论村民委员会在行政诉讼中的被告地位

第一篇：论村民委员会在行政诉讼中的被告地位

内容摘要：在司法实践中村民委员会能否成为行政诉讼的被告争论较大。在具体案件的审判中，合议庭也往往会存在几种不同的观点。笔者认为，从村民委员会能够作为行政诉讼被告的理论基础、法律规定及意义等三个方面来看，村民委员会可以作为行政诉讼被告。

关键字：村民委员会行政诉讼被告

案例：原告郭某诉称，自己于1992年将户口迁入某村后，曾多次向该村村民委员会要求分得相应的承包地，都被该村村民委员会以自己是结婚后将户口迁入该村的“倒插门”不能享有该村的承包地为由拒绝。为此，郭某以提起行政诉讼的方式诉至法院，要求判令该村村民委员会履行法定职责，为其分得相应的承包地。

被告某村民委员会辩称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条，《中华人民土地管理法》第二条、第十条、第十四条的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，不是国家的行政机关，村民委员会对本村土地的管理是基于本村对土地的所有权，而不是法定的行政职权，因此，村民委员会不是行政诉讼的适格被告。

法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村民委员会对本村集体土地的调整全市法律授权的，村民委员会对本村集体所有土地的调整是法律授权性行政行为，而本案是由于原告认为被告没有为其分得作为该村村民该有的承包地而诉至法院引起的，因此，该村村民委员会可以成为本案的被告。

根据《中华人民共和国婚姻法》第九条的规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方的家庭成员，男方也可以成为女方的家庭成员。”原告郭某与该村村民及结婚后将户口迁入该村是符合法律规定有关规定的。根据《中华人民共和国宪法》第42条第2款：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”的规定，原告郭某结婚后于1992年将户口迁入某村，即为该村村民，就应当享有与其他村民相同的权利。因此原告郭某向被告申请要求分的土地后，被告某村委会应当依照有关规定履行其法定职责，为郭某分得承包地，所以原告的请求符合法律的规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项的规定，判决如下：被告某村民委员会应当在判决生效之日后二个月内根据有关法律规定履行其法定职责。

在该案处理过程中合议庭另一种观点认为，村民委员会虽然有权对村集体所有土地进行管理，但不属于行政主体。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院的行政诉讼的受案范围。”但是在本案中，第一，根据《中华人民共和国宪法》第111条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第四条、第五条的规定，村民委员会在性质上是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，不是国家的行政机关；第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条、第二十五条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条、第十四条的规定，村民委员会对集体土地的管理是基于村集体土地的所有权，而非法律、法规授予的行政职权，因此，村民委员会也不属于《解释》中的“具有国家行政职权的组织”；第三，村民委员会对集体土地的管理只是一种事务执行权，而非决定权，这种管理代表的是村民大会的意志，不同于代表国家意志的行政管理。也就是说，法律法规没有将土地承包事项的决定权授予村民委员会，村民委员会也无法对外独立承担行政法律责任。

从以上案例我们可以看出本案的争议关键是：村民委员会能否成为行政诉讼的被告。下面笔者从以下几个方面进行一下探讨，以求教于大家。

一、村民委员会可以成为行政诉讼被告的理论基础

根据我国行政诉讼法的有关规定，只有行政主体才能成为行政诉讼的被告，因此，我们必须首先从理论上探讨一下什么是行政主体？行政主体具有哪些特征？这两个问题。关于行政主体的概念，学界有着不同的认识，特别是随着行政职权的日益扩大有的学者提出了新的观点。第一，通常的说法是所谓的行政主体指的是能以自己的名义实施国家行政权（表现为国家管理活动），并对行政效果承担责任的组织。行政主体是依法享有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及有独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。第二，有的学者认为现有的行政主体理论村有内在的逻辑矛盾，传统的行政主体理论出现了一些自身无法解决的问题，因此，他们提出了新的行政主体理论，认为行政主体是行政法上行政权力、义务、责任的归属主体，是享有公共行政权力，通过其所属机关行使公共行政，并能独立承担因此产生的法律责任的组织。在我国行政主体包括中央政府、地方政府和经法律法规等方式特别授权的公务组织。虽然各种观点从不同侧重点界定行政主体，但是不难看出各种观点都公认作为行政主体应当具有以下几个特征，首先行政主体是一个组织；第二行政主体拥有独立的公共职能；第三能以自己的名义行使行政职权、参加行政诉讼；第四能够独立的承受行政行为所引起的法律效果和行政诉讼效果。

现在我们分析一下村民委员会的性质。我国村民委员会组织法第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。对于村民委员会的性质何海波博士认为，村民委员会与其说是村民民主、自治理念的体现，不如说是在当前情境下国家治理体系的延伸。从这个意义上来说某些方面村民委员会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。村民委员会的这种管理是给予一定层次的公共利益进行的，这与行政法的基础“一定层次的公共利益与个人利益的关系。”是相统一的。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会关时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是一种行政行为，所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时是适格的。而上述检察院的一件只是对行政诉讼的被告作了比较片面的认识，而没有从行为本质上去看这个问题，导致了认识的错误。

二、村民委员会可以作为行政诉讼主体的法律依据

根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定“有法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”因此，从法律规定上确定了授权组织的被告地位。众所周知，行政职权的取得根据其来源分两种，即固有职权和授予职权，故有职权是指已经成立根据组织法的规定就拥有相应的行政职权，很显然村民委员会不属于这种情况，它只能是法律、法规授权的行政主体。所谓法律、法规授权组织制的是依据具体的法律、法规的授权而行使特定职能的非国家机关组织，即授权行政主体。根据我国现行法律、法规的规定，授权情况大致可以分为：社会团体、事业及企业组织、基层群众性自治组织和有关的技术检验、鉴定机构。这里所说的基层群众性自治组织就是指居民委员会和村民委员会。如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公共事业等，《中华人民共和国献血法》第6条规定“动员和组织本居住区的适龄公民参加献血。”其他的在此就不一一列举了。

