中国人民银行与银监会的职能定位与关系协调

第一篇：中国人民银行与银监会的职能定位与关系协调

题目：

中国人民银行与银监会的职能定位与关系协调

摘要：改革开放以来中国人民银行的独立性不断增强，但也存在许多问题。银监会的成立将改变中央银行同时负有银行监管与货币政策职能的状况，大大增强中央银行的独立性。我国中央银行与银监会在职责上都是为了维护金融稳定，在职责上的不同点主要体现在行使职责的手段不同、行使职责的范畴不同以及二者行使职责侧重点不同等三方面。

关键词：中国人民银行 银监会 职责分工 关系协调 正文：

一、中国人民银行的性质与职能概述

中国人民银行（简称央行或人行）是中华人民共和国的中央银行，于1948年12月1日在石家庄组成。中国人民银行根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，在国务院的领导下依法独立制定和执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。中国人民银行作为我国的中央银行，一直行使着制定和执行货币政策，对金融机构实施监管职能。然而，直到1983年与国有商业银行的分离，它才成为真正意义上的中央银行。人民银行作为中央银行传统上包揽的监管中国金融体系的职责涵盖了证券监管、保险业监管和对银行业的监管。随着我国金融市场的进一步发展，央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面，而是将监管职责逐步剥离开来：使其更关注于货币政策的制定与执行上，1992年证监会的成立，对证券市场的监管职责从人民银行中剥离；1998年保监会的成立，对保险市场的监管职责也从其中剥离；及至2003年银监会的成立，其职责再次得以细化。2003年3月，我国十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。将中国人民银行对银行金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合。成立中国银行业监督管理委员会。银监会成立后，开始履行对银行业的监管职能，由此我国的银行业监管开创了新格局。

二、银监会性质与职能概述

银监会即中国银行业监督委员会。是在2003年成立的，它将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由其代为行使，这样就使得人民银行更加独立自主地制定和实施货币政策、加强宏观调控。作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。监管职能分离使银监会享有了银行业监督管理的职权。其主要的八项职责为：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。银监会将根据授权, 统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构, 主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规,负责市场准入和运行监督, 依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来, 具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。

三、央行与银监会职能的不同点

银监会作为银行业监管部门，对银行业金融机构具有机构监管的权力，但不排斥人民银行对金融机构的功能监管权。而且，银监会的机构监管与人民银行的功能监管也各有不同的侧重点，两者在现实操作中是完全可以加以区分的。中央银行与银监会在职责上的不同点主要体现在行使职责的手段不同、行使职责的范畴不同以及二者行使职责侧重点不同等三方面。

1、二者行使职责的手段不同 虽然央行与银监会的最终目标都是为了维护我国金融稳定，但他们所采取的手段却有所不同。央行职责的行使主要运用各种工具调节货币供给、进而影响宏观经济的方针和政策的总和来实现，而银监会则通过对各金融机构具体、微观的监管来实施其职责。央行的着眼点是为了维护整个宏观金融秩序的稳定；而银监 2 会是着眼于金融机构的合法稳健运营及自由公平的金融竞争环境的营造上。

2、二者的行使职责范畴不同 中央银行有发行的银行、政府的银行、银行的银行、调控宏观经济的银行四大职能。作为发行的银行，中央银行是全国唯一的现钞发行机构。作为政府的银行，中央银行主要负责代为管理国家财政收入以及为国家提供各种金融服务。作为银行的银行中央银行与商业银行之间带有管理和被管理性质的特殊关系。中央银行以商业银行和其他金融机构为办理存款、放款和汇款的业务对象。作为调控宏观经济的银行，央行主要通过货币政策和财政政策来调控我国宏观经济。而银监会的从央行中分离出来的，只负责监管商业银行在资金运行、金融服务等方面的职责。虽然银监会和央行都有对银行监督的职责，但权限是不同的。拆分央行的部分职能成立专门的监管机构，实现了金融宏观调控与金融微观监管的分离。

