当前我国城市规划存在的问题及改进思考范文大全

第一篇：当前我国城市规划存在的问题及改进思考

内容摘要：随着经济的高速发展及信息化时代的到来，我国城市规划也进入新的发展阶段。本文就目前我国城市规划现状作了系统梳理，针对目前城市建设中存在的一些普遍问题进行分析，同时探讨了现代化城市规划的发展趋势。文章指出，城市规划应以保护环境作为前提条件，以追求和谐作为基本准则，以人性化作为核心的价值取向。

关键词：城市规划 现状 发展趋势

进入21世纪以来，我国社会经济保持了持续快速发展的势头，同时响应世界范围内信息化、市场化、法制化、生态化的趋势，新时期的城市规划必将进入一个新的台阶，呈现出一些新的特点。自然环境的保护力度将进一步加大，人性化的设计理念将在规划中凸显，追求和谐的基本准则将成为亮点。因此，为适应新时期城市发展建设的需要，要通过深入系统的研究和探索，认清我国在大规模城市建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并通过借鉴发达国家在城市规划中的成功做法，努力开创我国城市规划建设的新局面。

当前我国城市规划建设存在的问题

纵观我国城市建设过程，在肯定建设取得的巨大成就的同时也不能忽视其中存在的一系列问题，这些问题如果不在今后的大规模城市规划建设中加以妥善合理的解决，必将严重影响到我国城市建设质量，以致患上难以解决的“城市病”，造成建设资源的极大浪费。中科院院士陆大道说，我国不少地方正在走入城市规划“蔓延式”发展的误区。主要表现为：不切实际地发展“国际大都市”，大建开发区、新城和大学城，以及政府办公区大搬家。据不完全统计，各地提出要建设国际性大都市的城市有183个。许多城市提出不切实际的发展目标，要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三倍、四倍进行大城市规划。

对城市发展规律的不了解，造成了城市基础设施的大量浪费。新加坡国立大学教授朱介鸣说，不少城市采用“筑巢引凤”模式，急切地规划和实施新市中心商务区（CBD）建设，但是很少达到规划预期的目标。这是因为，中央商务区是在生产性服务业集聚到一定程度后才产生的城市功能需求，大多数城市目前仍以低产值的零售业为主。低级的商业零售不需要中央商务区，低产值服务业只需要低质量的办公空间，而无力承受高质量中央商务区的高租金。陆大道指出，我国城市化不能走美国那样的“蔓延式”发展道路，城市建设标准也不应该过分豪华和奢侈，必须走一条“高密度、高效率、节约型、现代化”的城市发展道路。

我国现阶段城市规划建设主要存在以下问题：

（一）城市规划随意性

城市建设，规划先行。城市广场、社区街道、景观绿化等建设都应该纳入城市规划。然而，在城市建设中，城市规划经常被改动，表现出了很强的随意性。究其原因有以下三个方面：第一，任何事物都是发展变化的，一成不变的事物是不存在的。第二，地方领导的更替。第三，利益驱使。首先来自地方的利益，地方政府为了寻求财力大多热衷于土地出让，这些都牵涉到城市的规划。其次是个人利益，有些个人为了自身的经济利益操纵或诱导规划的调整，从中牟利。这一切都使现阶段部分城市的规划出现了随意性大的特征。

（二）文化遗产保护意识淡薄

任何一个城市，从形成到发展，都有一个长期的历史过程，伴随这一过程必定会有大量的文化遗迹。但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量文物古迹、风景名胜、历史文化街等遭到了严重破坏。

（三）生态环境破坏严重

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和条件，城市居民生活质量的高低不仅仅要看城市经济的发展水平、城市设施的完善程度，还要看是否具有良好的生态环境。同时，评价一个城市是否适宜于居住，并不在于城市规模的大小、建筑的高低，而是要看城市的布局是否合理，是否具有健康的生态环境，城市的规划建设是否具有人性化，是否具备可持续发展的潜力。然而目前我国的城市规划建设一方面带来了社会经济的发展和焕然一新的城市面貌，另一方面却对城市的生态环境产生强烈的冲击。虽然国家也制定了相应的法律法规，但在实际操作过程中，这些法律法规仅仅流于形式却难以得到落实。

（四）追求速度忽视质量

在城市化过程中，一些城市为了改变形象早出政绩，大搞特搞献礼工程、形象工程，片面追求建设的高速度，忽视客观规律，盲目蛮干，造成了人力、物力、财力的大量损失。

（五）规划缺乏前瞻性

目前交通拥挤几乎成为每个城市的通病，这除了与我国汽车业的迅速发展分不开，还有一个重要原因就是在城市规划中缺乏前瞻性。特别是近几年来，由于私家车的普及率提高，城市中道路的数量和宽度远远不能满足需要，行路难的现象凸显。在许多旧城区中，人口密度大、公共设施缺乏、户外活动空间有限，公众利益得不到有效的保障，严重影响了城市居住生活质量。这一切都与城市规划缺乏前瞻性有关，没有在近期或是较长一段时期内给建设留有一定发展空间，导致了大量的拆迁现象。

（六）照搬照抄现象盛行

一个城市独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在城市规划中需要凸显当地的历史特色及地理特色。然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义，趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样城市就失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也失去了竞争力。

我国城市规划改进的思考

（一）规划理论

城市规划不能仅仅限于理想模式的探讨，还要注重务实，从我国的特有国情出发，及时调整思路，加强应用理论的研究，以动态地解决城市发展中存在的问题。可以说，城市规划中规划研究是基础，规划技术是保证，规划实施是关键。

1.可持续发展的指导思想。可持续发展是人类发展的必然选择，实现经济社会文化人口等的协调发展是当代城市发展的主流。城市规划建设中对生态环境的破坏在所难免，但要采取科学合理的规划措施把这种消极影响降到最低，要把可持续发展的思想贯彻到规划的各个层面上。

2.人性化的规划理念。城市规划是一项与城市社会发展密切相关的主体性行为，涉及到人与自然的关系，人与人的关系，人与自身发展的关系。所以说，不管怎样规划，首先应该树立为人民服务的理念，如果一个城市规划不是从人的思路出发，再完美的技术条件、再雄厚的物质投资都是微不足道的。应该把城市的规划提高到人性的高度来对待，让城市规划体现人文关怀。

3.追求和谐的基本准则。在构建和谐社会的大背景下，城市规划要特别注重生态的平衡性、产业的协调性、布局的合理性等等。城市的空间结构布局和土地利用并不取决于科学性，而是取决于利益冲突和价值判断。从这个层面上说，城市规划实质上是一种意识形态，在这一过程中要照顾各方利益，统筹兼顾，以实现和谐的最终目标。

（二）规划实施

规划实施是指规划由蓝图变为现实的过程，其中一个突出的特点就是实施的不可逆转性。城市的面貌最终是由规划的实施阶段决定的。目前，我国处于经济转型的关键时期，各项法律法规还不完善，政治、文化、社会环境的变化都将影响规划的实施。

1.强化城市规划的严肃性。加强城市规划的法制化进程，包括规划阶段和实施阶段都要注重法律在其中的重要作用，提高规划的严肃性，这与城市规划的性质分不开，法制建设是保证规划顺利实施的重要保证。1989年国家出台《城市规划法》，该项法律的实施真正将我国城市规划纳入法制化的轨道，但目前地方性法规仍然需要完善。因此，要避免规划失效，使城市朝着所期望的方向发展，必须加大执法力度，推进执法进程，完善执法措施，强化对规划主体和客体的约束机制。

2.城市规划管理科学化。所谓城市规划管理是指城市政府依据相关法规对城市规划实施的管理。实质上它是对城市中各项建设项目的组织、控制、协调的过程。要与时俱进，对城市建设进行动态的管理、监测，同时规划部门要对反馈上来的信息进行综合考察论证，并根据变化了的情况对规划方案进行及时的补充和调整，这样才能实现城市建设的科学合理性。所以如何消除日益严重的“城市病”，如何改变城乡分离、地方保护、恶性竞争的弊病等问题是我国城市化发展面临和必须解决的问题。由中国市长协会组织编写的《中国城市发展报告（2003-2004）》（以下简称《报告》）对这些问题做出了回答。只有由原先的单极式城市扩张，转变为组团式城市群的培育，才能一举克服传统城市化进程中的弊病。

当前大力培育组团式城市群，有利于我国城市化战略进程的加快和良性发展。比如目前我国正在形成的珠三角、长三角、京津环渤海湾三大组团式城市群，有助于避免城市摊大饼式的单极化扩张。同时，应用组团式城市群代替单一城市扩张，经济上可以取得台阶式的提升、社会上可加速消除二元结构、生态上能缓解城市的热岛效应、系统上可以形成等级有序的效率体系。《报告》预计，2020年我国三大组团式城市群有望发育成熟。

对于我国城市化战略的空间分布，《报告》提出了“三维分布”的设计方案，即除上述三大城市群外，应创建七大城市带（线），分别是沿长江城市带、沿京广铁路城市带、沿欧亚大陆桥城市带、沿中国东部海岸城市带、哈长沈大城市带、绵德成渝沿线城市带和海峡西岸城市带。同时，还应发展若干中心城市，最终形成点、线、面协调发展的城市化进程。《报告》首席科学家牛文元表示，这样的城市空间战略一旦成熟，在占全国总面积8％的土地上，将容纳全国55％的人口，产出全国GDP的80％和全国工业总产值的90％。“这样中国其他广大地区的‘发展压力’才能从根本上得到缓解。” 3.城市规划要以人为本。随着社会的发展，未来的城市应当服务于人，以人为核心和导向，把城市环境质量视为头等大事。为此，城市规划要全面体现民意，切实关注民生，把落脚点放在人民生活质量的提高上，创建舒适的民居环境，发展多样地方文化，培育城市的个性魅力。加强市民的城市环境意识教育，增进人与人之间心灵的交流，突出市民在城市中的地位，提高市民的生活质量。城市规划要在交通、娱乐、就医、教育等方面体现市民的利益，切实做到以人为本。

4.搞好生态城市建设。生态城市一词发端于20世纪70年代初，由于世界工业的大发展，城市化进程的加速，城市污染达到了非常严重的地步，自然环境减少了，人们赖以生存发展的自然界遭到了破坏，于是许多发达国家开始大力推进生态城市建设，并注重环境保护。他们提出，不能牺牲下代人的利益来维持今天的奢侈。所以西方发达国家对于生态城市建设有着丰富的经验，我国应注重借鉴并加以吸收，在城市建设中要节约保护资源，加大环保力度，建立健全与生态城市有关的法律法规和制度，加快生态城市的建设步伐。