被授权组织的法律地位主要体现在：第一、被授权的组织在行使法律法规所授职能时，是行政主体，距体育行政机关相同的法律地位。第二被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。第三被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体地位。就本案来说村民委员会对集体土地的管理权、调整权是根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，《村民委员会组织法》第五条第三款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权，本案中村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种公法上的关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种公共职能，属于法律授权的行为，因此，村民委员会作为本案的被告无论从理论还是法律法规的规定上并无不当。

三、将村民委员会的某些管理行为纳入行政诉讼的意义

将村民委员会进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为纳入司法审查的范围，无论从保护村民的合法权益还是从行政诉讼的发展来说都是一种不坏的选择。笔者认为这主要表现在以下几个方面：

（一）有利于保护村民个体的合法权益。

相对于民事诉讼来说，被告负举证责任、诉讼费用的收取等行政诉讼的特点更有利于保护当事人的合法权益。

（二）有利于行政审判的发展

现在我国行政审判虽然得到了长足的发展，也有很多不尽如人意的地方，主要表现在行政审判建立20多年来，行政诉讼案件的增长速度依然缓慢，相对于民事案件来说行政诉讼案件少得可怜，这严重阻碍了行政审判的进一步发展。把村民委员会的管理行为纳入行政诉讼的范围必将扩大行政诉讼的审查范围，使行政诉讼案件得到增加，有利于行政审判的进一步发展。

（三）有利于依法治国方略的实施

我国的人口大部分来自农村，现阶段法制宣传的重点也应当在农村，而把农村村民委员会的管理行为纳入行政诉讼的范围必将起到十分显著的宣传效果，对于广大农民的法律意识的提高起到了重要的积极推动作用，从而促进了依法治国方略得到更好更快的发展。

总之，将村民委员会的某些行为纳入行政诉讼的审查范围是一种不坏的选择。

参考文献：

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①应松年主编《行政法学新论》，中国方正出版社，1998年第一版，第84页。

②胡建淼著，《行政法学》，法律出版社，1998年出版，第143页。

③罗豪才主编，《行政法学论丛》，法律出版社，2002年6月出版。

第二篇：论调解在行政诉讼中的可行性(林辉芳)

论调解在行政诉讼中的可行性

林辉芳 上传时间:2005-9-7

在行政审判实践中，对可能要判决撤销或变更被诉具体行政行为或者是判决被告履行职责的案件，许多法院都会向被告指出其行为违法之所在，说服其依法自行纠正自己的行为，然后再对原告作解释、说服的工作，促成以被告撤销、变更或作出行政行为、原告撤诉而告结案，这实际上与民事审判的调解性质一致。从而，《行政诉讼法》第五十条规定的“人民法院审理行政案件，不适用调解”受到了极大的挑战。实践也证明了调解在行政审判中的作用，它能将法律效果与社会效果达到最大的统一，对所有行政案件的审理禁止调解的规定过于硬性。因此，笔者主张对可能要被判决撤销或变更被诉具体行政行为或者是判决被告履行职责的这部份案件，应当允许进行调解。

一

行政审判的一切工作都应该围绕行政诉讼的立法目的进行，从解决纠纷的角度出发，只要不与行政审判的目的相违背，不损害国家和他人利益，任何可行的审判方式方法都应该允许适用。行政诉讼适用调解的方式与行政诉讼的立法目的是相一致的。我国行政诉讼的立法目的一是为了保护相对人的合法权益，二是监督行政机关依法行政，三是保证人民法院正确、及时审理行政案件。而司法对行政的监督主要是通过法院对违法的行政行为予以纠正而实现的，换言之，对违法的行政行为予以纠正是司法监督行政机关依法行政的途径，这种纠正当然可以由法院实施，但也可以由行政机关自行行使这种纠正权，至目前为止，在理论与实践中，人们一致认同行政机关撤销自身作出的行政行为的权力，这种权力实质是行政机关职权和职责的组成部分，并不因诉讼正在进行而被冻结，对此，《行政诉讼法》第五十一条“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，„„”的规定也作了肯定，所以，在法院审理过程中，行政机关可以撤销、变更原来的行政行为和作出新的行政行为，这就为行政诉讼建立调解成为可能。那么，在法院的调解下，被告自行履行其职责作出行政行为或撤销、变更其违法的行政行为，同样起到违法行为被予以纠正的作用，达到监督被告依法行政的目的。而依法行政与原告的利益是互为一体的，正因为违法行为的存在才导致原告的利益被侵害，违法行为被纠正了，侵害也就消除了，从而也就达到了保护原告合法权益的目的。

把调解引入行政审判也是审判实践的需要。“据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年至1996年，全国人民法院一审行政案件撤诉结案率分别为：37.5%、41.7%、44.3%、50.6%和53.9%”·（1），由此可见，撤诉的数字在逐年增长，撤诉已成为行政审判的主要结案方式，撤诉的这部份案件中不排除相当多的案件就是因为法院的上述工作方法，使被告作出让步，原告达到目的所致。当然有人认为这是法院通过教育促使原被告双方庭外和解而不是调解，但众所周知，调解与和解的区别在于是否有法院的介入，当事人双方这种在法院的参与下达成的协议，其性质应归属于调解而不是和解。笔者认为这是因为《行政诉讼法》第五十条的规定，才使得法官的这种审判方式登不上大雅之堂，还要“犹抱琵琶半遮面”地借庭外和解之名来规避法律。

