街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

第一篇：街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

聂

敏

街道办、社区居委会在城市管理体系中处于最基层、最末端、最敏感的地位，也是与群众最贴近、最重要、最直接的诉求渠道。落实以民为本的执政理念和践行科学发展观，构建和谐社会主要依靠基层，也必须体现到基层。随着社会结构的变迁和经济社会的发展，原来的《城市街道办事处组织条例》（以下简称《街道办组织条例》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）某些方面已经不能适应时代发展变化的需要，尤其当社会正处在发展的新阶段和转型时期，大量“单位人”变成“社区人”、“社会人”，城市化进程中大量外来人员的涌入，加上人口老龄化趋势的加剧，加强基层组织的建设比以往更加迫切。长期以来街道办、居委会作为两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、社区居委会）城市管理体系中的重要环节，都面临着权责不清、有责无权、有事无费、行政压力过重等问题，“上面千条线，下面一根针”成为他们日常工作的真实写照。

如何通过制度设计，进而逐步以法律化的方式明确界定街道办和社区居委会的地位和职责，实现“责、权、利”的统一，以便更好地为辖区居民服务，充分发挥基层组织在构建和谐社会中的缓冲器和稳压器作用，是摆在我们面前的一个新的课题。

一、街道办与社区居委会的主要服务对象

随着社区建设发展的推进，街道办、社区居委会为社区居民服务的事项和范围在迅速扩大，主要服务对象是三类人群。

第一类：特殊人群。老年人、贫困低收入家庭、残疾人群是社区服务的重要对象。这些人群除了常态的服务，还需要有针对性的帮扶性服务。比如山洞街道60岁以上的老人已经超过550人，要在辖区推行社区养老或居家养老服务，建立医院、社区、家庭相结合，保健、医疗、福利相结合的养老社会化服务体系，这些服务大多数都要通过街道、社区居委会工作人员来实施。

第二类：外来人员。城市外来人员在社区常住人口中的比重不断加大，居住地与户籍分离等情况日益凸显。充分满足社区流动人员对公共服务的需求，保障他们的合法权益并规范对他们的管理，是当前社区管理和服务中面临的问题。在流动人员管理服务中必须发挥街道办、社区居委会的基层力量，加强对出租屋的管理，通过他们对流动人员信息登记、就业管理等实行全程服务。

第三类：社会人。随着我国经济发展和企业制度改革，大量“单位人”转变为“社会人”，对这些人的社会管理和许多公共服务、社会福利等也都逐步由单位转向社区。这些问题依法、合理的解决，是社会和谐稳定的坚实基础，但对其服务和社会福利的范围、标准、程序及渠道方面目前立法的规定还不明确。

二、街道办与社区居委会关系不明职责不清

街道办和居委会除了面对的服务人群急剧增加外，管理事项也越来越多。街道办现在成了涵盖居民、民政、治安、安全、消防、市容环卫、食品、卫生、人防、计生、劳动、市场管理、社区服务等多项管理职能的综合性管理机构。随着新型社会问题不断增多，在流动人员管理、城市污染治理、社会救助、医疗救助等方面对基层管理的需求也不断加大。如东部发达地区的有些街道办要担负一百多项任务和职能。

街道办的任务如此重，社区居委会的工作又是什么样的呢？随着我国公共服务型政府的构建，要求政府管理重心下移，一些基层政府包括街道办直接向社区居委会分派行政任务的现象不断增多，社区居委会“行政化”的趋势不断被强化，实际上充当了一级政府或者说政府“一条腿”的角色。

当前，街道办工作一直存在着多头管理、运作艰难的问题，街道办与政府、街道办与政府职能部门及其驻街派出机构之间、街道办内部，以及街道办与辖区内各类社会组织和居民之间的关系都有待理顺；而社区居委会和社区的关系、居委会与物业管理公司的关系也变得“剪不断、说不清、理不顺”。职责定位不清，甚至导致了街道办与社区居委会在角色、功能、任务上的冲突：街道将大部分工作放到社区居委会，社区居委会也在经费、用房等方面难以摆脱对街道办的依赖。很多群众都习惯将街道办与社区居委会混为一谈。社区居委会没有也无法发挥好自治组织的作用，街道也难履行好管理的职能。

