村民委员会行政诉讼被告主体资格

第一篇：村民委员会行政诉讼被告主体资格

村民委员会行政诉讼被告主体资格

村民委员会作为行政诉讼被告的案例频频见诸报端，以村民委员会为被告的行政案件在法院行政诉讼收案中也占有相当比例。村民委员会作为行政诉讼被告的案件常见的有：与户籍等有关的管理行为、土地发包行为及其他与村内公益事业有关的建设和管理行为。如：

1、某地受理的某幼童诉其母所在村委会户口登记案。该幼童之母嫁往城镇，但户口仍留在原籍未迁出。该幼童出生后，其母欲将该幼童户口落在本村。该村不同意，该幼童以其母户口所在地的村民委员会为行政诉讼被告提起行政诉讼；

2、某汉族木匠在一以回民为主的村庄长期从事木工，后在该村落户、分地、建房。但在新近一次土地承包过程中，该村不再给其分配承包地，其起诉所在村民委员会的行政诉讼案件；

3、某村以收取的荒地承包费修建已被乡教育组决定停办的小学，引起村内部分村民异议。村内部分村民起诉所在村民委员会的案件。

村民委员会是否可以作为行政诉讼的被告？村民委员会符合哪些条件才可以作为行政诉讼的被告？这一问题在理论及实务界均存在争议，上级法院在对下级法院的业务指导上也往往意见不一。认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由主要有：

1、《土地管理法》等法律法规赋予村民委员会对本村的土地及其他事务有“管理权”，村民委员会对本村事务的管理是一种“法定权利”，村民委员会应视为法律法规职权的组织，因此可以作为行政诉讼的被告；

2、《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定村民委员会等村基层组织人员“协助人民政府”从事发放救济款物、土地经营管理和宅基地管理过程中的行为为“公务行为”，并且规定村基层组织人员在从事上述行为时，“利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定”。--由此可见，村民委员会的成员已“视同为”国家工作人员，村民委员会从事的土地管理、宅基地管理已为法律规定为“公务行为”，所以村民委员会可以像其他国家行政机关一样，在公务活动中作为行政诉讼的被告；

3、行政审判受案范围有扩大的趋势，目前理论和实务界均积极主张行政审判的受案范围应向一切具有公共行政权力的领域扩张，以尽可能地保护行政相对人的合法权利。村民委员会的行为具有较强的“强制性”，因此，从“保护村民利益的角度出发”，应当将村民委员会的行为纳入行政审判范围；

4、报载案例证明村民委员会可以作为行政诉讼的被告。

笔者认为，上述认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由均不能成立。理由为：

1、《土地管理法》等法律法规规定的村民委员会的“管理”职能，虽然是一种法定职能，但法定职能不等于行政职能，法律法规对于权利的规定，也并不都是对于“行政权力”的授权。国家对仲裁机构制定了《仲裁法》、对公证机构制定了《公证暂行条例》、对律师事务所制定了《律师法》，《土地管理法》对村内村民小组也规定了其对土地有经营管理职能。仲裁机构的仲裁行为、公证机构的公证行为、律师事务所的法律服务行为、村内村民小组对土地的经营管理职能均是法定职能，但仲裁行为、公证行为、律师事务所的法律服务行为并不纳入行政审判范围，村民小组也未作为行政诉讼的被告被提起过行政诉讼。由此可见，以“法定职权”和“法律法规的授权”来论证村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由不能成立；

2、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释，其规定的是村民委员会等村基层组织人员“协助”人民政府工作的情况。既然是“协助”，那么在此类工作中，从事该工作的显然“主要”是人民政府，而不是村民委员会。在“协助”人民政府工作的情况下，村民委员会的职权体现为政府职权，所以，国家对此时村民委员会组成人员的行为视同为国家工作人员的行为，并以贪污受贿罪对其定罪。在逻辑上，不能以全国人大常委会解释中对村民委员会等村基层组织成员在“协助”人民政府工作中的身份定位，来推定村民委员会等村基层组织成员在所有村务活动中有了国家工作人员的身份，也不能以此推定村民委员会有了类似国家行政机关的地位，这在逻辑上推导不出。村民委员会在独立工作而不是“协助”人民政府工作的情况下，其行为显然与政府公务行为无关，其组成人员此时的“贪、贿行为”，不能以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释进行定罪。因此，以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释为依据认为村民委员会可以作行政诉讼被告的理由也不能成立；