3、二者行使职责侧重点不同

中央银行的货币政策着眼点是整个国家的宏观经济形势，通过各种货币政策工具影响金融机构，进行调节整体经济运行使之达到或接近理想状态。而银监会的成立，在于强化我国的银行业金融机构的专业化监管。银监会的基本工作是围绕风险管理这个核心，对商业银行等金融机构运用审慎的规则来监管，具体到某一对象的金融机构时，只是着眼于金融系统和金融市场，防范和化解其金融风险。

金融监管体制改革是我国金融体制改革的一个重要步骤。分离后的人民银行职能和银监会的监管职能的差异，有利于人民银行专注于制定和执行货币政策，维护金融稳定、提供金融服务。有利于银监部门在明确总体监管目标和努力的方向的同时，从监管效率最大化和监管成本最小化出发，有效地防范和化解银行业经营风险和操作风险。

四、央行与银监会的职能协调与合作

1、监管信息的共享

央行和银监会间实行监管信息的共享，其原因有二：一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料，其中有不少是对另一个机构有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面会增加这两个机构履行职责的成本，另一方面也会影响它们决策的准确有力性；二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担，使它们无须疲命于一次又一次重复的信息供给要求，也在另一个侧面尽可能地提高了央行和银监会实施职责的效率。

为了实现对监管信息的共享，可行的方法之一是建立信息的共享机制，如建立一个公共金融信息处理中心，由其充当整个金融监管体系的信息中心，以此构建一个为各监管机构共用的金融信息平台。由央行综合银行业提供至信息平台，银监会从中提取并进行分析研究，然后再将其研究结果及时地存入信息共享带 3 中，便于央行制定货币政策时信息的运用。由此，央行和银监会能够各取所需且互利互惠。

2、金融监督管理协调机制的创建与运行

如前文所述，监管职责主要由银监会所行使，但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与磋商。例如，在通货紧缩时期，央行往往会采取扩张性货币政策，以刺激经济的发展，此时，金融机构也会随之扩大自身的经营规模，追求利润的最大化，这样一来，会出现放松对风险防范的情形，给监管带来了困难。反之，严厉的监管又会对货币政策的实施带来了逆向的效应。除此之外，还有学者指出，前文提及的银监会的监管职责属于预防性监管职责，央行还应承担起另一种补救性监管措施，它在性质上属于保护性监管职责，也涵盖于广义监管职责的范畴之内。这种保护性监管职责的最明显体现，就在于央行所扮演的最后贷款人角色，即金融机构已经或者将要出现信用危机时，央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行，能起到一种互补性的作用。但是，最后贷款人的措施只有在银监会监管职责已经无法遏制金融机构濒于崩溃的局面出现时，才能加以实施，这样才有可能更好地实现对金融机构的监管保障目的。因而，这两种职责的行使同样存在着需要协调的可能。

3、关于央行的检查监督权

央行的检查监督权的行使是有严格的限定条件的，也就是说，它在通常情况下并不对银行金融机构进行全面、日常的监督检查，只有在央行为了实施货币政策或维护金融稳定的前提下，才可以建议行使或自己行使该权利。但是，这些规定并不意味着已经将检查监督权利在央行与银监会之间做出了明确的划分。特别是由于银监会对银行金融机构的业务准入负有直接监管的职责，因此在央行行使对货币市场的监督管理时，银监会的监管职责可能会与央行的这一权利存在着一些交叉。这就需要在实践中，由央行与银监会对存在“重叠”的职责进行协调，避免对银行金融机构的重复监督检查。

结论：央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面，而是将监管职责逐步剥离开来，使其更关注于货币政策的制定与执行上，着眼于整个金融体系的稳定，从而强化其职责执行的效力，增强其货币政策的独立性。因此可以说，央行的管理体制和基本职能也随之跨入了一个崭新的历史发展时期。纵观银监会的整个短暂发展过程，可以发现，它的成立与职责的明确同时也是中国人民银行职责专业化的一个重要阶段，两者正是在这期间进行职责分工的细化。而且，央行监管职责的剥离与银监会的设立，是与我国目前的经济发展大环境密不可分的，符合我国经济发展的趋势。参考文献：