综上所述，我国新时期的城市发展正经历着质的飞跃，与此同时，城市规划必然也要面临着一个从量变到质变的新跨越。而随着知识经济时代的到来，政策、科技和文化对我国城市发展的影响和推动将愈加强烈。因此，新世纪新时期的城市规划要善于抓住这一历史性的变革，加强其社会调控功能，以保证城市的发展与社会公平、效率和生态环境保护之间的最佳平衡。

参考文献：

1.甄峰，万绪才，张越.21世纪中国城市发展与城市规划.城市发展研究，1999（2）2.许广安.关于城市建设现状存在一些问题的思考.有色冶金设计与研究，2007（5）

3.吴丁杰，徐聪，夏圆圆.关于新时期城市规划发展趋势的两点探讨.中国高新技术企业，2007（5）

4.任致远.略论2l世纪我国城市规划走势[J].规划师，1999，15（2）

5.林兆木，邵宁.跨世纪的发展道路研究.中国计划出版社，1995 6.周承水.21世纪城市建设发展趋势与对策.长江建设，1995（4）

7.汪洋，杨捷.21世纪的中国.甘肃人民出版社，1991 8.沈清基.关于城市发展理论的思考—兼论中国城市发展中的若干问题.城市规划，1995（4）

9.王静霞.迈向21世纪的城市规划战略思考.城市规划汇刊，1997（3）

第二篇：当前我国城市规划存在的问题及改进思考

当前我国城市规划存在的问题及改进思考

内容摘要：进入21世纪，经济的高速发展及信息化时代的到来，我国城市规划也进入新的发展阶段。本文就目前我国城市规划现状作了系统梳理，针对目前城市建设中存在的一些普遍问题进行分析，同时探讨了现代化城市规划的发展趋势。文章指出，城市规划应以保护环境作为前提条件，以追求和谐作为基本准则，以人性化作为核心的价值取向。

关键词：城市规划 现状 发展趋势

进入21世纪以来，我国社会经济保持了持续快速发展的势头，同时响应世界范围内信息化、市场化、法制化、生态化的趋势，新时期的城市规划必将进入一个新的台阶，呈现出一些新的特点。自然环境的保护力度将进一步加大，人性化的设计理念将在规划中凸显，追求和谐的基本准则将成为亮点。因此，为适应新时期城市发展建设的需要，要通过深入系统的研究和探索，认清我国在大规模城市建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并通过借鉴发达国家在城市规划中的成功做法，努力开创我国城市规划建设的新局面。

当前我国城市规划建设存在的问题

纵观我国城市建设过程，在肯定建设取得的巨大成就的同时也不能忽视其中存在的一系列问题，这些问题如果不在今后的大规模城市规划建设中加以妥善合理的解决，必将严重影响到我国城市建设质量，以致患上难以解决的“城市病”，造成建设资源的极大浪费。中科院院士陆大道说，我国不少地方正在走入城市规划“蔓延式”发展的误区。主要表现为：不切实际地发展“国际大都市”，大建开发区、新城和大学城，以及政府办公区大搬家。据不完全统计，各地提出要建设国际性大都市的城市有183个。许多城市提出不切实际的发展目标，要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三倍、四倍进行大城市规划。

对城市发展规律的不了解，造成了城市基础设施的大量浪费。新加坡国立大学教授朱介鸣说，不少城市采用“筑巢引凤”模式，急切地规划和实施新市中心商务区（CBD）建设，但是很少达到规划预期的目标。这是因为，中央商务区是在生产性服务业集聚到一定程度后才产生的城市功能需求，大多数城市目前仍以低产值的零售业为主。低级的商业零售不需要中央商务区，低产值服务业只需要低质量的办公空间，而无力承受高质量中央商务区的高租金。陆大道指出，我国城市化不能走美国那样的“蔓延式”发展道路，城市建设标准也不应该过分豪华和奢侈，必须走一条“高密度、高效率、节约型、现代化”的城市发展道路。

我国现阶段城市规划建设主要存在以下问题：

（一）城市规划随意性

城市建设，规划先行。城市广场、社区街道、景观绿化等建设都应该纳入城市规划。然而，在城市建设中，城市规划经常被改动，表现出了很强的随意性。究其原因有以下三个方面：第一，任何事物都是发展变化的，一成不变的事物是不存在的。第二，地方领导的更替。第三，利益驱使。首先来自地方的利益，地方政府为了寻求财力大多热衷于土地出让，这些都牵涉到城市的规划。其次是个人利益，有些个人为了自身的经济利益操纵或诱导规划的调整，从中牟利。这一切都使现阶段部分城市的规划出现了随意性大的特征。

（二）文化遗产保护意识淡薄

任何一个城市，从形成到发展，都有一个长期的历史过程，伴随这一过程必定会有大量的文化遗迹。但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量文物古迹、风景名胜、历史文化街等遭到了严重破坏。

（三）生态环境破坏严重

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和条件，城市居民生活质量的高低不仅仅要看城市经济的发展水平、城市设施的完善程度，还要看是否具有良好的生态环境。同时，评价一个城市是否适宜于居住，并不在于城市规模的大小、建筑的高低，而是要看城市的布局是否合理，是否具有健康的生态环境，城市的规划建设是否具有人性化，是否具备可持续发展的潜力。然而目前我国的城市规划建设一方面带来了社会经济的发展和焕然一新的城市面貌，另一方面却对城市的生态环境产生强烈的冲击。虽然国家也制定了相应的法律法规，但在实际操作过程中，这些法律法规仅仅流于形式却难以得到落实。

（四）追求速度忽视质量

在城市化过程中，一些城市为了改变形象早出政绩，大搞特搞献礼工程、形象工程，片面追求建设的高速度，忽视客观规律，盲目蛮干，造成了人力、物力、财力的大量损失。

（五）规划缺乏前瞻性

目前交通拥挤几乎成为每个城市的通病，这除了与我国汽车业的迅速发展分不开，还有一个重要原因就是在城市规划中缺乏前瞻性。特别是近几年来，由于私家车的普及率提高，城市中道路的数量和宽度远远不能满足需要，行路难的现象凸显。在许多旧城区中，人口密度大、公共设施缺乏、户外活动空间有限，公众利益得不到有效的保障，严重影响了城市居住生活质量。这一切都与城市规划缺乏前瞻性有关，没有在近期或是较长一段时期内给建设留有一定发展空间，导致了大量的拆迁现象。

（六）照搬照抄现象盛行

一个城市独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在城市规划中需要凸显当地的历史特色及地理特色。然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义，趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样城市就失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也失去了竞争力。

我国城市规划改进的思考

（一）规划理论

城市规划不能仅仅限于理想模式的探讨，还要注重务实，从我国的特有国情出发，及时调整思路，加强应用理论的研究，以动态地解决城市发展中存在的问题。可以说，城市规划中规划研究是基础，规划技术是保证，规划实施是关键。

1.可持续发展的指导思想。可持续发展是人类发展的必然选择，实现经济社会文化人口等的协调发展是当代城市发展的主流。城市规划建设中对生态环境的破坏在所难免，但要采取科学合理的规划措施把这种消极影响降到最低，要把可持续发展的思想贯彻到规划的各个层面上。

2.人性化的规划理念。城市规划是一项与城市社会发展密切相关的主体性行为，涉及到人与自然的关系，人与人的关系，人与自身发展的关系。所以说，不管怎样规划，首先应该树立为人民服务的理念，如果一个城市规划不是从人的思路出发，再完美的技术条件、再雄厚的物质投资都是微不足道的。应该把城市的规划提高到人性的高度来对待，让城市规划体现人文关怀。

3.追求和谐的基本准则。在构建和谐社会的大背景下，城市规划要特别注重生态的平衡性、产业的协调性、布局的合理性等等。城市的空间结构布局和土地利用并不取决于科学性，而是取决于利益冲突和价值判断。从这个层面上说，城市规划实质上是一种意识形态，在这一过程中要照顾各方利益，统筹兼顾，以实现和谐的最终目标。

（二）规划实施

规划实施是指规划由蓝图变为现实的过程，其中一个突出的特点就是实施的不可逆转性。城市的面貌最终是由规划的实施阶段决定的。目前，我国处于经济转型的关键时期，各项法律法规还不完善，政治、文化、社会环境的变化都将影响规划的实施。

1.强化城市规划的严肃性。加强城市规划的法制化进程，包括规划阶段和实施阶段都要注重法律在其中的重要作用，提高规划的严肃性，这与城市规划的性质分不开，法制建设是保证规划顺利实施的重要保证。1989年国家出台《城市规划法》，该项法律的实施真正将我国城市规划纳入法制化的轨道，但目前地方性法规仍然需要完善。因此，要避免规划失效，使城市朝着所期望的方向发展，必须加大执法力度，推进执法进程，完善执法措施，强化对规划主体和客体的约束机制。

2.城市规划管理科学化。所谓城市规划管理是指城市政府依据相关法规对城市规划实施的管理。实质上它是对城市中各项建设项目的组织、控制、协调的过程。要与时俱进，对城市建设进行动态的管理、监测，同时规划部门要对反馈上来的信息进行综合考察论证，并根据变化了的情况对规划方案进行及时的补充和调整，这样才能实现城市建设的科学合理性。所以如何消除日益严重的“城市病”，如何改变城乡分离、地方保护、恶性竞争的弊病等问题是我国城市化发展面临和必须解决的问题。由中国市长协会组织编写的《中国城市发展报告（2003-2004）》（以下简称《报告》）对这些问题做出了回答。只有由原先的单极式城市扩张，转变为组团式城市群的培育，才能一举克服传统城市化进程中的弊病。

当前大力培育组团式城市群，有利于我国城市化战略进程的加快和良性发展。比如目前我国正在形成的珠三角、长三角、京津环渤海湾三大组团式城市群，有助于避免城市摊大饼式的单极化扩张。同时，应用组团式城市群代替单一城市扩张，经济上可以取得台阶式的提升、社会上可加速消除二元结构、生态上能缓解城市的热岛效应、系统上可以形成等级有序的效率体系。《报告》预计，2020年我国三大组团式城市群有望发育成熟。对于我国城市化战略的空间分布，《报告》提出了“三维分布”的设计方案，即除上述三大城市群外，应创建七大城市带（线），分别是沿长江城市带、沿京广铁路城市带、沿欧亚大陆桥城市带、沿中国东部海岸城市带、哈长沈大城市带、绵德成渝沿线城市带和海峡西岸城市带。同时，还应发展若干中心城市，最终形成点、线、面协调发展的城市化进程。《报告》首席科学家牛文元表示，这样的城市空间战略一旦成熟，在占全国总面积8％的土地上，将容纳全国55％的人口，产出全国GDP的80％和全国工业总产值的90％。“这样中国其他广大地区的„发展压力‟才能从根本上得到缓解。”

