在以判例法为其主要法律渊源的英美法系国家，“遵循先例”（staredicisis et non quieta mov-ere）也是司法程序中一个最为普遍的原则。在英美法系国家，遵循先例意味着，某个法律要点一经司法裁判所确立，便构成一个日后不能背离的先例，或者一个恰好有关的先前案例，必须在日后的案件中得到遵循。（注：（美）博登海默著：《法理学—法哲学及其方法》，邓正来等译，华厦出版社1987年版，第521页。）我国宪法和法律也要求司法裁判必须以事实为依据，以法律为准绳。依法裁判作为现代法治国家司法程序中的一项普遍原则，它主要包括三个方面的内容：一是司法裁判必须根据现存的法律。国家现存的法律是司法裁判的前提和基础，要求司法机关依据现存法律进行裁判的旨意在于：一方面便于当事人及其他关系人对司法裁判的结果作出预测，从而有利于稳定现有的政治结构和经济秩序；另一方面，有助于对司法专断起到约束作用，特别是对那些容易有偏见且既软弱又动摇不定的法官来讲，可以起到“后盾”的作用。二是司法裁判必须客观地适用法律。司法裁判既是法官对于案件适用法律并进行个别性的法律判断过程，也是一个“人为”的过程，由于现实生活关系千变万化，为了保证适用法律的客观性，现代法治国家在司法裁判上主要采用合议制，使合议庭的组成者即所有法官的判断尽可能达到一致，从而克服法官的主观性和个性，接近适用法律的客观性。三是司法裁判必须遵守法律。司法裁判无论是在内容上还是在程序上都必须遵守法律；对于司法裁判因违法（包括违反实体法和程序法）而侵犯当事人和有关关系人权益的，除了由国家承担赔偿责任外，还应当追究法官个人的执法责任。在我国司法制度改革的过程中，除了坚持和完善依法裁判所须具备的上述内容外，还应特别注意以下两个方面的问题：

第一，要遵守程序法并重新认识程序法的作用。我们知道，“程序优先”作为英美法系国家司法程序中的一个通用术语，它的产生及发展归功于英美法中的陪审制以及作为其前提的当事人主义诉讼结构、遵循先例原则和衡平法的发展。（注：参见（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社1996年版，第4页。）根据英美法中“程序优先”的理念，司法结果是否正确并不以某种外在的客观标准来衡量，充实和重视程序本身以保证结果能够得到认可才是衡量司法结果是否正确的标准。因而，“程序优先”或“没有程序就没有权利”的理念在法律实施的过程中得到了英美法系国家的普遍认同和遵守。就大陆法系而言，对欧洲大陆产生深刻影响的罗马法从未采用制定法制的形式，而且只含有相对来说数量很少的程式化法律规则，（注：参见（德）罗伯特〃霍恩等著：《德国民商法导论》，楚建译，中国大百科出版社1996年版，第62页。）因此，早期大陆法系只有程序而不存在制定法（实体法）的现象是存在的。作为大陆法系的源头即罗马法而言，最先发达的是诉权，并且诉权不同程序也不同，诉权的逐渐增加意味着实体法被创制。（注：（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，第8页。）随着法典化理论与实践的发展，大陆法系国家则极度推崇制定法并认为制定法是完美无缺的。他们在理论上将程序法仅仅理解为如何实现实体法内容的手段性规范，有时还将程序法理解为实体法的“助法”或实体法的“附带性规范”；在司法程序中，他们以“完美无缺”的实体法为前提，将司法程序仅仅看作是以判决的形式产生其结果的机械过程或者就是这个机器本身，孟德斯鸠作为法治理想而描绘出来的“自动售货机”式的法官，正是这种程序观念的象征。然而，在大陆法系国家，法律实施的实践早已打破了实体法本身完美无缺的神化，实体法的实施更多地依赖于司法程序中的法官判断这一点已是无可非议的事实。在法国，拿破仑所谓用一部包罗万象的法典即可调整人间一切关系的豪言壮语已失去意义，法国民法典越来越依赖于被称之为“一般条款”的立法技术来维护其体系，而作为一般条款的诚实信用、权利滥用、正当事由等本身并不具备明确的内容，而只能由法官在具体的司法程序中赋予其具体含义。在德国，尽管在所有的法典中，最博大精深的当首推《民法典》，但该法典实施不久人们便发现其不足之处，“法律的漏洞”要求法官在司法程序中根据具体的案情赋予实体法以具体的含义。由此而产生的结果是，在大陆法系国家对程序法与实体法相互关系的认识上出现了一种日渐被人们普遍认同的观念，即程序法乃实体法发展之母体。（注：（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，第63页。）大陆法系国家程序观念的变化，与其说在程序观念上出现了与英美法接近的明显趋势，倒不如说是传统罗马法中程序观念的回归与勃兴。在我国，由于轻程序这一法律传统的影响，司法程序中违反程序的现象比较普遍，尽管在目前人们对程序的认识还很难上升到上述的高度，但我们深信：随着我国法制建设的不断完善和人们对司法程序功能的认识加深，一种全新的程序观念在不久的将来一定会展示在我们的面前。

第二，要科学地处理依法裁判与司法程序中“法官造法”的关系。从法制史的角度上讲，法律必须稳定，但又不能静止不变。一般完全的社会利益要求法律具有稳定性，而不断变化的社会生活环境则要求法律作出相应的变化。这种要求反映在司法程序中则是司法裁判必须遵守国家现存的法律，但也不否认“法官造法”。如果说司法裁判必须遵守国家现存法律是为了保证法律的稳定性的话，那么“法官造法”则是法律变化性的需要。从历史上讲，“法官造法”的渊源始于罗马法，在罗马的第二个时代（公元1-3世纪），“裁判官作为最重要的法律渊源，以其年度告示（edictum perpetuum）成为荣誉法（ius honorarium）的制定者”。（注：（意）彼德罗〃彭梵得著：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版，第17页。）因而，作为裁判官所制定的荣誉法或裁判官法（ius praetorium）生动地反映着公平原则，是对社会的具体要求的灵活适应；法律生活本身通过裁判官的司法活动而将这些具体要求加以汇集，并通过裁判官在司法程序中的裁量权加以解决。（注：参见（意）朱塞佩〃格罗索著：《罗马法史》，黄风译，中国政法大学出版社1994年版，第251、257页。）如果我们以罗马私法作为大陆法系的始端的话，那么，法国资产阶级革命的法律成果就是要求建立简单、无技巧、通俗易懂的法典，以使公民无需请教律师和法院就能读懂法律，并要求将所有的立法权都交给代议制的立法机关，这就必然要求否定自罗马法以来在法国所形成的司法机关享有立法权的传统。立法权和司法权的这种区分，要求法典必须完善、清晰、逻辑严密，并把法官的作用缩小到仅对事实适用法律（即成文法规）的范围。这种想把司法程序搞得过于简单化的观点，除了滋生上文所述的轻视司法程序的功能外，另外一个严重的后果便是否定了法官在司法程序中解释法律和创造法律的权力。然而，法典化时期法律制度的设计者的这种设想是极不可靠的。“法规自动适用”理论所奉行的观点（即立法机关制定的法规非常清楚，以致它的适用成了一个自动实现的过程），在法典实施的过程中很快就成了弃物，实际上，“完整、清晰、逻辑严明”并且具有“预见性”的法典在司法程序中并没有使法官摆脱对法律条文进行必要的解释和适用的负担，他们在一个生动、复杂而又充满困难的程序之中忙忙碌碌，法官必须填补立法的疏漏，解决法规之间的冲突，并使现存法律适应不断变化的情况。（注：参见（美）约翰〃梅利曼著：《大陆法系》，顾培东等译，知识出版社1984年版，第48页。）法典实施的实践除了重新唤醒人们的程序意识外，同时也形成了新的司法观点，人们依赖欧根〃胡贝尔（eugen huber）在瑞士民法典开始所写的文字，应有利于法官在司法程序中履行其职责，“如果在本法中无可适用的条款，法官应适用习惯法；如无习惯法时，适用法官作为立法者时所会制定的规则”。因此，在大陆法系国家中，人们现在承认，司法行为既是一种智慧行为，也是一种意志行为；法官负有不断发展法律的义务。（注：（德）罗伯特〃霍恩等：《德国民商法导论》，第64页。）这样，通过司法解释而表现出来的法律作为法的渊源之一，也就在大陆法系得到了确认。但是，基于“法官造法”容易使得法官成为具体案件的立法者，并有可能将案件的当事人臵于司法擅断和不负责任的危险之中，因而对“法官造法”进行必要的限制就变得更为必要了。因此，1942年《意大利民法典》的有关规定对“法官造法”进行了限制。该法典第12条规定：“在适用法律时，只能根据上下文的关系，按照词句的原意和立法者的意图进行解释，而不能赋予法律另外的含义；在无法根据一项明确的规则解决歧义（争议）时，应当根据调整类似情况（案件）或者类似领域的规则进行确定；如果仍然存在疑问，则应当根据国家法制的一般原则加以确定。”（注：《意大利民法典》，费安玲等译，中国政法大学出版社1997年版，第5页。）《意大利民法典》的上述规定，为“法官造法”规定了立法性的指导方向，即：适用法律首先应当根据法律的直接意思；如果它的意思不明确，法官就应该参照立法机关制定法律的意图；如果某一问题没有明确规定的，法官则应从其它相近的法规中类推适用。如果上述方法均不能解决问题时，则应当根据国家法制的一般原则加以确定。我国由于受大陆法系的影响，无论是“依法治国”还是建设社会主义法治国家，人们都普遍认为应制定一套合理而又科学的成文法体系。但是，人类法律实施的历史表明：“徒法不足以自行”，成文法并非解决人间争议的“灵丹妙药”。大陆法系国家从法典化运动时开始的对制定法的极度推崇，转而对司法裁判功能的重视，以及在允许法官在具体的司法程序中“造法”的同时，对其“造法”行为进行必要的制约，显然是值得我们重视的。因此，科学地处理好依法裁判与“法官造法”的关系是我国司法改革不可回避的重要问题之一。