明明是规避法律，众多法院为何不约而同地长期乐此不疲呢？首先，行政审判的顺利进行既需要内部机制的建立和完善，也需要外部因素提供一块营养充足的土壤。在我国，由于行政权的过分强大和司法权的相对弱小，以及法院人事权、财产权受制于行政机关等一系列的社会现实，使行政审判遇到的阻力与困难还相当大，对于要判行政机关败诉的一些案件，法院欲判还休。而且，任何判决都是需要被执行的，否则一纸空文的判决没有任何意义，而目前法院对民商案件判决的执行通常已很困难，更不用说对具有广泛的社会关系和政治权力的行政案件的被告—行政机关了。但如果在行政审判中设置调解，经过了调解后，一来使被告认识到自己的行为确实违法了，促使其自行纠正，双方达成协议的还免去以后的强制执行程序；即使最后没有达到调解的预期效果，但仍然会使被告从心底里明白自己违法之所在，从心理上更容易接受败诉的后果，减少其对行政案件的干预；二来如果由被告自行对其行为进行撤销、变更或作出，原告撤诉而结案，法院制作的文书只表述准许原告撤诉，不会在文书中认定被告违法、败诉，被告从面子上更容易接受这种这种名义上原告撤诉、实际上被告败诉的方式，从而减轻法院的压力，让法院能顺利地审结案件，达到行政诉讼的第三个目的，同时客观上这也能避免原告“嬴一阵子，输一辈子”的出现，鼓励更多的相对人通过行政诉讼保护自己的合法权益，更有利于行政审判的健康发展。

其次，调解能更直接地实现原告利益的保护，减少诉累。由于司法权与行政权互不能侵犯，现行的《行政诉讼法》也规定法院只能对显失公正的行政处罚可以判决变更，故对其他的违法行为，目前法院只能判决撤销而不能变更。但对大多数原告来说，其利益真正得到保护是需要改变行政行为才能实现的，撤销违法行为仅是实现其利益的前半部份，所以当事人真正的目的更多的时候不能通过法院的判决直接实现，而需要行政权的后续即要行政机关重新再作出一个行政行为才能完成。一个行政行为的作出有其法定的程序，需要相当的时间，而如果当事人对新的行为不服的话，又要进行新的一轮诉讼，增加了行政纠纷解决的时间，而且，所有以判决形式结案的案件，都有可能引发二审程序，原告利益保护的实现就更遥遥无期了，并因此而增加了当事人的诉讼成本与诉累。相反，如果将调解引入行政诉讼，在法院的主持下由行政机关将自己的违法行为依法作出改变，可直接达到原告的目的，实现原告利益的保护；即使由于行政机关职权法定，这种依法改变不能达到原告的愿望，但由于改变后的行为是一个合法的行为，法院作为调解的主持者可以依照法律向原告阐明行政行为不能达到其愿望的原因，使原告明白其要求与法律不相符之处，促使双方达成协议，使行政纠纷在一次的诉讼中彻底解决，连二审程序都省略掉，大大节省了诉讼时间与成本，还能减少原被告双方的对立情绪，达到定纷止争的目的。因此，实践中，许多法院在综合考虑自身面临的问题与充分保护原告利益的基础上，更乐于采取既可免遭压力、又可保护原告利益的调解方式方法来审结行政案件。

在行政审判中建立调解制度也是我国社会现实的需要。虽然“依法治国”已成为我国的治国方略，但由于我国目前正处在市场经济发育阶段，社会转型时期，加上我国缺少法治传统、法律不健全、执法者水平不高、群众守法意识淡薄等一系列的社会现实，法治的基础尚不具备，从而，当前有关部门在管理各项事务时，“还不能事事、处处惟法是行”（2），“不可能完全排斥非法律手段的运用”（3），改变这样的一种状况，“至少需要一百年时间。”（4）在这样的社会现实之下，必然大量出现行政行为的合法性、不损害国家利益、公共利益和保 2 护当事人合法权益的冲突。行政审判要解决好这种冲突，关键在于平衡好各种利益，而平衡利益的最好办法就是调解。例如关于拆迁许可证的诉讼，拆迁人有拆迁许可证就可以拆迁，但在拆迁过程中，有些具体行政行为违法，这时对该行为是否依法撤销呢？由于拆迁行为中涉及到大批拆迁户的根本利益，如果支持原告的诉讼请求撤销该行政行为，则不仅影响其他众多拆迁合同的效力，而且会使公共利益受到损害；如果不支持原告的请求，则其合法权益得不到保护，行政诉讼失去其存在的意义。法院在这种审判中处于两难境地，但如果适用调解，则法官可以充分发挥其主观能动性，可以从经济补偿的角度对拆迁人与被拆迁人进行调解，对被拆迁人的利益从经济方面进行补救以体现保护，又不阻碍拆迁的正常进行，确保公共利益不受到损害，较为妥善地解决这种冲突。

二

现行的《行政诉讼法》不允许审理行政案件引入调解，是立法者过份考虑了被告权力法定，不能任意处分。当然，没人能否认行政机关的职责权限由法律、法规事先作出规定，也没人能否认行政机关不具有任意处分实体的权利。然而，我们考虑的行政诉讼的调解是一种有限的调解，建立在被告行为违法的基础上。虽然行政权力法定，任何人不能完全自由处分，但当行政权力的行使处在违法状态时，经法院调解，由行政机关自行撤销、变更其行为，无论如何也不能说是行政机关放弃和自由处分其法定职权，相反则是对其原来自由处分法定权力的纠正，由“自由处分”回到“依法行使”的轨道上来。