3.城市规划要以人为本。随着社会的发展，未来的城市应当服务于人，以人为核心和导向，把城市环境质量视为头等大事。为此，城市规划要全面体现民意，切实关注民生，把落脚点放在人民生活质量的提高上，创建舒适的民居环境，发展多样地方文化，培育城市的个性魅力。加强市民的城市环境意识教育，增进人与人之间心灵的交流，突出市民在城市中的地位，提高市民的生活质量。城市规划要在交通

第三篇：当前我国互联网金融存在的问题及改进建议

当前我国互联网金融的问题及改进建议

冰冰

摘要:随着互联网的迅速普及，互联网加金融的新型模式在我国迅速发展起来，有效地提高了金融服务的深度和广度。当然，互联网金融的发展中尚存在很大的问题，本文首先给出互联网金融的含义，其次对互联网金融的特点进行分析，然后对互联网金融发展过程中目前存在的重要问题进行探讨，最后根据问题给出相应的可行建议并做出总结，以帮助完善我国互联网金融机制，保证该市场的健康蓬勃发展。

关键词：互联网金融 ； 市场机制 ； 监管； 发展模式

一．互联网金融简述

互联网金融是运用互联网技术、移动通信技术提供金融服务的一种新型金融形式。既包括电商等互联网企业利用电子商务、社交网络、移动支付、大数据、云计算、搜素引擎等为代表的互联网技术、移动通信技术开展金融业务，也包括传统金融机构利用互联网技术、移动通信技术开展金融业务。

互联网金融相对传统金融在经营理念、金融基本制度、金融产品渠道和创新产生重要影响，加速“金融脱媒”进程。互联网金融作为一种新型金融形式很好地补充了传统金融模式的不足，对服务实体经济有积极的促进意义。一是满足了实体经济网络化、信息化发展趋势下的新需求。二是提升了金融服务效率，增加基础金融服务覆盖。互联网金融的生长点普遍集中在“小微”层面，往往具有“海量交易笔数、小微单笔金额”的特征，这恰恰是传统金融行业难以覆盖，或者提供的金融产品和服务不够丰富的客户群体。三是增强了金融业务竞争和创新活力，改善了金融服务质量。互联网金融以其强大的金融创新能力，作为新的金融服务提供者，将在很大程度上促进金融机构提高竞争和创新活力，显著改善金融服务质量。

二．我国互联网金融的特点分析

第一，普惠性。部分传统金融机构囿于网点、人员的不足，往往着力于发展“20%”的高价值客户，互联网金融则更注重发展“80%”的草根客户。现在的微借贷、微理财、微保险、微投资等，客户门槛较传统金融产品要低很多；余额宝和百度理财的最低认购额仅为一元。

第二，数字化。互联网金融企业往往具有强大的数据挖掘能力，他们通过社交网络、电子商务、第三方支付和搜索引擎形成庞大的数据仓库，运用云计算和行为分析理论等进行数据挖掘，大幅提高了信息使用效率。

第三，便利化。互联网时代不仅带来了全新的商业渠道革命，也带来了全新的服务理念。余额宝产品把服务送到客户手边，客户只要轻点鼠标，后续服务都由余额宝来完成。

三．当前我国互联网金融存在的问题探讨

（一）没有健全的监管模式

法律法规难以完善地监管多样性较强的互联网金融模式，尤其是信贷行业。由于目前我国对于互联网信贷业务尚未出台明确的法规，而借贷运作模式中让人眼花缭乱的债权运作行为，让法律对其借贷行为的界定极为困难。目前互联网金融涉及的很多业务实质处于法律的灰色地带，而借贷运作模式中让人眼花缭乱的债权运作行为，让法律对其借贷行为的界定极 为困难，监管在实施时存在很大障碍。此外，由于没有监管机构明确对其的监管职责，既无

法对从业公司的资格进行审查，也没法对其资金安全进行监督，而该行业中行业自律规范也远远未成形，不断的互联网金融问题给互联网信贷的声誉带来极坏影响。

（二）互联网金融风险难以规避

最近几年互联网金融各类问题层出不穷，多个第三方支付平台老板挪用用户资金后跑路，还有P2P借贷重信誉管理机制不完善，众筹存在以假代真忽悠广大网民对假性实体投资致使多人受骗等。个人信息在平台能否被保护、操作失误引起资金转移、借助互联网平台洗钱等现象也是数字化时代下互联网金融发展过程中重大的风险。比如，资金链断裂引起的产业金融危机、假公济私挪用移动互联网平台账户资金、资金诈骗和非法集资等。

（三）互联网金融作为新兴事物被过度宣传

互联网公司为抢占市场、吸引用户、提高市场占有率，一方面标榜自身产品的收益高于对手，且风险更低，另一方面用“收益倒贴”的方式进行恶意竞争，即产品的真实收益可能达不到其承诺的投资收益率，但剩余部分由互联网公司倒贴给用户，这种不恰当的竞争方式显然为互联网金融产品带来系统性风险，也扭曲了互联网金融产品在公众眼中的真实形象。且大部分消费者对新兴事物并没有良好的知识去判别真假，所以非常容易被媒体的过度宣传和美化所欺骗。

四、当前我国互联网金融的改进建议

（一）努力完善监管机制

第一，形成一套完整的自上而下的监管组织形式。各级监管机构在对各自监管区域实行实时监控的同时，应与上级监管部门保持密切联系，从而扩大对互联网金融企业具体产品业务的信息来源。

第二，各级监管部门内部分工合理。对互联网金融企业每笔业务完整的交易过程进行分段监管，包括信用评级、资金流向、风险监控、数据处理等。

第三，及时了解投资者的反馈信息。同时还要加强行业自律组织建设，目前我国正在积极推进互联网金融标准，有望形成统一的监管体系。

第四，防范高风险产品。在互联网金融产品业务发展进程中，监管部门应对流动性风险、收益等采取动态比例监管，即评估在一定时期内该互联网金融产品对金融市场的影响程度及暴露的风险大小，灵活地采取具有针对性的监管形式来实行监管。对高风险，有违法倾向的互联网金融平台及产品必须实行高强度的监管措施，而对于风险小，影响低的产品可以采取行业自律的监管方式。

（二）提高防范互联网金融风险的水平

首先，加强平台建设。软硬件是整个互联网金融平台良好有序运行的基础，加强互联网金融平台的软硬件建设，一是提高平台软硬件的技术含量，互联网金融平台的运营基础是计算机网络技术，有些平台技术含量低，漏洞比较多，很容易遭到病毒和黑客的攻击，造成系统瘫痪。二是设计完善的内部控制流程。其次，成立信用管理制度。信用管理制度对于整个经济社会的发展具有重大的促进作用，不论哪个行业，都离不开信用体系的建立，否则行业将无法健康有序发展，互联网金融行业的良好发展同样也需要健全的信用管理体系。社会信用体系建设使个人资信状况日益透明化提高客户资信审核的准确性建立互联网金融平台信用体系，发展信用评级服务市场解决参与各方的信息不对称问题。最后，提高流动性管理水平。随着近年来世界各地频发的金融危机和债务危机，整个金融行业的流动性管理也出现了新的变化趋势，流动性管理的重要性也日益凸显，互联网金融行业同样也应该关注自身平台的流行性风险，将流动性风险管理纳入整个公司的风险管理框架，时刻监测产品交易和资金储备状况，以便出现问题时能够及时应对和化解危机。

（三）加强信息披露，切实维护金融投资者利益

当前，我国监管部门应要求互联网金融企业必须以投资者的利益为中心，建立信息披露制度，完善相关数据分析系统，以增强业务运营管理的透明度，让投资者充分了解相关互联网金融企业具体运营信息，如风险信息、财务信息、管理信息等，以行业自律为依托，加强信息披露可以有效地帮助投资者对互联网金融产品及其风险进行相应的评估，从而增强投资者对互联网金融行业的信任度，两者之间形成一个良性循环，为互联网金融行业的持续发展提供有力保障。

政府应该要求互联网金融吸纳的社会资金要与自有资金相区分开来，实行强制的第三方托管和结算。建立消费者金融投诉机制，相关企业和金融监管部门都要限期受理和处置投诉，给投诉者以客观公正的解决方案。要杜绝互联网金融中的虚假宣传和凭空承诺，增强消费者的自我保护意识和风险处置能力。要加强风险自担责任，通过互联网金融企业自身努力，增强系统抗风险能力。设立风险处置和消费者保护预案，建立客户风险赔偿制度。

五、结语

完善金融市场体系、发展普惠金融、鼓励金融创新是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的一项重要任务。互联网金融有三种重要的表现形式：一是在支付方式方面，以移动支付为基础。二是在信息处理方面，能缓解信息超载问题，有针对性地满足信息需求，保障海量信息高速处理能力。三是在资源配置方面，资金供需信息直接在网上发布并匹配，供需双方可以直接联系和交易。

“互联网+金融”作为一种新的商业模式，它以其便捷、低门槛、高收益的特征迅速渗入人们的生活。互联网金融在推动金融产业改革和创新、实现金融普惠性上具有积极而重要的影响。我国金融市场的发展带来了新的生机，为消费者提供了许多的投资渠道，也为金融机构带来了巨大的商业机会促使整个金融行业由一对多到多对多转型。

然而，互联网金融在发展中尚存在很多亟待解决的问题，主要包括相关法律缺乏、业务风险较大、监管不到位、过度宣传和美化等。这些问题给使互联网金融机构信誉较低，整个市场发展遭受困境，建议政府尽快制定相关法律法规、完善监管体制、从不同层面加大风险预测和防范力度、加大信息透明化力度，保护消费者的利益，促进互联网金融的良好健康发展，为广大群众带来切实的福利。

参考文献

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第四篇：我国转移定价税制存在的问题及改进的思考

随着经济活动的日益国际化，跨国公司为了寻求有利的投资场所，纷纷积极地向外投资。各国税制千差万别，客观上为跨国公司进行国际避税提供了前提条件。而在国际避税活动中，转移定价是最为重要的一种避税手法。对此，各国采取了相应的反避税措施，制定转移定价税制便是其中之一。所谓转移定价税制，是指按照一定原则，通过法律形式规定的对转移定价进行调整的制度、方法。我国转移定价税制的制定起步较晚，在实施中暴露出一些不完善之处。本文拟就我国转移定价税制存在的问题及改进思路谈些个人浅见。

一、我国转移定价税制的发展历程

我国的转移定价税制源于经济特区的反避税实践。深圳市在1988年初以市政府名义制定并实施的《深圳经济特区外商投资企业与关联公司交易业务税务管理的暂行办法》，实际上就是我国最早的转移定价税制法规。在此基础上，1991年我国对中外合资经营企业所得税和外国企业所得税进行合并，在《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则中明确规定外商投资企业或者外国企业与其关联企业之间的业务往来应当按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用。这标志着我国在涉外税收管理中全面实施了转移定价税制。此后，我国在1992年9月公布的《中华人民共和国税收征收管理法》及1993年8月公布的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》中制定了有关的条款，从而完善了我国转移定价税制的立法工作。需要特别指出的是，国家税务局于1992年10月根据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则有关规定，制定发布了《关联企业业务往来税务管理实施办法》，这就大大充实了我国转移定价税制的内容。我国目前转移定价税制中对于关联企业的认定、独立企业之间业务往来的认定、调整方法以及调整时限问题都作了相应的规定。