[1]赵海燕。关于央行监督职能存废争议的思考

[2]魏加宁。我国金融改革步伐将进一步加快 [3]张 群。谈央行剥离监管职能和其独立性

第二篇：中国人民银行与银监会的关系及各自职责

中国人民银行与银监会 的职能定位与关系协调

金融

0802 王

琳 0807080204

中国人民银行与银监会的职能定位与关系协调

摘要：中国人民银行和银监会的职责分工是修改《中国人民银行法》与制定《银行业监督管理法》的重要背景。这两部法律对二者的职责作了相对清晰的界定，对其职责协调问题亦有一定规定。虽然两法的实施绩效尚待观察，虽然在具体实施中仍会产生各种问题，但它们的出台，对于加强人民银行的宏观调控、规范银监会监管职责的履行、防范和化解金融风险、促进金融体制改革，无疑具有重大意义。关键词：中国人民银行；银监会；职责分工

一、中国人民银行与银监会职责分工的演进

（一）中国人民银行职责的演变

中国人民银行的成立及其作为我国的中央银行，迄今已有55年的历史。然而，直到1983年与国有专业银行的分立，它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了三次职责上的分离，即1992年证监会的成立，将对证券市场的监管职责从人民银行中剥离；1998年保监会的成立，将对保险市场的监管职责加以剥离；及至银监会的成立，其对银行业的监管职责再次被剥离。

与此同时，中国人民银行在自身机构设置上也在为其职责的优化不断地进行调整。1995年通过的《人民银行法》，赋予了人民银行（简称央行）广泛的职责，其基本职能可以归纳为金融调控、金融监管和金融服务。1997年，经国务院批准，人民银行设立了货币政策委员会，强化了其金融调控的能力。1998年，央行对分支机构进行重大调整，跨区域设置了九大分行和21个地方监管办，使货币政策由计划经济时代的直接计划管理向借助市场工具的间接调控方式转变。2003年12月27日，经过修订的《人民银行法》于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过，强化了人民银行在制定和执行货币政策、进行宏观调控方面的职能，明确地规定了其“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的职责。

从央行的发展历程可以看出，央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面，而是将监管职责逐步剥离开来，使其更关注于货币政策的制定与执行，着眼于整个金融体系的稳定，从而强化其职责执行的效力，增强其货币政策的独立性。因此可以说，央行的管理体制和基本职能也随之跨入了一个崭新的历史发展时期。

（二）银监会的成立及职责发展过程

2003年3月10日，十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，决定设立银行业监督管理委员会即银监会。同年4月26日，十届人大常委会第二次会议审议通过了《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原来由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》，使银监会享有了银行业监督管理的职权。4月28日，银监会正式挂牌成立。为了使银监会所享有的职责得到初步明确，同日公布的银监会2003年第一号公告将其主要职责进行列举，共分八项①。12月27日，《银行业监督管理法》与修改过的《人民银行法》同时于十届人大常委会六次会议上通过，为银监会履行监督管理职责提供了明确的法律依据。

纵观银监会的短暂发展历程，可以看出，银监会的成立与职责明确的过程同时也就是人民银行职责专业化的过程，两者正是在这一期间进行职责分工的明确与细化。央行监管职责的剥离与银监会的设立，实现金融宏观调控与金融微观监管的分离，是与我国目前的经济、金融发展大环境密不可分的，是金融监管与调控的对象-金融业、金融市场日益复杂化、专业化、技术化的必然要求。

二、中国人民银行所独有的职责

《人民银行法》的修改和《银行业监督管理法》的出台，一个重要的背景就是适应银监会的设立，将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由银监会行使，使人民银行更加独立自主地制定和实施货币政策、加强宏观调控，同时藉此增强对银行业监管的规范性、有效性。这一主旨就为央行和银监会两个机构的职责的界分奠定了基础。然而，透过新修法条的字里行间，我们不难发现，有关人民银行职责界定的规定能否达到预期目的，仍有待于实践的进一步检验与完善。

（一）央行独有职责确立的出发点-货币政策职责与监管职责的剥离

货币政策职责作为央行所独有的职责，这是无可置疑、举世皆然的，但在央行应否具有监管职责的问题上，历来争议颇大。尽管目前看来，废除央行监管职责已是大势所趋、法有明定，但有关论争的观点仍然值得我们重视与反思，因为这将有益于我们对相关具体制度作进一步的完善。