过分强调被告权力法定和不能任意处分而禁止在一切行政审判中适用调解，这种考虑首先忽视了实践中行政机关存在错误行使权力甚至滥用权力的可能性。据最高人民法院公布的数字显示，全国各级人民法院1989年到1999年间共判决维持的案件为97174件，占全部审结案件的17.6%，而同期判决撤销、变更、履行职责的案件为102666件，占全部审结案件的18.6%（5），这个比例比维持的还要高，这就充分说明我国行政机关目前在执法过程中不正当行使权力的现象实实在在地存在着，成为在行政审判中建立调解制度的事实前提。其次，这种考虑还忽视了行政机关的自由裁量权。虽然行政机关权力法定，但其还是享有自由裁量权的。所谓自由裁量权，是指行政机关在行政管理活动过程中，对于法律、法规、规章没有明确规定或虽有明确规定但具有一定幅度的行政事项，以自己的意志主动作出某种决定。我们随手拈来一些行政法律或法规，就可以发现绝大部份的法律法规规定行政机关作出行政行为有多种方式，可以选择适用，例如《治安管理处罚条例》第二十条规定“有下列妨害公共安全行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：„„”，其他条文亦有类似的规定。“立法者既不可能对现实生活中千差万别的事物进行完全准确的描述和精当的概括，也不可能对将来进行精确的预测。鉴于此，立法者为了使成文法不致因生活事实的日新月异而朝令夕改，不得不在法律中留下大量不确定的概念和弹性条款。”（6）同时，由于行政管理所涉及的范围相当广泛，面对的情况也相对复杂，法律不可能对每个具体事项和行政事态都作出明文规定，而且再完备的法律，也会有其盲点，这是由法律的滞后所决定而任何法律都无法克服的，所以“现实中往往会出现法律没有涉及到的‘空白地带’，或涉及到但不甚明确的‘模糊地带’。”（7）“而在处理有关空白地带的行政事务时，可针对具体情形运用自由裁量权。”（8）正是这种自由裁量权，使行政机关在某种情况下，有权选择一定的方式、一定的手段和一定的措施来灵活处理行政事务，也就是说，虽然行政机关不能完全自 3 由地处分其权力，但其法律赋予其自由裁量的范围内可以依照法律的规定适当地行使处分权。行政机关的这种自由裁量权成为建立行政诉讼调解制度的法理依据。

行政诉讼中的和解既然是被允许的，即是承认了行政机关相应的实体处分权。而这种实体处分权在和解中因没有相应的监督，可能会存在被滥用的现象，而在调解制度中，因为法院的加入，法院所作的调解不能违反法律的规定，这就制约了行政机关实体处分权的行使不能超过法律赋予的幅度，防止行政行为从一种违法走向另一种违法，实际上又起到了司法对行政的监督作用，更加符合行政诉讼的目的。

注释：

（1）应松年：《行政诉讼十年纵横谈》，载《中国行政与刑事法治世纪展望》，昆仑出版社2001年1月第1版，第50页。

（2）郝铁川：《从人治、综治到法治》，载《中国法治网》法网纵横，郝铁川专栏。（3）同上。（4）同上。

（5）据最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年12月第1版第294页数字统计。

（6）羊琴：《行政诉讼举证责任与司法自由裁量权》，《广东法官》总第14期第14页。（7）关保英：《行政法的价值定位》，中国政治大学出版社1997年8月第1版，第157页。

（8）同上。

第三篇：行政机关在行政诉讼中应注意的问题

在工作中我们发现，由于一些行政机关对参加行政诉讼由于没有给予应有的重视，导致败诉的现象屡屡发生。原因有多方面，其中之一是由于没及时提供证据或者提供证据不充分导致败诉。我们知道，打官司其实就是打证据。证据在诉讼中的重要性不言而喻。就行政机关在应诉中应当如何提供证据，笔者试做一梳理，希望引起行政机关注意。

审查具体行政行为的合法性是行政诉讼的中心任务，因此，对被诉具体行政行为合法性的证明是行政诉讼活动的基础和主要内容。具体行政行为的合法性是行政诉讼全部证明活动的中心，行政机关参加行政诉讼的全过程都要紧紧围绕具体行政行为的合法性来进行。

按照行政诉讼法的规定，审查具体行政行为的合法性，既要审查行政省悟在实体上合法，也要求其在程序上必须合法。根据这个精神，行政机关在举证中应当注意以下几个问题：

一、明确行政诉讼举证范围

根据《行政诉讼法》的有关规定：“被告（行政机关）对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。” 根据这一条款的规定，被告在承担举证责任提供证据时，既要提供作出特定具体行政行为的事实根据，也要提供作出该具体行政行为的法律根据，即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。行政机关在行政程序中必须严格遵循依法行政的原则，在作出具体行政行为时，不仅要有充分的事实根据，还要有明确的法律根据。进入行政诉讼程序以后，行政机关作出具体行政行为时所依据的法律根据（规范性文件）就成为证明具体行政行为合法性的证据之一。所以，被告承担举证责任的范围不仅包括事实方面的证据，还包括法律方面的证据。行政诉讼证据范围的广泛性，是它区别于其他诉讼证据的一个重要特征。