3、理论、实务界及普通公众确实有要求行政诉讼受案范围扩大的呼声，他们不满足于行政诉讼仅对具体行政行为进行审查、不满足于行政诉讼的现实受案范围，而是要求行政诉讼对抽象行政行为、内部行政行为及其它与公民、法人和其他组织的所有宪法权利有关的行政行为进行审查。因行政权力先天有扩张的趋势，新型行政行为肯定层出不穷，所以，主张行政诉讼受案范围扩大是正确的。但主张行政诉讼受案范围扩大一定要注意到“行政权力的行使”这一问题，行政诉讼受案范围扩大绝不是（也不能）盲目扩张。在行政诉讼受案范围扩大思潮中，主张应将村民委员会的行为纳入行政审判范围的，除受《土地管理法》、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释影响之外，另一重要的原因是“看中”了村民委员会行为的“强行性”，即其对村民权利的影响是巨大的，近乎于“强行”，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。但村民委员会行为虽表面具有“强行性”，其对村民权利的影响也可谓巨大，但不要忘记，村民委员会行使的“权力”并不是“行政权力”，其对村民权利的影响不是靠国家强制力；村民委员会的管理模式是民主决策的民主管理模式，村民委员会只是民主决策事务的组织者及执行者，其本身不享有任何权力。现实中村民委员会行为的“强行性”，一般其权力来源为“拳头”再加上乡镇人民政府的“支持”，其权力来源在本质上是不正确的，此正是基层民主要纠正的地方。行政诉讼受案范围的扩大不能往审查村民委员会行为的方向上扩大，此只会进一步提高村民委员会的地位，加大村民委员会与普通村民的实力对比，使村民委员会的行为更具“强行性”，使村民的利益更得不到保障；

4、虽然有报载案例证明村民委员会在某些案件中作过行政诉讼被告，但其他案例也证明某些村民与村民委员会的纠纷是作为民事案件立案的（如土地承包案件）。要想找到权威的案例支持某种观点，笔者认为，应当以最高人民法院公布的案例作为参照。笔者从最高人民法院中国应用法学研究所公布的案例库中经检索“村民委员会”，找到14个与村民委员会有关的案例。其中，民商事案件7个，7个中村委会做被告的3个，均是民事案件；刑事案件1个，国家赔偿案件1个，行政案件5个，均不是以村委会为被告的。由此可见，从最高人民法院编选的案例中找不到支持村民委员会作行政诉讼被告的案例。在《曾菊英等诉长沙市雨花区黎托乡人民政府不履行法定职责案》(《最高人民法院案例选》二○○一年第三辑(总第37辑))中，对于村民委员会可否作行政诉讼被告的问题，还从正反两方面对此作了系统分析，结论否认了村民委员会在该案中作行政诉讼被告的可能。

笔者认为，村民委员会在任何情况下均不应成为行政诉讼的被告。理由为：

1、国家设立行政诉讼制度的目的是为了追究国家在行政行为过程中的责任，即只有对代表国家的主体的行政行为国家才承担责任，只有对此种行为才可以提起行政诉讼。国家从事行政行为的方式有：（1）、行政机关亲自作为；（2）国家以法律法规授权某些非行政机关的组织作为；（3）、行政机关委托其他组织作为。在此三种方式下，第（1）、（3）均是以行政机关为被告，此两种行为实质上都是国家行政机关的行为；在第（2）种情况下，法律法规的授权实质上也是一种国家行为，国家当然也承担责任。而村民委员会，国家显然在任何情况下，都不会为其行为承担国家责任。那种因村民委员会具有“法定职权”而将其视为法律法规授权的组织的看法是绝对错误的，“法定职权”不是行政职权，理由前已述及；

2、国家承担国家责任的主要方式是国家赔偿。《行政诉讼法》第六十九条规定：“赔偿费用，从各级财政列支。”国家赔偿法第二十九条规定：“赔偿费用，列入各级财政预算。”《国家赔偿费用管理办法》第六条规定：“各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”在任何情况下，国家不会把村民委员会的赔偿问题列入国家预算。村民委员会作行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿资金表面上由村民委员会负担，但实质上该赔偿资金是由全体村民承担的。这种赔偿一方面造成责任主体与承担责任的主体的不统一，另一方面这种赔偿显然不是国家赔偿，那么对此进行的诉讼怎么能够称为行政诉讼及行政赔偿诉讼呢？

3、村民委员会的行为不应赋予其“强制性”。行政行为的强制性是一种国家强权，正因其是国家强权，国家才设立行政诉讼制度；指导性行政行为不具有强制性，正因其不具有强制性，所以国家把它排除出行政诉讼的受案范围。村民委员会的行为，绝不具有国家强制性，假如其行为不能得到实施，其应通过民事诉讼程序起诉村民，通过民事诉讼程序确认该村民是否负有某种义务。那种认为村民委员会的行为具有强制性的观点，是被村民委员会“强权政治”的表面现象迷惑，是对村民委员会“强权政治”无耐和无助的表现。事实上，村民委员会的行为通过民事诉讼程序进行审查是最合乎现实和情理的。通过民事诉讼程序的审查，使原、被告双方首先意识到双方的地位是平等的，减少了村委会平素自以为高高在上的“官本位”意识；同时，村委会作为民事诉讼被告也不受行政诉讼被告在十日内举证的限制，这从村委会的诉讼能力本身来说也是公平的；