1.坚持央行应具有监管职责的理由：

（1）货币政策职责与监管职责在实际上是密切联系的，在一定意义上说，央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的，通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础，也为其执行创造有利条件。

（2）独立和强有力的中央银行是承担监管职责的最佳机构。美国联邦储备理事会前主席沃尔克曾经说到：“要进行行之有效的监督，具有一个强有力的监督机构也是十分重要的。……如果监督者软弱无力，就不能那么有效地施行谨慎性、安全性和健全性的各项职能……由于政治和其他种种原因，中央银行可能是最强有力的监督机构。这一点是很清楚的，至少在美国是这样，因为中央银行是独立和严格的，最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治和其他压力的制约。”[1]尽管这段话针对的是美国的情况，但对于监管职责所要求的独立的和强有力的特性而言，央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且，我国理论界对于央行独立性地位的呼声也越来越高，这些都对其监管职责的剥离产生了一定的冲击。

（3）央行在承担监管职责上有着许多便利的信息来源。央行在维护支付、清算系统的正常运行，经理国库，负责金融业的统计、调查、分析和预测等方面，积累了许多的经验，也创建了不少的信息收集渠道，这些传统的央行职责无疑为其监管职责的行使提供了有利的条件。尤其是它在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责，掌握了大量的经济金融信息，使得监管的承担会更加有效与方便。2.废除和剥离央行监管职责的理由

尽管存在诸多保留央行监管职责的理由，但随着我国经济的发展与国际金融形势的变化，越来越多的学者对这一观点持批判态度，提出了许多的辩驳理由，使得废除央行监管职责的观点逐渐占据上风，并最终通过本次立法得以明确下来。这些论点主要有：（1）从我国的金融实践来看，央行监管职责的存在不但使金融监管得不到充分有效的行使，还在同时影响到了货币政策的实施。因为在我国的现实国情下，央行与各被监管的金融机构特别是国有银行金融机构，相互间有着错综复杂的利益关系，根本就不可能实现真正意义上的有力监管。对此，有学者曾一针见血地指出，人民银行与和四大国有商业银行之间是“婆媳关系”，它与信用社间更是一种“父子关系”。[2]（2）货币政策与监管这两种职责在本质上是不同的。货币政策属于短期的宏观政策行为，具有较强的弹性和伸缩性；而监管则属于政府职能之一，应该从严进行，持之以恒，不能忽紧忽松。[3]（3）央行监管职责的剥离有利于提高货币政策及监管职责各自的专业化水平。（4）监管职责的剥离有利于央行货币政策的超然实施。

以上关于央行监管职责存废的争论，首先在事实上反映了金融业发展过程中不同阶段的要求。在早期的分业监管时期，由于经济金融形势不太复杂，因此，央行即使一身兼二职，亦能胜任。但是，随着混业监管时期的到来，以及金融创新和法律变革的挑战，金融监管与调控日益复杂，使得央行在承担货币政策这一日益繁重职责的同时，要很好地实施监管就成为了一个巨大难题，难免会顾此失彼。其次，央行的监管还与其独立性的强弱有关。具有较强独立性的央行，一般是不兼有监管职责的，因为该职责本质上的管理性质使其应该归属于政府职能的范畴，而央行的独立性很大程度上正是体现在与政府的相对独立上，这也决定其不应具有监管职责。虽然我国目前央行的超然独立性还很难确保，但它是一个发展的必然方向，因而未来央行独立性地位的确立，同样要求监管职责的剥离。最后，各国的金融变革也纷纷趋向于央行货币政策与监管职责分立的体制。德国等实行全能银行制的国家和正在向全能银行制过渡的英国、日本等国，央行已经不再具有监管的职责。同时，经验表明，央行兼有监管职责的国家，要比央行不负该职责的国家，具有更高的通货膨胀，一般要高出50%以上。[4]深究其原因，正在于央行货币政策与监管职责的融为一体，会使央行运用“最后贷款人”的特权保护濒临倒闭的银行，从而导致低质量信贷的增加，通货膨胀也持续上升

