自然生态空间用途管制试点方案

第一篇：自然生态空间用途管制试点方案

附件

自然生态空间用途管制试点方案

根据中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，为积极稳妥推进覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，以点带面探索自然生态空间用途管制方法，形成可复制、可推广的自然生态空间用途管控经验，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持尊重自然顺应自然保护自然、发展和保护相统一、绿水青山就是金山银山、自然价值和自然资本、空间均衡、山水林田湖是一个生命共同体等理念，以改善生态环境质量、推动绿色发展为目标，以体制创新、制度供给、模式探索为重点，开展自然生态空间用途管制试点工作，将顶层设计与地方实践相结合，建立健全覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则。

坚持统筹兼顾。综合考虑省级层面宏观管控和市县层面微观管理的双重需求，加强上下联动；做好各相关改革措施间的衔接，强化部门协作，形成改革整体合力。

坚持改革创新。鼓励试点地区因地制宜，结合本地实际大胆探索，允许试错、包容失败、及时纠错。

坚持利于推广。坚持实施导向、好用管用，立足服务国家大局，尽快形成可操作、能监管，可复制、能推广的改革成果。

（三）总体目标。通过试验探索，推动自然生态空间用途管制制度取得重要进展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；试点地区率先建成覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系，资源利用水平大幅提高、生态环境质量持续改善、发展质量和效益明显提升。

二、试点任务

（一）开展调查评价。各试点地区要在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准基础上，建立调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，确定各类自然生态空间的用途、权属和分布等情况，建立数据共享机制，为自然生态空间的规划布局、确权登记和用途管制奠定基础。

（二）划定保护范围。按照生态保护红线划定技术规范，科学划定生态保护红线。以生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界为依据和主要内容，综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，编制空间规划，明确本辖区内自然生态空间保护要求，统筹确定自然生态空间的保护目标与布局。

（三）制定准入条件。按照生态主导功能和生态保护类型，分类制定生态功能类型区的区域准入条件，开展资源环境承载力评价，确定允许的开发强度，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的限额要求。

（四）落实空间用途。根据保护需要和开发利用要求，依据空间规划确定的自然生态空间保护目标与布局，确定用途管制要求，落实到地块，并予以公告。

（五）制定转用规则。整合现有各类用途转用制度，分别针对生态空间向城镇空间、农业空间的转变，生态空间内建设用地、农业用地管控，以及生态空间内部用途之间的相互转换，区分生态保护红线内外，制定差别化转用审批流程，探索建立用途转用许可制度。

（六）创新管护模式。依托自然资源统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。探索土地征收和协议管护等管理模式。探索建立生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制。在分类管理基础上，探索建立部门协同管理机制。

（七）做好效果评估。试点地区要定期对任务完成情况开展自评估，每季度报送工作进展情况。省级国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划行政主管部门会同相关部门做好督导和效果评估，及时总结推广试行有效的举措和做法，对试点过程中发现的问题和实践证明不可行的举措，要及时调整，提出相关建议。

三、试点区域

综合考虑各地现有工作基础、区域差异和发展阶段等因素，并与正在开展的国家生态文明试验区、生态保护红线、空间规划、自然资源统一确权登记等改革（试点）相衔接，在福建、江西、河南、海南、贵州、青海等6省各选择2-3个市县开展试点工作，6省可根据需要，适当增加试点市县数量。

四、预期成果

试点市县应提交以下成果：

（一）工作报告。试点工作报告主要内容包括：1.基本情况；2.工作过程；3.工作成效与认识；4.存在的主要问题；5.下一步工作安排与建议；6.其它。要做到内容翔实具体，数据准确可靠。

（二）技术报告。梳理试点过程中涉及的调查评价、红线划定、落实用途等技术要求，形成技术报告。

（三）自然生态空间用途管制实施细则。梳理转用许可审批流程，从审批权限、申报要求、审查原则、审查内容、审批程序等方面，明确转用许可具体办法，形成《自然生态空间用途管制实施细则》。

（四）自然生态空间用途管制制度建议。提出自然生态空间用途管制的制度改革建议，形成相应的“一套办法”。包括工作组织、工作方式、技术路径、协作机制、保障措施、体制机制改革建议等，形成可借鉴、易推广的工作模式和技术途径。

五、时间安排

试点周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年对试点进行评估研究。具体分为3个阶段：

（一）准备阶段（2017.03～2017.06）。试点省和试点地方人民政府根据试点任务要求，开展自然生态空间调查评价基础资料的收集整理和整合工作，分别编制试点方案，由国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部等部门组织论证。

（二）实施阶段（2017.06～2018.12）。按照《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求，开展试点工作。

（三）评估阶段（2019.01～2019.06）。试点省和试点地区提交试点成果，并提出修订完善自然生态空间用途管制办法的建议，由国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部等部门共同进行评估验收。

在开展试点的基础上，针对自然生态空间用途管制试点报告及修订建议，完善自然生态空间用途管制办法。

六、保障措施

（一）加强组织实施。成立自然生态空间用途管制试点工作领导小组，由国土资源部、发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等有关人员组成，加强统筹协调，指导支持地方开展试点工作。成立自然生态空间用途管制专家咨询组，提供有关理论、政策咨询。试点地区人民政府成立试点工作组织协调机构，建立沟通协商机制。相关部门要积极支持和配合试点工作，参与有关问题研究，提供空间用途管制制度建立所需要的各类资料，并保障工作经费。试点地区所在省人民政府及有关部门要加强领导与协调。