4、《村民委员会组织法》在我国的法律体系中，属于宪法性法律，其地位远远高于《土地管理法》等法律。其立法目的和主要精神就在于“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主”。在民主自治体制下，村民会议是村内事务的决定者，村民委员会是村民会议决定事项的执行者。从民主体制的运行上说，村委会没有任何强行性的权力，民主管理与行政管理绝对不可能相容。对于村内重大事项，无村民会议的决议，村民委员会便没有任何权力。村民委员会实质上是几个村民个人的集合。有时，村委会的行为是全体村委会成员的行为，而有些情况下，所谓村委会的行为实质上只是村委会主任个人的行为。在全体村民这一熟人社会中，村委会成员与其他村民的地位始终应当是平等，其未通过村民会议而自行决定的事项应当自行承担责任，而不应当由全体村民为其承担责任（如诉讼费用和赔偿费用的承担）。惟有如此，才能使村委会成员真正在村民自治的精神下，在平等的基础上为村民服务；不然，就会造成村委会成员只知任意行使“权力”，而不用顾忌会承担任何责任的现象（现实也正是如此的）。当然，村委会成员在紧急情况下，对村务的处理，或对村内较小事务的处理，可以适用民事代理的法律规定，区分其在行使“权力”时的恶意、善意通过民事诉讼程序进行处理。

第二篇：行政诉讼被告代理词

行政诉讼代理词

尊敬的审判长、各位审判员 :

我是市住房和城乡建设委员会的工作人员，受单位的委托 , 出席今天的法庭 , 参与今天的诉讼。通过参与刚才的法庭调查，我完全同意代理律师的意见，我认为起诉人的起诉理由不能成立 , 应依法驳回其诉讼请求 , 在此本人根据事实并依据相关的法律发表以下意见，供法庭参考 :

一、起诉人的行为属依法应取得许可的行为 ,但拒绝申请 ,违法事实清楚 ,证据确实充分

为加快推进城市建设步伐，根据市委、市人民政府“项目建设年”和“项目建设突破年”的部署，我委继续实施城市建设“百项工程”，加大对违法违章建筑的查处和处罚力度，并取得了显著成绩。但是，由于城镇化进程的加快，执法力量的严重不足，再加上各人都有自己的想法，正如美国哈佛大学约翰 西格尔琼森所说：“如果我们都按自己的想法判别问题，那么违法者将数不胜数”。可以说当前就是这样，所以违法抢建也成为了当前比较突出的矛盾。为了我们的城市变得更加美好，变得更加适宜居住，全社会都应该遵守法律。那么在刚才的法庭调查中 ,答辩人向法庭提交的诸多证据充分说明了这样一个事实 :起诉人未办理合法行政审批手续修建的房屋位于城市规划区,这里属于城市规划区，未办手续建房是无可质疑的事实。而常识 1

是建房必须要行政许可。这一点是不容置疑的，原告人也懂，说明多年的普法已经产生了相当的效果，所以起诉人才有村委会同意及房屋年久失修、拆旧建新的说法,但这样的观点显然属无本无源之缠讼行为 ,根据《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《广西壮族自治区实施〈城乡规划法〉 办法》第三十一条还规定“未取得建设工程规划许可证的，不得进行建设”。所以起诉人的观点不应成立。起诉人在城区规划区范围内建房不申请行政许可，而且在行政机关执法人员发出责令停止违法行为限期拆除违法建筑决定后 ,依然不履行行政管理相对人的义务，其行为显然违反了城乡规划法及行政许可法的规定 ,且情节极其恶劣 ,具有抗拒法律的行为。有鉴于此 ,本人认为 :起诉人实施的行为属依法须申请许可的行为 ,其拒绝申请许可的违法事实清楚。

二、被告人实施处罚行为 ,有充足的法律依据

原告认为被告人的决定于2010年12月28日送达，2010年12月31日即强行拆除，所以被告人的行为明显违法 ,以上观点更加体现了原告人无理缠讼行为。首先 :<<中华人民共和国城乡规划法 >>自第六十四条至六十六条赋予了城乡规划行政主管部门行政处罚的权力。《广西壮族自治区实施〈城乡规划法〉 办法》第五十八条“违反本办法第三十一条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建

设的，由城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府责令停止建设。其建设内容符合建设用地规划许可证要求的，责令补办建设工程规划许可手续，并处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；其建设的内容不符合建设用地规划许可证要求的，责令停止建设，并予以拆除。不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。这就十分明确地规定了城乡建设行政主管部门的职责及处罚决定书应当包括的内容 :即行政相对人违法的事实及违法的法律规定 ,行政机关予以处罚的法律依据 ,据此 ,被告人的处罚决定完全符合法律规定。所以 ,被告人的处罚决定有充足的法律依据。

三、程序合法 ,适用法律正确

原告人拒不履行法定义务 ,违法事实清楚 ,被告人对其处罚 ,明确具体事实 ,正确适用法律 ,且程序合法。我委收到群众举报后，于2010年11月9日立案调查，11月19日找到当事人进行问话并送达《建设行政执法责令停止违法行为通知书》（建J－0074390），并于2010年12月13日送达《建设行政处罚告知书》（建O－0053263），由于原告人的行为不仅违反了《城乡规划法》，同时也违反了《土地管理法》，所以两家执法部门于2010年12月20日共同制作并送达了《关于限期拆除违法建（构）筑物的决定》（编号：100376）。2010年12月31日，由于事实清楚，而且是正在实施的违法行为，在其拒不停止违法行为的情况下，出于人道主义考虑，为减轻原告人的损失，城区人民政府及时组织实施了拆除。所以，原告人所谓程序不合法的言论,没有任何事实依据。

综上所述 ,本人认为 :起诉人违法事实清楚 ,被告人对其处罚认定事实清楚程序合法，适用法律正确。所以 ,提请人民法院依法驳回原告人的不实请求 ,以维护法律的尊严。