三、理顺街道办与社区居委会职能的对策

街道办事处是区人民政府的派出机构，在区人民政府的领导下开展工作的法律地位在理论上是清楚的，实际实践中应该进一步明确街道办事处的设立、变更或者撤销的法定程序要求，明确街道办事处工作机构设置和经费来源渠道的法律保障。通过立法明确工作职责，准确定位街道办事处的职能：一是明确街道办事处不再承担经济发展及经济管理的职能；二是强化其社会公共服务、居民事务、城市管理方面的职能；三是根据政府行政管理的实际需要协助有关职能部门开展行政执法，发现问题及时告知有关政府职能部门处理，或者为部门执法提供相关基本情况，协助做好居民教育、救济工作，协助维持秩序；四是对于确有必要委托街道行使的行政管理职权，应当有明确法律法规依据或经过严格的委托程序，并明确委托范围和委托形式（书面委托协议）。理顺行政关系，建立健全工作机制。明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机构的协作、配合的工作机制。社区居委会：要从立法上确立居委会的独立法人资格，并进一步完善社区居委会选举制度。建议从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：第一类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。第二类是受政府、政府职能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训，双方应当签订委托协议，明确权利、责任，政府也可向居委会“购买服务”。第三类是需要与其他单位组织互相配合、协调完成的工作。这类工作在实践中大量存在，如协助政府部门进行社会救助、福利、保障；建设公建配套设施，配置公共服务资源；落实计划生育、应急、抢险救灾等方面的事务。要在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制，形成合力，促成社会管理的统一和协调。针对不同的职责，还应当保障社区居委会相应的自主决策权、（事前、事后）知情权、建议权、拒绝权、监督权、考核权等权力，使社区居委会在工作中有权、有责，权责一致。

街道办和社区居委会在密切政府与群众关系中扮演着重要角色，一定要通过立法，让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服务效率。通过城市基层的创新改革，让街道办和社区居委会在管理城市、服务群众、稳定社会三大任务中各负其责，行政责权明确了，服务水平到位了，居民办事方便了，从而夯实构建和谐社会的基础。

（作者系山洞街道办事处主任）（责任编辑：明朗）

第二篇：崇文区街道办事处与社区居委会

崇文区街道办事处与社区居委会 前门街道

西打磨厂街62号

办公室：67011371

社区服务：65124963

社保所：67011050

社区居委会

鲜鱼口社区 67021902 前门东大街社区 67013876 大江社区 67026756

冰窖厂社区 67011029 青云社区 67026769

草厂一条社区 67021646 草厂三条社区 67026674 打磨厂第一社区 67028683 打磨厂第二社区 67026757

永外街道

永外安乐林路85号

办公室： 67221207

社区服务：67223034

社保所：87251341

社区居委会

景泰东里社区 67680046 彭庄社区 83108454

永建里社区 67212549 永铁苑社区 51837114 松林里社区 67230290

革新里社区 67221496

管村社区 67213150

宝华里社区 67213681

安乐林社区 67213982

定安里社区 67224753

李村社区67612398

杨家园社区 67229021

桃杨路社区 67213098

桃园社区 67223141

琉璃井社区 67212195

民主北街社区 67214598

体育馆路街道

体育馆西路1号

办公室：67103281

社区服务：67151061

社保所:67102373

社区居委会

西利社区 67143019

西唐社区 67111265

葱店社区 67112483

东厅社区 67121608

法华南里社区 67126846

南岗子社区67113397

双玉南街社区 67111097

东玉北街社区 67124769

长青园社区 67129646

国家体育总局社区 67115892

天坛街道

西花市街74号

办公室：67021429

社区服务：67051692

社保所：67011099

社区居委会

天坛东里北区社区 67013797东市场社区 67029738

东半壁街社区 67011720

东里中区社区 67022681

东里南区社区 67012845

东晓市社区 67029231

永内大街社区 67017412

永内东街中里社区 67015949 西里北区社区 67016113

西园子社区 67053419

西草市社区 67016223

红庙街社区 67042236

金鱼池社区 67012676

锦绣街社区 67021112

崇外街道

东兴隆街89号

办公室：67013683

社区服务：67016609

社保所：67052249

社区居委会

西花市南里西区社87186871区西花市南里东区社区 87186861 兴隆都市馨园社区 67050080

兴隆都市馨园第二社区 67110088-3873 新世界一号地第一社区 67011104 新世界一号地第二社区 65594948

东花市街道

东花市北里西区三号楼

办公室：67188640

社区服务：67192849

社保所：67102374

社区居委会

东花市北里西区社区67126901 东花市北里东区社区 67126046 花市枣园社区 51162031

东花市南里社区 67123193 白桥西里社区 67134814

忠实里社区 67785089

广渠门外南里社区 67781208 广渠门北里社区 51231021

龙谭街道

光明楼23楼

办公室：67120375

社区服务：67133230

社保所：67138412

社区居委会

光明南里社区 67171328 安化楼社区 67171327 幸福楼社区 67171332 夕照寺东里社区 87190302 左安西里社区 67116284 火桥北里社区 67136614 光明北里社区 67116887 板厂南里社区 67112518 夕照寺西里社区 67113495 安化新楼社区 67171326 陪新街社区 68398447 龙谭北里社区 67112869