（二）做好指导支持。试点期间，有关部门要及时赴试点地区指导调研，协调解决试点过程中遇到的问题。各试点地区在试点过程中发现的重要问题和成功做法，应及时报告。

第二篇：自然生态空间用途管制办法(试行)2017

自然生态空间用途管制办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，促进生态文明建设，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，制定本办法。

第二条 本办法所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

本办法所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

第三条 凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，都必须遵守本办法。鉴于海洋国土空间的特殊性，海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。

第四条 生态空间用途管制，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接。

第五条 国家对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。

第六条 国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划主管部门会同水利、农业、林业、海洋等部门，依据有关法律法规，在各自职责范围内对生态空间进行管理，落实用途管制的要求。

第七条 市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制 的依据。

第二章 生态空间布局与用途确定

第八条 各级空间规划要综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，明确本辖区内生态空间保护目标与布局。

国家级、省级空间规划，应明确全国和省域内生态空间保护目标、总体格局和重点区域。市县级空间规划进一步明确生态空间用途分区和管制要求。

第九条 国家在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准基础上，制定调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，按照统一调查时点和标准，确定生态空间用途、权属和分布。

第十条 按照保护需要和开发利用要求，将生态保护红线落实到地块，明确用途，并通过自然资源统一确权登记予以明确，设定统一规范的标识标牌。

第十一条 市县级人民政府应通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划等其他涉及空间开发、利用、保护、整治的规划，落实空间规划要求，对生态空间用途与管制措施进行细化。

第三章 用途管控

第十二条 生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排。

生态保护红线外的生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理。按照生态空间用途分区，依法制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，根据空间规划确定的开发强度，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的要求，由同级人民政府予以公示。

第十三条 从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。加强对农业空间转为生态空间的监督管理，未经国务院批准，禁止将永久基本农田转为城镇空间。鼓励城镇空间和符合国家 生态退耕条件的农业空间转为生态空间。

生态空间与城镇空间、农业空间的相互转化利用，应按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，根据功能变化状况，依法由有批准权的人民政府进行修改调整。

第十四条 禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报经国务院批准。生态保护红线内的原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建。

严格控制新增建设占用生态保护红线外的生态空间。符合区域准入条件的建设项目，涉及占用生态空间中的林地、草原等，按有关法律法规规定办理；涉及占用生态空间中其他未作明确规定的用地，应当加强论证和管理。

鼓励各地根据生态保护需要和规划，结合土地综合整治、工矿废弃地复垦利用、矿山环境恢复治理等各类工程实施，因地制宜促进生态空间内建设用地逐步有序退出。

第十五条 禁止农业开发占用生态保护红线内的生态空间，生态保护红线内已有的农业用地，建立逐步退出机制，恢复生态用途。

严格限制农业开发占用生态保护红线外的生态空间，符合条件的农业开发项目，须依法由市县级及以上地方人民政府统筹安排。生态保护红线外的耕地，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。

第十六条 有序引导生态空间用途之间的相互转变，鼓励向有利于生态功能提升的方向转变，严格禁止不符合生态保护要求或有损生态功能的相互转换。

科学规划、统筹安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等生态脆弱地区的生态建设，因各类生态建设规划和工程需要调整用途的，依照有关法律法规办理转用审批手续。

第十七条 在不改变利用方式的前提下，依据资源环境承载能力，对依法保护的生态空间实行承载力控制，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。

第四章 维护修复

第十八条 按照尊重规律、因地制宜的原则，明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进区域生态系统自我恢复和生态空间休养生息。

第十九条 实施生态修复重大工程，分区分类开展受损生态空间的修复。

集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。

第二十条 树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，组织制定和实施生态空间改造提升计划，提升生态斑块的生态功能和服务价值，建立和完善生态廊道，提高生态空间的完整性和连通性。制定激励政策，鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途，改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。

第五章 实施保障

第二十一条 国家建立自然资源统一确权登记制度，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，促进生态空间有效保护。

第二十二条 市县级及以上地方人民政府有关行政主管部门按照各自职责，对生态空间进行管理，同时加强部门协同，实现生态空间的统筹管理和保护。

第二十三条 国家鼓励地方采取协议管护等方式，对生态保护红线进行有效保护。确有需要的，可采取土地征收方式予以保护。

采取协议管护方式的，由有关部门或相应管护机构与生态空间的相关土地权利人签订协议，明确双方权利义务，约定管护和违约责任。鼓励建立土地使用信用制度，对于没有履行管护协议的行为，记入当事人用地信用档案，强化用地监 管和检查。

第二十四条 市县级及以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。

国家鼓励地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。

第二十五条 市县级及以上地方人民政府应当采取措施，确保本行政区域依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。生态空间保护目标完成情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，对自然生态损害责任实行终身追究。

市县级人民政府、乡（镇）人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会之间，应逐级签订生态保护红线保护责任书，责任书履行情况纳入生态文明建设目标评价考核体系。

第二十六条 结合各地现有工作基础、区域差异和发展阶段，并与国家生态文明试验区、生态保护红线划定、空间规划改革试点、自然资源统一确权登记试点等工作相衔接，在试点地区省、市、县不同层级开展生态空间用途管制试点，总结经验，完善制度。

第六章 监测评估

第二十七条 国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部会同有关部门，在现有工作基础上，整合建设国家生态空间动态监管信息平台，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握生态空间 变化情况，建立信息共享机制，并定期向社会公布。建立常态化资源环境承载能力监测预警机制，对超过或接近承载能力的地区，实行预警和限制性措施。

