唐宋地方监察体制变革初探[合集5篇]

第一篇：唐宋地方监察体制变革初探

唐宋地方监察体制变革初探

2015-04-14 10:21:53 《史学月刊》 贾玉英

中国古代地方监察体制在安史之乱以后发生了重大变革。其变革的意义不仅在于唐宋监察制度的演变，而且标志着我国封建社会地方监察制度进入了新的发展阶段。

中外学者对“唐宋变革”的研究多集中在经济关系变革、思想转型、文化差异等问题上（注：参见李华瑞的《20世纪中日“唐宋变革”观研究述评》（《史学理论研究》2003年第4期）、罗祎楠的《模式及其变迁——史学史视野中的唐宋变革问题》（《中国文化研究》2003年夏之卷）。），很少探讨唐宋监察制度变革。从对中国古代监察制度的研究成果看，唐宋监察制度的断代论著虽然不少（注： 徐连达、马长林：《唐代监察制度述论》，《历史研究》1981年第5期；何汝泉：《唐前期的地方监察制度》，《中国史研究》1989年第2期；贾玉英：《宋代监察制度》第8、9章，河南大学出版社1996年版；邓小南：《略谈宋代对于地方官员政绩之考核机制的形成》，《庆祝邓广铭教授九十华诞论文集》第239～247页，河北教育出版社1997年版；胡沧泽：《唐代监察体制变革》，《福建师范大学学报》2001年第3期；刘长江：《中晚唐监察体制与宦官专权》，《山东师范大学学报》2002年第5期，《中晚唐监察体制与政局》，《四川师范学院学报》2002年第3期。），但至今尚无唐宋地方监察制度变革的论文。本文参考现代政治学的体制概念，对唐宋地方监察体制变革的进程、线索和主要原因等问题作初步探讨，提出了唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后期分界线的看法。

一、变革之历程

（一）唐朝前期：使臣监察系统复杂多变

唐朝前期的地方监察体制主要由御史台出巡的监察御史和朝廷派出的监察使臣组成。监察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡县”[2]（卷四四），代表朝廷意旨处理重大刑狱或贪赃案件，有极高的威望，正如监察御史韦思谦所说，“御史出使不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”[3]（卷一一六）。光宅元年（684）九月，武则天设置了左、右肃政台。左肃政台“专管在京百司及监军旅”。右肃政台“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。“以澄郡县”。肃政台“每年春秋发使，春曰风俗，秋曰廉察”，用四十八条“以察州县”。延载年间以后，御史出使无定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。[4]（卷二四）

唐朝前期朝廷派往诸道的监察使臣，名称繁多，经历了一个复杂的演变过程。这个过程大体可分为三个阶段。

自太宗贞观八年至睿宗景云二年为第一阶段，即十道巡察使阶段。贞观八年（634）正月，太宗“分遣萧瑀、李靖、杨恭仁、窦静、王珪、李大亮、刘德威、皇甫无逸、韦挺、李袭誉、张亮、杜正伦、赵弘智等，巡省天下”，“延问疾苦，观风俗之得失，察政刑之苛弊”。[1]（卷七七）贞观二十年（646）正月，太宗“遣大理卿孙伏伽等，以六条巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。龙朔三年（663）八月。唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。神龙二年（706）二月，唐中宗“选左、右台及内外五品以上官二十人，为十道巡察使，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代，考其功罪而进退之”。当时的易州刺史姜师度、礼部员外郎马怀素等人“皆预焉”。[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使”。唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的设置，标志着唐代十道巡察体制的正式确立。

自睿宗景云二年至玄宗开元二十一年为第二阶段，即十道按察使阶段。唐睿宗朝对地方监察使臣系统做了一些调整。景云二年（711）六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齐、兖、魏、冀、并、蒲、鄜、泾、秦、益、绵、遂、荆、岐、通、梁、襄、扬、安、闽、越、洪、潭二十四都督，各纠察所部刺史以下善恶”，只有“洛及近畿州，不隶都督府”。睿宗以都督监察地方的做法，遭到了不少官员的非议。太子右庶子李景伯等人上疏反对说：“都督专杀生之柄，权任太重，或用非其人，为害不细；今御史秩卑望重，以时巡察，奸宄自禁。”其后，睿宗罢都督监察之任，“但置十道按察使而已”。至此，十道按察使取代了十道巡察使的监察职能。开元年间，唐玄宗曾几次废置右御史台和十道按察使，调整地方监察体制。先天元年（712）二月，“废右御史台”。开元元年（713）九月，又“复置右御史台，督察诸州，罢诸道按察使”。[5]（卷二一○）翌年二月“复置十道按察使”。开元四年（716）闰十二月，“罢十道按察使”。[5]（卷二一一）开元八年（720）五月，再次“置十道按察使”。开元十二年（724）五月，又“停诸道按察使”。[5]（卷二一二）开元十七年（729）五月，“复置十道及京都两畿按察使”[5]（卷二一二）。

自开元二十一年至天宝十四年为第三阶段，即十五道采访或观察使阶段。开元二十一年（733），唐玄宗“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[2]（卷三八）。至此，十五道采访使制度正式取代了十道按察使制。开元二十五年（737）十二月，玄宗下令：“诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式。”自此，诸道采访使掌握了地方官的考课之权。开元二十九年（741）七月，唐玄宗敕令采访使按察所部，“事须周细，不可匆遽，徒有往来”。之后，诸道采访使的权力越来越大。天宝九年（750）三月，玄宗下令限制诸道采访使的权力，云：“本置采访使，令举大纲。若大小必由一人，岂能兼理数郡，自今已后，采访使但察善恶，举其大纲。自余郡务有所奏请，并委郡守，不须干及。”[1]（卷七八）天宝末年，采访使兼任了黜陟使，权力进一步扩大。安史之乱爆发后，采访使监察体系逐渐破坏，唐朝的地方监察体制进入了新的发展阶段。

（二）唐后期至五代：新的监察体制出现及演变

安史之乱以后，“人户凋耗，版图空虚”[3]（卷一四五），唐王朝财政困难，不得不改革赋役制度。伴随赋役制度的改革，地方监察体制除了御史出巡体系之外，出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系应运而生。

1.出使郎官的出现及其职能演变

自唐代宗朝始，出现了出使郎官访察地方的制度。大历六年（771）六月，代宗下诏云：

自今已后，所在不得闭籴及隔截榷税，如辄违犯，所由官节级科贬，仍委御史台及出使郎官、御史访察闻奏。[6]（卷**）

这是笔者目前所看到的文献中关于出使郎官监察地方之最早记载。唐德宗朝，连年灾荒，百姓缺衣少食，贞元六年（790）二月，德宗令地方官“赈赡优贷”以安天下，告诫“方镇牧守诚宜遵奉，如有违越，委御史台及出使郎官、御史访察以闻”。[6]（卷一五五）宪宗朝，针对节度使在辖区内擅加科率之状况，元和四年（809）闰三月，宪宗下令：“如刺史不承使牒，擅于部内科率者，先加惩责，仍委御史台、出使郎官、御史察访闻奏。”[1]（卷六八）朝廷虽然多次命令出使郎官、御史等访察“诸道违法征科及刑政冤滥”者，但出使郎官和御史“未尝举职”。元和七年（812）闰七月，宪宗再次下诏强调：“今后应出使郎官、御史所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。”且强调出使郎官“宜委左右丞勾当”，“限朝见后五日内闻奏”，“如所奏不实，必议惩责”。[1]（卷六二）