（二）修改后的《人民银行法》关于央行独有职责的变动

按照央行货币政策与监管职责相剥离的主旨，新修改的《人民银行法》将原赋予央行制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三方面的职能，调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务。②具体而言，此次对央行独有职责的修改主要表现在：第一，强化了人民银行在制定和执行货币政策方面的职责。第二，明确赋予了人民银行以维护金融稳定的职能，即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。第三，增加了反洗钱的职能。《人民银行法》第4条中规定，人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。

从以上修改可以看出，央行独有职责的变动主要是体现在日常微观监管职责的剥离与维护金融稳定职能的明确上。实际上，央行以前同样具有维护金融稳定这一职能，只不过该职能的内容隐含于央行各项职责的规定之中未予明示罢了。而此次《人民银行法》的修改，则在突出位置（第2条）明确无误地宣示了央行防范和化解金融风险、维护金融稳定的职能，并为其职责的履行提供了具体的法律保证。关于这一点，在《人民银行法》修订前央行曾明确为三个方面：一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构；二是共享监管信息，采取各种措施防范系统性金融风险；三是由国务院建立监管协调机制。而修改后的《人民银行法》更设计了近10个法律条文（参见第9条、第34条、第35条等），具体规定了各种可供央行行使该职责的法律手段，此足见我国对金融安全问题、对央行稳定职能认识的提高。

（三）修改后的《人民银行法》关于央行独有职责规定存在的问题

尽管修改后的《人民银行法》对央行的独有职责作出了较为明确的法律规定，但在这些规定的背后，仍潜在着许多亟待解决的问题。这些问题如解决不好，必然会影响到央行职责的切实履行。

1.关于货币政策委员会的定性与作用

新修改的《人民银行法》，其第12条是关于货币政策委员会的专门规定。该条相对于原法条，增加了一款，强调“货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。从中可以看出，国家立法机构对于货币政策委员会的作用的认识，可以说已经提高到了一个新的高度。

但是，《人民银行法》对于货币政策委员会的性质并未提及，因此，关于其定性，只能从国务院颁布的《中国人民银行货币政策委员会条例》中去寻求答案。按该条例第2条之规定：“货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。”无疑，这一规定令委员会只是一个咨询议事机构，而不享有真正意义上的决策权。然而，该条例却赋予了货币委员会以广泛的职权，包括：依据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定、调整；提出货币政策控制目标；运用货币政策工具；提出有关货币政策的重要措施；进行货币政策与其他宏观经济政策的协调等等。应该说，这些职权实际上也是央行所承担的货币政策职责。但限于货币委员会的咨询议事机构的定位，它所享有的职权能否得到真正的落实，不能不令人质疑。而如果该委员会不能真正行使这些权利，央行的货币政策职责又如何得以独立地制定与执行呢？进一步说，修改后的《人民银行法》也只是强调要发挥该委员会的“重要作用”，而不是它应享有的“决策性作用”，尽管这已是一个很大的进步，但并未达到它最终的目标。如果货币委员会仍然停留在咨询议事机构的地位上，必然会影响到央行在货币政策上的独立发言权，因为在目前的体制下，央行还只是国务院领导下的一个组成部门，它没有独立的发言权也就意味着货币政策的最终制定权还是在国务院手中。因此，可以说，不解决货币政策委员会的定位问题，央行在货币政策问题上的独特和巨大的作用就很难完全发挥出来。

2.关于央行征信管理职责的有无

按2003年9月30日公布的关于人民银行的新“三定”方案，央行的主要职责计有14项，其中的第11项即为：“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系。”据此，应可理解为征信管理职责也是央行的主要职责之一。然而，令人意外的是，修改后的《人民银行法》唯独没有将新“三定”方案中的这一职责纳入其中。

由央行承担征信管理职责，主要原因在于：一方面，大量的征信信息中，银行贷款记录占了90%以上，这种情况也已被国外征信实践所证实；[5]另一方面，银行也是征信信息的主要需求方。这两者促使银行金融机构迫切地需要承担征信职责。但是，由于征信业涉及领域众多，是一项全新的、专门的服务行业，直接关系到我国诚信制度的创建，因此有必要设立或指定一个部门负责组织实施该职责。鉴于央行在银行体系中的领头地位及强有力性，成为这一职责的承担主体当不失为最佳选择。