第三篇：海淀区街道办事处与社区居委会

海淀区街道办事处与社区居委会

海淀街道

丹棱街10号

办公室：82669988

中关村街道

黄庄818楼

办公室：625545114

学院路街道

成府路15号

办公室：62335511

北太平庄街道

学院南路32号院

办公室：82210600

紫竹院街道

广源闸5号

办公室：68414447

甘家口街道

阜成路南二街2号

办公室：68580862

八里庄街道

北洼路64号

办公室：51701169

花园路街道

牡丹园西里18号

办公室：62019944

北下关街道

学院南路47号

办公室：621 14922

万寿路街道

永定路西里11号楼

办公室：68273748

田村路街道

田村路37号

办公室：68176863

清河街道

小营西路20号

办公室：62945511

西三旗街道

清河龙岗路6号

办公室：62904230

马连洼街道

马连洼北路3号

办公室：62895566

上地街道

上地信息路30号 办公室：82890543 永定路街道

永定路85号

办公室：68386504 清华园街道

清华大学服务楼 办公室：62771507 香山街道

香山一棵松2号 办公室：62591369 万柳地区

西苑操场108号

办公室：62885551—8097 青龙桥街道

安河桥东1号

办公室：62882213 羊坊店街道

玉渊潭南路18号 办公室：68160579 曙光街道

曙光花园南门

办公室：88472146 东升地区

成府路45号

办公室：82619003

第四篇：论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与发展趋势

论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与发展趋势

——以广东汕头市东方街道办事处与其社区居委会关系的调查为个案

（汕头大学公共管理学系，雷雨若，515063）

摘 要：正确看待处理城市街道办事处与其居民委员会的关系是当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。本文通过对汕头市的东方街道办事处与其社区居委会关系现状的调查与分析，主张两者关系科学处理方式的发展趋势是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。

关键词：街道办事处与社区居委会，“两级政府与三级管理”，“带领引导”

随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，以社区自治为导向的社区建设已被上升到“改革、稳定、发展”的高度，如此背景下，正确看待处理城市街道办事处与居民委员会的关系越来越成为当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。如何正确处理街道办事处与社区居委会的关系？笔者正是带着这样的问题,走访了东方街道办事处,取得了一些相关资料,并根据自己的感触,在将上述问题逐一展开分析和论证的基础上,提出一些拙见,希望能对关心社区服务和社区建设的专家学者起到点作用。

一、街道办事处与居民委员会、社区以及社区居委会概念的界定

（一）街道办事处与居民委员会概念的界定

街道办事处与居民委员会概念在学界争论较小，现简单的界定一下。《辞海》》对它的解释是：街道办事处,是城市政权机构的最下一级组织,协助市(区)政府做好日常工作。可见作为市（区）政府派出机关的街道办事处,是一个准政府,是城市基层政权的基础，它协助市（区）政府管理好本辖区内的事务。那么居委会又是如何界定的？《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的排除机关对居民委员会的工作给予知道、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。而且《辞海》对“街道办事处”职能的释文是:“我国市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关。为加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系而设立。任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项,指导居民委员会的工作,反映居民的意见和要求。由此可知街道办事处的设立是为了更好地协助区政府做好居民工作。

（二）社区以及社区居委会概念的界定

“社区”一词由外国社会学家提出，几经各国学者转译，其本意已发生了很大的变化，不同的学者根据自己研究的需要，从不同层面、不同角度对社区进行了界定。早在1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理。目前有关社区的定义非常之多，可谓仁者见仁，智者见智。本文中所讨论的城市社区是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定数量的人口、一定的地域范围、合理的区位结构、共同的生活方式、独特的社区文化、相同的社区意识结合而成的社会生活共同体，它既是人们聚集、生活的一定地域，也是社会成员参与社会活动的基本场所。城市社区居委会是指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在当今中国，政府按照便于社区居民自治与服务管理等原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，划分社区的，这种社区培育和建构是有其自然、历史和文化基础的。本文中所讨论的城市社区主要是指城市社区居民委员会辖区，而城市社区居委会特指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

二、调查点概况简介

东方街道办事处地处汕头市金园区,占地面积3.35平方公里,常住人口约5万人（不包括流动人口），共有10居委会、每个居委会有10个工作人员。其中街道党工委、街道办事处为科级；内设机构和辖下事业单位为股级。

（一）总体机构设置简介

1、街道党的工作委员会、街道办事处

它是区委、区政府的派出机构。街道党工委实行委员制，武装部设专职部长，纪检（监察）、工会、共青团、妇联按有关章程、规定设置、街道办事处设置四个内设机构：

1、党政办公室

2、经济发展办公室（加挂财政所牌子）

3、社区事务办公室（维护稳定及社会治安综合治理办公室与其合署办公室）

4、计划生育办公室。

2、司法所

它为区司法局的派出机构，实行双重管理，以区司法局为主的管理体制。

3、办事处下属单位

办事处辖下设立2个事业单位：企业服务中心和社区服务中心

（二）内设机构和事业单位的主要职简介

1、党政办公室

它负责党政、纪检（监察）、工会、共青团、妇联的日常事务工作，协调各办公室之间的关系，负责组织、宣传、精神文明建设、统战、侨务（侨联）、计划、统计、信访、劳动人事、文秘及行政后勤服务等工作。