唐穆宗、敬宗两朝，出使郎官监察的范围扩大到监察婚丧嫁娶等仪制和刑狱方面。长庆元年（821），穆宗令出使郎官和御史、诸道巡院等切加察访“天下州县”[7]（卷一○）。长庆三年（823）十二月，根据浙西观察使李德裕的奏请，朝廷规定：“百姓等丧葬祭，并不许以金银锦绣为饰及陈设音乐，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能节级惩责”，“委出使郎官、御史访察”。[1]（卷三八）唐敬宗即位后，针对节度使以向皇帝进奉为名增加榷税及婚丧嫁娶僭越规制的状况，特下令：“天下常贡之外，更不得别有进献，纵节度观察使入朝，亦不得进奉，诸道监军自今后在本道并入奏，并不得进天下所贡奇绫异锦”；“丧葬嫁娶、车马衣服，事关制度不合逾越，委中书门下明立科条，颁示天下，有不守者，御史台及出使郎官、御史严加访察，节级科处”。[6]（卷九○），宝历元年（825），唐敬宗令出使郎官和出巡御史严察地方刑狱，其诏书云；“天下诸州府县官吏，应行鞭捶，本罪不致死者，假以责情，致令殒毙”，“委御史台及出使郎官、御史等，切加察访，仍具事由闻奏”。[7]（卷七○）

唐文宗朝，出使郎官对地方官几乎无所不察。太和三年（829），文宗令出使郎官和御史等严加察访州县官“不守朝章”者。同年十月，文宗又下令规定：“天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停„„令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。”[7]（卷七一）“天下诸州府如有冤滞未申，宜委御史台及出使郎官，察访闻奏。”[7]（卷一○）此令颁布之后，州县“或以督察不严，或以长吏更改，依前却置重困齐民”。太和七年（833）四月，根据御史台的奏请，文宗令擅自增加税率的州县官，限十日内，“具却置事由闻奏”，“出使郎官、御史令严加察访”。[1]（卷八四）开成元年（836）八月，文宗又下敕规定：刺史“如有贪残黩货，枉法受赃，冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻，当加峻刑，投诸荒裔”，令出使郎官等“常加采访，具以事状奏申”。[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“长吏不守法制，分外征求，致使力农之夫，转加困弊”。会昌元年（841）正月，武宗令“本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使斛斗数，分折闻奏”。如果观察使“所奏数外有剩纳人户斛斗，刺史已下并节级重加惩贬”，令出使郎官、御史“访察闻奏”。[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官监察包括观察使、判官在内的地方官吏。大中三年（849）二月，宣宗敕旨：“诸州刺史到郡，有条流，须先申观察使，与本判官商量利害，皎然分明，即许施行；如本是前政利物徇公事，不得辄许移改，不存勾当，踵前因循，判官重加殿责，观察使听进止，仍委出使郎官、御史常切询访举察。”[1]（卷六九）咸通元年（860）十二月，唐懿宗令出使郎官和知弹御史等，监察地方官吏在征收赋税中不执行朝旨的“抵违”[6]（卷四八八）者。

唐后期以出使郎官察访地方，是赋役制度改革出台后新的监察举措，也是使臣监察体系被破坏后中央对地方监察体制的一种补充，在当时的历史条件下，对制止地方官擅加杂税、草菅人命、缓和社会矛盾等，均起到了一定的积极作用。

五代后唐仍以出使郎官和御史监察地方。天成二年（927）六月，明宗重申唐穆宗长庆三年“委出使郎官、御史察访”[8]（卷八）地方官的命令。

2.转运使与巡院的出现及其职能演变

唐代宗朝除了以出使郎官察访地方之外，还出现了转运使察访地方的新现象。永泰元年（765）十二月，代宗下敕：

如闻诸州承本道节度、观察使牒，科役百姓，致户口凋弊，此后委转运使察访以闻。[2]（卷一一）

唐后期以转运使察访地方，开了北宋转运使监察府州军监制度之先河。

在赋役制度改革的背景之下，转运使和度支使设在诸道的巡院也逐渐演变为地方监察体系。巡院设置于唐代宗广德初年。刘晏为户部尚书，“始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之，不发丁男，不劳郡县，自古未之有也。自此，岁运米数千万石，自淮北列置巡院，搜择能吏以主之”[2]（卷四九）。之后，诸道逐渐设置了巡院。巡院设置之初，其主要职能是管理漕运事务，无监察之任。元和四年（809）十二月，根据御史中丞李夷简的请求，宪宗下敕：

远处州使，率情违法，台司无由尽知；转运使、度支悉有巡院，委以访察当道使司及州县，有两税外榷率及违格敕文法等事状报台司。[5]（卷二三四，注文）

自此，诸道盐铁、转运、度支巡院有了监察本道使臣和州县官的职能。翌年，宪宗再次下诏强调盐铁、转运、度支巡院的访察职能。

唐穆宗朝，诸道巡院的职能扩大到“察访天下州县”。唐敬宗即位后，继续令度支、盐铁巡院“切加察访”天下州县，[7]（卷一○）并规定“五年一定税，如有逃亡死损，州县须随事均补”，年终申报户部，“如有隐漏，委御史台及所在巡院察访闻奏”。[6]（卷四八八）唐文宗十分重视发挥巡院的监察作用。他在太和三年（829）的制书中强调：

天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停，仍令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。[7]（卷七一）

太和七年（833），唐文宗又下诏强调：“诸道方镇刺史等，有聚敛货财、潜行馈遗者”，委度支、盐铁分巡院与御史台“同为访察，不得容蔽”。[7]（卷二九）同年七月，唐文宗令度支、盐铁分巡院官，访察本道观察判官对刺史的考察举奏状，刺史序迁后，如果巡院官“访知所举不实，观察判官、分巡院官及知州上佐等，并停见任。一二年不得叙用”。自此，诸道巡院有了监督地方官考核、升迁的职能。开成元年（836）八月，唐文宗令巡院、出使郎官、御史等，访察刺史、县令、司牧，其间“如有贪残黩货，枉法受赃；冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻”。[1]（卷六八）唐宣宗朝，奉命出使江淮的一些使臣，利用当地水、陆两路交通的特点，与随从分道而行，“或使头陆路，则随从船行；或使头乘舟，则随从登陆。一道券牒，两处祗供，害物扰人，为弊颇甚”。大中五年（851）七月，唐宣宗下敕：“自今已后，宜委诸道观察使及出使郎官、御史并所在巡院，切加觉察，如有此色，即具名奏，当议惩殿”，如州县官妄有恭迎，将“节级科议，无容贷”。[1]（卷六一）

五代继承并发展了唐后期以来的转运使与巡院制度。后唐庄宗置租庸使以催征租税，当时的租庸使孔谦横行霸道。明宗李嗣源即位后，“诛租庸使孔谦而废其使职，以大臣一人判户部、度支、盐铁，号曰判三司”。长兴元年（930），明宗以张延朗“充三司使，班在宣徽使下”，“三司置使自此始”。[9]（卷二六）与此同时，后唐明宗“罢巡院，置转运司”[10]（卷六）。自此，三司演变为主管中央财政的机构，而转运司则演变为掌管地方财政的机构。这一变革，奠定了北宋以转运司监察地方制度之基础。

唐宋之际巡院演变为转运司，和当时的财政体制改革密切相连，古代的史学家多重视财政体制变革的研究，而忽视与其相关的地方监察体制的变革过程。南宋人王应麟在总结唐宋财政体制变革时说：

唐刘晏为九使，财赋悉归于一，宋朝始分为二，而三司使居中，发运使居外，相为表里；祖宗外置转运司以漕一路之赋，内置三司使以总天下之财。[11]（卷一八六）

王应麟的话虽然比较客观地反映了唐宋财政体制变革的线索，但疏忽了五代“罢巡院，置转运司”这一重要的地方监察变革过程，至今学术界也罕有提及。

（三）宋代：新的地方监察体制确立

赵宋王朝在防范藩镇割据的政治背景之下，完成了唐中期以来地方监察体制的变革过程，确立了二级监察体制，并强化了对地方监察官自身的监察体制。

1.通判监察体系之创置

宋代的府、州、军、监为同级地方机构。府、州基本因袭唐代。军在唐代“仅理兵戎”，入宋后演变为行政区。“监为物务，向不治民”，宋代也属行政单位。[12]（p70）建隆四年（963），宋太祖灭掉荆南和湖南割据政权以后，“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”[13]（卷四）。乾德二年（964），北宋在原后周统治区的四十三州均设置了通判。乾德三年北宋征服后蜀以后，在眉、梓等州也设置了通判。开宝四年（971），北宋灭掉南汉，在广州等地设置了通判。开宝八年（975）十二月，北宋征服南唐，在江浙地区设置了通判。其后，宋朝的其他统治区也都逐渐设置了通判。宋代设置通判的主要目的是监察和牵制州郡长官，通判与州郡长官纷争时便说：“我监州也，朝廷使我来监汝。”州郡长官“举动必为所制”，[13]（卷七）且“出则按县”[14]（职官四七之六七），强化了对州县的监察机制。