二、我国转移定价税制存在的问题

我国目前的转移定价税制，无论在基本理论方面还是在具体运用上，都已和国际惯例接轨，并且在发展中国家居于领先地位。这无疑对加强经济建设，进一步推进改革开放，完善税制建设，维护国家权益起着积极作用。但也必须看到，我国转移定价税制的实施仅仅才起步，其中仍存在着许多不足之处，使税务机关在实施转移定价税制的过程中显得乏力。

1、思想认识问题。目前尚有许多人提出严格实施转移定价税制会损伤外商来华投资的积极性，从而影响我国实施改革开放的大政方针，影响了先进技术、管理经验以及资金的吸收和引进工作。

2、调整方法问题。我国转移定价税制中规定了转移定价的四种调整方法和使用顺序。应当承认，前三种方法与国际经济合作与发展组织（oecd）指南所规定的符合正常交易原则的可比非受控价格法、转售价格法和成本加成法是—一对应的；但对第四种方法没有作出十分明确的规定和解释，对于经合组织指南中可以借助的交易利润法也只字未提。而在我国的征管实践中，或许是出于方便和可操作性的需要，经办人员往往偏爱使用核定利润率对关联企业转移定价进行调整。这难免有背离正常交易原则之嫌。不仅如此，我国转移定价税制中对于各种调整方法规定机械的使用顺序，也值得商榷。

3、缺乏标准问题。我国转移定价税制的内容虽然比较丰富，但与西方发达国家的转移定价税制相比较，规定过于简单，没有规定各种方法的实际内容。关于劳务转让价格的调整和无形资产转让价格的调整这一问题尤为突出。由于标准不明确，致使有关人员在遇到实际问题时，无法从现有规定中找到相应的条款来操作。

4、举证责任问题。缺乏关于纳税人负有举证责任的条款是现行转移定价税制的主要缺陷之一。所谓明确纳税人的举证责任，其一般做法是明确规定纳税人在转移定价案件中负有举证责任，而如果税务机关裁定纳税人有转移定价避税行为，纳税人又不能提供与事实相反的证明，则按税务机关的裁定执行。由于我国尚缺乏这类条款，税务机关在实施转移定价税制时没有权威性，往往处于被动地位。外商大都采取一拖再拖、讨价还价的办法与税务机关周旋，叹苦经，讲困难，要求照顾，甚至以上告相威胁，造成税务机关调整转移价格避税业务的时间都比较长，通常需要半年甚至一年。

第五篇：当前我国司法制度存在的问题与改进对策

当前我国司法制度存在的问题与改进对策

法律不仅想成为用以评价的规范，而且欲作为产生效果的力量。（注：（德）拉德布鲁赫著：《法学导论》，米健等译，中国大百科全书出版社1997年版，第100页。）司法制度的设臵就是借以使众多的法律由精神王国进入现实王国以控制社会生活关系的桥梁；法律借助于司法机关的司法活动而降临尘世。法律机器得以完善的运行，得益于程序完备的司法制度。（注：（美）约翰〃赞恩著：《法律的故事》，刘昕等译，江苏人民出版社1998年版，第142页。）我国自改革开放以来，国家立法机关制定了大量的法律，但法律的实施状况令人担忧。这种局面的形成除了立法本身的质量外，另外一个重要的原因就是人们对司法制度之重要性的研究和重视不够。我国现行的司法制度已严重制约了法律的有效实施。因此，改革现行的司法制度已成为我国当今法制建设和法学理论研究不可回避的重大课题。

一、我国现行司法制度的弊端

从一般意义上讲，司法制度是国家制度的重要组成部分，它是统治阶级为保证法律实施而制定的制度，包括司法机关的设臵及其任务、司法机关的组织体系、组织与活动原则及工作制度等。（注：参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1990年第2版，第295页。）众所周知，司法权作为国家权力的重要组成部分，在现代法治社会，它同立法权、行政权一起，构成现代国家基本的权力体系。由于不同的政治制度、经济制度和文化传统等因素的影响，各国对司法权的来源、分配以及司法权在国家基本权力结构中的地位有着不同的规定，由此而形成了不同的司法体制以及与之相适应的司法制度。（注：从分权的角度上看，行使司法权的机关仅指审判机关。在我国，审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关甚至仲裁机关等都被视为司法机关。本文所称的司法机关仅指审判机关和检察机关，与之相适应，司法制度则是指审判机关和检察机关的设臵、组织体系及活动原则等。）毋庸讳言，我国是人民民主专政的国家，我国的司法制度属于人民民主专政的司法制度。但是，我国现行的司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的；人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，称之为“刀把子”。由于历史原因所致，我国现行司法制度主要存在三大弊端：

（1）从司法机关与其他国家机关或组织的关系上看，司法机关在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权的地方化。

我国的司法制度是伴随着人民政权的产生、发展而逐步产生、发展起来的。新中国成立后，根据《中央人民政府组织法》的规定，我国的各级司法机关作为同级政府的组成部分并完全隶属于人民政府。到1954年9月，我国颁布了第一部宪法，并相应颁布了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，从而使我国的司法制度进入了一个新的发展时期，人民法院和人民检察院已不再是同级政府的组成部分，而是独立于政府部门的司法机关。文革结束后，1982年我国又颁布了新宪法，该宪法重述了审判机关和检察机关地位的独立性。但是，我国自1980年以来，基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，在强化地方政府自治能力的同时，在某些领域或某种程度上减轻了中央政府的财政负担；但与此同时，在“分灶吃饭”的财政体制下，一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权，各级司法机关的经费必须由同级政府决定；另一方面，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了司法机关的财政与地方财政融为一体，而地方财政收入的好坏又取决于地方各公民、法人和其他组织的经济状况和纳税的水平，在这种情况下，地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。即使是在1993年以后的分税制的财政管理体制下，地方各级司法机关在财政上仍然依附于地方。地方司法机关除了在财政上依赖于地方政府外，在人事制度等方面，不仅地方司法机关的司法行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且司法人员也由地方权力机关任免。在实践中，地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属、依附关系，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的权力干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。目前，地方保护主义、部门保护主义已成为我国司法过程中无法自我克服的体制性通病。

（2）从对司法机关进行制约与监督的机制上看，一方面由于缺乏具体的操作规程致使国家权力机关无法对司法机关的司法行为进行法律监督，另一方面司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗国家权力机关的法律监督。

我国的一切权力属于人民，从主权的归属上看，它在本质上是统一不可分割的整体。但是人民组织国家机关行使权力、进行统治和管理国家的时候，须有严密的分工。根据我国现行宪法的规定，在我国的国家机关体系中，“两院一府”由国家权力机关产生，并受国家权力机关的监督。应该说，代表全国人民行使国家权力的国家权力机关其权力是广泛的，它有权对司法机关及其司法行为进行法律监督。但是在实践中，各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人；各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机地结合起来；各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督，即听取和审议司法机关的工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。因此，我国宪法虽然赋予了国家权力机关的广泛权力，但是目前国家权力机关尚无行使权力的具体程序，特别是在国家权力机关对司法机关的监督问题上，更是如此。由于缺少对司法机关进行法律监督的操作规则，一方面导致了国家权力机关特别是地方权力机关轻司法监督的倾向，另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。近年来，针对司法机关在执法过程中存在的种种问题，有些地方权力机关为了强化司法监督，将法律监督深入到某些具体的案件，但这些做法遭到司法机关反对。有的地方司法机关认为，国家权力机关对司法机关的监督如果涉及到具体案件，这与“两院”独立办案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原则，并且会导致地方人民代表大会及其常委会演变为“两院”的上级主管机关。由于国家权力机关的监督不力，再加上我国现行司法体制中司法机关相互制约疲软，检察监督的作用发挥欠佳，上下级司法机关更是“和善相处”并一味开脱护短，这就使得司法工作中的许多问题难以通过现行的监督机制予以解决，并在客观上为司法机关滥用权力以及司法腐败等现象的产生提供了便利。

（3）从司法机关目前的管理体制、组织机构、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法制度主要存在以下问题：

第一，我国现行的司法机关的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。我国是单一制国家，理应只能存在一套统一的国家司法系统，各级司法机关应是一脉相承、统一而完整地行使国家司法权，只有这样才能维护国家法制和司法权的统一。然而，在现行的体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下，地方司法机关人财物都依赖于地方、受制于地方。显然，要求司法机关独立、公正地行使司法权，维护国家法制的统一和有效实施，无异于在缘木求鱼。

第二，司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，人民检察院作为我国的法律监督机关，根据我国宪法和法律的规定，它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但是在实践中，检察监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。这主要表现在：一是检察监督的力度软化，检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的困扰和束缚，出现了种种障碍，有些检察机关认为当前法制不健全，监督手段不完备，致使检察监督难以展开，即使对审判机关的审判活动进行监督，不仅审判机关不理解，一些党政机关及领导对此也存在思想误区，由于出力不讨好，不如不监督；二是从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正，检察机关也无能为力。长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性；三是检察机关也是司法机关，我国现行法律只规定检察机关有权监督其他司法机关，至于如何监督检察机关的检察权问题，除了国家权力机关的“工作”监督外，目前尚无其他明确规定，从而为检察机关滥用权力提供了便利。就审级监督而言：根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督，在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正。但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。第三，轻程序、司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理念不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西，甚至看成形式主义，或者认为它束手束脚。1979年至今，我国先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性法律。但是由于我国轻程序的法律传统的影响，在这些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义思想。比如：在各种诉讼中代表国家行使司法权的司法机关始终居于绝对支配地位；刑事诉讼中控辩双方地位不平等和控告方的证据具有绝对效力；各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性的规范，而对司法机关则是一些软化的约束等。由于我国在立法中轻程序以及程序法中国家本位主义思想的影响，有些司法机关及司法人员甚至认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，司法机关则可以不受法定程序和制度的约束。实际上，在我国，司法错案的发生往往不是适用实体法不正确，而是出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。由于受国家本位主义的影响和程序法中缺乏一套严密、具体、合理的程序规则，再加上司法机关在执法过程中轻程序，这样就极易造成司法活动游离程序法所规范的轨道。程序不严谨必然导致执法不规范，执法不规范则必然带来司法不公正。