事实上，依据人民银行新的“三定”方案，在央行内部就已专门设立征信管理局来负责这一职责，并且央行也已经实际承担起了征信业的管理工作，如它已经为国务院代拟了《征信管理条例》，对征信机构运营的各个环节，包括信息的收集、保存、加工和产品出售等做出了规定。正因为如此，针对《人民银行法》的规定，央行负责人早已明确表示，虽然《人民银行法》并未规定人民银行履行信贷征信业的管理职责，但管理信贷征信业仍然是人民银行的法定职责之一。

笔者认为，由于目前我国的社会征信工作还处于试点阶段，征信业务又需要多方位监管，而部委之间征信监管分工目前尚不明确，所以一时难以以法律的形式确定下来，这也是改革过程中的正常现象。但这并不能因此就否定央行的征信管理职能，因为，《人民银行法》第4条所规定的央行最后一项职责-“国务院规定的其他职责”是一个兜底条款，据此条款，人民银行依国务院批准的“三定”方案享有的征信管理职责就可以合法地纳入其职责范围之内，只是相对央行的其它职责而言，在法律明确性上欠缺了一些，应在条件成熟时予以明确。

三、银监会的独有职责

新出台的《银行业监督管理法》对银监会的职责作了比较详细的规定，它将央行原来承担的监管职责转移给了这个新成立的机构，并为其设定了各种职权、实施措施以及制约机制等。

（一）《银行业监督管理法》关于银监会独有职责的规定

《银行业监督管理法》共6章50条，具体地规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责和措施等内容。该法第三章对银监会的监督管理职责作出了全面界定，紧随其后又用专章对监督管理的措施作了专门规定，立法者对银监会监管职责及其行使的重视程度，由此可见一斑。依据该法的规定，银监会的监管职责主要为：制定和发布有关银行业金融机构监管的规章、规则；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项等。

此次《银行业监督管理法》对于银监会监管职责的设定体现出了两大特点：第一，大量吸收和借鉴了国际银行业监管的先进理念和其他国家或地区银行业的法律制度。尤其显著的是，该法将2001年确定的新巴塞尔资本协议框架对各国监管当局提出的监管理念与要求纳入其中，使之更符合国际化发展的潮流。其二，该法在具体规定了银监会监管职责的同时，还强化了其监管手段和措施，并对监管权力的运作进行了规范和约束，系统地建立了对银监会的监督制约和问责机制，体现了依法行政、依法监管的要求。因而可以说是我国法律体系中的一次立法创新。

（二）银监会承担独有监管职责过程中面临的难题

对银行业的监管职责已经从央行中剥离出来，并在《银行业监督管理法》中被正式明文赋予银监会行使。然而，对于这个新成立的机构来说，要它在短时间内承担起这个重任，还面临着极大的挑战，也需要克服不少随之而来的问题。

1.对于央行监管职责剥离后行使效果的质疑

如前所述，央行原来的监管职责与其货币政策职责在本质上是存在着冲突的，正是这一冲突最终导致了当前立法上将监管职责从央行剥离出来，并将其赋予了一个新成立的机构-银监会。

然而，不可忽视的是，央行货币政策职责的存在在一定程度上也有利于监管工作的开展。因为央行在货币政策的制定和执行过程中可以有意地为监管创造便利条件，从而提高监管的效率；同时，央行在其日常业务中还享有指导和介入权，例如资金周转、支付应急和票据再贴现等，使得各个银行金融机构能够更易于接受央行的监督管理。正是央行所具有的这双重职责，让它在金融机构中享有很高的权威，其当年监管职责的开展也完全可以用“恩威并重”这一词语来加以概括。]因此，银监会未来履行监管职责是否也会有这一效果性，是一些学者所不断置疑乃至加以诟病之处。