2.路级监察体制的创立与变革

宋代的路上承唐末五代的道，监察体制经历了由一元向多元的变革过程。转运司是北宋路级最早的监察机构。太祖朝的转运司尚无监察之任。宋太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判、监临物务京朝官等。”[13]（卷一七）太平兴国二年（977）八月，太宗罢节度使领支郡制度以后，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任皆委于转运使”[15]（卷六一），自此，转运司既有监察职能又有行政之权。宋真宗朝，路级监察体制又增置了提点刑狱司。景德四年（1007）七月，真宗诏令：诸路“官吏贪浊弛慢者”，提点刑狱“具名以闻”。[13]（卷六六）宋神宗朝，提举常平司也成为路级监察机构。熙宁三年（1070）七月，神宗下诏：“提举诸司库务司勾当公事官，不得擅诣诸司库务点检及取索文字，追呼公人，违者，提举司劾奏。”[13]（卷二一三）此外，宋代路级监察体制中某些时期还设走马承受作为皇帝的耳目。[16]（p397）

宋代的路虽然承袭唐朝的道，但监察体制已经发生了重要的变化。唐朝的道是朝廷定期或不定期派遣使臣的单一监察体制，而宋朝路级监察体制不仅有了固定的机构，而且由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多部门组成。

3.对地方监察官的自身监察体制逐渐强化

唐朝前期，出使地方的监察使臣主要接受御史台的监察。唐朝后期，地方监察体制处于变革之中，对出使郎官、转运使、巡院等新的监察体系，尚无完备的监察体制。宋代强化了对地方监察官自身的监察体制。

其一，逐渐建立了以御史台为主的监察监司体制。自宋太宗朝始，朝廷以考课的方式“专察诸路监司，置簿于中书，以稽其要”[17]（卷三三七《范镇传附范祖禹传》）。元丰三年（1080）四月，宋神宗“始置六察司于御史台”[14]（职官一七之三五），“令御史分案诸路监司”[17]（卷一六《神宗三》），“以户案察转运、提举官，以刑案察提点刑狱”[14]（职官一七之九），与此同时，立郎官、御史按察诸路监司条规。哲宗元符元年（1098）二月，将出使郎官、御史按察诸路监司制改为察访制。[13]（卷四九四）

其二，创立了诸路监司互察法。崇宁五年（1106）六月，宋徽宗诏令“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”[17]（卷二○《徽宗二》）。南宋时，监司互察法更加制度化。宁宗朝的《庆元条法事类》规定：诸路监司违反互察法者，要严厉惩罚，如“犯赃私罪，庇匿不举者”，“以其罪罪之”。[18]（卷七《职制门四》）

其三，建立了同路监司之间及监司与其他机构之间的互察制。北宋逐渐设置了转运使、提点刑狱公事、提举常平公事等，统称监司，监司“法有互察之文”[14]（职官四五之五）。南宋时进一步规定：“监司违戾，令诸司互察、御史台弹劾。”[14]（食货三七之三六）把监司置于与同路其他机构的互察制度之中。

宋代对通判采用垂直监察体制，即以路级监司监察通判。北宋初年，对通判尚未有监督考课制度。太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判。”[17]（卷一七）自此，诸路监司监察本部通判成为制度。

二、变革的主要线索和原因

（一）变革的主要线索

基于以上所述，唐宋地方监察体制变革大体有以下几条线索：

第一，地方监察体制由朝廷派出型向地方固定型变革。唐前期的地方监察体系，无论是御史台派出的监察使臣，还是朝廷派出的巡察使、按察使、采访使等监察使臣，均为朝廷派出类型。安史之乱以后，地方监察体系既有中央派出类型的出使郎官，同时又增设了诸道巡院。五代罢巡院置转运司。北宋逐渐建立了转运司等地方型的路级监察系统，完成了唐中期以来地方监察体制由中央派出型向地方型的变革过程。

第二，地方监察体制由单一型向多层面、多元化变革。如上所述，唐朝前期的各类监察使臣，均属于中央派出的单一型监察体制。唐中期以后，地方监察体制除出巡御史、出使郎官、转运使等中央派出的使臣之外，在诸道逐渐设置了巡院，使地方监察体制向多元化、多层面变革。北宋不仅创置了监司（路级）和通判（府、州、军、监级）二级监察体制，而且监司逐渐由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多元构成，完成了地方监察体制由单一型向多层面、多元化的变革过程。

第三，地方监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”演变。唐前期，御史和巡察使、按察使、采访使等，均为“巡视按察”地方的使职。唐中期以后，伴随赋役制度改革，管理漕运的诸道巡院也有了监察本道官员的职能，自此，地方监察体制向“行政参与监察型”变革。北宋王朝建立后，逐渐赋予转运司、提点刑狱司、提举常平司和通判等既有参与地方行政的权力，又有监察地方官的职能，完成了唐中期以来监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”的变革过程。这种“行政参与监察型”体制，虽然比“巡视按察”更有利于分割和监督地方官的权力，但同时也为地方监察官贪污受贿、勒索百姓埋下了隐患。

第四，对地方监察官自身的监察体制逐渐严密。唐代以御史台监察地方监察使臣，基本是单一的垂直型监察体制，不太严密。宋代在防范藩镇割据的政治背景之下，除了以御史台监察地方监察官之外，还创立了诸路监司互察法、同路监司互察法、监司与其他机构之间互察法等纵横交错的监察体制。

（二）变革的主要原因

唐宋地方监察体制变革在当时社会大变革的氛围中进行，其原因比较复杂。笔者仅提出几点初步看法。

其一，安史之乱是唐宋地方监察体制变革的直接原因。

战争是影响政治制度变革的重要因素之一。安史之乱作为唐朝乃至中国封建社会划时代的战争，对政治制度的影响更大，地方监察体制当然也不能例外。安史之乱以前，唐王朝较重视对地方的监察，地方监察体制主要由出巡御史和采访使等监察使臣组成。安史之乱爆发以后，唐王朝当务之急是抗击叛军，淡化了对地方的监察。为了抗击叛军，唐王朝不仅在每道设置了节度使，而且把采访使对地方官的监督看做是“骚扰”。这一史实从唐肃宗罢采访使的诏书中可以看到：

近缘狂寇乱常，每道分置节度。其管内缘征发及文牒，兼使命来往，州县非不艰辛，仍加采访，转益骚扰。其采访使置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。[1]（卷七八）

这里的“狂寇乱常”指的就是安史之乱扰乱了唐王朝的统治秩序，政治体制不能正常运转，为了取得州县官对朝廷抗击叛军的支持，罢去了采访使对州县的监察制度。

乾元元年（758）五月，唐肃宗改黜陟使为观察使。此后的观察使名义上虽然还有“察所部善恶”的权力，但实际上已经演变为道的行政长官，且由节度使兼任。如马端临曾云：

盖唐制一道兵政属之节度使，民事属之观察使，然节度多兼观察；又各道虽有度支、营田、招讨、经略等使，然亦多以节度使兼之，盖使名虽多，而主其事者，每道一人而已。[15]（卷六一）