第二十八条 地方人民政府应定期开展专项督查和绩效评估，监督生态空间保护目标、措施落实和相关法律法规、政策的贯彻执行。

市县级人民政府应当建立生态空间保护监督检查制度，定期组织有关行政主管部门对生态空间保护情况进行联合检查，对本行政区域内发生的破坏生态空间的行为，及时责令相关责任主体纠正、整改。

第二十九条 地方各级人民政府应健全生态保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。加强宣传、教育和科普，提高公众生态意识，形成崇尚生态文明的社会氛围。

第七章 附则

第三十条 本办法先行在试点地区（见附件）实施；自印发之日起施行。

附件

自然生态空间用途管制试点方案

根据中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，为积极稳妥推进覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，以点带面探索自然生态空间用途管制方法，形成可复制、可推广的自然生态空间用途管控经验，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战 略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持尊重自然顺应自然保护自然、发展和保护相统一、绿水青山就是金山银山、自然价值和自然资本、空间均衡、山水林田湖是一个生命共同体等理念，以改善生态环境质量、推动绿色发展为目标，以体制创新、制度供给、模式探索为重点，开展自然生态空间用途管制试点工作，将顶层设计与地方实践相结合，建立健全覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则。

坚持统筹兼顾。综合考虑省级层面宏观管控和市县层面微观管理的双重需求，加强上下联动；做好各相关改革措施间的衔接，强化部门协作，形成改革整体合力。坚持改革创新。鼓励试点地区因地制宜，结合本地实际大胆探索，允许试错、包容失败、及时纠错。

坚持利于推广。坚持实施导向、好用管用，立足服务国家大局，尽快形成可操作、能监管，可复制、能推广的改革成果。

（三）总体目标。通过试验探索，推动自然生态空间用途管制制度取得重要进展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；试点地区率先建成覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系，资源利用水平大幅提高、生态环境质量持续改善、发展质量和效益明显提升。

二、试点任务

（一）开展调查评价。各试点地区要在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准基础上，建立调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，确定各类自然生态空间的用途、权属和分布等情况，建立数据共享机制，为自然生态空间的规划布局、确权登记和用途管制奠定基础。

（二）划定保护范围。按照生态保护红线划定技术规范，科学划定生态保护红线。以生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界为依据和主要内容，综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，编制空间规划，明确本辖区内自然生态空间保护要求，统筹确定自然生态空间的保护目标与布局。

（三）制定准入条件。按照生态主导功能和生态保护类型，分类制定生态功能类型区的区域准入条件，开展资源环境承载力评价，确定允许的开发强度，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的限额要求。

（四）落实空间用途。根据保护需要和开发利用要求，依据空间规划确定的自然生态空间保护目标与布局，确定用途管制要求，落实到地块，并予以公告。

（五）制定转用规则。整合现有各类用途转用制度，分别针对生态空间向城镇空间、农业空间的转变，生态空间内建设用地、农业用地管控，以及生态空间内部用途之间的相互转换，区分生态保护红线内外，制定差别化转用审批流程，探索建立用途转用许可制度。

（六）创新管护模式。依托自然资源统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。探索土地征收和协议管护等管理模式。探索建立生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制。在分类管理基础上，探索建立部门协同管理机制。

（七）做好效果评估。试点地区要定期对任务完成情况开展自评估，每季度报送工作进展情况。省级国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划行政主管部门会同相关部门做好督导和效果评估，及时总结推广试行有效的举措和做法，对试点过程中发现的问题和实践证明不可行的举措，要及时调整，提出相关建议。

三、试点区域

综合考虑各地现有工作基础、区域差异和发展阶段等因素，并与正在开展的国家生态文明试验区、生态保护红线、空间规划、自然资源统一确权登记等改革（试点）相衔接，在福建、江西、河南、海南、贵州、青海等6省各选择2-3个市县开展试点工作，6省可根据需要，适当增加试点市县数量。

四、预期成果

试点市县应提交以下成果：

（一）工作报告。试点工作报告主要内容包括：1.基本情况；2.工作过程；3.工作成效与认识；4.存在的主要问题；5.下一步工作安排与建议；6.其它。要做到内容翔实具体，数据准确可靠。

（二）技术报告。梳理试点过程中涉及的调查评价、红线划定、落实用途等技术 要求，形成技术报告。

（三）自然生态空间用途管制实施细则。梳理转用许可审批流程，从审批权限、申报要求、审查原则、审查内容、审批程序等方面，明确转用许可具体办法，形成《自然生态空间用途管制实施细则》。

（四）自然生态空间用途管制制度建议。提出自然生态空间用途管制的制度改革建议，形成相应的“一套办法”。包括工作组织、工作方式、技术路径、协作机制、保障措施、体制机制改革建议等，形成可借鉴、易推广的工作模式和技术途径。

五、时间安排

试点周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年对试点进行评估研究。具体分为3个阶段：

（一）准备阶段（2017.03～2017.06）。试点省和试点地方人民政府根据试点任务要求，开展自然生态空间调查评价基础资料的收集整理和整合工作，分别编制试点方案，由国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部等部门组织论证。

（二）实施阶段（2017.06～2018.12）。按照《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求，开展试点工作。

（三）评估阶段（2019.01～2019.06）。试点省和试点地区提交试点成果，并提出修订完善自然生态空间用途管制办法的建议，由国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部等部门共同进行评估验收。