笔者认为，尽管在监管职责的行使上，相对于当年的央行而言，目前的银监会还有许多需要充实与弥缝的地方。最明显的正是银监会缺乏央行的业务介入权，使得它在监管职责实施中难以达到得心应手的地步，这也是它在权力结构微妙变化过程中所留下的一道坎。但是，监管职责的剥离与银监会的设立，无疑是一个发展的方向，这个改革的过程中必然会同时存在利与弊。在对这两种行使方式进行仔细审视后就会发现，监管职责由银监会所独享更有利于整个金融体制的稳定与发展，这一职责的行使不能也不应再像以前那样，更多地通过各种非专门监管手段进行。毕竟这些非专门手段的运用并不总是与期望中的一致，会带来积极的后果；相反，它们有时会使监管职责流失于无形之中，从而抹煞了使用这些手段的原意。因此，某些手段的缺乏，固然会使银监会的监管职责履行面临很大困难，但对于在机构缩减改革中逆势而出的银监会而言，克服这些困难征是其“应有之义”，是其在漫漫发展道路上必须跨越的沟壑。

2.银监会监管重点的转移-从合规性监管到合规性监管与风险性监管的并重

所谓“合规性监管”是指监管当局对银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。所谓“风险性监管”是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平等所实施的监管。[8]银监会成立后，其监管的重点必然不能再像以前那样只注重合规性监管，而应将风险性监管也提高到同等甚至更加重要的高度上。

将合规性监管与风险性监管并重，其原因主要有两个方面：其一，合规性监管本身固有的缺陷使它不再是当前监管重点的唯一选择，因为它对市场的敏感度较低，往往不能及时而全面地反映金融机构及整个金融系统的风险所在，导致监管的实施出现滞后性。其二，随着金融创新和变革的不断发展，金融业的风险也存在于该行业的方方面面，既有根源于金融内部机构的弊病而产生，也有外部政府和市场的作用而导致；既有道德风险的因素，也有社会信用环境的影响。[9]因而，目前对金融风险的监管要应付的是一个综合性的顽症，在合规性监管的基础上，采用风险性监管的方法，能够对各种外在及潜在的因素进行全面考虑，更有利于银监会监管职责的顺利行使。

正由于这样，我国刚出台的《银行业监督管理法》参考了新巴塞尔协议中的核心监管原则，借鉴了美国、英国、德国、日本等国家关于风险监管的法律制度，明定了一系列关于风险监管的内容。未来银监会的监管将会以合规性监管为基础，以风险性监管为主题，进一步强化对金融业的监督管理，从而促进金融业的良性发展，这是勿庸置疑的。

3.对《银行业监督管理法》规定的监管措施的置疑、《银行业监督管理法》第四章是关于监管措施的全面规定，其中不乏有创新之处。这也突出体现了“依法行政、规范监管行为”的立法意图，是我国金融法制建设的重大进步。但是这些措施能否真正落到实处，实现有效促进银行监管的目标，仍然有待实践来检验。例如该法第37条规定：银行业金融机构违反审慎经营规则的，逾期未改正或行为严重的，银监会可以责令其暂停部分业务、停止批准开办新业务；限制分配红利和其他收入；限制资产转让；责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；停止批准增设分支机构。应该说，这些措施是相当严厉的，也说明了国家对银行经营从严整顿的决心。但是，审慎经营中对银行金融机构所要求的资本充足率、资产负债比例、资产质量、流动性及盈利性等方面的内容，在目前我国的金融界中，是一个很高的要求。甚至可以说，我国目前的银行业金融机构很少有达到这种高层次要求的。这就产生了一个问题，如果出现违反审慎经营规则的行为，银监会是否会严格依法采取上述措施？如果采取的话，大多数银行金融机构的经营会出现停顿乃至瘫痪的状况；如果不采取的话，这些规定就会成为一纸空文。这种情况的出现，必然会使银监会的实际监管工作陷入两难的境地。此外，该法第35条还规定：“银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话。”这样的规定在国内的同类法律中尚属首例。但其是否真能有效促进银行业的监管，亦还有待于实践的检验。

四、央行与银监会应予协调的职责

尽管修改后的《中国人民银行法》和新出台的《银行监督管理法》对央行与银监会的各自职责作出了明确的分工，但在个别领域上，二者仍然存在着应该互相协调的地方。因为无论是央行抑或是银监会，其履行职责的出发点均是立足于广大金融机构的市场行为及其决策，只是侧重点有所不同。央行职责的行使主要是通过制定和执行货币政策来实现，而银监会则通过对各金融机构具体且微观的监管来实施其职责。亦即前者是为了维护宏观金融秩序的稳定；后者是着眼于金融机构的合法稳健运营及自由公平的金融竞争环境的营造上。即便如此，这两个机构的职责也不是能够截然分开的，二者的职责还是会相互渗透，和影响，因此，它们还是存在着应加以互相协调的职责，这在《人民银行法》和《银行业监督管理法》中也有体现。主要有：