谢谢！

第三篇：快递服务合同被告主体资格的认定

快递服务合同被告主体资格的认定

——重庆江津区法院判决原告彭某诉被告游某快递服务合同纠纷案

裁判要旨：寄件人填写速递单，快递被特许人给予办理，发生物件丢失，可起诉快递

案情

天意快递服务部是被告游某的姐姐于2008年开办的个体经营户，对外以其加盟的网络“中通速递”名义开展快递服务业务，游某是该服务部的工作人员。2010年12月10日，彭某与游某联系称有包裹需要快递，游某通知其他工作人员为彭某办理，填写了中通速递手续，收取了服务费10.00元，没有办理保价，彭某包裹内装手机一部。过后，经双方查实，该快递包裹丢失。

2009年10月1日《中华人民共和国邮政法》施行，之后各地邮政管理部门陆续规范快递业务。2010年3月31日，被告游某以天意快递服务部的名义与重庆信雅达快递服务有限公司签订了网络加盟合同书，2011年2月25日以游某为负责人的重庆信雅达快递服务有限公司江津营业部成立，对外仍以其加盟的网络“中通速递”名义开展快递服务业务。

2011年4月1日，原告彭某曾以重庆市中通速递江津区分公司为被告向法院起诉过，经查明重庆市中通速递江津区分公司没有注册登记，被告主体错误，遂裁定驳回了原告的起诉。2011年7月28日，原告彭某以游某为被告向法院起诉，要求被告赔偿原告的手机价款3000.00元和服务费10.00元。

审判

重庆市江津区人民法院经审理认为，被告游某于2010年12月10日是天意快递服务部的工作人员，以“中通速递”名义承接原告的快递服务业务。快递运单是邮寄合同的凭证，从法理上讲原告彭某是与中通速递签订的邮寄服务合同，天意快递服务部是中通速递的授权经营者，被告游某的行为非个人行为，原告彭某与被告游某之间不存在快递服务合同关系，遂依法判决驳回原告彭某对被告游某的诉讼请求。

评析

近年来快递业如雨后春笋般发展，而特许加盟以其成本和风险优势已经成为民营快递企业销售物流服务的主要运营模式。快递特许加盟关系包括特许总部、被特许加盟公司、次加盟商及承包人等主体，由于快递运营网络复杂，在发生寄递物品丢失时，消费者往往因无法确定合同主体而起诉被告错误。

一、快递服务合同主体的认定

快递公司提供快递服务通常提供的是快递运单，该运单就是快递服务合同，且是格式合同，是约定寄件人与邮寄人权利义务关系的民事协议。《合同法》第9条规定：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。当事人依法可以委托代理人订立合同。”而《邮政法》第52条规定，申请快递业务经营许可，应当具备的条件之一是符合企业法人条件。由此可以看出，个人不得独立对外经营快递业务，快递企业对外签订快递服务合同应以自己的名义或委托他人代为订立合同。本案中，快递单是“中通速递”总公司的格式合同，详情单背面约定了双方的权利义务，且运输服务线路也是“中通速递”的网络。虽然被告游某在快递详情单上签字，但现行法律禁止个人独立经营快递业务，且游某是以天意快递服务部对外承接业务，而天意快递服务部又是中通速递的授权经营者，不管是从签订合同的表征还是从合同履行的内容来讲，彭某实质上都是与中通速递总公司签订的快递服务合同。

二、快递服务合同纠纷责任主体的认定

就法律关系而言，快递特许总部与被特许经营者是相互独立的民事主体，双方内部订立的加盟合作协议是取得法律联系的基础，共同对寄件人提供邮寄服务。目前快递业经营中，寄件人一般是在快递被特许经营者处寄递物品，在快件发生丢失时，需区分两种情形分析快递特许总部和被特许经营者的外部责任：

（一）寄件人付款时没有向快递被特许经营者索要发票，快递总部的运单上也没有快递被特许经营者的签章，依交易习惯，寄件人是与快递被特许经营者签订了寄递合同，但依法律分析，寄件人是与快递特许总部签订了快递服务合同。快递特许总部从法律上应对寄件人负全责，承担责任后，可以根据其与快递被特许经营者签订的内部加盟合作协议行使追偿权。

（二）寄件人付款时被特许经营者出具了发票，且快递运单上有快递被特许经营者的签章，这样寄件人和两个主体签订了合同关系，获利主体和运输主体明确。寄件人可以快递特许总部和快递被特许经营者为共同被告，由双方承担连带责任。本案中，天意快递服务部与中通速递公司签署了加盟合作协议，明确了各自对外承接快递业务的权利义务，且进行了工商登记，有经营许可证和营业执照，其工作人员在彭某填写的“中通速递”运单上签字确认并出具发票，可以认定原告彭某与天意快递服务部和中通速递公司双方签订了合同关系，彭某可以双方为共同被告起诉，要求双方承担连带责任。

第四篇：被告主体资格-施尧村村民诉村委会

村民委员会是否具有行政诉讼被告资格

——南昌市施尧村村民诉村委会案评析

[案例问题]