2、经济发展办公室（加挂财政所牌子）

它负责编制街道经济建设三发展规划并协调经济综合管理部门和监督部门的工作，负责对企业的监督、知道和协调，负责街道的资产、财政、财务工作，负责科技、社保、环保和安全生产管理等工作。

3、计划生育事务办公室（维护稳定及社会治安综合治理办公室与其合署办公）

它负责社会治安综合治理、协调政法工作，负责民政、残疾人、教育、文化、社区建设等管理工作，负责辖区内公共设施、环卫、绿化、区容街道的管理和监督，负责“三防”工作。

4、计划生育办公室

它负责辖区内流动人口与计划生育工作，知道完成人口与计划生育任务，管理辖区内流动人口的计划生育工作。

5、司法所 它主要负责司法行政和民事调解等工作。

6、企业服务中心

它为企业的经济活动提供咨询、代理和代办等服务。

7、社区服务中心

它开展社区服务;代理居民和单位须在街道办事处及社区居委会办理的各类证件、证明等。

（三）人员编制概况

1、街道行政编制简况

街道行政编制以1998年市下达的编制305名为基数精简11％，全区各街道的行政编制总数为271名；公勤人员事业编制按行政编制的15%核定计41名，总编制数合计312名。使用范围为街道党政领导班子成员及办事处工作人员，经费由区财政核拔（司法所使用省下达的专项编制，人员经费由区司法局负责）。街道办事处辖下的事业单位使用事业编制，社区居委会的人员编成由区编委会根据各街道的面积、住户数核人口数下达名额。

各街道的行政编制、事业编制核社区居委会的人员编成名额另行核定。

2、领导职数

街道党公委设书记1名。副书记2名（1名兼街道主任、1名兼任纪工委书记）；主任1名（由党工委副书记兼任），副主任2－3名（其中1名兼任党政办主任）；人民武装部部长1名；各内设机构配主人1名，副主任1－2名。人民武装部部长参加同级党工委，为街道办事处副主任级职务。

20世纪后期改革开放的20多年来，随着城市经济体制改革的深入和发展，城市管理重心向街道转移，街道办事处承担着一级政府的更多职能。虽街道办事处承担着一级政府的许多职能，但街道办事处与居民委员会的法定关系依旧是“指导与被指导”的关系。可从以上这些简况我们可以看出其街道办事处与其居民委员会的关系，在一定程度上变成“领导与被领导”的关系，比如街道办事处辖下的事业单位使用事业编制，社区居委会的人员编成由区编委会根据各街道的面积、住户数核人口数下达名额，各街道的行政编制、事业编制核社区居委会的人员编成名额另行核定。

三、街道办事处与居民委员会关系的现状分析

《中华人民共和国宪法》规定：居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。然而，调查中我们却打听到居民委员会的主任、书记候选人一般都是由街道办事处推荐。对候选人资质的认定上，街道办事处的意见起着决定性的作用。有人说居民委员会在政治上只是政府在基层的“传声筒”、“监视器”。街道办事处与居民委员会的关系从法定的“指导与被指导”关系变成了“领导与被领导关系”。街道办事处成了居民委员会的实际领导机构，而居民委员会在很大程度上缺乏自主权，其表现有以下三个方面

（一）街道办事处“全能化”，居民委员会没有发挥自治力量。

1954年《条例》规定街道办事处有三项任务：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见要求。但是目前街道的工作任务远远不止这些。东方街道签署的大大小小十几份的责任书，内容可谓无所不包：征招民兵、计划生育、防火、消防、创新卫生、环境保护、交通安全、安全生产、三防、综合治理、打假、殡葬、劳动保障、党风廉政、社会保险、经济考核、消除四害、清理出租屋、保证中小学生不上网吧、市区建设、森林防火、农田保护等。这些任务大致可分为以下几类：（1）发展、管理街道经济；（2）管理社区事务工作；（3）民政工作；（4）社区服务工作；（5）人口管理；（6）社区社会治安综合治理；（7）社区社会保障服务；（8）行政管理的责任及办理区政府交办的有关事项；（9）指导居委会的工作，反映居民的意见和要求。似乎街道办事处可以包揽社区的所有行政事务和其他所有公共事务。一般来说，社区公共事务包括公共安全、公共生态环境、公共医疗保健、公共社会保障、公共设施、公共文化体育、公共人口管理等，社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。有效治理社区，公共事务需要各类组织的功能分化，政府组织承担行政管理功能，社会中介（社区医疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中心，社区物业管理公司等）承担公益性、专业型服务功能。居民委员会显然没有发挥他们的自治权力，只是充当社区矛盾的“调和油”、社区单位的“协调员”。