在开展试点的基础上，针对自然生态空间用途管制试点报告及修订建议，完善自然生态空间用途管制办法。

六、保障措施

（一）加强组织实施。成立自然生态空间用途管制试点工作领导小组，由国土资源部、发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等有关人员组成，加强统筹协调，指导支持地方开展试点工作。成立自然生态空间用途管制专家咨询组，提供有关理论、政策咨询。试点地区人民政府成立试点工作组织协调机构，建立沟通协商机制。相关部门要积极支持和配合试点工作，参与有关问题研究，提供空间用途管制制度建立所需 要的各类资料，并保障工作经费。试点地区所在省人民政府及有关部门要加强领导与协调。

（二）做好指导支持。试点期间，有关部门要及时赴试点地区指导调研，协调解决试点过程中遇到的问题。各试点地区在试点过程中发现的重要问题和成功做法，应及时报告。

第三篇：第九章 土地用途分区与建设用地空间管制

第九章

土地用途分区与建设用地空间管制

第一节

土地用途分区及管制规则

第三十五条 基本农田保护区

（一）区域划定。该区域是基本农田分布集中度相对较高、优质农田所占比例相对较大的区域，主要分布在XXX村、XXX村、XXX村。区域面积为1147.06 公顷，占全镇土地总面积的15.09%。

（二）管制规则。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应按照基本农田管制政策进行管护；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土地进行非农建设，禁止在基本农田保护区内建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十六条 一般农地区

（一）区域划定。为农业生产发展需要划定的土地用途区，主要是城镇村建设用地范围以外的农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）。区域面积为158.03公顷，占全镇土地总面积的4.76%。

（二）管制规则。区内土地主要为耕地、园地、牧草地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地、牧草地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；不得破坏、污染和荒芜区内土地。第三十七条 城镇建设用地区

（一）区域划定。城镇建设用地区指在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为764.21公顷，占全镇土地总面积的10.05％，（二）管制规则。区内土地主要用于城镇建设。区内土地使用应符合城镇规划。区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地。区内农用地在批准改变用途前，应按原用途使用，不得荒芜。第三十八条 村镇建设用地区

（一）区域划定。村镇建设用地区是指农村居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设的用地区域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内规划土地用途主要为村镇建设，须符合经批准的村庄建设规划、集镇建设规划和中心村建设规划，严格执行国家用地标准，合理安排区内各项建设用地。优化村镇用地格局，增强建设用地空间布局的弹性，优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，确需扩大的，应当首先利用非耕地或劣质耕地。区内农用地批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。积极推进废弃宅基地的复垦开发工作，规划期间确实不能整理、复垦的，可保留现状用途，但不得扩大面积。第三十九条 独立工矿区

（一）区域划定。独立于村镇建设用地区之外，为工矿发展需要划定的土地用途区，包括规划期内不改变用途的现有采矿用地和独立建设用地及规划期内新增的采矿用地和独立建设用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于采矿业以及不宜在村镇建设区内布局的工业用地；区内土地利用应符合工矿建设规划；区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；区内建设应优先利用闲置地和其他土地；区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。

第四十条 风景旅游用地区

（一）区域划定。风景旅游用地区，是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。包括风景游赏用地、游览设施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；区内土地使用应当符合风景旅游规划；区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。第四十一条 生态环境安全控制区

（一）区域划定。生态环境安全控制区是主要河湖及其蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害危险区、其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地以生态环境保护为主导用途。区内土地使用应符合经批准的相关规划。区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。第四十二条 自然与文化遗产保护区

（一）区域划定。自然与文化遗产保护区包括：典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；具有特殊保护价值的湿地、水域、森林、草原；需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产。区内土地使用应符合经批准的保护区规划。区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。第四十三条 林业用地区

（一）区域划定。林业用地区是发展林业和改善生态环境需要划定的土地用途区域，有林地、灌木林地、其他林地、生态建设规划的造林地、宜林荒山及以上范围内的其他类型零星土地均划入林业用地区。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施。区内现有的非农建设用地应调整为林地和其他类型的营林设施，规划期内确实不能调整的，可保留现状，但不得扩大面积。保护现有林地资源，禁止毁林开荒等其它毁林行为；鼓励依法开垦荒山、荒坡，植树造林，扩大森林覆盖率；鼓励区内进行依法有序的生态建设活动。禁止占用区内林地、耕地进行非农建设。不得占用生态林地区的土地进行新的生产建设活动。强化管理，坚持依法治林，严禁乱砍滥伐。严禁区内农用地转为未利用地。第四十四条 牧业用地区

（一）区域划定。牧业用地区是现有成片的人工、改良和天然草地、已列入生态保护和建设实施项目的牧草地、规划期间通过土地整治增加的牧草地、为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。

（二）管制规则。区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；区内现有非农业建设用地按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期内不能调整的，保留现状用途，不得扩大面积；未经批准，严禁占用区内土地进行非农业建设，严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。

第二节

建设用地管制分区

第四十五条 允许建设区

允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是现状和规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域。允许建设区面积为90.34公顷，占土地总面积的2.72%，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村。区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间。区内新增城乡建设用地受规划指标和计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级的国土资源管理部门审查批准。第四十六条 有条件建设区 有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域，在不突破规划城乡建设用地规模控制指标前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。有条件建设区面积63.01公顷，占土地总面积的1.90%。区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；在所有约束性指标没有突破的前提下，区内土地可结合农村土地整治工程合理安排新增建设用地；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，必须报原批准机关批准。第四十七条 限制建设区

限制建设区是除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其它区域，主要包括规划期间拟复垦的建设用地与基本农田保护区。限制建设区面积3063.04公顷，占土地总面积的92.22%。区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域；区内严格限制城、镇、村建设，严格控制线性基础设施和独立建设项目用地。第四十八条 禁止建设区