第四，现行司法机关的内部管理体制不可能建立真正的司法责任制。由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作，特别是审判机关往往习惯于以此方式来管理法院的审判工作。在我国的审判机关中，法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在审判程序中，他们对外代表法院履行职权，包括依法调查收集证据、组织并主持案件的开庭审理，但却无权独立对外作出裁判。目前，有相当一部分法院由审判委员会或者行政性质的庭务会以集体负责的名义行使对案件的裁判权，无论该案件是否重大或者是否疑难，均由审判委员会或庭务会讨论决定。独任庭、合议庭只对案件事实负责，失去了应有的职能作用，以致形成了审者不能判、判者又不审的局面，审理与判决严重脱钩。由于庭务会和审判委员会拥有案件的实际裁判权，因此裁判的结果和相应的责任自然也由集体承担，而所谓集体负责的结果是谁也不负责。这种采用行政管理的方式管理法院的做法，既违背了审判工作特有的规律性，也与法律规定不符。人民法院独立行使审判权固然不等于法官独立办案，但是人民法院的裁判总是应由法律规定的审判组织以法院的名义作出的。目前，随着审判机关的职能作用不断扩大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加深了法官责任心的缺乏和审判工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

第五，司法人员法律专业水平偏低，司法腐败问题相当严重。首先，与法治发达国家相比，我国对法官、检察官任职资格条件的要求是比较低的。例如，我国《法官法》将法官的专业学历起点确定为大学本科以上，《检察官法》的规定也是如此。然而，我国现有司法人员学历的实际情况离这一要求却相距甚远。在全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生仅占0.25%.而在全国检察机关系统内的20多万检察官中，本科层次的更少，只占4%.我国司法队伍的绝大部分构成人员是在1979年后到司法机关的，从这支队伍的来源上看，主要由三部分组成：一是政法院校的毕业生；二是复转军人；三是通过社会招干途径考入司法机关的高中毕业生。从人数比例上看，后两部分的人数远远超过前者的人数。在我国，司机可以转干当法官，军队干部可以当法官，工人可以转干当法官；没有经过政法部门锻炼、没有办过案子、没有读过法律的人，可以到法院当院长。（注：夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第240页。）可见，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的。我国司法队伍中的另外一个严重问题就是司法腐败。应该说，我国司法队伍在改革开放的初期还是相当廉洁的，但随着社会上日益严重的腐败现象向司法队伍渗透，司法腐败问题渐渐变得严重起来。近几年来，虽然各级司法机关在廉政建设方面做了大量的工作，但是，在司法机关内部违法违纪的问题依然存在，其中有些性质和情节还很严重。一些地方甚至出现了违法违纪领域越来越宽，违法违纪的人职位越来越高，非法所得数额越来越大，手段越来越狡猾、恶劣的现象，（注：宗河：《谱写好历史的新篇章-记全国高级法院院长会议》，载《人民司法》1997年第2期。）严重地败坏了司法机关的形象、损害了法制的权威。目前，我国司法腐败的现象正在以惊人的速度蔓延，流传在老百姓中的许多民谚，如“大沿帽、两头翘，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，还说法制不健全”，等等。都说明了司法腐败现象之严重，部分法官、检察官等已经成了产生腐败的污染源。（注：李曙光：《97法治：五个问题、五种趋势》，载《法学》1997年第2期。）

我国司法制度的上述弊端，使得我国现行的司法制度已无法适应建设社会主义法治国家和有效实施现行法律的需要，它不仅无法使人民司法制度发扬光大，而且已严重地损害了司法形象和国家法制的权威与统一。所以，司法制度的改革势在必行。

二、我国司法制度改革的原则

明确我国司法制度改革的原则，对于我们克服司法改革的盲目性，规范改革行为，加速改革进程，提高司法改革的实效，有着重要作用。我们认为，改革我国现行的司法制度，除了加强和完善党对司法机关的领导、坚持司法主权的原则外，还应当围绕以下几个主要原则进行：

（1）司法统一的原则

司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。为了确保国家法制统一，在当今法治国家中，无论是集权社会还是分权社会，无论是联邦制国家还是单一制国家，在构建自己的司法制度时，都采用了“统一化”的做法。这种“统一化”首先是指司法体制的统一。我们知道，美国是一个分权性的社会，并实行联邦制。它除了存在一个州司法系统外，还设臵了一个统一的联邦司法系统。在联邦司法系统中，将整个国家划分为93个司法区，每个区包含一个联邦区法院，它是联邦司法系统内行使一般权限的一审法院。（注：（美）罗伯特〃考特等著：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版，第111、112、115页。）同时，根据美国宪法第三条的规定：联邦区法院管辖的第一审案件包括联邦问题管辖权的案件和不同州问题管辖权的案件，前者是指引用美国宪法、联邦法律和条约而产生的案件和不同州问题管辖权的案件，后者则是涉及不同州公民间的案件。（注：（美）杰罗姆〃巴伦等著：《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1995年版，第13页。）同时，对于各州下级法院（即一审法院）受理的案件，在经过各州最高法院审理后，还可以依法通过上诉和调卷令的形式要求联邦最高法院审理。（注：参见龚祥瑞著：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第3页。）显然，美国尽管是一个联邦制国家，但美国宪法的起草者们却设计了一个统一的司法系统，以维护联邦法制的有效实施和司法权的统一性。“统一化”做法的另外一种表现形式是司法人员的统一任命。在美国，只要是在联邦司法系统的法官，无论该法官是在联邦地区法院，还是在联邦上诉法院或者联邦最高法院，都由总统进行终身任命，但须经参议院的提名和批准。（注：（美）罗伯特〃考特等著：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版，第111、112、115页。）我国是一个单一制国家，理论上讲只存在一个统一的国家司法系统（而不应存在独立的地方司法系统）。但从我国现行司法机构的设臵、隶属关系以及司法人员的任免上看，我们很难将现行的地方各级司法机关界定为“国家的”司法机关，从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。我们认为，改革现行司法制度，首要的原则就是朝着司法统一的方向进行，只有这样，才能维护国家法制的统一和有效实施。

（2）司法独立的原则

司法独立原则，追本溯源，是资产阶级民主革命时期提出来的，其理论基础是三权分立的学说，这一学说来自洛克和孟德斯鸠对西方早期思想家分权思想的总结和发展。三权分立作为一种体制，把国家权力分为立法、行政、司法。在现代资本主义国家中，都认为司法权是一项重要的权力，司法机关在行使司法权时，不受外界干扰，以保证案件处理的客观性和公正性。司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍确立。西方国家一致推崇的司法独立原则主要包含三个方面的内容：一是根据国家权力分配的原则，司法权由国家司法机关独立行使，如美国宪法第3条第1款规定：“合众国之司法权属于最高法院以及国会随时规定和设立的下级法院”；日本宪法第70条规定：“一切司法权属于最高法院和由法律规定的下级法院”；德国宪法第92条规定“司法权赋予法院；它由联邦宪法法院、联邦最高法院、本基本法所规定的各联邦法院和各州法院行使之”。二是司法机关和法官在行使司法权时，只服从法律，并不受行政机关和其他意见的影响，如意大利宪法第101条规定：“司法权以人民名义行使之，法官只服从法律”。三是司法独立是在“三权分立”基础上的独立，因此，为了防止司法机关滥用权力，必须以其他权力来制约司法权。司法独立的原则尽管为资本主义国家所创制，但也被我国宪法和法律所吸收。不过，我国的司法独立与“三权分立”基础上的司法独立有所同：一是我国的司法独立主要是相对于行政机关的行政活动而言的，即司法机关在行使司法权时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；二是我国的司法独立是在国家权力机关监督之下的司法独立，司法机关依照法律行使司法权时应完整地臵于国家权力机关的监督之下，司法机关在行使司法权时并不排斥、否定国家权力机关的监督；三是司法机关在独立行使司法权时，除了接受国家权力机关的监督外，还应接受社会的民主监督。在改革司法制度的过程中，坚持司法独立，首先要建立一套真正独立于行政机关和各级地方政权的司法系统，要改变目前地方司法机关在人、财、物等方面过多依赖于地方特别是地方行政机关的倾向，将各级地方司法机关的人权、财权由目前的地方政权管理转变为由最高司法机关统一集中管理。

同时，由于司法程序乃是国家公平与正义的最后一道屏障，故在法治国家，均出于实现司法公正的理念而强调司法独立，但这种司法独立是构建在监督和制约机制上的司法独立，而不是没有任何制约和监督的司法独立。人类历史经验一再表明：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验。（注：（法）孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。）没有监督的权力必然是腐败的权力。因此，我们在坚持司法独立的同时，还必须强化对司法机关的法律监督。在我国，从形式上看，司法监督的机制已经建立，并且这些机关或组织各司其职，各负其责，能够对司法机关的司法行为进行监督。但实践已经证明，我国目前的监督机制收效甚微，其原因在于，在这些监督中：有的是司法机关系统内的“自我”监督，如审判机关的审级监督，司法机关内设的纪检部门和法纪监督部门的自检、自醒式的监督，这种监督方式其实质是向人们展示了一个“我可以不是自我”的谬误；（注：参见齐延平：《论法治：理论、制度、动作》，载李龙主编：《依法治国论》，武汉大学出版社1997年版。）有的虽然属于系统外监督，但这种监督只是一种“事后”监督，至于具体如何监督，监督的程序和效力如何，法律对此并没有作出明确的规定，如国家权力机关对司法机关的监督；有的系统外监督缺乏制度保障和法律效力，在实践中监督力量不能形成合力，根本无法有效纠正司法机关滥用权力的行为。我们认为，对司法机关的司法行为进行制约，不仅要建立一套监督机制，而且这套监督机制必须具备科学性、权威性和有效性。

（3）司法民主原则

民主，是人类社会源远流长的梦想之一。但是，由于不同的文化背景和历史条件的影响，人们对民主的理解及实践也有所不同。司法民主，作为一个国家司法制度中的重要原则之一，它包括公开审判、辩护、陪审、回避、上诉等内容。其中，公开审判源于资产阶级革命。在中世纪的封建教会审判和领主审判制度中，司法机关的司法活动多半是在秘密状态下进行的，司法过程既不晓于公众，甚至也与当事人相隔离，曾兴盛一时的书面审理程序正是这种秘密审判的直接产物。在资产阶级革命时期，带有“神秘”色彩的封建司法制度受到革命者和思想家们的激烈抨击。他们以人权保障为理论，强调司法应当是公开的，以使社会舆论能够制止暴力和私欲，最终实现司法公正。资产阶级革命胜利后，审判公开作为司法民主原则的重要内容先后被各国所确认。同时，西方学者认为，审判活动不仅需要公开，而且要有民间代表参加，只有这样才能实现司法民主，而只有司法民主才能促进权利平等，建立稳定的社会秩序，而民间的法律组织、律师职业团体和陪审团，则是司法民主的柱石。（注：转引自任允正等主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第80页。）结合西方学者对司法民主的理解及我国的具体国情，我们认为，我国的司法民主主要包括以下几个方面的内容： 第一，司法民主的存在首先应当以承认公民、法人和其他组织独立的权利为前提条件。古往今来，公民、法人和其他组织没有权利，也就没有司法及司法程序；同样，在司法程序中，公民、法人和其他组织没有独立而又广泛的诉讼权利，也就没有司法民主。在没有确立个人独立和自由之基础而建立的司法权力，只能是一种独裁或专制制度；反之，才是一种体现了司法民主的司法权力。人类司法民主的实践过程也就是当事人诉讼权利的扩张过程。因此，坚持司法民主，首先应坚持个人诉讼权利的独立性和广泛性，克服程序法中的国家本位主义思想。