安史之乱以后，监察地方的职权被藩镇所取代，唐王朝不得不开辟监察地方的新途径，直接导致了唐宋地方监察体制的变革。

其二，唐后期赋役制度的改革是唐宋地方监察体制变革的转折点。

“政治是经济的集中表现”[19]（p71）。唐朝中期以来，均田制瓦解，租庸调制破坏，加之安史之乱骤然爆发，使国家的税收出现困难，财政问题越来越严重，迫使统治者不得不改革赋役制度。伴随赋役制度改革，迫切需要建立适应新赋税制度的地方监察体制。唐代宗朝的出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系，就是在赋役制度改革中对地方官监察的新举措的产物。换言之，代宗朝出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系的出现，是唐宋地方监察体制由单一型向多层次、多元化变革的转折点。

其三，赵宋王朝厉行集权，加速了唐宋地方监察体制变革的进程。

赵宋王朝在唐末五代藩镇割据的废墟上立国，为结束和防范藩镇割据局面的再现，采用了“通过分权而集权”、“相互牵制”等措施，而唐宋地方监察体制变革也正是在赵宋王朝厉行集权的背景之下加速了进程，建立了新的体制。如通判的设置就是宋太祖统一南方之后，为防范藩镇割据局面再现，强化对府、州、军、监级官员监察机制的产物。[16]（p409）路级最早的监察机构转运司，则是在宋太宗“强干弱枝”、“罢节镇领支郡”[13]（卷一八）的背景下，完成了由转输军资向监察性质的变革。

体制是制度的核心。在我国封建社会地方监察制度发展史上，无论秦朝的监御史、汉代的州刺史，还是唐朝前期的诸道巡按使、采访使、观察使等，均属于定期或不定期朝廷派遣使臣的单一型监察体制。中唐以后出使郎官、转运使、诸道巡院等多元地方监察体制的萌芽，使我国封建社会的地方监察体制由单一型向多元化、多层面变革，宋朝完成了这一变革，元、明、清各朝基本延续和发展了多元化、多层面的地方监察体制。由此而论，唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后两期的分界线。

【收稿日期】 2003-09-30

【参考文献】

[1] 王溥。唐会要[M].上海：上海古籍出版社，1991.[2] 刘昫。旧唐书[M].上海：上海古籍出版社影印本，1992.[3] 欧阳修。新唐书[M].上海：上海古籍出版社影印本，1992.[4] 杜佑。通典[M].北京：中华书局，1984.[5] 司马光。资治通鉴[M].北京：中华书局，1982.[6] 册府元龟[M].文渊阁四库全书本。

[7] 宋敏求。唐大诏令集[M].北京：商务印书馆，1959.[8] 王溥。五代会要[M].上海：上海古籍出版社，1978.[9] 欧阳修。新五代史[M].北京：中华书局，1986.[10] 高承。事物纪原[M].北京：中华书局，1989.[11] 王应麟。玉海[M].文渊阁四库全书本。

[12] 聂崇岐。宋史丛考[M].北京：中华书局，1980.[13] 李焘。续资治通鉴长编[M].北京：中华书局，1979、1985、1992.[14] 徐松。宋会要辑稿[M].北京：中华书局，1997.[15] 马端临。文献通考[M].北京：中华书局影印本，1991.[16] 贾玉英。宋代监察制度[M].开封：河南大学出版社，1996.[17] 脱脱。宋史[M].北京：中华书局，1977.[18] 谢深甫。庆元条法事类[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.[19] 列宁。列宁全集[M].北京：人民出版社，1959.

第二篇：财政体制呼吁“根部变革”

财政体制呼吁“根部变革”

唐敏

瞭望新闻周刊 2005-08-09 11:05:39

尽管我国财政收入连年增长、财政实力不断壮大，但县乡基层财政却困难重重，用以均衡公共服务的转移支付也力不从心。由此表明，改革仅靠表面修补不能解决深层弥问题，痼疾的去除还有赖于财政体制“根部变革”。就此，《瞭望新闻周刊》采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希博士。

基层财政困境矛头直指政府间财政关系

对于目前普遍存在的县乡财政困难及出口退税给地方带来的困境，刘尚希认为归根结底在于政府间财政关系。他认为，1994年开始实行的分税财政体制已经运行了11年，整体状况不错，是1949年以来稳定期最长的财政体制，这之前的财政体制几乎是两三年一调整，分税制实行的11年间，尽管也有一些小的调整，整体结构并没有大动，政府间财政关系也比较稳定，但并不意味着就是完美无缺的。

在刘尚希看来，分税制的实施目标，很大一部分是为了提高中央政府对全国财政的掌控和调控能力，这在当时是完全必要的也是合理的。在1994年以前的包干制财政体制下户中央政府曾一度需要向地方借钱过日子，中央财政很脆弱，对整个国家的稳定极其不利，而分税制财政体制则基本化解了这种风险。但分税制改革只是明确了中央与省之间的财政关系，省以下财政体制没有规范，大多数地方效法中央与省的作法，采取了增大省级财力，市级财力的作法，导致收人层层集中，基层政府缺乏稳定收人来源，相反地，支出责任则落在了基层，如义务教育等责任放在了最基层的乡镇一级，这一矛盾随着农村税费改革、减轻农民负担举措的推进，农业税、特产税以及各种收费项目的取消而显得更加突出，基层财政困难的凸显“逼迫”中央只好接连招、以解基层财政困局。如此层层集中、财权上收的财政体制，与经济协调发展的矛盾也愈来愈突出。刘尚希认为，大一统的分税财政体制在当时的情况下是合理的，但现在随着地区发展差距越来越大，这种大一统难以为继，各种支出标准（如差旅费），应该考量让各地根据自己的经济发展水平、物价水平来设定。

防止政府间转移支付 变异为统收统支

为解“县乡财政之困气中央财政今年专门安排150亿元专项资金，按照“以奖代补、将中央财政奖励与地万工作实绩挂钩”的思路，对诸如产粮大县、机构改革、财政增收等做得好的地方实行奖励，同时激励省一级财政加大对下一级财政转移支付的力度。

对此，一刘尚希认为可看作是有条件的转移支付，其能够部分缓解县乡财政困难、但难以从根本上解决问题。而且，从上述“三奖一补”到此前的农村税费改革、离退休人员养老、社会保障资金、教师工资的发放等，近些年，为应对地方出现的各种问题，或者为配合某项政策、改革措施的推行，各种专项转移支付扮演了四处救火的角色，在他看来，这些都非治本之策，专项转移支付越来越多未必是好事。

不可否认，转移支付对推动地区协调发展、维护社会稳定发挥了重要作用，但对于转移支付的”度“应加以把握，因为力度大到极限就变成了统收统支，刘尚希特别强调，不要让转移支付变成了”地方花钱，中央买单“，如果省以下各级政府也如此效仿，资金使用效率就可想而知了。

刘尚希认为，'这些专项转移支付分单项来看，都有其合理性，但这种一事一议“打补丁”似的转移支付，由于没有整体统筹、系统规划，结果项目越来越多，资金使用效率却愈来愈低下，导致转移支付的整体效果大打折扣。

目前来看，转移支付的目标在理论上是清楚的，但在实际运行中却越来越模糊，刘尚希认为，根源在于转移支付的功能与财政体制的功能没有分清，'导致本该由财政体制解决的问题，却由转移支付来承担了。这一方面与现行的分税财政体制相关，另一方面则源于转移支付本身制度的不完善。1994年的分税制改革，对政府间的转移支付制度进行了适当规范，但长期来，我们对转移支付理论、政策的研究重视不够扣一定程度上是当作一项”技术工作"来对待的，从公共政策的角度考虑不多，故社会各个层面参与不够。

转移支付制度实际关系到区域协调发展、国家安全、社会稳定的问题。区域要协调发展，各个地方获得大体均等的基本的公共服务必不可少，比如教育、医疗、卫生，才不至于产生富者愈富、贫者愈贫的马太效应。要实现这一点，从手段来看，除了市场之外，在政府层面所能用的就是转移支付和分税制财政体制。

正因为此，刘尚希认为，整合、减少专项转移支付，扩大一般均衡性转移支付，同时规范一般性转移支付，使之规范化、程序化、透明度更高，是当前分税财政体制中迫切需要解决的问题。