三、我国司法制度改革的具体措施

针对我国现行司法制度中存在的问题，我们认为，我国司法制度改革除了必须遵循上述原则外，在具体措施上还应当围绕着以下几个方面进行：

（1）改革目前的人事、财政及领导体制，在全国范围内建立一个统一而又独立的司法系统，以确保司法权和国家法制的统一。

第一，在党的领导方面，将目前由各级地方党的组织对各级司法机关的领导改由党的中央组织对最高人民法院和最高人民检察院党组的领导；最高人民法院和最高人民检察院党组根据党的中央组织的授权代表执政党负责领导全国各地的司法机关。

第二，改变目前司法人员（包括法官、检察官以及地方各级司法机关的行政长官）的任免程序和方式。从一般理论上讲，司法人员的任免程序和方式可以分为任命制、选举制以及任命与选举相结合的方式，但从实践上看，无论是大陆法系还是英美法系国家，在司法人员的任免上大都采用任命制。（注：任允正：《司法制度比较研究》，第51、116页。）即使是有些采用选举制的国家或地区，目前也出现了转而实行任命制的趋势。（注：在美国，对于联邦司法系统的司法人员，均采用任命制。但就各州而言，大部分州曾采用的是选举制。但由于受“密苏里计划”的影响，各州目前出现了司法人员任免的任命制趋势。参见（美）詹姆斯〃m〃伯恩斯等著：《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996年版，第1081-1101页。）我国是单一制国家，从理论上讲，各级司法机构的司法人员的任免理应由国家元首或者最高司法行政长官依据一定的程序任免，以体现司法权的统一性。我们认为，在司法人员的任免程序及方式上应充分考虑我国的国体并借鉴国外的有益做法，将地方司法机关的司法人员由地方权力机关选举和任免改为由国家元首或者由最高司法机关的司法行政长官根据一定的程序任命。

第三，改变各级地方司法机关的财政体制，将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担，并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。

（2）改革监督机制，强化司法监督，确保司法公正。

对司法机关的司法权进行有效的监督，这既是我国司法民主的要求，也是我国司法制度改革的重要内容。我们认为，改革监督机制，强化司法监督，除了根据司法民主原则的内容来重塑我国现行的司法监督机制和加强社会民主监督外，目前主要应当强化国家权力机关对司法机关的监督。强化此种监督的首要任务是在制度上真正落实国家权力机关的权力。我们认为，国家权力机关对司法机关的监督不应仅仅停留在“工作”监督阶段，而应深入到具体的案件中去。尽管在理论上人们对国家权力机关能否介入具体案件存在着争论，甚至持否定态度，（注：参见李晓斌：《对“人大”质询法院的质疑》，载《法学》1996年第9期。）但实践证明：国家权力机关要监督好司法机关的司法活动，如果不涉及到某些具体案件，就谈不上对司法活动的监督。为了强化国家权力机关对司法机关的监督，应赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权。在国外，议会对国家元首、政府首脑、最高司法行政长官具有准司法权。如日本宪法第64条规定，国会为审判受罢免控诉的法官，由两议院之议员组成弹劾法院。法国议会也规定，参议院可以组成最高法院，以审判共和国总统和部长，并审理危害国家安全案。（注：转引自董珍祥：《关于强化人大对司法案件监督的思考》，载全国人大办公厅编《我国当前法律实施的问题和对策》，中国民主法制出版社1997年版。）我国在1980年对林彪、江青反革命集团案的审判就是全国人大常委会通过组织特别法庭行使准司法权的。当然，赋予国家权力机关准司法权，并不意味着国家权力机关替代司法机关，国家权力机关也没有必要介入所有的司法案件。因此，国家权力机关行使准司法权时，应把握一个“度”的问题。我们认为，从国家权力机关对司法机关的司法活动进行监督的角度上看，国家权力机关可以对下列案件行使准司法权：

第一，涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件。这类案件包括两类：一是司法机关以及司法人员在司法程序中的职务犯罪行为。对于这类案件，国家权力机关可以组织特别检察厅和特别法庭，并根据刑事诉讼程序进行审理。另一类是司法诉讼错案的赔偿案件。司法诉讼错案赔偿是指在司法程序中，司法机关及其工作人员违法行使司法权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益时，由国家给予受害人赔偿的一项法律制度。早在1954年宪法中，我国就确定了错案赔偿制度，1995年实施的《中华人民共和国国家赔偿法》则对国家赔偿制度作出了具体而又明确的规定，要求对司法错案特别是司法诉讼错案进行国家赔偿。但是，我国的《国家赔偿法》在对司法诉讼错案进行国家赔偿的程序方面却存在重大缺陷。这种程序性的缺陷主要表现在以下二个方面：首先，未将司法诉讼错案界定为一个需要通过诉讼程序来解决的诉讼案件。司法诉讼错案其实质就是司法机关及其工作人员在司法程序中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，而需要对受害人进行赔偿的案件，这与一般的民事侵权案件并无实质性差别。因此，将司法诉讼错案认定为侵权赔偿案件并通过诉讼程序来解决，这是现代法治国家的通例，如英国1947年的《王权诉讼法》、美国1946年《联邦侵权行为法》、德国1981年的《国家赔偿法》等等，（注：参见林准、马原主编：《外国国家赔偿制度》，人民法院出版社1992年版。）均将司法诉讼错案界定为因侵权行为而引起的案件并通过诉讼程序来处理。但我国《国家赔偿法》的做法是通过复议程序和赔偿决定程序进行的，即：如果侵权人为检察机关（赔偿义务机关），首先由受害人向侵权人提出赔偿请求，侵权人逾期不予赔偿或受害人对赔偿数额有异议的，受害人有权向侵权人的上一级检察机关申请复议，经过该复议程序后受害人仍有异议的，可以向人民法院的赔偿委员会提出申请；如果侵权人为人民法院的，则直接由受害人向人民法院的赔偿委员会提出赔偿申请。赔偿委员会决定是否赔偿采取不公开的方式进行，并且受害人对该委员会的决定不服的，不得向法院起诉。其次，是将司法诉讼错案的确认权交给司法机关，甚至是实施侵权行为的原司法机关，从而使得侵权者成为自己案件的“法官”。我们知道，有一句古老的法谚叫做nemo judge in re sua，意为“谁也不能作为自己案件的法官”，现代术语叫做“回避制度”，其目的在于反对司法行为中的“偏私”。在对司法诉讼错案进行国家赔偿的过程中，由于司法机关是具体的侵权者，如果由其认定自己的行为是否构成侵权，其后果是不言而喻的。为此，各国为了防止上述“偏私”行为的发生，相继进行了一系列的制度设臵，即给审判者设立审判者。反观我国的《国家赔偿法》，在对司法诉讼错案的认定及赔偿问题上，并未奉行“谁也不能作为自己案件的法官”这一理念，而是信守“自我批评”的政策。基于我国《国家赔偿法》的上述程序性缺陷，我们认为将司法诉讼错案的确认权交给国家权力机关，并由国家权力机关作为审判者的审判者，这对强化国家权力机关对司法机关的制约与监督，确保司法公正，无疑具有重要作用。