（二）居民委员会成员成了街道办事处的办事人员。

目前街道办事处在组织规模和职责方面发生了重大变化，城市管理的改革使管理工作不断下移，居民委员会成员成了他们的办事人员。市区政府的大大小小一揽子的事务都交给其下的准行政区划街道办事处去处理。在街道办事处的各项管理工作增多，人员却没增加的情况下，街道办事处把工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，把政府的大多管理职能延伸到居民委员会。居民委员会成了政府职能的“边角料”。

（三）“街道办事处拨款，居民委员会办事”的模式依然是主导地位。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”在实际调查中却发现，居民委员会普遍存在缺乏财务管理自主权。居民委员会的财务由街道办事处会计站进行管理，实行严格的审批制度，根据调查得知，居民委员会只有1000元的备用金，500以下的开支可以自主进行，超过500元的开支必须经过街道办事处主任的审批，需要开支3000元以上的，要通过街道办事处党共委的集体讨论。审批能否通过，在一定程度上要靠居民委员会主任、书记们的公关能力，为了能公关成功，居民委员会在日常的工作中就要时时小心与街道办事处的关系，就要按照街道办事处的交代办事。

以上现状的存在有其深刻的内在原因，主要有以下几点：

1、随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了，其行政事务越来越多，基于社区自治管理的需要和协调政府管理权力内在的冲突需要，同时也为了加强政府对基层社会的行政管理能力，政府权力就逐渐向街道办事处下移，使其做到“条专块统”1。从这个角度来讲，强化街道办事处的“准政府”权力有一定的现实意义。

2、现阶段，居民自治意识还比较落后，参与热情不够。“强调社区制（即市区居民的完全自主自治）的倾向虽然视野比较开阔„„但他们的对策思路在现实中常常缺乏实施推动的主体。”2 社区自治的推动力量可分为作为外部力量的政府力量和作为内趋力的社区居民。既然居民“尚未形成普遍的社区参与意识，那么有时候动用外部力量即政府的力量推动社区建设就显得非常有必要了。

3、在旧的单位体制下，我国事业单位包揽了几乎所有的社会公共服务的事项，其他社会组织没有得到充分的发展空间，这使得我国的居民委员会发展滞后，缺乏提供公共服务的 12 马西恒，《理论的分立与实践的贯通》，选自浙江社会科学，2001年第6期。

胡勇，《街道办事处与社区居民委员会关系探讨》，选自中国政治，2003年第2期。必要能力，使得街道办事处在社区管理中不得不插手一些社区的具体事务管理。

为了解决城市基层政权——街道办事处与社区居民委员会之间存在的问题，各级政府一直在进行积极的探讨。目前有两种不同的改革方案：

1、强化街道办事处的权力。

主张者认为，应该继续强化国家政府对城市基层的主导作用，大力加强街道办事处体制建设，其中在规范街道办事处各机构相互之间关系的同时，采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，特别是改变目前条（部门单位）块（街道）分割的状况，实行“条块结合、以块为主”，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。“两级政府、三级管理”模式是要求加强街道权力的典范。目前上海、北京、石家庄都是采取此中管理方式。“两级政府，三级管理”体制的重点是政府在街道所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道层面即第三级的行政权力和行政职能。

2、弱化街道管理，扩大居民自治。

持这种观点者认为，随着社会民主政治的发展，扩大基层自治是民主政治发展的必然。基层居民自治的实践对于推进整个民主化过程具有决定性的意义，认为政府应该从街道社区逐步退出，将公益性服务功能让度给相应的社会中介组织，让居民自己管理。然而问题是弱化街道管理也就相当于减少政府的管理，那政府的许多行政事务如何转向社会？谁来协调？毫无疑问，在现阶段弱化街道权力是行不通的，除非政府有足够的财力、人力来保证。

在我看来，两种不同的改革方案都有其合理性，我认为两者关系科学处理方式是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面让居民自己管理部分公益性服务事业，调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。这里顺便明确“指导”的含义，其实在现代汉语词典中“指导”一词的释义中有“带领引导”这一方面。

四、城市街道办事处与社区居委会的关系科学处理的发展趋势

当前，如何看待街道办事处与居民委员会的关系，学术界有四种主要观点。上海的五里桥是“两级政府，三级管理”模式的试点单位，它进行的改革有如下：（1）按照“以块为主，条块结合”的方针，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。（2）按照放权与分权相结合、责任主体明确、管理幅度适中的原则，在将综合管理的事权下放给街道办事处的同时，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，并建立街道层面专业机构的对应设置，由此充实和强化政府职能部门在街道社区的专业管理。（3）街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制，由此强化街道办事处的行政权威。（4）按照政企、政社、政事三分开的原则，将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项，分别划归各专业服务机构和资产经营机构等，由此强化政府在街道社区层面的行政管理职能和行政效率。（5）在街道以下构筑第四级管理与服务的网络，即在居民委员所属的居民小区建立第四级网络。