从权力来源角度难以充分证明村委会具有行政诉讼被告资格，这是否是实践中僵化运用《行政诉讼法》第25条第4款和《若干问题的解释》第1条第1款所致？受到美、英司法审查受案标准的演化的启示，如何从公共职能角度重析村委会被告资格？人民法院以被告不适格为由做出的驳回原告诉讼请求的决定是否是错误的？

[案情介绍]

施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌市城市建设的扩展，这个村的土地大部分被企业和政府征用，到2002年8月，这个村仅剩下最后一块约85亩的耕地。2002年8月20日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布了对承包户的补偿标准，被占用的土地按每亩4000元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。从2002年8月28日到9月16日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会提出交涉，但没有结果。9月26日，村委会租来3台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田，85亩耕地就这样消失了，近5万斤稻谷也同时埋进了土里。原来，2002年初，与施尧村相邻的下尧村、丝网塘的大部分土地，陆续被外商投资的象湖源、威尼斯花园房地产项目征用。为了安置两村农民拆迁户，政府有关部门决定兴建象湖农民公寓。2002年7月18日，青云谱区政府召集了一次有城建局、土地局和施尧村负责人参加的会议，会议决定在施尧村85亩耕地和另一块农用地总计149亩的土地上兴建农民公寓，并同时决定给村委会每亩5万元的补偿费。这次会议内容以纪要形式发给了有关单位。此后不久，施尧村与下尧村签订了兴建农民公寓的有关协定。

2003年4月7日，南昌施尧村的43名村民因149亩耕地被强行征用、土地补偿款不到位等，一纸行政诉状将本村村委会告上了法庭，要求施尧村村委会依法召开村民会议，公布村务、财务；依法撤销《施尧村关于建象湖农民公寓土地补偿决定》。

[法院裁判]

一审受理的青云谱区人民法院经村民的起诉驳回，法院在行政裁定书上称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律规定，被告施尧村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是不合适的被告，不符合受理条件。这起被法律界认为是“全国首例村民状告村委会”的行政诉讼案，由于始终被法院认为被告主体不合格而“流产”。

[案例评析]

一、法理分析

本案焦点集中于两点：一是就受案范围而言，需要解决处理决定是否属于行政诉讼法受案范围；二是就被告资格，需要解决村委会是否是合格的行政诉讼被告。从学界现有的观点来看，主要是从第二个角度进行分析的，通说认为，行政诉讼被告“是指作出原告认为侵犯其合法权益并向法院提起诉讼的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或者法律法规授权的组织”。①

1.村委会的性质

传统上，“行政”通常被限定为“国家的组织活动”，即国家行政机关的执行、管理活动。随着实践的发展和理论研究的深入，现代行政法认为，“行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政，国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政”②，明确这一点，对分析诸如村委会这种非国家的公共组织的法律地位尤为重。村委会源于中国农民的实践，并得到了我国1982年宪法的认可。宪法第111条规定：“车城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。„„居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事业，调解民间纠纷，协调维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1987年颁布1998年修订的《村民委员会自治法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协调维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村民委员会与政府的关系是“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法对村民自治范围内的工作。”

因此，按照我国《宪法》及《村民委员会自治法》的规定，村委会的性质是“群众性自治组织”，但是，这一界定并不准确。《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会有主任、副主任和委员3至人组成，村民委员会实际上只是基层群众组织的次级组织，因为按照村民委员会组织法的规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织组成。村委会实际上只是基层群众性组织的执行组织。③现实中，作为村民基层性组织的执行机构村委会在很大程度上一种公共职能，甚至是行政职能，村委会的职能往往以公共权力作为支撑，而这种公权力则突出地体现为强烈的强制性，对村委会的决定村民必须服从。村委会的职权由两个突出的特点：第一，履行公共行政职责，实施公共行政活动。例如，按照村民自治法第22条的规定，村民委员会负责国家计划生育政策的落实，救灾救济款物的发放，水电费的收缴等。第二，村民委员会从事自治活动时，享有优越性，并且独立的享有和承担因此产生的权利、义务和责任。因此，村民委员会的职权具有明显的公权力性质，而公权力诉讼包括宪法诉讼和行政诉讼，既然我国建立宪法诉讼存在制度上的困难，因此，公民剩下的救济渠道可能只有行政诉讼了。2.本案的具体分析

就本案而言，村委会征收农民依法承包的土地，但是给与的补偿明显过低，那么，此种征收及补偿行为是否属于行政行为，是否可诉呢？根据《村民委员会组织法》和《土地管理法》的相关规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由集体经济组织或村民委员会经营管理。这些规定，体现了一种行政权力的 ①② 张正钊.行政法与行政诉讼法.中国人民大学出版社.1999年版.第359页.姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.1999年版.第2页.③ 应松年,王成栋.行政法与行政诉讼法案例教程.中国法制出版社.2003年版.第341页.特征，所授予的权力内容也是管理性质的，既然村委会行使了管理职能，就是一种行政行为。因而本案中村民委员会是应该成为行政诉讼被告的。按照我国法律的规定，法律已经将管理土地的职权授予村民委员会，由村民委员会代表国家管理村民集体所有的土地，而此项职权就成为了村委会的法定职责，不能抛弃，也不能逾越法律规定的范围，村委会必须严格依照法律的规定进行集体土地的管理，其征收必须要按照法律规定行事，并给村民以合理的补偿，否则，就属于违法。本案中，村民委员会所实施的土地征收和补偿的行为是一种施加于村民的公法行为或行政行为，对于这种行为，村民并没有选择性，这种无选择性意味着村民委员会是一个具有行政管理职能的组织，并且村民委员会的行为已经严重影响了相对人的权利义务关系，所以，这种征收和补偿行为是一种可诉的行政行为。