第二，对法律适用产生异议而要求作出立法解释的案件。在法律适用的过程中，由于立法的质量缺陷或者当立法跟不上司法实践的要求时，往往会出现法律适用上的空档。在出现上述情况时，我国通行的做法是由具有解释权的司法机关对法律适用问题进行司法解释。但我国的司法解释主要存在以下问题：从立法规定上看，我国的司法解释只能是针对司法程序中的具体问题进行解释，并且这种解释没有普遍的约束力，根据1981年全国人大《关于法律解释工作的决议》第二条规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释；凡是检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。显然，上述规定明确表明：司法解释只能是对司法程序中的具体问题进行解释，并且只能在本系统内有效。从实践上看，我国的司法解释往往倾向于对法律进行一般性解释，而非在具体的司法程序中针对具体案件进行解释，有的司法机关在行使上述解释权时，往往倾向于为“扩充”自己的权力而进行解释，有的甚至以损害或限制当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利和违反我国法制的一般原则为代价。例如，我国现行的《刑事诉讼法》颁布后，司法机关竟相进行一般性解释，作为基本法的《刑事诉讼法》只有255条，但最高人民法院的《解释》则有342条，最高人民检察院的《实施细则》更有414条，这些本应只能在本部门适用的“内部”规定，不仅条文的数量大大地超过了基本法，而且各自的解释相互矛盾之处甚多，有许多解释超出基本法甚至严重违反了基本法。对于司法解释中的上述缺陷，我国目前尚无具体的制度对此进行纠正。我们认为，为了克服司法解释中的上述弊端，在具体的司法程序中，如果司法解释的适用可能会违反我国法制的一般原则时，有关案件的当事人或关系人即应可以就法律适用问题向享有立法权的国家权力机关提出申诉。享有立法权的国家权力机关根据申诉人的申诉，可以组成特别法庭，对司法解释的合法性问题进行审理，并在纠正有司法解释的同时，对有关问题作出一般性的立法解释。

（3）改革司法机关内部的管理体制和工作程序。

改革司法机关内部的管理体制和工作程序，这对在新形势下提高我国司法机关的工作效率和司法质量，杜绝目前日益漫延的司法腐败现象，无疑具有重大的现实意义。由于审判程序是司法程序中的最后一道屏障，因此，在当前形势下，改革司法机关内部的管理体制和工作程序的重点在于改革审判机关内部的管理体制和工作程序。

第一，改变审判委员会包揽过多的现象，实行审判委员会讨论重大疑难案件的制度。人民法院组织法明确规定：审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大或者疑难的案件和其他审判工作的问题。但在实践中，由于审判委员会包揽过多，因此无论是在理论界还是在司法实践中人们对审判委员会均异议颇多，有的甚至主张取消审判委员会。就审判委员会工作范围而言，法院组织法对此已作了明确规定，即只讨论重大或者疑难案件。就审判委员会的工作而言，目前尚无明确而又统一的规则，因此必须加快制定。我们认为，审判委员会的工作程序应包括以下内容：一是到会的委员必须自始至终参加会议；二是委员在讨论案件时，遇有法律规定的回避情形时，应依法回避；二是有关合议庭或独任审判庭的意见与审判委员会不符，但案件的处理结果以审判委员会意见为准的，在制作裁判时，应由审判委员会的组成人员署名。

第二，加强和完善合议庭、独任庭的职能，做到审与判的统一和权与责的统一。合议庭和独任审判庭作为法院内部的两种基本审判组织形式，理应由其代表法院依法独立地行使审判权。但是，在实践中却人为地造成了审判过程中的审与判、责与权的分离，这既不利于提高审判质量和效率，也难以真正建立和实施错案责任追究制。这种行政式的办案做法必须坚决予以废止。加强和完善合议庭、独任审判庭职能，其关键在于让案件的审理和判决的权力均集中在合议庭和独任审判庭手中，真正让他们有权审理和裁判案件；在落实合议庭或者独任审判庭权力的同时，要真正建立执法责任制，做到权与责的统一。对于那些没有能力行使审判权的人员，必须坚决地调离法院系统；对于那些滥用权力的人员，在把他们清除出法官队伍的同时，要严肃而又认真地追究其法律责任。

第三，改革庭审方式，强化庭审功能。对案件进行开庭审理，作为一项重要的审判原则在我国的三大诉讼法中均有明确的规定。但是从实践上看，法院庭审活动的形式主义现象相当严重，开庭审理所追求的“当庭认定事实和当庭作出裁判”的这一目标目前只能作为一种理想而留存在于人们的脑海中。由于庭审活动的形式主义倾向，许多案件的“事实”在没有经过对方当事人当庭质证的情况下就由法官与一方当事人于“庭后”加以认定；而“定期宣判”制度的适用又为法院进行“庭后”裁判提供了有力的根据。“庭后”认定案件事实和“庭后”裁判在为司法腐败提供温床的同时，也是我国审判效率和质量不高、审判活动公开性不够、法官素质过低的表现。为了强化庭审的功能，庭审方式的改革应包括以下几个方面的内容：

一是要全面提高法官素质，使法官具备当庭认定事实和当庭作出裁判的能力。就我国目前数额庞大但素质偏低的法官队伍而言，在提高法官素质方面可以采取以下方法：首先对那些明显不能胜任审判工作的法官，要将其调离法院系统，由其另谋出路。目前我国的工人因产业结构调整和升级而面临着再就业的选择，行政工作人员因行政机构改革而面临着“分流”的压力，同样，随着我国司法制度改革的深入进行，将那些不能胜任法官工作的在职法官调离法院系统，这一趋势将不可避免。其次是应面向社会特别是面向一些政法院校公开招聘一批业务素质好、政治觉悟高，既廉政又勤勉的法官。

二是实行当庭质证和当庭认证制度，即负有举证责任的诉讼主体对自己主张的事实所提供的证据，应经对方当庭质证；庭审组织应根据双方举证、质证的情况当庭认证，对由法院依法收集、调查的证据也应当庭宣读并由双方质证。对于没有经过当庭质证和当庭认证的证据，人民法院不得作为认定案件事实的依据。实行当庭质证和当庭认证制度的目的，在于公开法院认定事实的程序和理由，将法院对证据认定的过程和结果臵于当事人和社会的监督之下。

三是实行当庭裁判。所谓当庭裁判，是指合议庭或独任审判庭将当庭认定的事实，经过评议后，立即在法庭上作出裁判。实行当庭裁判，除了有利于提高审判效率外，它还可以排除各种庭外因素对裁判结果的干扰，从而保证裁判结果的公正。人民法院在实行当庭裁判时，应当公开宣读以下内容：各项证据证明效力的情况及相应理由；本案所适用的具体法律及理由；法院对双方当事人所持主张的态度（支持或不予支持）及理由；当事人有无上诉权利及上诉的法院。