二、注意行政诉讼举证时限

根据行政诉讼法的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。行政诉讼法规定被告应当在提出答辩状时一并提交作出具体行政行为的证据和依据。在行政诉讼中，如果被告只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才出示证据，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说是不公正的。另外，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院会因核实证据而拖延时间，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，既影响行政审判的效率，又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。因此，被告在提交答辩状时，应当一并提供作出具体行政行为的证据，否则人民法院不应当予以采纳。最高人民法院《若干解释》明确规定：被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。

三、举证时限届满后被告是否能补充证据

《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”据此，被告未经人民法院许可，擅自向原告和证人调查收集的证据，人民法院不予采纳。按照“先取证，后裁决”规则，被诉具体行政行为的合法性只能由作出该具体行政行为时的证据证明。如果被告在具体行政行为作出以后还需要补充调查收集证据，恰恰说明其在行政程序中没有遵循“先取证，后裁决”的规则。被告举证应当在法定的举证时限届满以前完成，而不能在举证时限届满以后再补充证据。被告可以补充证据的情形主要是最高人民法院《若干解释》中第28条的规定：有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：

（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；

（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

四、行政诉讼证据的审查与判断

在诉讼中，有的行政机关为了追求胜诉的结果，往往会向法院提供大量的证据。这些证据难免鱼龙混杂。法院必须对当事人提供的证据进行审查，才能决定是否予以采纳。行政机关应当根据法院对证据审查的原则有针对性的提供证据。法院对行政诉讼证据进行审查的规则主要有：

1、依答辩审查。从《行政诉讼法》第43条及《若干解释》第26条的规定来看，人民法院对被告提供的证据的审查，主要限于对被告在提交答辩状时一并提出的事实材料的审查，即对被告在行政程序中已经收集到的证据进行审查。但已有学者指出，为了促进行政机关严格依法行政，我国行政诉讼证据制度应当朝向“案卷主义”方向发展。

2、在庭审过程中审查。《行政诉讼法》的有关规定表明人民法院对证据的审查应当在庭审过程中进行。《若干解释》第31条第1款规定“未经法庭质证的证据不

能作为人民法院裁判的根据”，进一步说明人民法院对证据的审查应建立在质证的基础之上。质证是指在庭审过程中，当事人对法庭上所出示的证据进行对质、核实的活动。质证不仅是有关诉讼主体受法律保护的诉讼权利，更是诉讼正当程序的重要标志之一。因此，当事人双方的质证是法院进行证据审查的基础，也是进一步认定证据效力的必要前提。

3、全面、客观地审查。我国《民事诉讼法》第64条规定：“人民法院应当按照法定程序全面地、客观地审查核实证据。”这一规定完全适用于行政诉讼。首先，人民法院应当将当事人双方提供的所有证据全部纳入审查范围，不因其种类和来源而厚此薄彼。其次，人民法院应当站在完全客观的立场上对证据进行审查，避免先入为主或主观臆断。

行政机关在提交答辩时，不要眉毛胡子一把抓，提供的行政诉讼证据要注重符合证据关联性、合法性和真实性三个特征，只要提供的证据充分、真实、有效，被法院采纳的几率就会加大，才能保证行政机关的行政行为得到法院支持。

第四篇：论民事诉讼中代理律师的权限和地位

论民事诉讼中代理律师的权限和地位

民事代理行为源于代理人的代理权。代理权的产生有两种途径：一是法律的明文规定，这种代理权称为法定代理权，可以认为是国家授予的代理权（比如未成年子女的父母对未成年子女的代理权）；二是约定的代理权，来自于代理人对被代理的授权，被代理人的授权行为只要是在法理允许的范围内是可以根据个人意志来决定的。民事诉讼中代理律师的代理权指的是约定的代理权，即基于被代理人的授权。

对于律师代理当事人进行民事诉讼的权限，我国《民事诉讼法》第58条第二款有此规定：“律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”此条法律条文赋予了律师可以作为诉讼代理人的权利。

但是要认识民事诉讼中代理律师的权限和地位，首先应该认识“代理”的概念和代理人的权限与地位。

我国《民法通则》第63条第二款规定：“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”该条即是对我国民法范围内的代理的法律依据。所谓代理，是指代理人于代理权限内，以本人（被代理人）名义向第三人（相对人）为意思表示或受领意思表示，而该意思表示直接对本人产生法律效果的民事法律行为。这里的本人或代理人是在设定、变更或者终止民事权利义务关系时，需要得到别人帮助的一方；代理人是能够给予被代理人帮助，代替他人实施意思表示或者受领意思表示的一方。

从法律规定来看，民事诉讼中的律师代理，是指律师接受当事人的委托，在民事诉讼中以被代理人的名义，在授权范围内代理被代理人进行诉讼活动，以维护其合法权益的活动。

对于律师代理的权限，根据我国民诉法规定，被告人代理律师只能在法律规定范围内代理被代理人同原告进行诉讼，其诉讼权利等同于被告诉讼权利，不得超越被代理人的法律地位和诉讼权利进行代理。

我国《民事诉讼法》第五十九条第一款就有规定：“委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。”根据律师事务所与委托人之间签订的委托代理协议及授权委托书，依据民事诉讼法的有关规定，律师在民事诉讼中的代理分为一般代理和全权代理两种，各自的代理权限范围有所不同。

一般代理指在诉讼程序问题上的代理，指委托诉讼代理人完成一般的诉讼行为，这些行为一般不直接涉及委托人实体利益，如调查收集、提供证据，申请回避，提出管辖权异议、参加诉讼活动、参加法庭辩论和调解，等等。律师的代理权限是参加诉讼活动，不对当事人在案件中的实体权利作出明确的表态，因而不需要委托人对代理律师特别授权。全权代理（又称特别授权）指委托人通过特别授权委托律师对案件的实体问题直接作出决定并明确表态的代理，诉讼代理人需完成某些重要的、涉及委托人实体利益的诉讼行为，如代为提出、承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提出反诉或上诉等。委托人作特别授权时，必须在授权书上写明具体的事项，若委托人在授权书上仅写明“全权代理”而无具体授权的，应视为一般授权。