财权适度下移事权适度上移

不论是对县乡政府直接进行奖励，还是激励省一级财政加大转移支付力度、以及将乡镇教育事权上移到县，、刘尚希认为，这些都只是过渡性、缓解性的措施，从根本上解决，一除了增强县域经济实力之外，必须从体制上进行改革调整，尤其是省以下的财政体制。

现在基本的思路已经很明确，即“财权适度下移，事权一定程度上移”，但问题的关键是要明确界定各级政府的事权、相应的财权，即明确每一级政府的职能定位，这在我国是一个长期未得到解决的难题。按照依法治国理念，对各级政府的事权应该由宪法规定，或者至少有专门法律来规定，一形成法律约束，而不宜靠红头文件来界定。各级政府事权界定不清，往往造成地方政府不知道自己的职权范围，可以干什么事，支配多少钱，反而带来政府间的过度博弈，不利于形成各级政府的行为预期，这种随意的变化，省以下各级政府可以随时下移事权、致使财政体制难以从根本上稳定下来。

与此同时，规范的转移支付制度的建立，也有赖于明晰的政府职权界定，这并非一朝一夕之功，但首先观念上要明确，转移支付着眼点是长期发展后劲的培养；其次，还要有体制的保证。地区发展差距本质上是教育的差距、人的素质的差距，某种程度上可以说，对欠发达地区加大教育的投入比上几个大项目或者搞几个工程更管用，政策导向不能鼓励追求短期政绩，而忽略发展后劲的培养。现在财政部已经在逐渐调整资金投向，专项资金更多地投放在了教育（包括在职教育）以及职业培训领域。

对一些专家学者大力倡导的赋予地方政府发债权以缓解县乡财政困难的做法，刘尚希认为，笼统提地方发债很不严谨。如果允许地方发公债弥补赤字，在目前行政体制下，债务最终会转移到中央，形成很危险的道德风险，由于缺乏约束，会造成地方大肆举债，这在现阶段是不可行的。为解决基础设施建设资金不足的问题，可以让地方发行市政收益债券，如有现金流的项目就可以发行此类债券，这是以特定项目收益作为担保，与以税收作担保的地方公债是根本不同的。

第三篇：60年来中国高等教育办学体制和管理体制的变革

60年来中国高等教育办学体制和管理体制的变革

一、计划经济下中国高等教育的办学体制和管理体制的特点

1.计划经济下的办学体制

新中国建国初期，我国高等教育存在多种办学体制。当时，人民政府全部接管了国民党统治区的高等学校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教会学校21所，属多种办学体制共存。党和政府对这些高校实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”方针，采取先接管、接收和接办，然后逐步改造的方法。1950年8月，政务院颁布了《私立高等学校管理暂行办法》，规定私立高等学校要健全董事会，重新申请立案，加强了对私立高等学校的管理。1951年，国家收回了21所教会学校的教育主权，其中12所改为公办，9所改为由中国人办的私立学校，政府给予经济补贴，1952年，我国学习苏联经验，对全国高等学校进行院系调整，并按院系调整的总体规划，将私立高校调整到相应的公办学校。至1952年底，我国私立高校全部被取消了。

从1952年院系调整以后，直到1978年党的十一届三中全会以前，我国高等教育的办学体制都是公办的，全部由政府直接投资，大致有四种体制：一是教育部直属高等学校，由财政部拨款，如北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学等；二是中央有关部委举办的高等学校，由财政部拨款、部委补贴一部分办学经费，如铁道部举办的上海铁道学院、机械部举办的上海机械学院、外贸部举办的上海外贸学院等；三是地方政府举办的高等学校，主要由省、自治区、直辖市举办，由省级财政拨款，如北京市政府举办的北京工业大学、首都师范学院，上海市政府举办的上海第二医科大学、上海师范大学等，也有省属市举办的高校，如南京市举办的晓庄学院、临沂市举办的临沂师范学院等；四是由行业或企业举办的高校，如原上海轻工业专科学校由上海市轻工业局举办，上海冶金专科学校由上海市冶金局举办，上海石化专科学校由石化总公司举办，办学经费由举办方筹措。这种办学体制，是适应于我国计划经济体制的。因为计划经济是条块分割的经济，只有自己办大学，中央各部委才能培养所需人才。各地区同样如此，为满足本地区经济社会发展的需要，必须办地方性大学。由于全部是国有化、公有制的高校，教育经费全部由政府或行业（企业）负担，而国家和各地区财力都有限，因此，那时期我国高等教育发展得比较缓慢。直至1965年，我国普通高校仅有434所，在校生67.4万人，毛入学率为2%。因“文革”的破坏，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5万人，毛入学率不到1%。

在当时的历史背景下，我国只能发展公办高校，不可能象其他国家一样通过发展私立大学来推动高等教育的发展。我国在1956年以前就完成了城市工业、手工业的社会主义改造，将私营经济全部变成社会主义集体所有制或全民所有制。1958年，农村又实现了人民公社 1

化，即农村也消灭了私有制，变成社会主义集体所有制。因此，在全国生产资料公有化的体制下，不可能再产生私立学校、民办学校。

高等学校全部改为公办，由国家统管，是适应社会主义公有制和计划经济体制需求的，在社会主义建设中发挥了积极作用。建国不久，高等学校由国家统管，便于集中力量培养国家急需人才，便于统一部署、统一规划。如1952年到1953年的院系调整，学习了苏联经验，改革原有的高等教育体系，建立了社会主义高等教育体系。因为都是公有制高校，院系调整进行得比较顺利。院系调整加强了工科教育和师范教育，开设了一些国家急需的新专业，如电子计算机、半导体、自动控制、无线电电子等；吸收了苏联学校重视基础理论、重视实验和实习、重视教学法等经验；提高了教学质量和科研水平，扩大了高等教育规模。从1953年至1956年，我国普通高校由183所发展到229所，在校生人数从21.2万人发展到44.12万人。

20世纪50年代初，我国全面学习苏联经验，对我国高等教育的发展产生了积极效果，但是也有不少问题，如高校专业分得过细，过于单一，把一些多科性、综合性大学变成了专门学院；在管理方面，管得过多，统得过死，强调高度集中统一，人才培养模式单一，实行“大一统”的管理和培养模式：统一专业设置，统一教学计划，统一教学大纲，统一教材，统一教学管理；忽视学校的办学特色和学生的个性发展，不利于因人而异、因材施教，不利于拔尖人才和创造性人才的培养。

2.计划经济下的管理体制

建国以后，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，因此，在高等教育领域也是高度集中的管理体制。1950年7月28日，政务院《关于高等学校领导关系的决定》中，明确规定“全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月11日，政务院又颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与中央人民政府有关业务部门密切配合，有步骤地对全国各高等学校实行统一与集中的领导，规定：综合性大学和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，单科性高等工科院校、高等师范院校、医学院、农业学院、畜牧兽医学院、财经学院、政法学院、艺术学院、体育学院等，可以委托中央有关部门直接管理，也可委托所在大区或省市人民政府管理。

高等学校内部管理仿照苏联的一长制，即实行校（院）长负责制。校（院）长的职责是：代表学校，领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜，领导全校（院）教师、学生、职工、工警的政治学习，任命教师、职员、工警，批准校务委员会的决议。

高等学校的管理体制，在1957年反右斗争扩大化和1958年“大跃进”后有所变动。1958年4月，中共中央颁发了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，强调了地方党委对高校的领导作用，大部分高校下放到省、市、自治区领导，将过去以“条条领导”为主改变为以“块块领导”为主，仅少数高校由中央部委直接领导，形成了对高等学校实行中央和地

方两级领导管理、分工负责，在中央统一领导下，以省级管理为主的新体制。这种管理体制的变迁，目的在于进一步管住高等学校，强化了高度集权的统一管理体制，学校一切都得听命于政府主管部门，没有自主权。在高等学校内部管理方面，为了加强党的领导，取消了学习苏联“一长制”而实行的校长负责制，所有高校都实行党委领导下的校务委员会负责制，党委对学校工作实行全面领导。