综上所述，我们可以发现，村民委员会从事的许多行为时区别于内部自治事务的公共事务，其行为已经明显具有了公权力的性质。例如我国《婚姻登记管理条例》第九条第三项规定，农村居民申请婚姻时，必须提供由其所在的村民委员会出具的婚姻状况证明。再如，《村民委员会》相关发条规定了村民委员会有权收缴乡统筹、村提留、收缴水电费、发放救济，村民的承包方案，村办学校、村办道路等村公益设施的经费筹集，村集体经济项目的立项、承包方案，村公益事业的建设承包方案以及落实国家计划生育政策等。村民委员会依照法律、法规的规定在上述公共事务的范围内的某个方面、某个阶段行使其法定职权，同国家形成一种代表关系，在事实上和法律上要求村民委员会必须独立承担其所作出的公权力的行为效果与行政诉讼后果。只有这样，才能有效的制约村民委员会的公权力行为，加强对村民的权利保障。本案中，村委会合村民间的法律关系具有明显的不等性，地位上的隶属性和意思表示的单方性，这些特点都具有明显的行政行为的特征，即使其不是一种标准的行政行为，也是一种明显的公权力行为。这种公权力行为的行使必须受到公法诉讼的约束，受到法院的审查。

二、现有各观点之评析

1.完全否定说

完全否定说认为，根据《村民委员会组织法》第2条的规定，村委会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。因此村委会作出的决定是村民自我管理的结果，它要么没有法律的授权，要么虽有法律授权但因“法定职能不等于行政职能，法律法规对于权利的规定也并不都是授予行政权力”而不是具体行政行为。故而村委会不具备行政主体资格，不应成为行政诉讼的被告。2.“法律法规授权情况下行政诉讼被告资格肯定”说

认为村民委员会根据法律、法规规定，村委会享有一定的行政职权。例如，《村民委员会组织法》授权村民委员会办理公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协基层人民政府开展工作，维护村民的合法权益等。《中华人民共和国土地管理法》规定，集体所有的土地依法属村民集体所有，由村委会经营管理。该法实施条例规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村委会提出用地申请，由村委会报人民政府批准。所以，管理本村的公共事务和集体土地，向政府申报村民的用地申请等，是村委会的法定职责。因此，村委会完全可能根据法律的授权在特定领域和范围内成为协助管理者，并因此成为行政诉讼中的被告。

上述是从村委会行使权力的来源来论证其是否具有行政诉讼被告资格的，也即以村委会是否是法律法规授权组织而决定其能否作为行政诉讼被告。实际上将村民委员会作为行政诉讼的被告难度即在于此：由于村委会的职权由国家法律授予，所以符合“法律，法规授权的组织”这个形式要件，随着相关理论和实践的发展，又出现了新的观点，认为村委会根据相应组织法的授权行使多种行政职能，属于行政主体中法律、法规授权的组织。④但由于实质标准的阙如，是否可以纳入行政诉讼，立法上本身并没有明确的回答。

首先，依据《村民委员会组织法》、《土地管理法》等相关法律规定村委会的职权相当广泛，这些职权是否一定就具有公权力属性，其实是难以确定的。随着时代需要不同，公权力与私权利可以互相转换的，仅从法律条文本身很难确定一项职能是“公的”还是“私的”。就村委会而言其职能具有多种属性：第一种是作为集体财产的管理人，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，以集体财产所有权人的名义进行民事活动，对村民实行经济管理，具有民事权利性质；第二种是作为农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品。依法调解民间纠纷，协助维护本村的治安，组织实施本村建设规划，兴办和管理本村的公共事务和公益事业等等，这些权利也不是公权力。第三种是作为基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，审批宅基地，开具结婚登记所需证明等等，具有行政权力性质。

其次，村委会享有行政权力性质的权利不能笼统地说是国家法律授权的，因而是国家行政权力。如《仲裁法》规定仲裁机构的仲裁职能、《公证暂行条例》规定公证机构的公证职能、但仲裁行为和公证行为并不纳人行政审判范围。另外，村委会管理性行政权力是作为公共行政组织享有的权利，非国家行政权力，如：负责执行村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约；有权自行组织自己的机关并确定其成；拥有自己独立的经费来源,并有权自行使用和支配；对于其自治范围内的事务(村务)有权自为议决并执行，不受国家的指挥命令等。

可知，从法律授权角度来分析，将村委会定性为法律授权组织，其行使的是国家行政权力，因而具有行政诉讼被告的观点，其论据并不充分。现在，试着从公共职能的角度来分析以求结论。

三、以公共职能视角对问题的分析 1.公共职能的基本含义

从“权力来源”论到“公共职能”