禁止建设区是辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、限制建设区外的其他区域。禁止建设区面积0公顷，占土地总面积的0%。区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；严格按照《中华人民共和国环境保护法》等有关法规对本区进行管理，严禁占用区内土地进行破坏景观资源、污染环境的生产建设活动。

第十章

村土地利用控制

第四十九条 村土地利用指标调控

根据胡台镇土地资源状况与利用特点，综合考虑各村经济社会发展的水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力分析等因素，确定土地利用重点和发展方向，采取定性与定量、定位与定序的有机结合，兼顾效率与公平，统筹需要与可能，将上级规划下达给本乡镇的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均工矿用地、建设占用耕地规模与整理复垦开发补充耕地规模等土地利用约束性和预期性指标分解到各村并落实到地块。第五十条 村土地利用控制措施

（一）确定各村建设用地空间管制边界。各村在本规划原则、目标指导下，积极配合经济社会发展战略的实施，根据上级规划下达的新增建设用地指标，合理布局集镇、新农村建设、交通水利等新增建设用地，并分别划定建设用地扩展边界。

（二）确保重点发展区域和重点建设项目用地得到优先落实。各村土地利用必须优先保障集镇规划重点发展区域的建设用地需求；同时对其他相关部门规划确定各类基础设施项目，进一步明确项目的用地规模以及具体位置。

（三）严格保护耕地和基本农田。根据本轮规划下达到各个村庄的耕地和基本农田保有量，并落实到各个村庄的具体地块和位置，严格限制建设用地占有耕地特别是基本农田。

（四）严格执行本规划下达各项任务。规划期内，各村必须严格保护耕地和基本农田、控制农村建设用地规模，保证基本农田面积不减少，质量有提高。通过具体措施保障土地综合整治、农村建设用地整治挖潜工作按计划有序进行。

第十一章

近期用地规划

第五十一条近期耕地保护目标

至2010年胡台镇耕地保有量不低于3697.1265公顷；基本农田保护面积不少于1906公顷。第五十二条近期建设用地控制目标

至2010年，建设用地总规模控制在1197.056公顷以内；2006-2010年建设用地新增规模控制在56公顷以内；人均城镇工矿用地99平方米/公顷。

第五十三条近期土地整治目标

至2010年通过土地整治补充耕地102公顷，其中，农用地整理补充耕地4公顷，农村居民点整理补充耕地5公顷，土地复垦补充耕地5公顷，未利用地土地开发补充耕地88公顷。

第十二章

规划实施保障措施

第五十四条 严格执行土地用途管制制度

严格执行土地管理法律法规，全面落实土地用途管制制度。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合规划确定的土地用途，并纳入土地利用计划，涉及农用地转用的，必须取得农用地转用许可。

第五十五条 加强土地利用计划管理

强化土地利用计划管理，按照土地利用总体规划，合理制定土地利用计划，统筹安排阶段性农用地转用、建设用地和土地开发整理等规模。加强对城乡建设用地挂钩指标的计划管理，发挥置换指标在促进土地整理和引导土地节约集约利用方面的重要作用。积极盘活存量土地，逐步将存量土地供应纳入土地利用计划统一管理，实现土地利用计划调控土地供应总量的作用。第五十六条 严格执行耕地占补平衡制度

实行耕地占补平衡制度，确保耕地总量的基本稳定。各类非农业建设项目经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。不能自行补充的，必须按照辽宁省人民政府的规定缴纳耕地开垦费。第五十七条 严格土地利用总体规划修改

凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模，降低耕地保有量和基本农田保护面积。土地利用总体规划的修改，必须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，并依法组织听证。第五十八条 加大土地规划宣传力度

在规划实施过程中，通过报刊、媒体、流动宣传等形式，宣传国家土地管理法律政策以及土地规划的法律地位，提高社会各界按规划用地管地的意识，自觉维护土地利用总体规划的权威性。第五十九条 健全规划实施的公众参与制度

规划实施要扩大公众参与，增强规划实施的公开性和透明度。经批准的土地利用总体规划，应当依法公告，接受公众监督；胡台镇各村土地利用总体规划的具体土地利用安排和土地整治活动，应当广泛听取公众和土地权利人意见；土地利用总体规划修改、调整，必须举行专家论证、公开听证。

第十三章

附

则

第六十条 规划组成

本规划由规划文本、说明和图件组成。第六十一条 规划效力

各类城乡建设、产业发展、基础设施建设、矿产资源开发利用、生态建设和环境保护等相关规划必须符合本规划确定的土地用途管制和建设用地空间管制。第六十二条 规划实施

本规划经沈阳市人民政府批准后，由XXX镇人民政府组织实施。因规划实施条件发生重大变化需对本规划进行修改的，必须报原批准机关批准。

第六十三条 规划解释

本规划由XXX县规划和国土资源局XXX县分局负责解释。

第四篇：土地用途管制制度在我国发展

土地用途管制制度在我国发展

土地是一个国家领土的最重要构成部分，其法律的含义应该包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿、领海、大陆架等，是任何一个国家存在的基础。因为土地资源本身的有限性，不可移动性，而其使用价值具有连续性，即任何一块土地的使用价值一般不会随时间的流逝而消失，并且土地的价值一般会随着时间的过去，周围环境的改善而升值，某一土地的升值又带动周围地块的投资。因此国家对土地的用途就必须制定科学的管制制度，以充分利用好土地这一有限的珍贵的不可再生的资源。