1958年的“大跃进”以及三年自然灾害，给中国造成很大损失。于是，1961年至1965年，中央提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。为了推动高等教育更健康地发展，中央制定了《高校六十条》，在内部领导体制上，提升了校长的作用。“高等学校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高校党委是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校经常工作。”但在高度集权的计划经济体制下，高等学校的管理权还是控制在政府主管部门手中，学校自主权很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主导下，高等学校领导权被错误地认为已不在无产阶级手里，学校的党组织执行了修正主义教育路线，于是“踢开党委闹革命”。前两年由造反派、红卫兵掌权，后来由军宣队、工宣队掌权，直到1976年粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，尤其是党的十一届三中全会以后，才逐步恢复高校党委和行政的职能。

二、中国高等教育体制改革的动因

1.高等教育体制改革的外部动因

党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，全国实施改革开放政策。改革首先从农村“联产承包责任制”开始，农民生产积极性空前提高，农业生产力空前提高。农村改革推动了全国经济的大发展，人民生活水平明显改善。经济的大发展，迫切需要大批各类人才和科研成果，迫切需要大力发展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等学校深造，也迫切需要大力发展高等教育。

农村体制改革有力地推动了城市经济体制改革。1984年10月，中共十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》。这是全面进行经济体制改革的纲领性文献，冲破了高度集中的计划经济体制，对搞活经济，促进国民经济持续稳定发展起了积极作用。城市经济体制改革的推进、社会经济的强劲发展，迫切要求高等教育大发展，而计划经济下形成的高度集中统一的教育体制与经济体制改革严重不适应，阻碍了教育的发展和经济的发展，这是高等教育体制改革的外部动因。

2.高等教育体制改革的内部动因

在计划经济下形成的高等教育体制，许多方面已不适应市场经济和改革开放的需要。主要表现在以下四个方面：

一是国有化的办学体制。所有学校实行公有制，全部归国家所有，全部依靠国家投资。高等教育的运行完全纳入国家计划，并由政府直接管理，政府对学校是“统、包、管”，学校对政府是“等、靠、要”，一切按政府部门的计划、指令办事。学校没有压力，没有动力，办事效率不高，办学效益不高。

二是条块分割的领导体制。在计划经济时期，我国高等教育办学实行的一直是国家集中计划、中央各部门和地方政府分别办学的体制，可分为四种类型。如改革开放前夕的1978年，我国普通高校有598所，其中教育部直属38所，其他部委属217所，省级地方政府及其业务部门办的347所。大学成为政府部门的直属单位，仅为某一部门培养人才，导致大学条块分割、自成体系、自我封闭。部门办学，还导致学校布局结构不合理，学校的行业性、单科性过强，有限的教育资源过于分散，学校的潜力无法发挥出来。

三是高度集权的管理体制。计划经济就是集权经济，一切权力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府对学校“一包二统”，学校没有办学自主权。从专业设置、课程结构、教材选定、经费使用，到招生、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都是政府决定的，学校只能听命于上级指令、红头文件，不可能面向社会、面向市场自主办学。学校没有办学自主权，很少考虑如何挖掘自身潜力，主动为社会服务；也很少考虑如何优化教育资源，提高办学效益。

四是单一的投资体制。在“左”的思想影响下，认为社会主义优越性就是上大学不要缴学费。全国大、中、小学的办学经费全部来自政府拨款，导致全国各类学校的办学经费严重不足，挤占了义务教育经费。中国高等教育完全处于“供给型”、“包办型”状况，没有调动社会力量办学，没有利用社会资金、民间资金办学，没有让非义务教育（高中、大学）的受教育者承担一部分教育成本。教育经费的不足，严重影响了我国教育事业的发展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能适应新时期改革开放和市场经济发展的需要，高等教育事业就不可能有大的发展。这是中国高等教育改革的内部动因。

3.现代高等教育的规律和功能的驱动力

高等教育的基本规律是与社会政治、经济发展相适应的规律。高等教育是一种社会活动，是社会发展的产物。最早的大学产生于中世纪的欧洲，当时神权高于一切，大学成了神权的附庸，是经院式的教育。欧洲文艺复兴运动后，大学冲破了反动、愚昧的神权统治。18世纪资产阶级工业革命兴起，大学走出了象牙塔，开始培养适应社会需要的各类专门人才，19世纪初增加了从事科学研究的功能，20世纪初增加了为社会服务的功能。不同国家、不同时期的高等教育，其功能有所不同，但一般是与当时社会政治、经济相适应的。我国在计划经济体制下，加上政治上受“左”的思想路线影响，高等教育的办学体制和管理体制实行与计划经济相一致的高度集权制，统包统管制，在政治上强调以“阶级斗争为纲”，以政治运动为中心。1978年改革开放后，在邓小平理论指导下，我国从计划经济向市场经济转轨，从封闭向开

放转轨，从以阶级斗争为中心向以经济建设为中心转轨，这要求高等学校必须面向社会、面向市场办学，要求高等教育必须大发展和大提高。而原来的国有化的办学体制、高度集权的管理体制已不适应现时代改革开放和市场经济发展的需要，因此必须变革高等教育体制。从现代高等教育的功能来看，也必须变革计划经济下的高等教育体制。一是大学的学术性。大学是研究学问的机构，是交流学术的场所，应贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励教师、学生勤奋学习，大胆探索，淡化权威，提倡在真理面前人人平等，在学术面前人人平等。这就必须改变过去行政化的、高度集中统一的管理体制。二是大学的社会性。大学是社会的产物，大学要适应社会的发展和变化，现阶段就是要适应市场经济的发展对大学的需求，适应经济大发展对大学的需求；大学要服务社会，推动社会的发展，要根据社会的需要培养各类合格人才，充分利用学校智力优势为社会服务；大学要依靠社会，利用社会力量办学。因此，这就必须改变封闭式的办学体制，改变由国家统包统管的领导体制。三是大学的产业性。计划经济下，把大学当作国家的事业单位，由政府全额投资办学。市场经济下，大学是非全额投资的事业单位，是具有事业性与产业性双重属性的单位。大学是生产知识的产业，是生产人力资本的产业。大学有教育产品和教育市场，包括知识市场、科技市场、信息市场和人才市场。大学是准公共产品，国家不再全额投资，大学必须面向社会、面向市场办学，必须改变原有的办学体制。四是大学的自主性。计划经济的一大特点是全社会的资源由政府统一计划调配，教育资源同样如此，大学没有自主权。市场经济下，政府不再统一调配资源，而由市场调配。政府机构已经精简，职能已经转变，不再拥有无限的权力。大学自主性的功能日益显现出来，不可能再全部依靠政府，大学将成为相对独立的办学实体。五是大学的开放性。计划经济下，大学一切资源由政府统一调拨，没有必要对外开放。市场经济下，政府不再统包统配，大学必须走出校门，向社会开放，向市场开放，才能生存下去。大学要拆除与社会隔绝的“围墙”，敞开大门，走向社会，了解社会需求，只有这样，才能更好地为社会培养所需人才，更好地为社会服务。大学的教育资源要向社会开放，让社会走进大学。大学还要对国外开放，既要走出国门办学，又要引进外国优质教育资源。为此，必须改变计划经济下由政府统得过死的管理体制。

第四篇：我国体制变革中非银行金融机构发展状况分析

我国体制变革中非银行金融机构发展状况分析

内容摘要：随着市场经济的发展，中国的金融体系和金融制度发生了相应的发展和深刻的变革，银行在金融机构资产总额中的比例趋于下降，非银行金融机构得以迅猛发展，比重显著提高。本文分析了非银行金融机在我国金融深化、金融结构演变的过程中，凭借业务灵活多样，较为有效地满足了居民和企业多样化的金融需求。但是由于内部与外部的原因，我国非银行金融机构仍存在许多缺陷，导致其发展滞后，从而影响了我国金融效率，制约经济的发展。文章阐述了非银行金融机构应对风险的处置策略和措施，着重强调内部控制的重要性和外部体制改革的刻不容缓。最后提出了进一步发展非银行金融机构的重要性与发展前景。关键字：非银行金融机构 风险防范 内部控制 正文：