第二，正如民主的首要含义在于“社会成员参与”（注：参见（美）科恩著：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第13页。）一样，司法民主的实质在于社会成员参与司法。而陪审制的建立与适用，则是司法民主的表现形式之一。（注：就陪审制的产生与发展上看，它实质上经历了一个“以法庭上的见证人演变为具有司法权的裁决人”的过程。参见（美）赞恩著《法律的故事》，第200-329页。）陪审制作为社会分享审判权力的基本手段，它“可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力臵于人民或这一部分公民之手。”（注：（法）托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第314页。）因此，用陪审制度实现审判权的社会分享，一方面能够给予公民一种“参与”的感受，“赋予每个公民一种主政地位，使人人感到自己对社会成员有责任和参加了自己的政府”，（注：（法）托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第316页。）另一方面，陪审制也为公民在一定程度上实际地把握审判过程提供了手段，由此形成了公民与法官之间的实际制约。所以，陪审制既体现了职业审判机构及人员与公民对审判权的共享，也反映了社会成员对审判过程的制约与参与，因此，陪审制度是司法民主的主要表现。（注：由于陪审制的极端重要性，因而托克维尔认为我们不仅仅只把陪审制当作司法制度看待，而应把它看作一个独立的民主制度。参见托克维尔：《论美国民主》（上卷），第313页。）在我国，陪审制度是宪法规定的一个基本原则，同时也是司法民主的主要表现形式。但在实践中，我国陪审制度的适用不是着眼于司法民主和对法官进行制约的需要，而是用于解决法院审判力量之不足。鉴于这种现状，有些学者认为，由于外国陪审制度的发展呈现出日益衰退的趋势，建议在我国废除陪审制。（注：参见陈桂明著：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社1996年版，第33-36页。）我们认为，在我国，陪审制不仅不能废除，而且还应坚持和完善。国外学者主张废除陪审制的理由主要有两点：一是与法官相比，陪审员不懂法律；二是法官不易专横，用不着陪审团来加以牵制。（注：参见任允正《司法制度比较研究》，第109页。）上述两点理由不能成为我国废除陪审制的原因。首先，如果说陪审员不懂法律能够成为废除陪审制的理由的话，那么在我国法官素质普遍偏低的情况下，是否也意味着要废除审判制度呢？答案是显而易见的。在我国，正如法官素质偏低一样，陪审员的总体素质也不高，从而影响了诉讼的质量和效率，但解决问题的关键在于提高陪审员素质，而不在于废除陪审制；其次，西方学者主张废除审陪制是以其已建立了对法官进行有效的制约机制为前提条件的，然而我国目前还没有形成一套对法官进行有效制约的机制，法官专横、司法腐败等现象还普遍存在，因而需要适用陪审制来对法官进行制约，这种制度不仅不能废除，而且还有待加强。第三，法律职业的“巴尔干化”（注：“巴尔干化”原指西方强国将某一地区分裂为若干对立的小地区，使其互相牵制。现指法律职业团体被分成彼此独立的部门，并彼此制约。参见柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第122页。）是司法民主在当今社会的主要表现形式。从法制史的角度上看，无论是早期的东方社会还是早期的西方社会，司法权与立法权都是不分的，它们与行政权和军事权皆集于最高统治者一体。后来，随着社会的发展，特别是国家机器的发展越来越趋于专业化，首先出现了司法权与行政权的分离。最典型的就是自公元前三世纪之后，在古罗马出现了专职司法的法庭和“以法律为生”的职业律师。因此，罗马法律机器得以创造的两架发动机是程序完备的罗马法庭以及由法学家和辩护者组成的律师阶层。（注：参见（美）赞恩著：《法律的故事》，第152页。）早期法律职业阶层的出现不仅为法律的创制与完善提供了可能，而且法律阶层内部的“分工”与制约也为司法民主的产生与发展提供了契机。由于人们普遍感到能从法律阶层内部的“分工”与制约中获得“好处”，故而法律职业的“巴尔干化”现已成为各国司法民主制度的共同特征，并在法律领域内出现了独立并相互制约的审判制度、公诉制度、律师制度、仲裁制度以及民事调解制度等。法律职业的“巴尔干化”使早期在雅典形成的由法庭一统司法及法律职业阶层、一揽子解决冲突的历史宣告结束。尽管各国立法与实践对于法律职业以及其分工的规定有所不同，但也不乏一些具有普遍性的做法：一是民间仲裁机构的出现以及仲裁裁决的终局效力，打破了由国家司法机关“垄断”国家司法权的神化；二是国家司法行为由传统的单一审判行为分离为侦查行为、公诉行为和现代审判行为，这种分化在附带地提高司法效率的同时，其主要的功能在于制约传统的司法行为-法庭的审判行为，[24]三是律师职业阶层的出现与发展，是司法民主的奠基石，律师的职业使命与其说是为了当事人的利益，倒不如说是为了对抗司法机关的不当行为。律师在诉讼中所为的一切行为或者是通过论证当事人的主张以影响法官的判断，或者是通过法定方式否定法官某种裁判的不合法性。法律的历史表明，没有职业律师阶层就不可能存在法治和司法民主。（注：参见（美）赞恩著：《法律的故事》，第144页。）

（4）依法裁判原则

司法裁判作为一种法律现象，它是以一定的法律规范的存在为前提的。因此在现代社会，司法裁判也就是依照法律规范的裁判。在大陆法系国家，由于法典化运动的影响，都把“依法治国”作为立宪的根本宗旨，反映在司法程序中则是要求依法裁判。法官的职责在于适用法律，司法裁判只能作为法律的准确复制品而不得用作其他目的，对此原则，已在大陆法系国家获得普遍的接纳。即使是在以判例法为其主要法律渊源的英美法系国家，“遵循先例”（staredicisis et non quieta mov-ere）也是司法程序中一个最为普遍的原则。在英美法系国家，遵循先例意味着，某个法律要点一经司法裁判所确立，便构成一个日后不能背离的先例，或者一个恰好有关的先前案例，必须在日后的案件中得到遵循。（注：（美）博登海默著：《法理学—法哲学及其方法》，邓正来等译，华厦出版社1987年版，第521页。）我国宪法和法律也要求司法裁判必须以事实为依据，以法律为准绳。依法裁判作为现代法治国家司法程序中的一项普遍原则，它主要包括三个方面的内容：一是司法裁判必须根据现存的法律。国家现存的法律是司法裁判的前提和基础，要求司法机关依据现存法律进行裁判的旨意在于：一方面便于当事人及其他关系人对司法裁判的结果作出预测，从而有利于稳定现有的政治结构和经济秩序；另一方面，有助于对司法专断起到约束作用，特别是对那些容易有偏见且既软弱又动摇不定的法官来讲，可以起到“后盾”的作用。二是司法裁判必须客观地适用法律。司法裁判既是法官对于案件适用法律并进行个别性的法律判断过程，也是一个“人为”的过程，由于现实生活关系千变万化，为了保证适用法律的客观性，现代法治国家在司法裁判上主要采用合议制，使合议庭的组成者即所有法官的判断尽可能达到一致，从而克服法官的主观性和个性，接近适用法律的客观性。三是司法裁判必须遵守法律。司法裁判无论是在内容上还是在程序上都必须遵守法律；对于司法裁判因违法（包括违反实体法和程序法）而侵犯当事人和有关关系人权益的，除了由国家承担赔偿责任外，还应当追究法官个人的执法责任。在我国司法制度改革的过程中，除了坚持和完善依法裁判所须具备的上述内容外，还应特别注意以下两个方面的问题：

第一，要遵守程序法并重新认识程序法的作用。我们知道，“程序优先”作为英美法系国家司法程序中的一个通用术语，它的产生及发展归功于英美法中的陪审制以及作为其前提的当事人主义诉讼结构、遵循先例原则和衡平法的发展。（注：参见（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社1996年版，第4页。）根据英美法中“程序优先”的理念，司法结果是否正确并不以某种外在的客观标准来衡量，充实和重视程序本身以保证结果能够得到认可才是衡量司法结果是否正确的标准。因而，“程序优先”或“没有程序就没有权利”的理念在法律实施的过程中得到了英美法系国家的普遍认同和遵守。就大陆法系而言，对欧洲大陆产生深刻影响的罗马法从未采用制定法制的形式，而且只含有相对来说数量很少的程式化法律规则，（注：参见（德）罗伯特〃霍恩等著：《德国民商法导论》，楚建译，中国大百科出版社1996年版，第62页。）因此，早期大陆法系只有程序而不存在制定法（实体法）的现象是存在的。作为大陆法系的源头即罗马法而言，最先发达的是诉权，并且诉权不同程序也不同，诉权的逐渐增加意味着实体法被创制。（注：（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，第8页。）随着法典化理论与实践的发展，大陆法系国家则极度推崇制定法并认为制定法是完美无缺的。他们在理论上将程序法仅仅理解为如何实现实体法内容的手段性规范，有时还将程序法理解为实体法的“助法”或实体法的“附带性规范”；在司法程序中，他们以“完美无缺”的实体法为前提，将司法程序仅仅看作是以判决的形式产生其结果的机械过程或者就是这个机器本身，孟德斯鸠作为法治理想而描绘出来的“自动售货机”式的法官，正是这种程序观念的象征。然而，在大陆法系国家，法律实施的实践早已打破了实体法本身完美无缺的神化，实体法的实施更多地依赖于司法程序中的法官判断这一点已是无可非议的事实。在法国，拿破仑所谓用一部包罗万象的法典即可调整人间一切关系的豪言壮语已失去意义，法国民法典越来越依赖于被称之为“一般条款”的立法技术来维护其体系，而作为一般条款的诚实信用、权利滥用、正当事由等本身并不具备明确的内容，而只能由法官在具体的司法程序中赋予其具体含义。在德国，尽管在所有的法典中，最博大精深的当首推《民法典》，但该法典实施不久人们便发现其不足之处，“法律的漏洞”要求法官在司法程序中根据具体的案情赋予实体法以具体的含义。由此而产生的结果是，在大陆法系国家对程序法与实体法相互关系的认识上出现了一种日渐被人们普遍认同的观念，即程序法乃实体法发展之母体。（注：（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，第63页。）大陆法系国家程序观念的变化，与其说在程序观念上出现了与英美法接近的明显趋势，倒不如说是传统罗马法中程序观念的回归与勃兴。在我国，由于轻程序这一法律传统的影响，司法程序中违反程序的现象比较普遍，尽管在目前人们对程序的认识还很难上升到上述的高度，但我们深信：随着我国法制建设的不断完善和人们对司法程序功能的认识加深，一种全新的程序观念在不久的将来一定会展示在我们的面前。