一、土地用途管制制度在我国的提出

据统计,1986-1995年农业结构调整和灾毁耕地7000多万亩，非农建设占用耕地2960万亩，农村宅基地超标占用耕地达5100多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费土地等，全国已有666个县人均耕地低于0.5亩，人地矛盾十分尖锐。在耕地总量持续减少、耕地质量明显下降、人口不断增长的严峻形势下，1997年4月15日中共中央、国务院联合发布11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地宏观管理，严格建设用地审批，严控城市建设用地规模，加强土地执法监督检查等。扭转了耕地大量减少失衡趋势，进一步严格建设用地审批管理，“对农地和非农地实行严格用途管制。” 我国1999年开始实行土地用途管制制度，以代替原分级限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用计划的法定效力。

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地特别是要保护耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。其特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我国的实施进程

进入21世纪来，人增地减矛盾不断加剧，社会经济快速发展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明显的强化作用。据国土资源部统计，1996年我国耕地总量是19.51亿亩，2002年减少到18.89亿亩，净减少6164万亩，年均1027万亩。而同时人口增加了6000多万人，平均1000多万。耕地还面临总体质量恶化、土壤退化、自然灾害等压力，仅水土流失一项，半个世纪以来，毁掉耕地4000多万亩，年均100万亩耕地丧失其利用价值（水利部统计）。还有不少基本农田因调整产业结构而挖鱼塘，种果树。从2002年到2003年，我国的耕地面积又由18.89亿亩下降到18.51亿亩，净减少3806.1万亩。

2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头。2004年10月，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，把减少土地供应作为国家宏观调控的重要手段，实行严而又严的用途管制。国土资源部按照《决定》要求，以强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，认真组织开展了新一轮土地利用总体规划修编。2005年土地方面的新政策具有很强的延续性，仍是继续落实最严格的土地保护政策。根据2005年《全国土地利用变更调查报告》，全国耕地面积18.37亿亩，人均耕地1.40亩，耕地面积净减少的势头明显减缓。

2006年，全国耕地净减少的30.7万公顷(460.2万亩)中建设占用共25.9万公顷(387.8万亩);2007年尽管由于土地整理复垦开 发补充耕地大规模增加(19.58万公顷)，然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷(282.43万亩)。然而旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善，社会的活力由此得以激 发，经济得以快速发展，社会的转型和治理模式的转变使得地方政府对土地规划和用途管制采取漠视的态度，并大规模进行农地转用才导致耕地流失的加重。

尽管中国现行的土地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长，一座又一座美丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起，然而健康有序的土地市场并没有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者;土地法律体系 已经初步建立，然而宪法与法律、法规之间却冲突不断，甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范;土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参 与，然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音，因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源。

2008 年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心。其中所确立的“产权明晰、用途管 制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向，而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响。

三、土地用途管制制度存在问题及措施

综上，我们可以看到，土地用途管制虽然在保护耕地、保障发展方面取得了巨大成绩，但在实际实施过程中，仍然很难得到有效贯彻。主要表现在以下几方面：

1.违法用地量大。2007年7月12日新闻发布会上，在这次监察部和国土资源部组织开展的查处土地违法违规案件专项行动中，全国各地共自办案件2.2万余件，涉及土地近50万亩。执法监察局张新宝局长在2006年4月的新闻发布会说，新《土地管理法》实施以来的七年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件, 涉及土地面积近500多万亩。利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的百分之三十四，有的地方高达百分之八十以上。从近年新增建设用地数据分析看，其80%是耕地。因此，违法用地，主要表现为违反土地用途管制制度，擅自将耕地转为建设用地。

2.违法主体主要是政府。甘部长在今年7月答记者问时对当前的土地违法作了说明：土地违法主要表现为非法批地、非法占地和非法低价出让国有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗数的80%，非法批地的案件占20%。从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，个人或者企业违法占地的面积占20%。地方政府应该是土地用途管制的执行者和维护者，但却成为土地违法的主体，而且往往是难以依法查办、最后不了了之的违法主体。

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3.建设规划并不严格与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”据统计，我国城镇总用地由1991年的2.27万平方公里增加到2005年的5.62万平方公里，乡村居民点用地也由1236万平方公里增加到14.82万平方公里。很多城镇建设用地面积在近些年都是成倍增长，城镇建设规划更是宽打宽算，无视土地利用总体规划的约束。

4.干部管理体制。在地方财政吃紧的条件下，对地方干部的考核仍然主要是经济增长指标。2000年以来，我国经济增长主要表现为投资拉动型增长。地方政府为了促进本地区的经济增长，主要通过增加投资来实现。一是政府自己举债投资，二是吸引投资。吸引投资又主要有两个手段，一是促进房地产市场的繁荣，高房价以获取高地价；二是低地价吸引工业投资。在“发展是硬道理”的干部考核体制下，“和谐”不会主动考虑，靠大量消耗资源的高代价增长成为必然，政府成为土地违法主体也就在情理当中。

5.土地制度。土地公有制条件下的现行产权制度和征地制度，为这种财税体制和干部体制下的各级地方政府提供了“土地财政”、“土地经济”的可能。地方政府本应是土地的管理者，国务院才是国有土地所有者主体，但事实上它既是管理者又是所有者；加上征地权的强制性和所有项目的统一征地，使得地方政府可以任意使用辖区内的土地。又由于集体土地所有权天然地受制于国家所有权，自身权能受到很大的制约，无力抵抗政府对集体土地的侵占。