在授权方面，代理律师代理他人进行诉讼，要有授权委托书，而授权委托书的内容的变更也需有被代理人的授权。我国《民事诉讼法》第五十九条第二款规

定：“授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。”因此，代理律师不得私自变更诉讼请求，各种变更必须是基于被代理人的授权，必须为委托人所委托。《民事诉讼法》第六十条也有规定：“诉讼代理人的权限如果变更或者解除，当事人应当书面告知人民法院，并由人民法院通知对方当事人。”在代理内容方面，民事代理只适用于可代理的民事法律行为，对于以当事人特定的人身，特定的身份、特定的法律资格密不可分的民事法律行为不适用于民事代理。因此，民事诉讼的代理律师不得代理与当事人人身及特定法律资格的相关的事项。

在后果承担方面，由于代理律师的权利来自于被代理人的授权，代理人应当在授权范围内进行活动 代理人的一切代理活动，不论是一般事项的代理不是涉及实体权利的特殊代理，都须在委托人的授权范围内进行，没有委托人的授权或代理人超越代理权范围进行的任何诉讼活动都是非法的、无效的，委托人不承担任何责任。如果代理律师实施了超越被代理人授权的法律行为，超出授权范围的行为所造成的法律后果应该由代理律师本人承担。

在代理事项及代理行为的合法性方面，根据《律师办理民事诉讼案件规范》第二十一条：“律师调查收集证据应当合法、客观、全面、及明。”因此，代理律师收集材料及证据应当合法、公正，虽然代理律师的权限源于委托人的授权，但是如果委托人要求捏造证据，或者不提供案情事实或隐瞒事实，代理律师可以不按照委托人的授权实施相关法律行为，或代理律师可以拒绝代理。如《律师办理民事诉讼案件规范》第三十条的规定：“委托人能够提供证据或证据线索而不提供的，在告知其不提供证据或证据线索将会产生的法律后果后，委托人仍不提供的，视为委托人隐瞒事实真相，律师可以拒绝代理，也可在向委托人讲明其后果后，以已有的证据、事实完成代理。

在代理的范围方面，律师代理民事诉讼的范围很广，根据我国民法通则和民事诉讼法及有关法律的规定，凡是符合民事诉讼法立案标准，人民法院作为民事诉讼案件受理的，诸如民事诉讼、婚姻诉讼、劳动争议诉讼、经济诉讼和涉外民事诉讼等，只要当事人提出委托，都属于律师代理民事诉讼的范围。但是有些情况律师不能进行民事诉讼代理。根据法律规定，下列情况律师不能进行民事诉讼代理：当事人双方对合同纠纷自愿达成的仲裁方面的协议的；争议应由人民法院以外的其他部门处理的，即案件不属于司法程序解决的范围，如反映公务员官僚主义的办事作风的；当事人提出的请求，应先经过其他机关、组织处理但未经处理的，如劳动争议案未经仲裁的；在一定期限内不得向人民法院起诉的。如我国婚姻法规定，女方在怀孕期间和分娩后一年内，男方不得提出离婚；判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告又在6个月内起诉的；离婚诉讼中离与不离的意志，律师不能“全权代理”。对于律师代理当事人进行民事诉讼的地位，律师作为代理人，在民事诉讼中的诉讼地位是非独立的诉讼主体，是从属于被代理人的。律师的代理权是根据被代理人的授权而产生的，律师的代理行为要受被代理人意志的约束，因此代理律师只能在被代理人所授权限的范围内进行活动。在这方面同律师在刑事诉讼中所充任的辩护人的诉讼地位明显不同，律师作为辩护人，在刑事诉讼中具有独立的诉讼地位，其辩护活动不受被告人的意志左右。正因为律师担任民事诉讼代理人与充任刑事诉讼辩护人存在如此大的差异，所以律师在民事诉讼中应当在不违反法律的情况下，尽可能尊重、满足本方当事人的意志，不能作出有悖于本方当事

人意志的行为。

而且律师民事诉讼代理是非个人化的。虽然律师作为代理人，在民事诉讼中的诉讼地位是非独立的诉讼主体，是从属于被代理人的，但当事人委托律师进行民事诉讼代理活动，不是当事人同代理律师建立委托法律关系，而是当事人同律师事务所产生委托合同关系，代理律师是受律师事务所的指派而非直接受当事人的委托进行民事诉讼代理。此外，律师进行民事诉讼代理时，律师事务所必须向人民法院提供证明律师代理的公函及委托书，以此证明律师的诉讼代理活动不仅受到当事人的委托而且已经得到律师事务所的同意，只有在律师事务所提供公函及委托书的情况下，人民法院才承认律师民事代理活动的合法性的有效性。所以总体来说，委托诉讼代理人权限来源于委托人的授权，因此其代理的事项和代理权限的范围都取决于委托人的授权。律师作为代理人，在民事诉讼中的诉讼地位是非独立的诉讼主体，是从属于被代理人的。委托诉讼代理人只能在当事人授权范围内代理进行诉讼活动，其超越代理权限所实施的诉讼行为，除非得到被代理人的事后追认，否则便属于无效诉讼行为，由其自行承担相应的法律后果。律师在民事诉讼中应当在不违反法律的情况下，尽可能尊重、满足本方当事人的意志，不能作出有悖于本方当事人意志的行为。