第二，要科学地处理依法裁判与司法程序中“法官造法”的关系。从法制史的角度上讲，法律必须稳定，但又不能静止不变。一般完全的社会利益要求法律具有稳定性，而不断变化的社会生活环境则要求法律作出相应的变化。这种要求反映在司法程序中则是司法裁判必须遵守国家现存的法律，但也不否认“法官造法”。如果说司法裁判必须遵守国家现存法律是为了保证法律的稳定性的话，那么“法官造法”则是法律变化性的需要。从历史上讲，“法官造法”的渊源始于罗马法，在罗马的第二个时代（公元1-3世纪），“裁判官作为最重要的法律渊源，以其告示（edictum perpetuum）成为荣誉法（ius honorarium）的制定者”。（注：（意）彼德罗〃彭梵得著：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版，第17页。）因而，作为裁判官所制定的荣誉法或裁判官法（ius praetorium）生动地反映着公平原则，是对社会的具体要求的灵活适应；法律生活本身通过裁判官的司法活动而将这些具体要求加以汇集，并通过裁判官在司法程序中的裁量权加以解决。（注：参见（意）朱塞佩〃格罗索著：《罗马法史》，黄风译，中国政法大学出版社1994年版，第251、257页。）如果我们以罗马私法作为大陆法系的始端的话，那么，法国资产阶级革命的法律成果就是要求建立简单、无技巧、通俗易懂的法典，以使公民无需请教律师和法院就能读懂法律，并要求将所有的立法权都交给代议制的立法机关，这就必然要求否定自罗马法以来在法国所形成的司法机关享有立法权的传统。立法权和司法权的这种区分，要求法典必须完善、清晰、逻辑严密，并把法官的作用缩小到仅对事实适用法律（即成文法规）的范围。这种想把司法程序搞得过于简单化的观点，除了滋生上文所述的轻视司法程序的功能外，另外一个严重的后果便是否定了法官在司法程序中解释法律和创造法律的权力。然而，法典化时期法律制度的设计者的这种设想是极不可靠的。“法规自动适用”理论所奉行的观点（即立法机关制定的法规非常清楚，以致它的适用成了一个自动实现的过程），在法典实施的过程中很快就成了弃物，实际上，“完整、清晰、逻辑严明”并且具有“预见性”的法典在司法程序中并没有使法官摆脱对法律条文进行必要的解释和适用的负担，他们在一个生动、复杂而又充满困难的程序之中忙忙碌碌，法官必须填补立法的疏漏，解决法规之间的冲突，并使现存法律适应不断变化的情况。（注：参见（美）约翰〃梅利曼著：《大陆法系》，顾培东等译，知识出版社1984年版，第48页。）法典实施的实践除了重新唤醒人们的程序意识外，同时也形成了新的司法观点，人们依赖欧根〃胡贝尔（eugen huber）在瑞士民法典开始所写的文字，应有利于法官在司法程序中履行其职责，“如果在本法中无可适用的条款，法官应适用习惯法；如无习惯法时，适用法官作为立法者时所会制定的规则”。因此，在大陆法系国家中，人们现在承认，司法行为既是一种智慧行为，也是一种意志行为；法官负有不断发展法律的义务。（注：（德）罗伯特〃霍恩等：《德国民商法导论》，第64页。）这样，通过司法解释而表现出来的法律作为法的渊源之一，也就在大陆法系得到了确认。但是，基于“法官造法”容易使得法官成为具体案件的立法者，并有可能将案件的当事人臵于司法擅断和不负责任的危险之中，因而对“法官造法”进行必要的限制就变得更为必要了。因此，1942年《意大利民法典》的有关规定对“法官造法”进行了限制。该法典第12条规定：“在适用法律时，只能根据上下文的关系，按照词句的原意和立法者的意图进行解释，而不能赋予法律另外的含义；在无法根据一项明确的规则解决歧义（争议）时，应当根据调整类似情况（案件）或者类似领域的规则进行确定；如果仍然存在疑问，则应当根据国家法制的一般原则加以确定。”（注：《意大利民法典》，费安玲等译，中国政法大学出版社1997年版，第5页。）《意大利民法典》的上述规定，为“法官造法”规定了立法性的指导方向，即：适用法律首先应当根据法律的直接意思；如果它的意思不明确，法官就应该参照立法机关制定法律的意图；如果某一问题没有明确规定的，法官则应从其它相近的法规中类推适用。如果上述方法均不能解决问题时，则应当根据国家法制的一般原则加以确定。我国由于受大陆法系的影响，无论是“依法治国”还是建设社会主义法治国家，人们都普遍认为应制定一套合理而又科学的成文法体系。但是，人类法律实施的历史表明：“徒法不足以自行”，成文法并非解决人间争议的“灵丹妙药”。大陆法系国家从法典化运动时开始的对制定法的极度推崇，转而对司法裁判功能的重视，以及在允许法官在具体的司法程序中“造法”的同时，对其“造法”行为进行必要的制约，显然是值得我们重视的。因此，科学地处理好依法裁判与“法官造法”的关系是我国司法改革不可回避的重要问题之一。

三、我国司法制度改革的具体措施

针对我国现行司法制度中存在的问题，我们认为，我国司法制度改革除了必须遵循上述原则外，在具体措施上还应当围绕着以下几个方面进行：

（1）改革目前的人事、财政及领导体制，在全国范围内建立一个统一而又独立的司法系统，以确保司法权和国家法制的统一。

第一，在党的领导方面，将目前由各级地方党的组织对各级司法机关的领导改由党的中央组织对最高人民法院和最高人民检察院党组的领导；最高人民法院和最高人民检察院党组根据党的中央组织的授权代表执政党负责领导全国各地的司法机关。

第二，改变目前司法人员（包括法官、检察官以及地方各级司法机关的行政长官）的任免程序和方式。从一般理论上讲，司法人员的任免程序和方式可以分为任命制、选举制以及任命与选举相结合的方式，但从实践上看，无论是大陆法系还是英美法系国家，在司法人员的任免上大都采用任命制。（注：任允正：《司法制度比较研究》，第51、116页。）即使是有些采用选举制的国家或地区，目前也出现了转而实行任命制的趋势。（注：在美国，对于联邦司法系统的司法人员，均采用任命制。但就各州而言，大部分州曾采用的是选举制。但由于受“密苏里计划”的影响，各州目前出现了司法人员任免的任命制趋势。参见（美）詹姆斯〃m〃伯恩斯等著：《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996年版，第1081-1101页。）我国是单一制国家，从理论上讲，各级司法机构的司法人员的任免理应由国家元首或者最高司法行政长官依据一定的程序任免，以体现司法权的统一性。我们认为，在司法人员的任免程序及方式上应充分考虑我国的国体并借鉴国外的有益做法，将地方司法机关的司法人员由地方权力机关选举和任免改为由国家元首或者由最高司法机关的司法行政长官根据一定的程序任命。

第三，改变各级地方司法机关的财政体制，将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担，并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。

（2）改革监督机制，强化司法监督，确保司法公正。

对司法机关的司法权进行有效的监督，这既是我国司法民主的要求，也是我国司法制度改革的重要内容。我们认为，改革监督机制，强化司法监督，除了根据司法民主原则的内容来重塑我国现行的司法监督机制和加强社会民主监督外，目前主要应当强化国家权力机关对司法机关的监督。强化此种监督的首要任务是在制度上真正落实国家权力机关的权力。我们认为，国家权力机关对司法机关的监督不应仅仅停留在“工作”监督阶段，而应深入到具体的案件中去。尽管在理论上人们对国家权力机关能否介入具体案件存在着争论，甚至持否定态度，（注：参见李晓斌：《对“人大”质询法院的质疑》，载《法学》1996年第9期。）但实践证明：国家权力机关要监督好司法机关的司法活动，如果不涉及到某些具体案件，就谈不上对司法活动的监督。为了强化国家权力机关对司法机关的监督，应赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权。在国外，议会对国家元首、政府首脑、最高司法行政长官具有准司法权。如日本宪法第64条规定，国会为审判受罢免控诉的法官，由两议院之议员组成弹劾法院。法国议会也规定，参议院可以组成最高法院，以审判共和国总统和部长，并审理危害国家安全案。（注：转引自董珍祥：《关于强化人大对司法案件监督的思考》，载全国人大办公厅编《我国当前法律实施的问题和对策》，中国民主法制出版社1997年版。）我国在1980年对林彪、江青反革命集团案的审判就是全国人大常委会通过组织特别法庭行使准司法权的。当然，赋予国家权力机关准司法权，并不意味着国家权力机关替代司法机关，国家权力机关也没有必要介入所有的司法案件。因此，国家权力机关行使准司法权时，应把握一个“度”的问题。我们认为，从国家权力机关对司法机关的司法活动进行监督的角度上看，国家权力机关可以对下列案件行使准司法权：