一．我国非银行金融机构总体分析

市场经济国家经济发展和金融深化的一般规律是非金融机构在金融结构中的地位和作用越来越重要。改革开放以来，中国的金融体系和金融制度发生了相应的发展和深刻的变革，金融已经成为了现代经济的核心，金融服务的市场需求和金融业的竞争逐渐加强，金融机构的服务水平不断提高，所提供的各项金融服务也已经覆盖到国民经济各部门和社会发展的方方面面，基本适应了经济发展所需要的现代金融组织和服务体系。目前我国已经形成了以中国人民银行、证监会、保监会等为机构监管主体，国有商业银行、新型商业银行、非银行金融机构、外资金融机构并存，分工合作的多元化金融机构体系格局，在此格局中，非银行金融机构已经成为我国现代化建设和市场深化改革中一个不可缺少的重要组成部分。

（一）非银行金融机构的概念及发展概况

非银行金融机构是指以发行股票和债券、接受信用委托、提供保险等形式筹集资金，并将所筹资金运用于长期性投资的金融机构。我国的非银行金融机构主要包括农村信用合作社、城市信用合作社、经银监会批准设立的信托投资公司、证券公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、境外非银行金融机构驻华代表处、邮政储蓄机构和保险公司等机构。

在我国经济迅猛发展和金融体制不断变革的过程中，我国非银行金融机构的资产总量在低起点的基础上迅速增加，但是其在整个金融机构中的比重并没有相应的顺利提升，加之其内部结构不合理，这些均严重制约了金融体系效率额的提高和实体经济的健康发展，将使我国金融业在未来的国际竞争中处于不利地位，面临更大的金融风险。

（二）我国非银行金融机构的现状 1．种类繁多

除了已经独立门户的证券类机构和保险类机构外，现在仍然归人民银行监管的非银行类金融机构有：信托投资公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、金融资产管理公司；非存款类的业务有：企业债券、金融机构债券、会员证等。监管对象和监管范围相当广泛，是其他监管部门所不能比的。2．业务新

与银行业务相比，非银行金融机构和业务基本上都是改革开放后恢复和引进的，对于中国大多数人来讲，非银行金融机构和业务是比较陌生新奇的。3．监管力量薄弱

与机构门类多、业务新不相称的是，非银行金融机构的监管力量相当薄弱。监管干部人数少，而且队伍不稳定、非专业，监管手段落后，监管效率较低。4．基础差

一是法制不完善，有的没有确立最基本的管理办法，有的出台了新的管理办法，但是理论依据和实践依据不充足。二是信息不畅通，非银行金融机构实行单一制，法人多，信息不具有完全公开性。三是弄虚作假现象的存在，帐外经营、会计科目不规范等现象存在，损害了监管信息的真实性。

（三）非银行金融机构发展滞后的影响分析

我国的非银行金融机构发展严重滞后，主要表现在以下三个方面：

1．无法满足居民多样化的金融服务要求。一个发达的非银行金融机构体系总是与一个完善的资本市场紧密联系的，这样的金融体系可以增加可供选择的投资渠道，并且通过投资组合的多样化进而降低投资风险。而我国可供选择的金融产品非常有限，居民把绝大部分的剩余资产储蓄在银行中是一种无耐之举，这就造成了在我国人均收入水平不高的情况下，拥有了世界同等发展程度国家中罕见的 2

高储蓄率。国有商业银行积蓄的大量存款，因没有合适的贷款对象，出现了资金的积压浪费现象，即金融体系对实体经济发展的促进没有达到最优的状态。2．无法为企业提供多样化的融资渠道。理想的市场经济体系是各种非银行金融机构和与之相联系的证券市场所提供的多样化的金融产品，使得企业可以以最小的成本投入来追求企业利润的最大化。而我国现阶段面临的非银行金融机构发展滞后，金融产品单一则直接限制了企业对融资方式的选择和需要。

（四）我国非银行金融机构风险的形成 1．制度原因

非银行金融机构的出现和发展是中国计划金融制度改革引起的。近些年来，我国在整顿金融秩序，防范和化解金融风险方面采取了一系列措施，也取得了一定的成效，各类金融机构注重了防止新的风险的产生，但是由传统计划金融制度与成长中的市场经济矛盾所产生的风险，其主要作用的因素就是制度。非银行金融机构发展过程中，由于外部与内部的原因，经营亏损、高风险及支付危机的机构数量不断增加，常常导致严重的支付风险。2．经济改革决策带来的影响

在20世纪80年代初，中国经济改革目标处于混沌状态，企业改革、投资体制和财税体制改革没有明确方向，各个地方的投资冲动和内在饥渴都十分严重，政府在这种情况下为了解决财政问题而匆忙把拨款改为贷款，结果使得银行和非银行金融机构成了各地盲目建设、重复建设的资金提供者，而金融机构就成了这种制度风险的主要承担者。3．缺乏有效的激励和约束机制

我国现行金融机构的经营权与所有权模糊不清，经营者没有积极主动压低风险，而是将金融风险的最终承担人视为中央银行，认为防范风险的主体是中央银行，从而增加了防范风险的成本和难度。另外，我国的金融机构大部分是国家投资，政府不仅承担了投资者的资本损失，也承担了应由存款人和其他债权人乃至经营者所应承担的风险，其结果是经营者虽然经营了金融机构，但并不负担相应的风险成本，因此在缺乏激励和约束机制的情况下，我国金融机构特别是非银行金融机构的经营动力和经营效率低下。二.发展我国非银行金融机构的具体对策

（一）完善非银行金融机构内部治理机制

金融机构内部控制制度的建立是有效防止金融机构发生金融风险的关键，内部控制制度是金融业安全保障体系的基础。非银行金融机构的内部控制，世界各国没有统一的定义，而就内部控制本身，国际内部审计师协会认为，内部控制是管理层为完成既定的目标而采取的方法和措施；美国会计师协会认为，内部控制是管理层在业务营运过程中为保证资金安全，检查会计数据是否真实、准确，是否遵守既定政策和预定目标而采取的方法和手段。在我国，虽然过去没有对内部控制进行系统的研究和讨论，但目前金融界已经掀起了一个对内部控制从理论到实践的全方位研究的热潮。金融业作为经营货币资金的特殊行业，必须建立起围绕货币资金经营，维护金融资产完整，保持资金合理流动，规范经营行为，确保金融机构稳健运行的内部控制机制。创设新金融工具，发展银行新业务改革，建立内控制度、防范金融风险，对于我国从计划经济模式中脱胎而出的银行管理制度来言，更是改革。因此，建立由各商业银行总行直接领导的、独立的内部稽核体系，完善内部各项业务流程、环节的风险控制制度，特别是完善有制约的贷款发放城区，是提高非银行金融机构资产质量，实现商业化经营的重要环节。

（二）营造非银行金融机构发展所需的外部环境 1.继续加快推进我国国有银行的商业化步伐(1)加快银行自身内部制度的改革

(2)努力创造适应现代银行和非银行金融机构发展的外部环境 2．进一步完善相关法律法规

3．推进非银行金融机构的产权制度改革 4．改善企业法人治理结构.5．坚持分业经营原则规范非银行金融机构业务

三、我国非银行金融机构的发展前景

现阶段，社会主义市场经济体制的初步框架在我国已基本建立，我国市场经济体制的各项制度日趋完善成熟，居民生活水平稳步提升，企业资金力量愈发雄厚，资金的流动更加频繁，这些都为非银行金融机构的总量发展和结构改善提供了良好的经济条件。在全球经济一体化和网络新经济的时代背景下，在中国人民银行行使中央银行职能的同时，四大国有银行将致力于大力降低不良资产比率，4

与此同时，新的金融机构将不断设立，金融业务也将更加多样化。利用金融国际化下新的制度方式的引进，利用新的金融创新产品的扩散效应，利用外部竞争的刺激，冲破阻滞我国金融体制改革的诸多弊端，规范我国非银行金融机构内部管理体系以及治理结构，明确 其业务定位，使之得以迅速大规模的发展，最终必将开始摆脱困境，走良性发展的道路。