既然问题已经被发现，那么今后中国土地土地征收征用制度的改革应当以下四步走。首先，征收征用权的行使必须克制，即政府必须基于公共利益的需要才可以行使征收征用权。实际上，在相关法律的制定和修改时，我们可以一方面通过禁止性列举的方式将一部分非公共利益的事项予以 除，另一方面确定正当的程序来确定“公共利益”更为重要。即便是为了公共利益的需要，政府也不应直接动用征收征用权，而应在进行土地征收征用前先与土地的权利人进行平等协商，尽量通过市场来购买土地，如果土地权利人拒绝进行协议或者在合理期限内未能达成协议，政府可以依法进行征收征用。

其次，征收征用权必须按照正当程序的要求来行使。这就要认真落实以听证制度为核心，以多方参与为价值取向的程序正义要求，要真正地将被征收征用人看做是国家的主人，看做是法律上“大写的人”，广泛吸收公众参与到 征收征用权的行使过程中，从而保护公民的合法权益，并协调社会各方面不同的利益冲突。

再次，则要按照无正当补偿便不得征收的原则建立公正补偿制度。这里的公正补偿是指政府应当按照市场价格对因征收征用权的行使而造成土地或者房屋损失的公民予以补偿，因为 征收征用权的本质是一种“强制性的交易”而非蛮不讲理地强取豪夺。为此，政府不但要要按照城乡建设用地市场上的土地市场价格进行补偿，而且应当废除城市国 有土地上的“补房不补地”制度和集体土地的“溢价完全归公”制度，以土地出让金的方式垄断土地增值更应该废除。国家对于土地的收益和对于土地市场的调控应 当主要通过土地增值税等税种的征收来实现。

最后，我们还应当看到，城乡统一土地市场，特别是统一的建设用地交易市场的建立与政府征收征用权的克制是密切相关，相互支撑且相得益彰的。只有农用地土地流转市场和城

乡建设用地交易市场得以建立并健康有序运行，政府征收征用权的行使才能够得以克制，土地领域的政府腐败才可能降低，普通民众才能够分享到现代工业和城市发展所带来的丰硕成果;而只有政府自觉克制行使征 收征用权，健康稳定的农用地流转市场和城乡建设用地交流市场才能够得以建立。否则的话，土地市场的交易主体将因为缺乏稳定的预期而放弃或减少交易，土地市场也会因之而不断萎缩，而那将又是恶性循环梦魇的开始。

综上所述，我们可以得出这样的结论，中国现行的土地管理制度是为了解决工业化和城市化占用土地而设计的。在这一制度逻辑下，决定城市和工商 业用地供给的是政府而非市场，是政府运用行政权力(包括规划、许可、征地、拆迁)，而非市场机制决定土地的供给。于是，政府得到了权力租金(土地出让金)并逐渐患上了“土地财政依赖症”，而农民和被拆迁户则被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地国有化和农村土地集体化)本来是我们迈向社会 主义乃至共产主义的优势，然而它却越来越“异化”为少数人牟利的工具，社会的公平和正义也由此受到质疑。

在这个意义上，我们应当在坚持市场经济的基础之上，更加注重社会公平和正义的维护，更加注重对于公民土地权利的保护。无论是在何种意义上，我们都不应当忘记这样一个常识：那些买便宜菜，穿廉价衣的平民百姓对中国的土地拥有不可剥夺的同等权利。

城市经济学论文

城市规划091班

徐丹

6001209023

第五篇：农村土地的“用途管制”与制度创新

农村土地的“用途管制”与制度创新

【为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。】

如何既统筹城乡保障经济社会协调发展，又保护农村土地资源和农民土地权益，已经上升为当前农村土地问题的主要矛盾

在推进城乡一体化的进程中，一些地方从城市利益出发、延续“城市化”倾向而继续剥夺“三农”的种种变形的所谓“城乡一体化举措”，不仅不能使农民融入城市，而且埋下了社会冲突的隐患或正演化为激烈的社会冲突。由此，引发社会和媒体对农村土地问题的深切关注。

为什么“最严格的耕地保护制度”，没能抑制耕地持续减少的现状?为什么一些地方的基本农田“上山下滩”、跨省区占补平衡的局面没有根本改观?

整理国家统计年鉴和《中国国土资源公报》有关数据发现，1978～2007年的29年间，我国耕地面积净减少1272.53万公顷(1.94亿亩)，年均减少668.97万亩。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外，建设占用是主要因素。2008年全国建设占用耕地仍有287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，农业结构调整减少耕地37.4万亩，四项共减少耕地373.4万亩。同期，全国土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩，净减少29万亩。近几年建设用地供应总量仍然呈较快增长趋势，2009年全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%;2010年全国实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%，土地出让成交总价款高达2.7万亿元，同比增加70.4%。这是耕地面积持续减少的最大危险。

统筹城乡发展和城乡一体化本来是为解决“三农”问题提出来的，但是，为什么一些地方不是“推动资源要素向农村配置”，不积极探索“工业反哺农业、城市支持农村”的途径和办法，而把“统筹城乡发展”变成了城乡资源统分统配、想拿就拿的借口，导致农村土地继续大量流向城市和建设用地市场?耕地的市场价值无法估算，假设征收每亩耕地农民收益平均流失5万元，国家通过垄断土地一级市场，从农民手中拿走的土地资产是多少万亿，工业反哺农业、城市支持农村究竟何日实现?