起始于上世纪70年代末的公共行政改革，通过合同外包、行政分权等多种手段，使私人成为某些情况下公共职能的承担者，传统的“权力来源”论，将是否具有公共权力作为判断行政诉讼被告资格标准，公共行政主体的这种变化给传统司法审查制度带来了新挑战。如何将司法审查拓展至承担公共职能的私人主体，取决于司法审查受案标准的确定。美、英两国的司法审查已作出回应，即将“行为标准”纳入司法审查受案标准的判断体系。正如翁岳生教授所言：目前公法行为与私法行为之区别，纯以行为之性质为区分标准，不以行为主体为衡。凡是合法行使公权力的行为，而行为客体处于权力服从关系之地位，不问其行为主体为国家或私人，该行为均为公法行为。我国政府也启动了行政体制改革，通过放权与分权，私人开始成为某些情境下中国公共职能的承担者。我国可考虑在现有的“主体标准”之下，扩展引入“公共职能”标准，以回应公共行政主体多元化的改革现实。

2.公共职能的表现形式

从理论上分析，某一主体的行为是否具有公共职能属性，表现在是否具公共利益性、国家意志性、权利影响性。

④ 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.1999年版.第113、114页.公共利益性是指，公共职能基本价值取向是为了社会的公共利益，即行使职权的目的是为了特定领域内的公共利益。国家意志性是指，公共职能的性质和内容是国家意志的体现，就行使职权的来源而言，是由国家法律、法规和规章的明确授予。就行使职权的手段而言，是否具有行政性和强制性。机构活动与国家行 政机关是具有紧密联系。权利影响性是指，是指公共职能的实施对整个社会个体在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，如宪法规定的我国公民享有基本权利。

3.对村委会功能的分析

公共利益性方面，《村民委员会组织法》第2条第2款规定的村委会的职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村委会的活动目的是为了村集体的公共利益，其功能在于维护村集体的治安和秩序，提供公共产品。

国家意志性方面，尽管村委会被宪法法律界定了基层群众性自治组织，但该制度的定型及在全国范围内的普遍推行却是一个由国家主导的过程，因而村民自治组织的活动目的和职责权限在法律上是国家意志的结果。根据法律、法规规定村委会享有：对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放；对社会捐助公益事业款物的管理和分发，代征、代缴税收、收缴乡统筹；对征用土地补偿费的管理和分发；执行国家计划生育方针和措施；执行国家有关土地和宅基地管理的规定；有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作等，这些工作均具有“公务”性质。为管理公共事务，村委会享有一定的处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。因此，它承担的是一项“公共职能”。

权利影响性方面，村委会的职能十分广泛涉及到村民的基本权利，如生命健康权、财产权、受教育权、选举权、被选举权、服兵役义务等等。具体到本案，由于村委会为严格依照法律规定进行征收未及时给村民以合理的补偿，侵犯了村民的财产权。

4.村委会接受司法审查的理由

从功能角度进行分析，村委会无疑是一个承担公共管理职能的公共主体。作为一个行使公共管理职能的公共主体，存在滥用职能的可能性，实践中，已经出现不少关于村委会侵犯个体权利的案例。行政法的适用范围扩展到村委会行使公共职权的行为，使村委会的权力行使进一步规范化，并更好地实现行政的目的： 一方面村委会的行政必须符合行政法的一般规定，必须遵循一定的程序合法，合理地进行，而不能以“自治”的名义为所欲为；另一方面，村委会的行政行为因此也对相对人具有公定力和拘束力，相对人如无合法理由而拒不执行村委会的决定，将承担一定法律责任。现实中，由于村委会缺乏法律上的权威，个体可以采取不合作态度而无需承担法律责任，这严重影响了村委会的公共职能的发挥。这一标准则能加强村委会的权威，对于增进行政效率，保护村委会更好地行使公共职能具有重要意义。

四、启示

本案一审以“被告主体不适格”为由驳回原告诉讼请求，实际与我国法院形式主义地理解依据《行政诉讼法》第25条第4款，以及《若干问题的解释》第1条第1款的规定有关。在法院看来，只有行使国家行政权力的主体才能作为行政诉讼被告，由于村委会是基层群众性自治组织，由此做出驳回起诉的裁定。实际上反映出我国行政诉讼被告资格理论的落后状况。我国行政法界部分学者拘泥于上述条文规定，从该主体权力来源角度分析，然而当前行政主体呈现多样性趋势，因此，在界定行政主体时，可以借鉴美、英国的理论“履行公共行政职责”来替代“享有国家行政权力”，将行政主体的特征归纳为两个方面：一是履行公共行政职责，实施公共行政活动；二是独立享有和承担由此而产生的权力、义务和责任。

第五篇：村民委员会是否具备行政诉讼主体资

《中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院的行政诉讼的受案范围。”但是在本案中，村民委员会不符合行政诉讼被告的条件。第一，根据《中华人民共和国宪法》第111条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第四条、第五条的规定，村民委员会在性质上是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，不是国家的行政机关；第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条、第十四条的规定，村民委员会对集体土地的管理是基于村集体土地的所有权，而非法律、法规授予的行政职权，因此，村民委员会也不属于《解释》中的“具有国家行政职权的组织”；第三，村民委员会对集体土地的管理只是一种事务执行权，而非决定权，这种管理代表的是村民大会的意志，不同于代表国家意志的行政管理。也就是说，法律法规没有将土地承包事项的决定权授予村民委员会，村民委员会也无法对外独立承担行政法律责任。