（4）建立错案责任追究制度。

对司法诉讼错案除了进行国家赔偿外，还应当追究有关承办人员的责任。实行错案责任追究制度，其目的在于规范司法人员在具体司法程序中的司法行为，确保司法行为的合法性，这是社会主义法制原则的必然要求。司法机关及司法人员在执行法律的过程中出现错案，在根据有错必纠的原则来对案件结果或行为进行纠正的同时，对办案的责任人也应追究其法律责任，这是法律面前人人平等原则和违法必究原则的具体体现。在法律面前，司法人员没有任何特权，他们都应该忠于国家的法律并依法行使司法权，否则将承担法律责任。自1988年以来，我国部分司法机关开始试行错案责任追究制，有些地方司法机关制定了一些试行办法。实践证明，实施错案责任追究制，对保证司法机关及司法人员严肃执法、秉公办案起到了一定的作用。但是，由于我国目前对此尚无统一的立法，各地司法机关的做法不一，有些地方虽然制定了一些试行办法，但由于种种原因使得该制度无法得到落实。建立严明的错案责任追究制的关键在于加紧制定相关法律。我们认为，错案责任追究制的大体内容应包括以下几个方面：

（一）适用范围。包括对哪些人适用，对哪些案件适用。

（二）错案的界定、界定的标准以及认定的机关。就错案认定的机关而言，尽管实践中有些地方将导致错案的原司法机关作为认定机关，但我们认为这种做法欠妥，并且缺乏科学性。同时，错案界定的标准不应该仅仅以案件的实体结果即认定的事实错误和适用法律错误为限，还应当包括各种程序违法。

（三）归责原则与责任的种类。就归责原则而言，对司法人员追究法律责任应以过错责任为限，只要司法人员在办案过程中，因故意或过失导致错案的发生，都应对其追究法律责任。至于司法人员承担责任的种类，可参照我国《法官法》第十一章及《检察官法》第十一章的规定加以制定。

（四）责任的划分。应按案件处理的环节分别予以明确划分，并且责任自负。

（五）追究的程序。应规定错案由认定机关认定，责任人可以申辩、提出申诉或对处理结果要求复议等。

第二篇：浅析我国当前货币政策存在的问题与对策

浅析我国当前货币政策存在的问题与对策

河大经济学院2012级保险潘炜迪

摘要：目前，我国实施稳健的货币政策有利于经济平稳发展，但也存在着一定不足，特别是给中小企业的生存发展造成一定的难度。

加之“热钱”流入蠢蠢欲动，期待我国能尽快出台相应货币政策以维持我国经济“稳健”发展！

关键词：偏紧 拓宽公开市场业务 中小企业融资难 热钱管控

当谈到货币政策，我们一般会说是“扩张性的货币政策”或“紧缩性的货币政策”。而当下我国公布的货币政策是：“2013年我国要继续实施稳健的货币政策”。“稳健”是一个偏中性的词汇。但从我国现阶段的发展状况上看，我觉得我国实行偏紧的货币政策势在必行。

众所周知，货币政策的四个目标：稳定物价、充分就业、适度经济增长和国际收支平衡。与之相对应的我国运用的货币政策工具主要是：公开市场业务、存款准备金、中央银行贷款（再贴现、再贷款）、利率政策与汇率政策。为了“稳健”发展，我国自进入2010年以来，我国先后对法定存款准备金率进行了10次调整，使得当前的大型金融机构的法定存款准备金率达到了20.5%的历史最高位，而对存贷款利率也进行了4次上调。这也是我国实行偏紧的货币政策的一个明显信号。

而中国当前的经济现状是：2013年9月份，全国居民消费价 1

格总水平同比上涨3.1%。其中，城市上涨3.0%，农村上涨3.3%；食品价格上涨6.1%，非食品价格上涨1.6%；消费品价格上涨

3.1%，服务价格上涨2.9%。在全球金融危机重压下，2013年上半年全国有6.7万家民营企业倒闭，2013年1-9月份我国反映就业形势的城镇登记失业率，反而在9月底下降到4.04%，比之前3年多来的4.1%有所下降。10月30日，国家外汇管理局公布2013年三季度我国国际收支平衡表初步数据显示，2013年三季度，我国国际收支经常项目顺差397亿美元，其中，货物贸易顺差871亿美元，服务贸易逆差425亿美元，收益逆差36亿美元，经常转移逆差11亿美元。下面我将从以下几个方面浅析一下我国实行的“偏紧”的货币政策存在的问题及对策：

一、在稳定物价方面存在的不足及对策

从近年来的数据来看，我国的CPI同比增幅在2008年8开始持续上涨到2011年7月最高为6.5％。而在2010年国家多次调高法定存款准备金率，为紧缩货币政策下一剂猛药后我国的CPI同比增幅下降最低为2012年7月1.8％，之后一直稳定在2％~3％之间。由此可见我国的偏紧缩性的货币政策在稳定物价方面还是颇有成效的。

但从手段上看我国调节的有效手段还是太单一。目前我国主要还是调整准备金率，这也暴露出我国公开市场业务的规模太小，不足以有效的影响金融市场的调节。所以，我国应尽快完成金融市场的实质性改革。通过我们强有力的政府的参与监管、政

策优惠等措施尽快扶持起调查科学、评价公正、可信度高的信用评级机构。为社会企业、普通大众参与金融市场（特别是相对于股票市场风险较低债券市场）提供一个可信度较高信息提供平台。同时，优化证监会、银监会结构，革除过于复杂的审批复核程序，加强对于金融市场波动的数据调查并能及时对外公布使其实质大于形式。以扩大我国的公开市场业务的影响力，从而方便我国尽可能以调整公开市场业务为主，调整利率为辅使我国现实中的货币量得以更精确的调控，实现经济温和由过冷或过热恢复到正常水平。物价的稳定也会因此便于管控。

二、解决偏紧的货币政策下中小企业融资难的措施

中小企业是一个富有活力的经济群体，是国民经济的重要组成部分，在促进我国经济繁荣、就业增加、推动创新、催生产业等方面，发挥着越来越重要的作用，然而，融资难的问题一直困扰和制约着中小企业的发展。

截止到2012年底，我国大约有中小企业4200多万户，占企业总数的99.8%，经工商注册的中小企业数量460万户个体、私营企业达3800万户。中小企业所创造的最终产品和服务的价值占国内生产总值的60%左右，生产的商品占社会销售总额的60%，上缴的税收已经超过总额的一半，包括民营企业在内的中小企业成为扩大就业的主渠道，提供了大约75％的城镇就业岗位，不仅安置了大量的城市下岗职工，还吸收了大批农村剩余劳动力，有效解决了农村剩余劳动力的转移和就业问题，缓解劳动力供求矛盾，从而保证了社会的稳定和经济的发展。

中小企业融资难问题是我国当前经济发展不平衡的突出问题，而就当前的就业情况来看，中小企业正是能提供就业岗位的中坚力量；从技术创新方面它们正成为主力军。由于中小企业自身诸多因素无法和国有大企业相比，使得它们在现行的政策下融资很难。

面对“融资难”问题，我认为政府可以以其强大的公信力为基础，政府和中小企业联合推出“中小企业短期、中长期发展系列债券”。这样一方面可以拓宽我国的公开市场业务，有利于我国进行缓和的货币政策调节；另一方面，利用政府公信力发行的债券更容易聚集社会上的闲置资金，为中小企业的发展注入一剂强心针；与此同时，政府通过监控此系列债券可以直接发现中小企业发展中的问题，监督市场发展状况并及时作出调整防止经济过冷过热。由此，如若我国的中小企业发展起来，不仅能大幅度解决就业问题，还可以引领我国经济的进一步发展。

三、在实现国际收支平衡的同时，加强对“热钱”的管控 2013年前3季度，我国经济运行总体平稳，涉外经济继续平稳发展，国际收支交易继续增长。根据国家外汇局10月30日公布数据，前3季度，我国国际收支经常项目顺差1382亿美元，资本和金融项目顺差1624亿美元，“双顺差”格局延续，国际收支有望继续保持基本平衡。

但从另一方面，以美国、日本为首的国家继续实行“量化宽

松”政策，人民币升值问题依然不可小视。特别是由于“热钱”的大量流入不仅使我国人民币升值压力不断加大，更对我国实现经济软着陆形成考验。面对“热钱”的进一步流入，我认为我们应该效仿“大禹治水”采取“疏堵结合”：

1、“堵”，面对汹涌而来的“热钱潮流”国家有关部门应急一部加强对海外涌入的资本进行评估、监控，对于风险较小、易于监管的海外资本可适当流入；而对于风险较大、不便监控的海外资本加大抵制力度。防止过高投机资本对我国现阶段逐渐转型的经济体制产生较大的冲击。