青岛市四方区兴隆路街道的是以社区开创了由社区服务扩展到社区组织建设的思路。它的主要作法和基本经验是：（1）以社区服务为突破口，让新的城市管理方式和格局在服务中发端和孕育。有三层涵义：一是寓管理于服务之中，以服务促进城市管理和社会管理的强化，进而撞击和引发城市基层管理体制的改革和社区功能的完善。许多新的管理难题都是从社区服务入手解决的。二是把社区服务同解决城市改革中遇到的新问题紧密结合起来，运用服务的发展来消化改革的社会成本。同时，通过开放和利用驻区企事业单位的自办社会设施，有力地促进了国有企事业单位难题的破解。（2）以改革为动力，逐步推动街道社区的功能转换和组织重构。主要作法：第一，理顺条块关系，赋予街道对社区的综合管理协调权限。区里向街道放权，实行工作重心下移。街道党委、办事处对辖区内城市管理、社区服务、社区治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展行使组织领导、综合协调、委托执法、监督检查等行政管理职能。第二、组建街道综合执法队伍和专职保安队伍，强化社区的依法管理。第三，完善社区财力机制。对街道实行财政税收包干制，鼓励街道跳出发展自办经济的小氛围，大力发展多种所有制形式的社区经济，培植稳定的财源。第四，落实居民自治制度，提高基层干部队伍素质。

南京市白下区淮海路街道实行的是：设立社区行政事务受理中心和社区服务中心，以撤销街道办事处为终极目标，以强化居民委员会带领居民进行自治。认为居民委员会少了街道办事处这个“婆婆”的管辖，少了一个行政管理层面，必将促使社区居民委员会依法自治能力的提高，但是如何讲街道内行使行政权力的组织和机构统一起来，将各种社区组织协调起来，仍有待于在实践中摸索、解决。

沈阳市沈河区泉园街道则实行的是：明确社区定位，合理划分社区，建立新型社区组织体系。改革思路是：建立以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和社区文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，有党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。

上述四种有关街道办事处与居民委员会关系界定的组织模式中，撤销街道办事处的模式在现阶段显然行不通。笔者认为上海的“两级政府、三级管理”在当前阶段是最可行的，这个体制的指导思想主要是通过加强基层政权建设,调动区和街道两级的积极性,发挥区和街道接近基层的优势,提高政府的工作效率,从而更快的落实和推动城市的建设和管理,进一步增强和发展居民群众的亲和力。而街道作为政府的派出机构,是政府社区层面的第三级管理责任主体,承接了市、区政府授权或委托的行政职能,在社区服务和社区建设方面起着尤其重要的作用。它与旧体制相比具有明显的优势。首先是大大加强了政府在社区管理第一线的人力、物力和财力的投入，提高了政府的行政权威和行政效能；其次初步理顺了政府在基层社区行政管理上的条块关系，有利于调动和发挥第三级块上街道办事处的积极性和创造性，也有利于发挥政府职能部门在第三块上的专业行政效能；第三有利于街道办事处整合和调动社区内各种资源，实现政府、居民和社区内单位共建社区、发展社区的新格局。

当然有的学者可能会提出反对意见，认为上海的这种“行政导向型”模式需要条件和付出的成本较高，而且也没法律依据。本文认为对街道办事处与居民委员会的关系应该采取谨慎的态度。我国的街道社区与西方的社区是不相同的，其成员民主参与意识还比较薄弱，尤其是在已经习惯于政府统包的管理模式的情况下，必须采用一种政府行政行为与社会自主行为相结合，以行政行为为主导的混和型的“指导与被指导”管理模式，其基本要求是一方面采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面让居民自己管理部分公益性服务事业，最充分和广泛调动广大社区成员(个人与集体)共同参与管理“被带领与被引导”的积极性，形成“引导”与“被引导”的互动。当然，这种模式也是在不断地变化中的。随着社区成员民主参与意识和管理作用的提高，它可以由重行政行为转变为重社会行为，但可以肯定，政府在社区管理中的主导角色是不会也不应该消失的。街道办事处仍然是市或区政府的派出机构，以代表国家权力为基本特征的街道办事处掌握着城市基层最主要的权力资源，对城市最基层社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用。

综上所述，本文认为“两级政府、三级管理”模式相对比较顺应现阶段我国的国情，并且强调在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。当然，政府不可能长期持久的包揽所有社区社会事务，随着居民参与意识的逐渐提高，最终会形成政府只进行行政管理，居民委员会管理社区公共事务的社区自治模式。