为什么农村人口持续减少，而农村宅基地面积却在持续增加?据中科院地理科学与资源所和国土资源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我国乡村人口由85085万人，减少到2005年的74544万人，减少了10541万人;同期农村宅基地却增长的6.46万公顷。

为什么一些地方热衷于推行以农民土地经营承包权、宅基地及住房，置换社会保障和城镇住房(简称“三置换”)，用新方式、新手段圈占农民土地?为什么一些地方钻“城乡建设用地增减挂钩”(简称“双挂钩”)空子，模糊土地产权和利用边界，规避土地用途管制?

现实农村这样的案例很多，比如：苏州高新区因征地和拆迁补偿引发的群体事件;江西宜黄强制拆迁事件等。重庆市“地票”交易，即将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后，通过“双挂钩”制度，将结余指标用于城市新增建设用地的做法，其实也对“土地用途管制”造成了冲突。

为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。

无论是土地公有制还是土地私有制的国家，解决经济发展需求与土地资源和农民权益保护之间的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

种种迹象表明，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”再次悄然复活，我国农村土地管理面临更严峻的挑战。十七届三中全会《决定》预见性地强调，要“健全严格规范的农村土地管理制度”。

第一，经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。即便是土地私有的国家，解决这一矛盾同样需要建立严格的土地用途管制制度。比如，“美国、英国等国家拥有土地使用权的终决权，通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制，以保护农地”(李珍贵，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美国农村土地制度，访问过华盛顿州King县土地政策与规划办公室、县农业委员会和Thurston县奥林匹亚市kirsop农场等地。其中，对King县政府购买“农地永久开发权”和“土地分区法”的做法及经验留下了极其深刻的印象。King县从1960～1990年代30余年间，减少农地约5～6万英亩，1979年，该县选民公决同意多缴税赋，支付5000万美元从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权(称“保留农田”);1994年又制定了土地分区法。从此，King县农地减少的势头得到了根本控制。可见，我国实现遏制圈地、保护耕地、节约集约用地的目标，都需健全严格规范的土地用途管制制度。

第二，现行的中国农村土地制度，对农村经济社会发展，乃至中华民族的伟大复兴发挥了重大作用，应该在“长期坚持”的基础上继续完善，而不是推倒重来。从土地承包制最早雏形“包产到户”开始，农村土地管理制度改革就被推到了“风口浪尖”上。自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮的五个“中央一号文件”出台并实施，新型农村土地制度框架逐步构建。随后，农村承包土地管理制度改革一直循着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开。《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。这“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”，应充分肯定。

“健全严格规范的农村土地管理制度”，重点是构建适合中国国情的土地用途管制制度

推进城乡一体化，首先需要转变发展思路和战略重点，把“工业反哺农业、城市支持农村”的战略思想落实到具体的政策举措中和制度安排中。

统筹城乡发展对农村土地管理制度创新的要求包括两个方面：既需要保护更稀缺的土地资源、化解更尖锐的人地矛盾、保障更流失的农民土地权益;又需要“农村土地管理”积极响应城乡一体化趋势。因此，需要专门的深入的调查研究，积极探索既统筹城乡保障发展，又保护农村土地资源和农民土地权益的均衡的土地管理制度。

农村土地管理制度的均衡点可以从以下四个方面来寻找：其一，守住底线：18亿亩耕地的红线。其二，拓宽视线：治理沙化土地扩大农用地;粮棉油等大宗农产品粮食生产，要盯住100亿亩农用地而不仅仅是20亿亩耕地。其三，剥离权限，政府不再直接经营土地。其四，收益上限：土地财政转变为土地基金;农民集体的土地增值收益合理分配，加大税收等调节手段的力度。

修改和完善相关法律法规。不可否认，农村承包土地管理制度改革仍然需要深化。当前，农村承包土地管理制度改革研究，应该从两个方面入手：一是农村土地承包经营权权能完善和权益保障，应将农村土地流转市场制度、适度规模经营制度、进城农民土地承包经营权退出补偿制度等研究作为拟突破的研究重点;二是应重点研究农村林权制度改革的进展情况、做法、经验和问题，探寻农村集体林地承包经营权权能完善和制度保障问题。同时，还要建立健全土地用途管制制度，基本农田保护制度。

加强新的立法需求研究。如：“三集中”“三置换”、“双挂钩”的条件、程序、补偿标准及其与建设用地指标挂钩的办法等;村庄改造及户籍改革中，农村集体经济组织成员权的退出与进入城市经济或社区组织的机制;城中村改造中的土地利益问题等。

作者在江南某镇调查，该镇城镇建设征收城中某村耕地400亩(补偿2006年4万/亩，目前8万/亩)，征收后按10%的比例返还(40亩)给村集体作为建设用地(属国有划拨土地)，为了便于房地产交易，村集体再按当地城市土地出让平均价(150万/亩)支付了这40亩土地的出让金(变成国有出让土地)，然后该村制定了6期安置房建设规划，目前已建成4期396套，该村村民按照一户分一套、征收承包土地一亩分一套的原则分房，价格按建筑成本价(约5000元/平方米)，其中一个农户获得8套住房，如果按照当地房产价格(月2万元/平方米)出售，每套至少可增值100万元。这个案例告诉我们制度创新面临的新情况、新问题，比如，城市区域保留“集体土地”的必要性、管理办法及制度，如何调节城中村财产收入畸形发展的状况等。(作者为浙江师范大学农村研究中心主任、研究员，中国农业经济法研究会常务理事;本文系国家社科基金2010重点项目“我国农村集体经济发展的有效实现形式研究”的阶段性成果，获准号：10AJY008)