2、“疏”，面对已经进入我国市场的“热钱”，我们应该通过调整实行有差别的“利率政策”合理疏导。逐渐从单一的投入到房地产业分流到航运、建材、煤炭等其他实力较为雄厚的实体经济中。以实体经济的较雄厚资本抵御冲击。同时，也尽可能使其流入股票、债券等市场中，特别是上文提到的有关“中小企业的短期债券市场”，以我国数量庞大且“嗷嗷待哺”的中小企业分流吸收“热钱”潮流。这样既能解决广大中小企业短期融资难问题，又吸收了热钱流入的虚假繁荣。

综上所述，结合我国的发展状况，可看出我国在国际经济形式逐步转暖的外部条件和我国GDP增速逐渐放缓、国内经济正处于转型的内部条件下，我国的宏观调控任务依然艰巨。而货币政策作为国家宏观调控的重要措施，在实施时必须全面考虑、谨慎决策。但文中提到的拓宽公开市场业务、解决中小企业融资难、“堵疏结合”面对“热钱”等问题已刻不容缓，期待我国能尽快出台相应货币政策以维持我国经济“稳健”发展！

第三篇：当前新闻文风存在问题及改进对策

当前新闻文风存在问题及改进对策

当前新闻文风存在哪些问题？症结何在？媒体改文风应该往哪儿改、怎么改？本文通过深入调研北京、上海、江苏、吉林、广东、湖南、陕西、四川等地的宣传部门和媒体单位，采访了多位业界学界专家和不同职业的普通受众，梳理了当前媒体改文风的理念和实践、学界和业界对新闻文风的疑惑、思考和建议，以期为媒体改文风提供参考。

一、当前新闻文风存在的问题

在中央的指导和推动下，当前新闻文风已经有很大改观。但是课题组调研发现，媒体在改文风的过程中，既存在没改到位的老问题，也存在“过犹不及”的新情况，主要表现在如下三个方面：

1.在“贴近性”上存在偏差。

当前很多主流媒体过分强调引导，按照惯有模式灌输，不顾受众感受，自娱自乐，造成受众流失。这在很大程度上是由于媒体对自己的定位缺乏认识，对受众缺乏了解，甚至不在乎受众是谁、受众关心什么问题、什么是他们喜闻乐见的接受方式。很多报道是“命题作文”，记者并不清楚为什么做这个报道、报道做给谁看，只是赶紧把报道任务应付过去。

但另一方面，也存在立场不稳、“刻意迎合”的情况。清华大学新闻与传播学院副教授周庆安认为，近年来主流媒体有迎合网络媒体和网络社会中少数人意见的趋势。更有甚者，有的媒体为了取悦受众，片面追求发行量、收视率，社会责任感淡化，将大众化、通俗化曲解为低俗化、媚俗化，迎合一些不良心理、庸俗趣味、低俗需求，而不是着眼于公众利益。

2.“长、空、假”“僵硬、雷同”等痼疾尚未根除。

复旦大学新闻学院教授李良荣认为，目前媒体上仍有不少“官话、套话、大话、旧话、废话”。如会议新闻过于注重程序性内容，摘文件、抄讲话，缺少深入挖掘；方针政策解读没有独立主张独立看法；报道生硬干瘪和套路化，缺乏生活气息。

经济新闻等类型的报道可读性差，饱受诟病，专业人士觉得经济报道业余，普通读者觉得太硬看不懂。如铺天盖地的经验报道、成就宣传，就事论事或无限拔高，缺乏对经济现象、热点问题深度分析和前瞻性把握；缺少人性化视角，从工作角度报道多，从经济生活、群众生活的角度报道少。有些报道不能当好“翻译”转变话语体系，学术气浓，生搬概念、堆砌数字，不注重解读。

同时，新闻来源单一，报道方式和策划方式简单化雷同化；记者“抄通稿、抄同行、抄网络”现象严重，导致很多报道尤其是重大活动报道常常是从标题、内容到结构都几乎一致，引起受众审美疲劳。

3.“失实”“失范”“失衡”的现象普遍存在。

有的报道为了吸引读者眼球，“合理想象”，甚至编造一些故事和细节。如典型人物报道任意升华拔高，强加心理活动、拼凑编造“豪言壮语”、加工整理书信日记等；一些娱乐新闻过分挖掘编造明星绯闻隐私；从网上扒新闻抢新闻的过程中，过分注重时效，求证不到位造成失实。

一些报道中语言规范缺失，在表述时随意夹杂英语等外来语、含义不清的概念和术语，过多引用网络用语。有的报道不注意把握分寸，违背新闻伦理，如过分渲染暴力、色情或凶杀场面，或将违法犯罪分子作案细节和公安民警侦查细节等“全景再现”造成不良引导等。

有受众反映，当前媒体报道覆盖面窄，不够均衡，如只关注城市居民的民生问题，不重视农民的民生问题。另外，有些热点焦点问题负面报道过于集中，缺乏冷静理性分析，把握不好舆论监督和舆论引导的尺度，不能平衡报道老百姓呼声和政府的难处与积极举措，加重社会无助感，出现“媒体讲故事悲情化”“社会矛盾放大化”的趋势。

二、文风问题背后的症结透视

1.传播环境的冲击。

①新的传播方式凸显传统话语方式的滞后。新的媒介技术打破了原有的传受界限，使新闻信息的生产、传播、接受逐渐融为一体，传播的主客体区分不再那么明显，传统的点对多的传播方式让位于多点对多点的交互网状传播、裂变式传播，新闻信息呈现海量化、碎片化、即时化、跨时空等特征。主流媒体在终端拓展的过程中，新闻理念、报道内容、报道时效和表达方式上都存在一定程度的滞后性，尚未适应新传播方式对话语方式的“革新”。②受众阅读习惯和阅读期待发生变化。在新媒体环境中培养出受众多元化的话语方式，并形成新的阅读习惯和阅读期待，对媒体有更多的审视眼光，而媒体尤其是传统主流媒体尚未适应这种新的表达方式和阅读期待。如2013年3月的“长春偷车杀婴”“黄浦江死猪”等事件，地方媒体的报道就受到不少网友的批评。此外，新传播技术带来的多元化信源，使得受众在对同一事件、同一题材的报道对比中，对传统主流媒体产生了审美疲劳。

2．媒体操作的不足。

①新闻理念和生产机制落后。一些主流媒体新闻理念僵化保守，生产机制死板低效，缺乏市场意识、受众意识和竞争意识，缺乏创新的动力和能力，导致文风积习难改。

陕西省委宣传部新闻处徐永兵说，主流媒体在社会热点面前，“等”管理部门指令，自身缺乏主动性；重大事件前面，“靠”通稿应付版面，不思内容创新；经营困境面前，“要”财政补贴度日，不敢深入市场；分析原因时，统统“推”到体制机制上去，不从自身找原因。这种“等”“靠”“要”“推”的惯性思维已经成为媒体改文风的障碍。中央人民广播电台社教节目中心副主任靳雷认为，对改文风最大的挑战是习惯惰性。“按照原来的方式写，大家都会写得特别快，又不出错，但要用新方式呈现的时候就需要花比较多的力气。”

②人才队伍职业素养不够。一方面媒体竞争使得主流媒体人才流失严重，另一方面主流媒体内的人才队伍“身在曹营心在汉”的现象日益严重。人才队伍的新闻理念问题长期得不到引导、适应新传播环境的专业能力长期得不到提升。

有的新闻工作者不注意学习，尤其是年轻的记者编辑马克思主义新闻观不坚定、不了解中国社会基层，宗旨意识、基层意识淡漠，不关心主流价值引导，习惯于快餐式的阅读和传播，缺少“我为我的故事负责”的职业新闻人心态，“打工者心态”明显。

③部分媒体“走转改”不到位，在实践中缺乏“话语”自觉。“走转改”活动是让新闻工作正本清源、风清气正的有效途径。然而部分媒体“走转改”活动流于形式，削弱了“走转改”的应有意义。在话语体系的更新完善上，部分媒体重视不够，缺乏贯穿培训、采写编、考核评价等环节的具体规范和严格把关，有时甚至为了吸引眼球而有意纵容各种打擦边球的新闻“失范”，损害了主流媒体应有的话语体系和严肃定位。