参考文献：

1.欧阳卫民，《中国非银行金融业研究》，北京，中国金融出版社，2001，1～15．

2.何德旭，《商业银行制度与投资基金制度:一个比较分析框架》，经济研究2002年第9期.3.胡炳志，《中国金融制度重构研究》，北京，北京中国人民出版社，2003，3～18.4.米什金，《货币金融》(第四版)，中国人民大学出版社，1998 5.许孟洲，许阳光.论金融机构破产之理念更新与制度设计.首都师范大学学报（社会科学版）1995 6

第五篇：创新事中事后监管机制 推进行政体制变革

创新事中事后监管机制 推进行政体制变革

作者：朱光磊 宋林霖 《光明日报》（2015年08月19日 02版）

近日，国务院办公厅印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》），通过推介天津海关对监管方式的创新，推动建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查机制。《通知》强调，这不仅主要适用于市场监管领域，而且将在各部门的检查工作中广泛运用，逐步推广。这一监管机制的重要创新，可以较好地解决监管人员与监管对象比例不平衡，监管中权力寻租，自由裁量权过大，以罚代管、推诿不管的不良习惯和作风，实质上是以机制创新推动体制变革，推动行政体制改革向“宽进”与“严管”并重的方向发展，具有非常重大的战略意义。

一、在“宽进”与“严管”、体制改革与机制调整的结合中推进服务型政府建设

近年的行政审批制度改革大体可以看作两个阶段，第一阶段是“宽进”，核心内容是审批项目的减、并、合、放、转，目标是削减政府部门“管得太多、管得太细”的审批权。第二阶段是“严管”，通过一系列的机制设计与落实，让政府部门学会管、习惯管，学会用加强政府规制而不是强迫命令式的管，最终实现依法监管，管严适度。随着向强化事中事后监管机制的方向发展，简政放权改革也就逐渐进入了“深水区”，改革的难度会更大，触及的利益主体会更多。监管方式的变革，会重塑行政文化，重构政府职责。因此，也就自然承载着推进政 1 府职能转变的重任，成了推动由“全能型政府”向有限政府、责任政府、透明政府和服务型政府转变的关键环节。

放到改革开放以来行政体制改革的历史中看，这一持续推进的过程还有一个明显的趋势性变化，这就是在不断转变政府职能的大背景下，由体制改革单边推进向体制改革与机制调整双向推进的方向转化。这一点在不断深化改革的当下表现得尤为明显。这次《通知》推动的随机抽查规范事中事后监管改革更多地带有体制机制综合调整的含义和特征。

体制改革是重要的，但并不是万能的，很多重要的体制改革最后还是要通过政府自身建设的完善来实现，要通过体制改革应与机制调整的平衡推进来实现，需要在体制改革和改革对象的自身建设、自我完善之间的相互补充、相互平衡中来实现。因此，我们一方面要坚定地抓体制改革；另一方面也要把机制建设放到突出的地位上来，强化“机制意识”。随机抽查，不涉及体制和机构问题，但是有效地调整工作机制，形式上是“抽查”，实质上是“普查”，巧妙地运用了“偶然之中有必然”的规律，是一项可复制的科学的机制设计。这是最近一个阶段，针对个别问题“一层层开会、一层层布置、一层层落空”现象的有力回应。这是更加注重政府职能转变与政府自身建设的产物，更接地气，更现实可操作，更具有全面推进服务型政府的特点。

二、在随机监管与结果公示相结合中推进透明政府建设

随机监管并不是随意监管，是在“偶然”中找“必然”。为此，《通知》中明确了几个基本但却十分重要的程序：

首先，制定随机抽查事项清单。清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施作出非常具体的规定，监管人员执法既不能越界，又可在权力范围内创新，规避了长期以来的“无限责任”与“任性权力”的问题，可以充分调动监管人员的责任意识和创新精神，从而提高组织工作效率和应对环境变化的灵敏度。

第二，建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等非指定方式公开选择。这意味着被检查对象与检查人员的“互盲”，最大限度剔除制度中的人情因素，让企业克服侥幸心理，提高企业管理水平，减少收受贿赂的机会。同时，对于两类名录库都要及时更新，动态调整，这样才能保证抽查达到预期的效果。

第三，合理确定随机抽查的比例和频次。不论是随机抽查还是常规检查，目的都是要用较低的行政成本达到高效监管的目的，让违法违规的企业越来越少，全面维护市场秩序。但是随机抽查如果抽样不合理，或缺乏代表性，抽查结果往往不能发现问题，甚至以偏概全，作出错误的情况判断。所以，应按照企业优、良、中、差的不同层次确定抽查对象的合理样本，避免重复检查和过度执法。

监管程序的重新设计，推进了透明政府建设，提高了行政效能。一方面，可以较好地解决监管者“乱作为”的问题。可以使监管者、被监管者、监管规则、监管范围、监管内容、监管标准等要素全部置于公众的监督之下，运用现场监管者与监管对象之间的灵活匹配，消除了可能出现“潜规则”的灰色地带，防止行政机关的工作人员，滥用职权、以权谋私、推卸责任等行为的发生。另一方面，可以较好地解决监管者“不作为”的问题。由于执法困难，部分基层政府存在着行政机关人员逃离执法岗位、执法人员不愿办案执法、机关人员不愿下乡检查，监管程序的随机透明，提升了权力行使的公信力，减少了公众对政策的误解，在处罚企业违规行为时，避免不必要的摩擦，降低了监管难度，使执法更为顺畅。

三、在联合监管与行政服务结合中，推进整体政府建设

我国正处于法制建设的初期阶段，有些地方公民守法意识淡薄，存在大量违法现象，管理工作难度大，仅依靠一个职能部门来管理，孤掌难鸣，难以达到预期效果。《通知》提出，探索开展联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项，应一次查完，提高执法效能，降低企业成本。联合监管规模大、声势大，具有高效率、低风险的特点，易形成强大的高压态势，给执法对象以巨大威慑力。更为重要的是，一些政府部门的职能碎片化问题比较明显，“条块之间”的职能协调矛盾凸显，联合监管可以发挥各部门优势加大整治力度，政府为了完成共同的监管目标而实行的跨部门协作，从而使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务，有利于形成强化管理、依法行政的共识，协力整治重点难点问题。

四、在信用监管与数据共享结合中推进有限政府建设

信用是市场经济的基石。《通知》提出推进随机抽查与社会信用体系相衔接，强调利用企业信用信息与抽查机制衔接，政府通过抽查的结果调整企业信用信息，而企业的信用信息库可以作为是否抽查和抽查频率的依据。企业信用体系的内容十分丰富，包括信用法律法规体系、信用服务机构、信用监管体系、失信惩戒机制以及信用文化教育体系等。其作用是通过信用信息的公开、传播与共享、失信联动惩戒，形成立体、全方位的监管体系，营造企业“一处失信，处处受限”的诚信市场环境，通过企业自律，行业自律，减少政府对企业的干预，降低行政成本，推进有限政府建设。

目前，行政审批制度改革行至中段，部分地方政府苦于由“重审批”转至“重监管”没有应对的良策，一些媒体和公众也担忧放松前置准入条件，会否出现监管真空。此刻及时发布《通知》，为宏观体制变革和机制调整，给出微观策略层面的指引，更具有针对性、可操作性，这样才会实实在在的全面推进服务型政府建设。当然，随机抽查监管机制的提出，仅仅是建立高效监管体制的起点和一个方面，真正将各部门各行业事中事后的监管落到实处，是一项庞大的政府职能转变与工作流程再造工程，需要完善配套的法律制度、公务员行政能力的匹配与提升、地方各级政府的主动创新与积极作为。建立具有中国特色和适应社会主义市场经济运行的政府监管体系任重而道远。

（作者分别系南开大学副校长、教授，南开大学副教授）