第五篇：村民委员会行政诉讼被告主体资格

村民委员会行政诉讼被告主体资格

村民委员会作为行政诉讼被告的案例频频见诸报端，以村民委员会为被告的行政案件在法院行政诉讼收案中也占有相当比例。村民委员会作为行政诉讼被告的案件常见的有：与户籍等有关的管理行为、土地发包行为及其他与村内公益事业有关的建设和管理行为。如：

1、某地受理的某幼童诉其母所在村委会户口登记案。该幼童之母嫁往城镇，但户口仍留在原籍未迁出。该幼童出生后，其母欲将该幼童户口落在本村。该村不同意，该幼童以其母户口所在地的村民委员会为行政诉讼被告提起行政诉讼；

2、某汉族木匠在一以回民为主的村庄长期从事木工，后在该村落户、分地、建房。但在新近一次土地承包过程中，该村不再给其分配承包地，其起诉所在村民委员会的行政诉讼案件；

3、某村以收取的荒地承包费修建已被乡教育组决定停办的小学，引起村内部分村民异议。村内部分村民起诉所在村民委员会的案件。

村民委员会是否可以作为行政诉讼的被告？村民委员会符合哪些条件才可以作为行政诉讼的被告？这一问题在理论及实务界均存在争议，上级法院在对下级法院的业务指导上也往往意见不一。认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由主要有：

1、《土地管理法》等法律法规赋予村民委员会对本村的土地及其他事务有“管理权”，村民委员会对本村事务的管理是一种“法定权利”，村民委员会应视为法律法规职权的组织，因此可以作为行政诉讼的被告；

2、《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定村民委员会等村基层组织人员“协助人民政府”从事发放救济款物、土地经营管理和宅基地管理过程中的行为为“公务行为”，并且规定村基层组织人员在从事上述行为时，“利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定”。--由此可见，村民委员会的成员已“视同为”国家工作人员，村民委员会从事的土地管理、宅基地管理已为法律规定为“公务行为”，所以村民委员会可以像其他国家行政机关一样，在公务活动中作为行政诉讼的被告；

3、行政审判受案范围有扩大的趋势，目前理论和实务界均积极主张行政审判的受案范围应向一切具有公共行政权力的领域扩张，以尽可能地保护行政相对人的合法权利。村民委员会的行为具有较强的“强制性”，因此，从“保护村民利益的角度出发”，应当将村民委员会的行为纳入行政审判范围；

4、报载案例证明村民委员会可以作为行政诉讼的被告。

笔者认为，上述认为村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由均不能成立。理由为：

1、《土地管理法》等法律法规规定的村民委员会的“管理”职能，虽然是一种法定职能，但法定职能不等于行政职能，法律法规对于权利的规定，也并不都是对于“行政权力”的授权。国家对仲裁机构制定了《仲裁法》、对公证机构制定了《公证暂行条例》、对律师事务所制定了《律师法》，《土地管理法》对村内村民小组也规定了其对土地有经营管理职能。仲裁机构的仲裁行为、公证机构的公证行为、律师事务所的法律服务行为、村内村民小组对土地的经营管理职能均是法定职能，但仲裁行为、公证行为、律师事务所的法律服务行为并不纳入行政审判范围，村民小组也未作为行政诉讼的被告被提起过行政诉讼。由此可见，以“法定职权”和“法律法规的授权”来论证村民委员会可以作为行政诉讼被告的理由不能成立；

2、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释，其规定的是村民委员会等村基层组织人员“协助”人民政府工作的情况。既然是“协助”，那么在此类工作中，从事该工作的显然“主要”是人民政府，而不是村民委员会。在“协助”人民政府工作的情况下，村民委员会的职权体现为政府职权，所以，国家对此时村民委员会组成人员的行为视同为国家工作人员的行为，并以贪污受贿罪对其定罪。在逻辑上，不能以全国人大常委会解释中对村民委员会等村基层组织成员在“协助”人民政府工作中的身份定位，来推定村民委员会等村基层组织成员在所有村务活动中有了国家工作人员的身份，也不能以此推定村民委员会有了类似国家行政机关的地位，这在逻辑上推导不出。村民委员会在独立工作而不是“协助”人民政府工作的情况下，其行为显然与政府公务行为无关，其组成人员此时的“贪、贿行为”，不能以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释进行定罪。因此，以全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释为依据认为村民委员会可以作行政诉讼被告的理由也不能成立；

3、理论、实务界及普通公众确实有要求行政诉讼受案范围扩大的呼声，他们不满足于行政诉讼仅对具体行政行为进行审查、不满足于行政诉讼的现实受案范围，而是要求行政诉讼对抽象行政行为、内部行政行为及其它与公民、法人和其他组织的所有宪法权利有关的行政行为进行审查。因行政权力先天有扩张的趋势，新型行政行为肯定层出不穷，所以，主张行政诉讼受案范围扩大是正确的。但主张行政诉讼受案范围扩大一定要注意到“行政权力的行使”这一问题，行政诉讼受案范围扩大绝不是（也不能）盲目扩张。在行政诉讼受案范围扩大思潮中，主张应将村民委员会的行为纳入行政审判范围的，除受《土地管理法》、全国人大常委会对刑法第九十三条第二款的解释影响之外，另一重要的原因是“看中”了村民委员会行为的“强行性”，即其对村民权利的影响是巨大的，近乎于“强行”，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。但村民委员会行为虽表面具有“强行性”，其对村民权利的影响也可谓巨大，但不要忘记，村民委员会行使的“权力”并不是“行政权力”，其对村民权利的影响不是靠国家强制力；村民委员会的管理模式是民主决策的民主管理模式，村民委员会只是民主决策事务的组织者及执行者，其本身不享有任何权力。现实中村民委员会行为的“强行性”，一般其权力来源为“拳头”再加上乡镇人民政府的“支持”，其权力来源在本质上是不正确的，此正是基层民主要纠正的地方。行政诉讼受案范围的扩大不能往审查村民委员会行为的方向上扩大，此只会进一步提高村民委员会的地位，加大村民委员会与普通村民的实力对比，使村民委员会的行为更具“强行性”，使村民的利益更得不到保障；