三、对媒体健康深入推进改文风的建议

1.在新闻理念层面引领“改文风”——改文风要把握方向和原则。

①把握方向，坚守定位。媒体应在马克思主义新闻观的指导下，形成健康的文风观。在改进文风的过程中，应把握定位，立足新闻生产的专业性，实现视角、语态的转换。同时，不能为了“贴近”而片面“迎合”，要把握应有的基调和格调，在紧跟时代的同时更要有引领时代的追求。

②尊重规律，务求实效。在立足大局把握方向的前提下，媒体改文风不仅要解决新闻报道的篇章、语言、版面栏目等表面问题，更应着力解决文风背后的新闻生产制度、流程、评价标准以及新闻工作者作风和素养问题。

改文风需要尊重新闻规律，从规律中要实效。这就需要媒体直面问题，理性看待，理性表达，深入研究新时期的舆论生态，积极回应舆论关切，提升新闻报道的针对性和有效性。比如，媒体应有更多直面复杂问题的选题，展示中国社会的复杂性，而非简单化地报道好人好事、揭露坏现象。

2.在新闻生产层面促进“改文风”——改文风应在新闻生产流程中形成机制。

①形成“市场倒逼采编”的内容生产机制。文风源于新闻生产机制的土壤。要将受众意识、产品意识、市场意识融入新闻生产流程，优化、重塑新闻信息采编发流程和发布模式，形成“市场倒逼采编”的内容生产机制，提升新闻信息采集、编辑、发布等各环节的交互性，促进文风的动态生成、更新。议题设置上，要在工作重点、社会热点和受众看点中找到平衡，既源于生活，又高于生活，在贴近舆论中引导舆论。

②在采集环节，深入走基层，增强贴近性。要深化走基层内涵，扩大走基层外延，贴近基层、贴近现场、贴近群众。走基层要深入，就要拒绝形式主义。此外，要增强受众意识，提高“走转改”的针对性。

③在写作环节，应增强新媒体意识。媒体应增强创新意识，积极探索新传播生态下主流媒体的内容构架和话语方式。具体说来，媒体可不断更新写作案例和细则，提高写作规范化水平；通过培训研讨等手段提升单体能力，赋予记者规范写作、创新写作的压力和动力，形成鼓励创新、兼容并包的写作氛围。这方面，很多主流媒体展开了积极有益的探索尝试。如2011年6月新华社播发的“微博体通讯”《“向革命前辈借点勇气吧！”——互联网领军人物眼中的“红色奋斗”》引起的反响，让我们窥见话语方式创新的广阔空间和潜能。

④在编辑呈现环节，要适应双向传播模式，增强受众意识和交互意识。新兴媒体快速发展并逐渐跻身主流媒体，对传统新闻信息发布方式形成新的挑战。在编辑、传播、呈现上，要根据受众需求和载体特点、通过N次交互进行个性化、对象化、定制化内容加工和价值延伸，优化新闻信息内容结构、产品形式、话语方式，提升用户体验和受众评价。只有本着受众意识和交互意识，在文风上才会出现多维、多态的景观，从而最大化新闻价值，最小化传受距离。

⑤在评价考核环节，要打造更开放、更有效的评价考核体系。在考核评价环节，需要增强专业评审和受众评价的话语权，要加大贴近性、可读性等评价指标的权重，打造更具开放性、动态性、全面有效的评价体系，拉开考核层次，从而倒逼文风不断更新，形成文风生成与流变的良性循环，形成鼓励创新、包容多元的多样化文风。例如，对编发会议材料的稿件赋予低分，甚至可以不计入考核；加大对素材鲜活、观点独到、解读深刻的稿件的奖励力度。

3.在新闻表达层面落实“改文风”——改文风应该具体化为语言规范和表达方式。

①平衡严肃性和贴近性。传统媒体在网络议题和网言网语的冲击下，往往陷入传播自信弱化、左右为难进退维谷的尴尬，或为吸引眼球盲目介入而“失态”，或因顾虑重重消极回避而“失语”，或为片面迎合而“失仪”。

媒体改文风，当然需要改变以往生硬僵化的话语方式，但是并不意味着一味“软化”甚至粗鄙化。所以，媒体一方面要借助新媒体的力量，学会网络表达方式；一方面要有自己的风骨，保持应有的严肃性和风格化。

②善用事实说话，慎用价值判断。缺乏客观姿态损害公信，缺乏理性态度损害“专业”，缺乏逻辑叙述无力“说服”。因此媒体应强化专业性，小心求证，逼近真相，而不要用价值和感情代替事实、削弱客观。尤其在当下网络舆论风生水起、鱼龙混杂、习惯站队的情况下，媒体更应强化调查求证、深度解读的核心竞争力，不能人云亦云，也不能用立场代替思考。

③善讲故事，慎讲道理。对于媒体而言，无论什么样的新闻题材，都要围绕讲故事来展开。《新京报》编委、深度报道部主任刘炳路认为：“不是为了讲故事而讲故事，而是要从新闻本身，从各种背景的、当下的以及未来的层面中找故事。”

“讲故事”的方式应该根据报道对象、报道时机等因素确定。比如：时政报道要让文本“软化”和增强接受性，加入背景性的内容；社会新闻要注意用词的准确性和严谨性，报道要克制，不能仅仅追求好看，争夺眼球，而是要体现理性、克制和大局观，多挖掘一些政治根源、政策解读。

④兼顾规范化和多样化。改文风要规范化，就是要细化要求，“有章可循”“有例可学”。中国人民大学新闻学院教授郑保卫建议：“要对消息评论通讯等都有一些细则，让大家有一个规范”。如不要出现“据说”“大家说”等模糊表达，不要有过多的二手三手材料，规定必须深入采访当事人，等等，以制约采写编环节。此外，“评论要加强，学习短小精悍、直入主题、一针见血的表达方式。”规范化不意味着模式化，要警惕形成新八股。（课题组成员：白继红、王会、李成、谭林茂、刘丽琴）

第四篇：我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

依法治国，建设社会主义法治国家，这是新形势下我国各族人民为之努力奋斗的宏伟目标。要实现这一目标，关键在于全面推进依法行政。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分和关键，也是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。能否全面贯彻依法行政，是直接关系到我国法治国家目标能否实现的重要问题。无可否认，经过近些年来的努力，我国的行政法制建设无论在观念上还是在立法、执法、司法等方面，都有了很大的发展，并且逐步走上正轨。然而，随着社会主义市场经济的深入发展，依法行政不断暴露出一些缺陷和不足，还存在着许许多多不尽如人意的地方，这些问题的存在，严重影响了依法行政进程和依法治国目标的实现。因此，研究和解决当前我国依法行政存在的主要问题，对于建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。

一、我国依法行政的现状及其存在的主要问题

自党的十一届三中全会以来，我国开始了大规模的立法活动，法制建设特别是行政法制建设取得了很大的成就，依法行政的观念日益深人人心，政府依法行政的状况不断改善，同时进一步加大了立法力度，为依法行政提供了有力的法律保障。20多年来，全国人大及其常委会制定了大量的法律、行政法规和规章，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。各省(自治区、直辖市)政府职能迅速转到宏观调控、社会管理和公共服务方面上来，为依法行政提供了有力的保证。

在行政执法方面，逐步走向规范化、制度化，真正做到有法必依。特别是近年来行政执法体制改革取得了显著成效。如，实行收支两条线，罚款与罚没财物全部上缴财政；在行政执法的一些领域，如城市管理等进行了相对集中的行政执法权试点，减少了职责交叉造成的乱执法现象；减少事前审批和发证，加强事后监督检查，加强对违法行为的查处工作；加强行政执法程序的制度建设，推进行政执法行为的规范化；采取考试录用行政执法人员的办法，提高了行政执法人员的思想水平和业务素质等。

在行政执法不断取得进步的同时，行政执法监督体系也不断完善。国家颁布了许多有关行政执法监督方面的法律法规，建立了对行政权力行使的监督、制约机制。在行政机关外部实行人大及其常委会监督、群众监督、司法监督；在行政机关内部，实行审计、监察等专门机关监督、上级对下级监督，还有对抽象行政行为实施监督的法规规章备案制度和对具体行政行为实施监督的行政复议制度以及执法监督检查制度。不少地方还建立了行政执法责任制、错案责任追究制、规范性文件和重大行政行为备案审查制度等行政执法监督制度，开始从不同角度对行政执法予以监督。