村民委员会具备行政诉讼的主体资格，可以作为行政诉讼被告。

首先，关于村民委员会的性质。我国村民委员会组织法第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可以看出，村民委员会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是一种行政行为，所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时，其作为行政诉讼被告的主体资格是适格的。其次，根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定“有法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”因此，从法律规定上确定了授权组织的被告地位。众所周知，行政职权的取得根据其来源分两种，即固有职权和授予职权，故有职权是指已经成立根据组织法的规定就拥有相应的行政职权，很显然村民委员会不属于这种情况，它只能是法律、法规授权的行政主体。所谓法律、法规授权组织制的是依据具体的法律、法规的授权而行使特定职能的非国家机关组织，即授权行政主体。根据我国现行法律、法规的规定，授权情况大致可以分为：社会团体、事业及企业组织、基层群众性自治组织和有关的技术检验、鉴定机构。这里所说的基层群众性自治组织就是指居民委员会和村民委员会。如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公共事业等。

村民委员会具备行政诉讼的主体资格，可以作为行政诉讼被告。

首先，关于村民委员会的性质。我国村民委员会组织法第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可以看出，村民委员会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是一种行政行为，所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时，其作为行政诉讼被告的主体资格是适格的。其次，根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定“有法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”因此，从法律规定上确定了授权组织的被告地位。众所周知，行政职权的取得根据其来源分两种，即固有职权和授予职权，故有职权是指已经成立根据组织法的规定就拥有相应的行政职权，很显然村民委员会不属于这种情况，它只能是法律、法规授权的行政主体。所谓法律、法规授权组织制的是依据具体的法律、法规的授权而行使特定职能的非国家机关组织，即授权行政主体。根据我国现行法律、法规的规定，授权情况大致可以分为：社会团体、事业及企业组织、基层群众性自治组织和有关的技术检验、鉴定机构。这里所说的基层群众性自治组织就是指居民委员会和村民委员会。如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公共事业等。

其次，关于被授权组织的法律地位。被授权组织的法律地位主要体现在：第一、被授权的组织在行使法律法规所授职能时，是行政主体，具有与行政机关相同的法律地位。第二被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。第三被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体地位。就本案来说村民委员会对集体土地和其他所有财产的管理权是根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，《村民委员会组织法》第五条第三款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权，本案中村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种公法上的关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种公共职能，属于法律授权的行为。

第三，村民委员会的行政诉讼主体资格的法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款的规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产„„”，村民委员会对本村农民集体所有的土地和其他财产的管理是法律授权的，即为法律授权性行政行为，而本案是由于原告认为被告没有为其分得作为该村村民该有口粮补助费而诉至法院引起的，因此，该村村民委员会可以成为本案的被告。

因此，村民委员会作为本案的被告无论从理论还是法律法规的规定上并无不当。

第一种观点认为：村民小组不具有诉讼主体资格，应当以村委会为被告。理由为村民小组没有健全的组织和人员,没有资金核算账目，没有固定的场所，没有公章。故不具备民事权利能力和行为能力。由于存在以上的情况，故不符合《中华人民共和国民法通则》第三十七条对法人的要求和《中华人民共和国民事诉讼法》规定的对其他组织的要求。所以村民小组也不具有诉讼权利能力和诉讼行为能力。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定由村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。故村民小组无权对外签订公共事务、公益事业性的合同。由于村民小组不具有民事权利能力和行为能力，不具有诉讼权利能力和诉讼行为能力，不具有签订公共事务、公益事业性合同的权利，所以它不能成为本案的诉讼主体，适格的被告应当是村委会。

第二种观点认为：村民小组不具有诉讼主体资格，起诉时应当以村民小组的全体村民为共同被告。理由为“国家土地局1992年6月13 日对山东类似问题答复：村民小组不具备集体经济的组织条件,不拥有土地所有权。土地所有权由村委会经营管理。”故村民小组不能称为诉讼的主体。而村民小组共同修建公路的结果是，村民小组全体成员共同收益。故应将这种共同行为认定为个人合伙。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》第47条规定个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。故本案件的适格被告应当是全体村民小组的村民。

第三种观点认为村民小组具有诉讼主体资格，可以成为本案件的适格被告。其理由为《村民委员会组织法》第10条确认了其存在的合法性。《农村人民公社工作条例修正草案》第21条规定“生产队范围内土地归队所有”。国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包意见》第二条明确规定进行土地调整时,严禁改变权属关系,不能将已经属于组级(生产队)所有土地归村所有。《土地法》第十条规定“农民所有土地属于村集体经济组织或村委会管理，已经分别属于两个以上农村集体经济组织所有,由村内的各农村集体组织或者村民小组经营管理。”据此可以认为村民小组是村集体经济组织,拥有土地所有权、使用权,能够以此财产承担一定的民事后果，故具备了诉讼主体需要满足的条件。应将其归类到民事诉讼法规定的诉讼主体第三类当事人中，既其他组织。