参考文献：

1、王邦佐，《居委会与社区治理：城市社区居民委员会组织研究》，上海人民出版社2003年3月版。

2、陈家喜、刘军，《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，选自《城市问题》，2002年第6期。

3、马西恒，《理论的分立与实践的贯通》，选自《浙江社会科学》，2001年第6期。

4、胡勇，《街道办事处与社区居民委员会关系探讨》，选自《中国政治》，2003年第2期。

5、朱建刚，《城市社区建设：在实践反思理论》，选自《北京社区科学》，1999年第7期。

第五篇：浅析新时期城市街道办事处的职能定位

浅析新时期城市街道办事处的职能定位

浅析新时期城市街道办事处的职能定位

内蒙古呼伦贝尔市正阳街道办事处主任 徐惠德 街道办事处作为人民政府的派出机关，党和国家方针、政策，地方政府的决定、政令，要靠街道办事处去贯彻落实；广大人民群众的切身利益要靠基层组织解决好、维护好、实现好。随着中国经济社会的深刻变革、社会格局深刻变动和城市化进程的深入推进，尤其当社会正处在发展的新阶段和转型时期，大量“单位人”变成“社区人”、“社会人”，大量的新生代农民工涌入城市并在城市扎根，加上人口老龄化趋势的加剧，城市管理的意义已经提到了一个相当重要的高度。街道办事处在城市管理体系中处于最基层、最末端、最敏感的地位，也是与群众最贴近、最重要、最直接的诉求渠道。落实以民为本的执政理念和践行科学发展观，构建和谐社会主要依靠基层，也必须体现到基层。随着社会结构的变迁和经济社会的发展，目前街道办事处的性质仍然是以 1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》为依据。《条例》明确规定，市、区政府各职能部门不得给街道办事处下达任务。但在实际工作中，有的政府职能部门将大量的事务性工作无限延伸到街道办事处。从工作实践中来看，很多方面已经不能适应时代发展变化的需要，长期以来街道办作为两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、社区居委会）城市管理体系中的重要环节，都面临着权责不清、有责无权、有事无费、行政压力过重等问题，“上面千条线，下面一根针”成为他们日常工作的真实写照。

笔者在经过调研和工作思考的基础上对目前街道办事处职能定位谈些肤浅认识。

一、存在问题

1、存在责权关系不明。社区建设任务日益繁重，街道职能在不断增加，而街道权限却维持原状，几十年不变，使许多工作无法落实到位。街道办与区属各有关部门事权未合理界定，区有关部门延伸到街道的管理权限还未下放，街道办事处事多、人少、责任大、权力小。如：有些部门存在管理、审批、收费等环节相互脱节，出现了部门管事、街道干活，或者部门收费、街道管理的情况，街道的整体功能和城市管理功能受到制约和发展。

2、内设机构偏多影响工作效率。各街道办事处内设机构大都在10个左右，一般设有党政办公室、信访、民政、爱国卫生、综合治理、计划生育、人武部、文教卫生、计划生育、司法调解、工会、共青团、妇联等，部门之间职能交叉，且设置不科学、不规范，影响了街道整体职能的发挥。各街道办事处行政编制大都在15名—17名之间，较其工作任务有点偏少，其中领导职数大约在三分之一。目前为了解决工作急需，不得不使用事业编制、“三支一扶、大学生西部计划志愿者”，形成政事不分，混岗现象比较普遍，并且由于“三支一扶、大学生西部计划志愿者”服务期短不能使工作具有很好连续性。３、街道办事处与社区的关系不能适应新时期的需要。街道办事处是区政府的派出机构，是代表区级政府在辖区内实行社会管理的基层组织，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。但是，街道办事处与社区实际上是指导与被指导的关系，现在变成为事实上的领导与被领导关系。伴随着城市管理的重心下移，政府越来越多的行政管理事务通过街道办事处下移到社区，街道办事处无权管理或越权管理的现象时有发生，导致了社区居委会行政化，其自治事务功能严重被挤压。现阶段社区管理模式是以街道办事处为核心的政府主导型管理，这种管理形式导致街道办事处疲于应付大量事务性工作，弱化了其本该承担的社会职能，又造成社区其他自治组织的职能错位和扭曲。

二、街道办事处职能定位的几点思考

街道办事处的职能如何定位，政府要对街道办事处在管理城市、服务城市的职能、地位和作用给予充分重视，要

把工作重点放在建立新型行政管理体制上。街道的职能转变要走出“小而全”的传统观念，增强街道办事处综合协调和管理能力。改变全员上阵、人海战术，组织功能发挥不够，造成混岗多、临时人员多；自身孤军作战，社会力量运用不够，造成群众参与少的现象。