然而，我们在肯定行政法制建设取得成绩的同时，不可否认，在现阶段的依法行政活动中还存在着许许多多缺陷和不足，这些问题归结起来主要表现在以下几个方面：

(一)行政立法的不规范和不完善

依法行政的前提和依据是要有健全和完善的行政法律体系。我国目前行政立法还存在不尽如人意的问题：一是行政立法不规范。尽管我国二十多年来制定了大量的行政法规，但行政立法仍然很不规范。在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这就难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，出现了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。二是行政立法不完善。一些领域还没有相应的行政法律、法规来加以调整，致使法律出现了一些空白地带，特别是适应社会主义市场经济迫切需要的一些法律、法规尚未出台，以至于行政机关无法可依、无章可循，严重影响了依法行政。

（二)行政执法机构不健全。职责不清

首先，行政执法机构不健全，行政执法机关设置不完善。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设置，不该设置的机构、部门又到处设置，致使行政机构重叠、部门林立，层次过多，而机构臃肿又导致人浮于事、运转不灵，出现工作上互相推诿扯皮、官僚主义以及沉重的财政负担等弊端。其次，行政执法机构之间权限不明，职责不清。在我国的执法体制中，长期存在党政不分、政企不分、权限不分的弊端。行政职能与企业职能合而为一，管理权、经营权与行政处罚权集于一身，这样很难做到自己监督自己和公正执法。这样的后果是，好管的、有利可图的，各执法部门都要争着管，出现行政执法的“密集地带”；不好管的、责任大的、无利可图的，各部门都不去管，互相推诿，出现了行政执法的“空白地带”。(三)缺乏完善的监督机制

权力必须受到监督和控制，否则就会被滥用。目前，我国已初步形成了行政系统内外结合的监督体系，有党的监督、人大监督、司法机关的监督和行政机关内部专门机关以及上下级的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但这些监督却没有发挥强有力的作用，并未真正促使行政主体依法行政，腐败现象依然严重，行政侵权、越权、违法事件时有发生，阻碍了依法治国建设的进程。目前我国行政执法监督方面存在的主要问题有：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部《行政监督法》及与其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体的权利和义务、程序和时效及法律责任，我国一些有关法律法规或笼统缺乏可操作性或职权重叠交叉而使有关监督主体互相推诿，监督不力。二是执法监督机制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位低、权力小、权威性差。监督工作未能切实做到经常化、制度化，靠搞突击检查，未建立并认真实行监督责任制，当出现执法违法行为时相互推诿、无人追查。三是社会监督、民主监督的力度不够。人民政协、民主党派、工青妇残等社会团体往往因经费不足、实际法律地位低等原因不能或不敢去行使监督权。在西方被称为“第四种权力”的新闻舆论监督，也因种种原因而不能真正发挥应有的监督职能。

(四)行政执法人员素质低、数量少

法律需要有人去实施、去操作，而依法行政是一项综合性很强的工作，随着社会主义市场经济的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，因此对执法人员的要求很高，不仅要具有较强的专业基础知识，而且要有较高的法律素质。目前行政人员的分布极不合理，较高素质的行政人员主要集中在高层行政机关，而基层行政机关的行政人员不仅文化素质低，而且法律意识淡薄。行政人员素质的低下，在执法中往往会出现重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务；不依程序执法、随意性大；野蛮执法、滥用职权等问题，严重影响了政府的威信，引起人民群众的强烈不满。另一方面，我国执法人员的数量少，而行政执法范围广、数量大，任务繁重，这也直接影响到行政执法的数量和质量。一些不具备行政执法资格的人员顶岗执法，既严重影响行政执法机关的形象，又增加了执法的成本。特别是一些边远地区，不仅行政执法人员的素质低，而且严重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授权不充分是保障不力的重要表现，也是导致权责不对称的重要因素。依法行政的成本应该由国家来解决，不能由行政机关自行解决。而目前的情况是不少执法单位实行“自费执法”，即实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，甚至有的地方政府给执法部门分配罚款任务，有些单位将罚款与执法人员收入和奖金挂钩。对行政执法人员的人身保障制度也不健全。在依法行政过程中，行政执法人员遭到人身攻击和人格侮辱的现象时有发生，由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚规定不严格、不具体，以致在很多情况下严重影响了依法行政的顺利开展。

二、全面推进我国依法行政的主要措施

为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证依法行政顺利发展和建设法治国家目标的如期实现，必须下苦工夫加快行政管理体制改革，切实解决当前依法行政存在的突出问题，应采取的主要措施是：

(一)加强和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改变执法依据不完备状况。首先要加快制定和完善适应社会主义市场经济发展需要的法律、法规，把国家的有关政策尽快上升为法律法规，使政策法律化，从而避免因无法可依造成的行政执法职能混乱；其次要改变实施细则滞后、法规不配套的现象；再次要加快制定和完善行政执法本身的法律规范。

2．改进立法工作，增强执法依据的科学性和可操作性。这就要求执法依据的规定要明确、具体、可行，要与改革开放的进程相适应，要处理好职能、权利和义务、责任的关系，加强对违法行为制裁的力度。

(二)改革行政执法体制，为行政执法提供有利条件

我国目前依法行政存在的诸多问题和我国行政执法体制不科学、不合理有很大关系，因此必须从改革行政执法体制人手，建立与社会主义市场经济相适应的科学的行政执法体制。我国行政执法体制问题的核心在于行政执法的机构设置和权力配置，当前迫切需要解决以下问题：

1．明确行政执法主体资格，清理和整顿行政执法机构。健全行政执法体制首要的事情就是要有合理科学的机构设置。第一，行政执法机构设置要从实际出发，因地制宜，无须要求上下对口，整齐划一；第二，规定行政执法机构限额、各级人员编制总额和各部门编制人数，规定机构层次，减少运转环节。对于不具备行政执法主体资格的人员，要坚决将其清理出行政执法队伍；第三，实现行政执法体制的法律化、制度化，真正运用法律手段进行管理，做到有法可依、执法必严、违法必究。

2．调整行政执法权的配置，从横向适当集中行政执法权，从纵向适当分解行政执法权。

(三)完善行政执法监督机制，强化行政执法的监督

1．加强行政机关内部监督。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。专门监督机构实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法错案责任追究制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法督查制度、行政执法统计制度等。再次，要建设一支高素质的行政执法队伍和行政执法监督队伍。2．强化行政执法的外部监督机制。一是加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的问题。二是强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。三是加强舆论监督。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。四是加强群众监督。让群众参与领导干部的公选，群众意见应占任免干部决定权的相当分量，多数群众不满意不能任命。

(四)加强依法行政法律制度保障，确保执法人员人身、财产安全

如前所述，授权不充分是保障不力的重要表现之一。授权不充分往往出现下列两种情况：一是国家行政机关在其决定得不到切实执行甚至束手无策时，只有通过其他途径解决，严重地影响了国家行政管理的效率。二是国家行政机关在采取行政强制执法措施时无法可依，往往容易侵犯公民的正当权益，并且国家利益有时也难以得到有效保护，其中突出的表现就是国家应得的收入无法上缴国库。因此，可以通过制定《行政强制法》来解决上述问题。拟制定的《行政强制法》应增加国家行政机关的行政强制执行权限，扩大行政强制执行范围，设立必要的法律监督制度，以利于行政执法主体准确执法。针对我国目前存在的“自费执法”，可以通过加强对行政处罚行为的财政监督和司法监督，尤其是充分发挥各级人大及其常设机构在监督行政执法主体行政处罚中的重要作用。在依法行政过程中还存在另一个突出的问题，就是对行政执法人员的人身、财产保障制度不健全。这就要求加大对威胁行政执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度，使行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高依法行政的积极性。(五)强化法制教育。进一步提高依法行政的意识