4、虽然有报载案例证明村民委员会在某些案件中作过行政诉讼被告，但其他案例也证明某些村民与村民委员会的纠纷是作为民事案件立案的（如土地承包案件）。要想找到权威的案例支持某种观点，笔者认为，应当以最高人民法院公布的案例作为参照。笔者从最高人民法院中国应用法学研究所公布的案例库中经检索“村民委员会”，找到14个与村民委员会有关的案例。其中，民商事案件7个，7个中村委会做被告的3个，均是民事案件；刑事案件1个，国家赔偿案件1个，行政案件5个，均不是以村委会为被告的。由此可见，从最高人民法院编选的案例中找不到支持村民委员会作行政诉讼被告的案例。在《曾菊英等诉长沙市雨花区黎托乡人民政府不履行法定职责案》(《最高人民法院案例选》二○○一年第三辑(总第37辑))中，对于村民委员会可否作行政诉讼被告的问题，还从正反两方面对此作了系统分析，结论否认了村民委员会在该案中作行政诉讼被告的可能。

笔者认为，村民委员会在任何情况下均不应成为行政诉讼的被告。理由为：

1、国家设立行政诉讼制度的目的是为了追究国家在行政行为过程中的责任，即只有对代表国家的主体的行政行为国家才承担责任，只有对此种行为才可以提起行政诉讼。国家从事行政行为的方式有：（1）、行政机关亲自作为；（2）国家以法律法规授权某些非行政机关的组织作为；（3）、行政机关委托其他组织作为。在此三种方式下，第（1）、（3）均是以行政机关为被告，此两种行为实质上都是国家行政机关的行为；在第（2）种情况下，法律法规的授权实质上也是一种国家行为，国家当然也承担责任。而村民委员会，国家显然在任何情况下，都不会为其行为承担国家责任。那种因村民委员会具有“法定职权”而将其视为法律法规授权的组织的看法是绝对错误的，“法定职权”不是行政职权，理由前已述及；

2、国家承担国家责任的主要方式是国家赔偿。《行政诉讼法》第六十九条规定：“赔偿费用，从各级财政列支。”国家赔偿法第二十九条规定：“赔偿费用，列入各级财政预算。”《国家赔偿费用管理办法》第六条规定：“各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”在任何情况下，国家不会把村民委员会的赔偿问题列入国家预算。村民委员会作行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿资金表面上由村民委员会负担，但实质上该赔偿资金是由全体村民承担的。这种赔偿一方面造成责任主体与承担责任的主体的不统一，另一方面这种赔偿显然不是国家赔偿，那么对此进行的诉讼怎么能够称为行政诉讼及行政赔偿诉讼呢？

3、村民委员会的行为不应赋予其“强制性”。行政行为的强制性是一种国家强权，正因其是国家强权，国家才设立行政诉讼制度；指导性行政行为不具有强制性，正因其不具有强制性，所以国家把它排除出行政诉讼的受案范围。村民委员会的行为，绝不具有国家强制性，假如其行为不能得到实施，其应通过民事诉讼程序起诉村民，通过民事诉讼程序确认该村民是否负有某种义务。那种认为村民委员会的行为具有强制性的观点，是被村民委员会“强权政治”的表面现象迷惑，是对村民委员会“强权政治”无耐和无助的表现。事实上，村民委员会的行为通过民事诉讼程序进行审查是最合乎现实和情理的。通过民事诉讼程序的审查，使原、被告双方首先意识到双方的地位是平等的，减少了村委会平素自以为高高在上的“官本位”意识；同时，村委会作为民事诉讼被告也不受行政诉讼被告在十日内举证的限制，这从村委会的诉讼能力本身来说也是公平的；

4、《村民委员会组织法》在我国的法律体系中，属于宪法性法律，其地位远远高于《土地管理法》等法律。其立法目的和主要精神就在于“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主”。在民主自治体制下，村民会议是村内事务的决定者，村民委员会是村民会议决定事项的执行者。从民主体制的运行上说，村委会没有任何强行性的权力，民主管理与行政管理绝对不可能相容。对于村内重大事项，无村民会议的决议，村民委员会便没有任何权力。村民委员会实质上是几个村民个人的集合。有时，村委会的行为是全体村委会成员的行为，而有些情况下，所谓村委会的行为实质上只是村委会主任个人的行为。在全体村民这一熟人社会中，村委会成员与其他村民的地位始终应当是平等，其未通过村民会议而自行决定的事项应当自行承担责任，而不应当由全体村民为其承担责任（如诉讼费用和赔偿费用的承担）。惟有如此，才能使村委会成员真正在村民自治的精神下，在平等的基础上为村民服务；不然，就会造成村委会成员只知任意行使“权力”，而不用顾忌会承担任何责任的现象（现实也正是如此的）。当然，村委会成员在紧急情况下，对村务的处理，或对村内较小事务的处理，可以适用民事代理的法律规定，区分其在行使“权力”时的恶意、善意通过民事诉讼程序进行处理。