第一，涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件。这类案件包括两类：一是司法机关以及司法人员在司法程序中的职务犯罪行为。对于这类案件，国家权力机关可以组织特别检察厅和特别法庭，并根据刑事诉讼程序进行审理。另一类是司法诉讼错案的赔偿案件。司法诉讼错案赔偿是指在司法程序中，司法机关及其工作人员违法行使司法权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益时，由国家给予受害人赔偿的一项法律制度。早在1954年宪法中，我国就确定了错案赔偿制度，1995年实施的《中华人民共和国国家赔偿法》则对国家赔偿制度作出了具体而又明确的规定，要求对司法错案特别是司法诉讼错案进行国家赔偿。但是，我国的《国家赔偿法》在对司法诉讼错案进行国家赔偿的程序方面却存在重大缺陷。这种程序性的缺陷主要表现在以下二个方面：首先，未将司法诉讼错案界定为一个需要通过诉讼程序来解决的诉讼案件。司法诉讼错案其实质就是司法机关及其工作人员在司法程序中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，而需要对受害人进行赔偿的案件，这与一般的民事侵权案件并无实质性差别。因此，将司法诉讼错案认定为侵权赔偿案件并通过诉讼程序来解决，这是现代法治国家的通例，如英国1947年的《王权诉讼法》、美国1946年《联邦侵权行为法》、德国1981年的《国家赔偿法》等等，（注：参见林准、马原主编：《外国国家赔偿制度》，人民法院出版社1992年版。）均将司法诉讼错案界定为因侵权行为而引起的案件并通过诉讼程序来处理。但我国《国家赔偿法》的做法是通过复议程序和赔偿决定程序进行的，即：如果侵权人为检察机关（赔偿义务机关），首先由受害人向侵权人提出赔偿请求，侵权人逾期不予赔偿或受害人对赔偿数额有异议的，受害人有权向侵权人的上一级检察机关申请复议，经过该复议程序后受害人仍有异议的，可以向人民法院的赔偿委员会提出申请；如果侵权人为人民法院的，则直接由受害人向人民法院的赔偿委员会提出赔偿申请。赔偿委员会决定是否赔偿采取不公开的方式进行，并且受害人对该委员会的决定不服的，不得向法院起诉。其次，是将司法诉讼错案的确认权交给司法机关，甚至是实施侵权行为的原司法机关，从而使得侵权者成为自己案件的“法官”。我们知道，有一句古老的法谚叫做nemo judge in re sua，意为“谁也不能作为自己案件的法官”，现代术语叫做“回避制度”，其目的在于反对司法行为中的“偏私”。在对司法诉讼错案进行国家赔偿的过程中，由于司法机关是具体的侵权者，如果由其认定自己的行为是否构成侵权，其后果是不言而喻的。为此，各国为了防止上述“偏私”行为的发生，相继进行了一系列的制度设臵，即给审判者设立审判者。反观我国的《国家赔偿法》，在对司法诉讼错案的认定及赔偿问题上，并未奉行“谁也不能作为自己案件的法官”这一理念，而是信守“自我批评”的政策。基于我国《国家赔偿法》的上述程序性缺陷，我们认为将司法诉讼错案的确认权交给国家权力机关，并由国家权力机关作为审判者的审判者，这对强化国家权力机关对司法机关的制约与监督，确保司法公正，无疑具有重要作用。

第二，对法律适用产生异议而要求作出立法解释的案件。在法律适用的过程中，由于立法的质量缺陷或者当立法跟不上司法实践的要求时，往往会出现法律适用上的空档。在出现上述情况时，我国通行的做法是由具有解释权的司法机关对法律适用问题进行司法解释。但我国的司法解释主要存在以下问题：从立法规定上看，我国的司法解释只能是针对司法程序中的具体问题进行解释，并且这种解释没有普遍的约束力，根据1981年全国人大《关于法律解释工作的决议》第二条规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释；凡是检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。显然，上述规定明确表明：司法解释只能是对司法程序中的具体问题进行解释，并且只能在本系统内有效。从实践上看，我国的司法解释往往倾向于对法律进行一般性解释，而非在具体的司法程序中针对具体案件进行解释，有的司法机关在行使上述解释权时，往往倾向于为“扩充”自己的权力而进行解释，有的甚至以损害或限制当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利和违反我国法制的一般原则为代价。例如，我国现行的《刑事诉讼法》颁布后，司法机关竟相进行一般性解释，作为基本法的《刑事诉讼法》只有255条，但最高人民法院的《解释》则有342条，最高人民检察院的《实施细则》更有414条，这些本应只能在本部门适用的“内部”规定，不仅条文的数量大大地超过了基本法，而且各自的解释相互矛盾之处甚多，有许多解释超出基本法甚至严重违反了基本法。对于司法解释中的上述缺陷，我国目前尚无具体的制度对此进行纠正。我们认为，为了克服司法解释中的上述弊端，在具体的司法程序中，如果司法解释的适用可能会违反我国法制的一般原则时，有关案件的当事人或关系人即应可以就法律适用问题向享有立法权的国家权力机关提出申诉。享有立法权的国家权力机关根据申诉人的申诉，可以组成特别法庭，对司法解释的合法性问题进行审理，并在纠正有司法解释的同时，对有关问题作出一般性的立法解释。

（3）改革司法机关内部的管理体制和工作程序。

改革司法机关内部的管理体制和工作程序，这对在新形势下提高我国司法机关的工作效率和司法质量，杜绝目前日益漫延的司法腐败现象，无疑具有重大的现实意义。由于审判程序是司法程序中的最后一道屏障，因此，在当前形势下，改革司法机关内部的管理体制和工作程序的重点在于改革审判机关内部的管理体制和工作程序。

第一，改变审判委员会包揽过多的现象，实行审判委员会讨论重大疑难案件的制度。人民法院组织法明确规定：审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大或者疑难的案件和其他审判工作的问题。但在实践中，由于审判委员会包揽过多，因此无论是在理论界还是在司法实践中人们对审判委员会均异议颇多，有的甚至主张取消审判委员会。就审判委员会工作范围而言，法院组织法对此已作了明确规定，即只讨论重大或者疑难案件。就审判委员会的工作而言，目前尚无明确而又统一的规则，因此必须加快制定。我们认为，审判委员会的工作程序应包括以下内容：一是到会的委员必须自始至终参加会议；二是委员在讨论案件时，遇有法律规定的回避情形时，应依法回避；二是有关合议庭或独任审判庭的意见与审判委员会不符，但案件的处理结果以审判委员会意见为准的，在制作裁判时，应由审判委员会的组成人员署名。

第二，加强和完善合议庭、独任庭的职能，做到审与判的统一和权与责的统一。合议庭和独任审判庭作为法院内部的两种基本审判组织形式，理应由其代表法院依法独立地行使审判权。但是，在实践中却人为地造成了审判过程中的审与判、责与权的分离，这既不利于提高审判质量和效率，也难以真正建立和实施错案责任追究制。这种行政式的办案做法必须坚决予以废止。加强和完善合议庭、独任审判庭职能，其关键在于让案件的审理和判决的权力均集中在合议庭和独任审判庭手中，真正让他们有权审理和裁判案件；在落实合议庭或者独任审判庭权力的同时，要真正建立执法责任制，做到权与责的统一。对于那些没有能力行使审判权的人员，必须坚决地调离法院系统；对于那些滥用权力的人员，在把他们清除出法官队伍的同时，要严肃而又认真地追究其法律责任。

第三，改革庭审方式，强化庭审功能。对案件进行开庭审理，作为一项重要的审判原则在我国的三大诉讼法中均有明确的规定。但是从实践上看，法院庭审活动的形式主义现象相当严重，开庭审理所追求的“当庭认定事实和当庭作出裁判”的这一目标目前只能作为一种理想而留存在于人们的脑海中。由于庭审活动的形式主义倾向，许多案件的“事实”在没有经过对方当事人当庭质证的情况下就由法官与一方当事人于“庭后”加以认定；而“定期宣判”制度的适用又为法院进行“庭后”裁判提供了有力的根据。“庭后”认定案件事实和“庭后”裁判在为司法腐败提供温床的同时，也是我国审判效率和质量不高、审判活动公开性不够、法官素质过低的表现。为了强化庭审的功能，庭审方式的改革应包括以下几个方面的内容：

一是要全面提高法官素质，使法官具备当庭认定事实和当庭作出裁判的能力。就我国目前数额庞大但素质偏低的法官队伍而言，在提高法官素质方面可以采取以下方法：首先对那些明显不能胜任审判工作的法官，要将其调离法院系统，由其另谋出路。目前我国的工人因产业结构调整和升级而面临着再就业的选择，行政工作人员因行政机构改革而面临着“分流”的压力，同样，随着我国司法制度改革的深入进行，将那些不能胜任法官工作的在职法官调离法院系统，这一趋势将不可避免。其次是应面向社会特别是面向一些政法院校公开招聘一批业务素质好、政治觉悟高，既廉政又勤勉的法官。

二是实行当庭质证和当庭认证制度，即负有举证责任的诉讼主体对自己主张的事实所提供的证据，应经对方当庭质证；庭审组织应根据双方举证、质证的情况当庭认证，对由法院依法收集、调查的证据也应当庭宣读并由双方质证。对于没有经过当庭质证和当庭认证的证据，人民法院不得作为认定案件事实的依据。实行当庭质证和当庭认证制度的目的，在于公开法院认定事实的程序和理由，将法院对证据认定的过程和结果臵于当事人和社会的监督之下。

三是实行当庭裁判。所谓当庭裁判，是指合议庭或独任审判庭将当庭认定的事实，经过评议后，立即在法庭上作出裁判。实行当庭裁判，除了有利于提高审判效率外，它还可以排除各种庭外因素对裁判结果的干扰，从而保证裁判结果的公正。人民法院在实行当庭裁判时，应当公开宣读以下内容：各项证据证明效力的情况及相应理由；本案所适用的具体法律及理由；法院对双方当事人所持主张的态度（支持或不予支持）及理由；当事人有无上诉权利及上诉的法院。

（4）建立错案责任追究制度。

对司法诉讼错案除了进行国家赔偿外，还应当追究有关承办人员的责任。实行错案责任追究制度，其目的在于规范司法人员在具体司法程序中的司法行为，确保司法行为的合法性，这是社会主义法制原则的必然要求。司法机关及司法人员在执行法律的过程中出现错案，在根据有错必纠的原则来对案件结果或行为进行纠正的同时，对办案的责任人也应追究其法律责任，这是法律面前人人平等原则和违法必究原则的具体体现。在法律面前，司法人员没有任何特权，他们都应该忠于国家的法律并依法行使司法权，否则将承担法律责任。自1988年以来，我国部分司法机关开始试行错案责任追究制，有些地方司法机关制定了一些试行办法。实践证明，实施错案责任追究制，对保证司法机关及司法人员严肃执法、秉公办案起到了一定的作用。但是，由于我国目前对此尚无统一的立法，各地司法机关的做法不一，有些地方虽然制定了一些试行办法，但由于种种原因使得该制度无法得到落实。建立严明的错案责任追究制的关键在于加紧制定相关法律。我们认为，错案责任追究制的大体内容应包括以下几个方面：

（一）适用范围。包括对哪些人适用，对哪些案件适用。

（二）错案的界定、界定的标准以及认定的机关。就错案认定的机关而言，尽管实践中有些地方将导致错案的原司法机关作为认定机关，但我们认为这种做法欠妥，并且缺乏科学性。同时，错案界定的标准不应该仅仅以案件的实体结果即认定的事实错误和适用法律错误为限，还应当包括各种程序违法。

（三）归责原则与责任的种类。就归责原则而言，对司法人员追究法律责任应以过错责任为限，只要司法人员在办案过程中，因故意或过失导致错案的发生，都应对其追究法律责任。至于司法人员承担责任的种类，可参照我国《法官法》第十一章及《检察官法》第十一章的规定加以制定。

（四）责任的划分。应按案件处理的环节分别予以明确划分，并且责任自负。

（五）追究的程序。应规定错案由认定机关认定，责任人可以申辩、提出申诉或对处理结果要求复议等。