依法行政的深刻内涵是法律高于行政，具体地说是行政权力要依法设定，即行政组织与职权必须由《宪法》和法律设定。任何行政活动都必须以《宪法》和法律为依据，不能违反、超越《宪法》和法律，或与《宪法》和法律相抵触。行政机关处理行政事务时，必须严格依法进行。行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。没有《宪法》和法律的授权，行政机关不得限制、剥夺公民的权利，不得增加公民的特定义务，也不得为任何特定的人设定权利或免除特定的义务。因此，依法行政的本质是要求行政机关培养法律高于行政的行政执法意识。这需要不断加强宣传教育，要将法律知识作为行政机关工作人员考核的重要内容，做到学法日常化、培训制度化、考核经常化。对行政执法人员，尤其是领导干部要坚持不懈地强化严格依法办事的教育，树立法律面前人人平等、行政权受制于法律规定、服务于公共利益的观念。

（六)加强队伍建设，建立高效率高素质的执法队伍

1．要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，不断增强法治意识，树立法律至上的观念。正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。2．要更新行政执法理念。首先要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家。人民是依法治国的主体，要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿，树立社会主义的人民主权观念；其次要大力宣传公民权利本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民是权利的主张者和维护者，国家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的个人自由和权利；最后抛弃群众运动式的执法思维。以规范政府行政行为、限制部门权力扩张为核心，充分发挥法律规范性、稳定性等效能，克服政策抽象性、随意性的缺陷，将社会管理、经济调控的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的群众运动式的做法，充分赋予并发挥行政职能部门的日常管理和执法的规范性操作的作用。

3．要建立和完善各项业务培训制度，对现在的行政执法人员进行业务知识、法律知识培训，并形成经常化、制度化，以强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性。同时，要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员坚决清理出行政执法队伍。要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设，录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住人口关；打破“平均主义”、“大锅饭”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。

第五篇：当前我国依法行政存在的主要问题和对策

作者：哈尔滨市人民政府行政执法监督局 孙 举

依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志。依法行政使我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政治环境。但是，当前依法行政方面还存在一些问题，与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，还有很大差距。如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫的任务。

一、依法行政存在的问题

1、依法行政工作体制不顺畅。推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体制。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，它承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较顺利。因此，党中央、国务院高度重视政府法制机构的建设，在2001年的党政机构改革中，各级政府法制机构都不同程度的得到了加强。但是，目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。一是“倒三角”的工作体制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40―70人，地市政府法制机构一般为10―20人，县级法制机构一般4人左右，有的甚至只有2人，多数还是兼职人员。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。二是政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。三是对“事”不对“人”，影响政府法制机构权威。政府法制对于违法执法人员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生负面影响。

2、依法行政意识树立的不够牢固。依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式，是带有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必须使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；有的长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

3、部分规范性文件不规范。规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。通过制定规范性文件，可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用，有利于完善各级政府的行政法制工作，及时解决行政管理过程中出现的新问题，对依法行政起到了积极的推动作用。但是，在规范性文件制定工作中，也暴露出一些突出问题：一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的不按规定上报文件制定项目，有的不遵守文件制定计划，有的未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱，致使一些急需出台文件却迟迟不能出台，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。二是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的文字表述不规范，不准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行；有的名称不规范。规范性文件一般应采用“规定”、“办法”之类的名称，而一些地市级政府却贯于“条例”、“实施细则”等名称，极易造成误解和混肴；有的实施主体名称表述不一致，在一个规范性文件中，有时是某某行政主管部门，有时是某某局委办，有的还从行业角度出发，编造其他名称，如燃气行业管理部门，供水企业管理部门等，却不直接点明为建设行政主管部门，使人民群众无所适从；有的规范性文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，以及部门利益法制化的错误倾向；有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触；有的行政机关为了争权夺利，对同一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件“打架”现象，重复执法，多头执法情况屡屡发生，严重损害了人民群众的合法权益；有的审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱，对规范性文件的审核把关工作做的不深不细，致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款。三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障，使规范性文件的备案审查制度难以落实。

4、行政执法监督力度不强。行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门，以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查，下达行政执法监督检查通知书、法制建议书，法制协调和行政复议等方式。虽然方式方法很多，取得的效果却不明显：一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展1―2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺威。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。

5、违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管理社会职能的重要手段，法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执法来落实。同时，执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律，行政执法是否公正、廉洁，直接关系着政府的威望和法律的权威，关系着依法行政的成败。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化”。目前，多数基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然后施以重罚，陷民于不义。三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。四是基层执法人员素质偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占10%，大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历。从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。从道德素质看，目前，有个别行政执法人员原属社会无业人员，甚至是违法违纪人员，这些人在执法中“霸气”十足、“匪气”十足，违法执法、野蛮执法严重。

二、存在问题的原因

1、“人治”思想因素。我国是一个有着几千年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都是法治的大敌。建国后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单，单单依靠方针政策调整就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。一谈到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“权”，而是 “治”民，而且这个“治”往往是鸡蛋里挑骨头式的故意整治，可以说在依法行政中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想、人治思想在作怪。

2、地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关监督部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善，该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。

3、行政执法的监督制约机制不够完善。一是行政机关内部监督力度不够，上下迎合的多，打不开情面。二是外部监督大都流于形式，媒体监督没有放开。三是能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不会运用法律武器，也不敢投诉。四是一些涉及行政执法的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草的，容易出现强化部门权力和弱化监督制约机制的倾向。

4、对政府法制机构作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”，视为自己行使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。

三、对策

1、加强行政法制宣传教育。一方面，要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。另一方面，要作好人民群众的法制宣传教育，使人民群众不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力。要变过去的“以教”为中心的“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。将普法有机地融入群众的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，公众才会在接纳法律知识的过程中受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。

2、切实加强规范性文件制定工作。规范性文件的不规范，带来的后果是相当严重的，危害是极大的，不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会矛盾，危害社会稳定。因此，在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手：一是树立现代意识，更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻“三个代表”的根本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次。要树立以维护市场权力为本位，强化政府服务职能为宗旨的意识，处理好政府与市场、政府与社会的关系。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。规范性文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局，解决群众关心的热点、难点问题，处理好及时“跟进”社会实践和适当“超前”的关系。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势，发现和寻找事物的客观的、一般的规律，要立足现实，着眼未来，体现改革精神，对现实中合理的和代表发展趋势的成功经验和做法，要及时予以肯定；对那些不合理的、束缚生产力发展和社会发展的障碍要彻底改革，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。四是严格履行法定程序。制定规范性文件必须严格遵循《立法法》的规定，逐步建立和落实规范性文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定，抓紧建立健全上级政府对下级政府、政府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。坚持有件必备、有备必审、有错必纠，把备案工作的重点放到审查上来，对与法律、法规、规章相抵触的，对越权设定行政处罚、行政收费、行政强制的，对违背WTO规则和我国对外承诺，设置地方保护、行业垄断以及制定程序和公布方式不合法、不规范的，政府法制机构要责成制定机关及时修改、或依法予以撤销。积极探索备案审查工作的新路子、新办法，建立健全社会公众对规章和规范性文件监督的机制，建立备案工作责任制和监督机制，保证备案工作顺利实施。

3、进一步加强政府法制机构建设。一是改变“倒三角”的工作体制，加强基层政府法制机构设置。要在乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员达到20人以上，县级达到10人，乡级达到3―5人，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。二是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能使政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。三是强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡市政府常务会议研究经济行政事务，都要求法制办负责人列席；凡市政府拟出台的政策性文件，都应注意听取法制部门的意见；凡市政府制定规范性文件和其他涉法文件，都由法制部门审核把关，凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议审议；在行政执法和监督检查方面，由政府法制部门负责统一组织实施；在处理涉法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议；以进一步提高政府法制机构的权威。同时在今后的依法行政工作中，要实行下级行政首长向政府法制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度，对依法行政工作采取一票否决制。四是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。

4、切实加强行政执法队伍建设。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话，因此，要推进依法行政，就必须高度重视行政执法队伍建设。一是要严把“入口”，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，在目前的情况下，进入行政执法队伍的人员应至少具有高中以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍的人员中须具有全日制大专学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组织考试，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。三是抓好对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。四是所有行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益“驱动”。

5、进一步加大行政执法监督力度。一是开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进行政执法体制改革。根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题，加强对行政机关具体行政执法行为的监督；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作，解决好多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民以及政执法机构膨胀等问题，提高执法效率和服务水平。