1、明确工作权责关系。一是理顺直属部门与街道办事处的关系，组织动员群众完成政府的各项工作任务，合理划分职责权限。把政府管不好、管不了，而应由街道办事处管理的事情交由街道管理，并给予相应的工作和管理权力，做到权随事走，责权利相一致，以增强街道办事处综合协调和管理能力。街道办事处作为直接面对广大群众的基层行政组织，其主要职能应是与群众生活密切相关的社区管理和环境建设，为城市经济发展创造良好的环境，街道作为政府派出机构并不一定包含政府的所有职能，要适合当前经济和社会发展需求。街道应定位在：城市社会管理、突出服务居民、综合协调、文化惠民等区域的管理职能，而不能代替政府部门的专业管理及其执法职能。街道要善于协调区域内的各类社会资源如图书馆、学校、企业文体活动室等设施为居民服务，这是街道履行政府职能工作的关键，真正使发展的成果惠及人民百姓，做到发展成果人民共享。因此，街道在新的时期的职能和定位对提高和创新城市管理的方式和水平上尤为重要。二是适当下放管理权力。建议赋予街道办事处对政府部门派驻机构、辖区企事业以及其他社会团体的社会性、群众性工作有属地管理权、对涉及的公共事务有统筹协调权。赋予街道办事处部分处罚权，建议政府通过授权、委托等方式下放部分监督处罚权，如建筑工地文明施工管理、市容环境管理等。街道办事处按照委托的行政处罚权限，进一步明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机构的协作、配合的工作机制，增强办事处的基层社会管理职能。

2、机构设置要规范，做到以人为本。本着“小政府、大社会、小机构、大服务”的原则，突出以人为本，方便百姓。街道机构设置应面向服务对象，而不是应对上级部门。调整街道办机构，与街道职能相适应，不能设置太多，根据街道辖区大小和工作任务多少，可综合设置5—7 个机构，综合职能，进行整合，否则会造成街道力量分散。政府不能要求街道上下对口设置机构，工作职责只要有部门承担就行。同时，要严格控制街道的领导职数，鼓励领导兼任多职，克服官多兵少的弊端，适当扩充街道行政编达到21人左右。３、要理顺街道办与社区关系。要宣传贯彻好党的路线、方针、政策和国家的法律法规的同时，以社区居民工作为基础，统筹发挥综合协调、行政执法、管理社会良性运行等，力争把辖区建设成社区稳定，秩序良好，环境整洁，生活方便，文化繁荣，经济发达的辖区。街道办事处要把便民利民、城管卫生、治安、文化娱乐、社会保障、劳动就业再就业等服务工作落实到社区，使社区成为名符其实的城市居民自治组织。把社区服务作为实现城市管理和社会管理工作的 “突破口 ”，理顺街道办事处作为行政派出机构与居民自治组织居委会的关系，充分发挥社区管理中的群众性基础和主体作用。如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。

4、街道工作要依法行政，运转协调，廉洁高效。城市管理的复杂性和综合性，要求街道工作在法制框架下运行，将事务性工作由社区中介组织承担，完善社区居民自治组织自我管理、服务、教育和监督等职能。在分清职责给街道减负的同时，要学习国外经验，成立“真空管理部”，凡是各个职能部门职责缺位、无人管理的事情，都应由街道管理，保证政府管理不留空档，满足社会发展各个层面的要求。政府应为社区发展提供必要的保证，因为良好的社区环境，可以防止犯罪减少社会管理成本。政府要加大社区建设资金的投入，社区有了资金的保障，可以开展各种活动、建立各种活动组织，通过活动建立信任、增强共识，各种组织可以互相帮助，共建和谐辖区。城市管理是现代城市发展的一项基础性工作，街道工作的复杂性和变化性，开放性和政策性，居民的期望和现实的条件等，是新时期街道办事处工作的职能定位的关键。街道办事处可以说是社会管理的重心，其中的一项重要工作是协调社会关系、规范社会行为、处理社会问题、化解社会矛盾。近年来，伴随着经济的发展和人民生活水平的提高，居民群众的需求也呈现出多样化的态势，各类矛盾多发。在城市化进程加快，街道社区已经成为众多人群的主要活动范围，在职能定位上要随着经济社会的发展和人民日益增长的物质文化需要，重心下移，使街道职能更贴近百姓，解决居民生活中遇到的困难和问题，拉近政府与人民群众的关系，化解在发展中出现的对立情绪。如果没有为百姓排忧解难的工作内容，就会加大与百姓的距离，疏远政府与人民群众的距离，就不能实现政府管理社会的职能，众多职能就会落空。所以，在新时期，街道办事处的职能定们要以人为本为工作核心理念，做到以居民为中心，以综合协调、真心服务为手段，发挥好其在社会管理格局中的重要意义，为建设中国特色社会主义发挥重要的作用。