（一）监管信息的共享

《银行业监督管理法》第6条明确规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《人民银行法》第35条第2款也有类似的规定。由此，银监会与央行在监管信息的共享上就存在了需要彼此协调的地方，这也是二者在职责分工基础上的一个交叉点。

在央行和银监会间实行监管信息的共享，其原因有二：一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料，其中有不少是对另一个机构有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面会增加这两个机构履行职责的成本，另一方面也会影响它们决策的准确有力性；二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担，使它们无须疲命于一次又一次重复的信息供给要求，也在另一个侧面尽可能地提高央行和银监会履行职责的效率。

在监管信息共享上，国外有着不同的实践做法。在英国，英格兰银行（即中央银行）、金融监管局与财政局之间存在着一个三方小组会议机制，进行定期磋商，互换信息。而在日本，日本银行（即中央银行）与承担监管职责的日本金融厅的职员，在实际工作中经常互换信息，也常常通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，形成了密切的配合关系。

而在我国，也有不少学者提出了各种型态的信息共享机制。如有学者建议加快监管信息的电子化步伐，并建立一个公共金融信息处理中心，由其充当整个金融监管体系的信息中心，以此构建一个为各监管机构共用的金融信息平台。[11]还有学者提出了信息共享传送带的构想，其主要机理为：央行提供信息存入信息共享带，银监会从中提取并进行分析研究，然后再将其研究结果及时地存入信息共享带中，便于央行制定货币政策时信息的运用。由此，央行和银监会能够各取所需且互利互惠。[12]实际上，上述论点的出发点均强调了央行与银监会监管信息的共享，这也是在当前二者职责分工基础上必须加以重点考虑的地方。尤其应该提及的是，银监会仅仅向人民银行送达为政府信息公开所需的金融机构一般性的资产负债表等统计资料是远远不够的，因为这些资料是很难全面而深层次地反映一个金融机构的实际运营状况，也就难以满足央行据此作出货币政策决策的要求。所以，有关送达信息的内容、程序、方法等仍然需要进一步地予以明确。

（二）金融监督管理协调机制的创建与运行

修改后的《人民银行法》增加了第9条的规定，即“国务院建立金融监督管理协调机制。”这个金融监管协调机制的创建与运行当然离不开央行与银监会的密切配合，要求二者在履行各自职责时进行有效的协调。

如前文所述，监管职责主要由银监会行使，但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与磋商的。例如，在通货紧缩时期，央行往往会采取扩张性货币政策，以刺激经济发展，此时，金融机构也会随之扩大自身的经营规模，追求利润的最大化，这样一来，会出现放松对金融风险防范的情形，给监管带来困难。反之，严厉的监管又会对货币政策的实施带来逆向效应。此外，银监会的日常监管职责主要属于预防性监管职责，央行还应承担起另一种补救性监管措施，它在性质上属于保护性监管职责，也涵盖于广义监管职责的范畴之内。[13]这种保护性监管职责的最明显体现，就在于央行所扮演的最后贷款人角色，即金融机构已经或者将要出现信用危机时，央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行，能起到一种互补性的作用④。而这两种职责的行使同样需要两机构间的密切配合与协调。正因为如此，《银行业监督管理法》在第26条、28条、29条等条文中都明确要求银监会与人民银行进行配合与协商。

另外，还有必要提及的是，修改后的《人民银行法》第4条中增加了以下内容：中国人民银行监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场。这些规定可以视为立法仍为央行保留了部分监督管理职责，但这些职责是可以与银监会的监管职责相区别的。表现在：（1）在监管对象上，央行的监管是在中观而非微观层面上进行的，它主要是对市场而非机构进行监管；（2）这些职责的赋予是为保证央行自身任务（尤其是制定和执行货币政策、防范与化解系统性金融风险等的顺利履行）的实现所必须的。这些规定实际上也是央行与银监会在监管职责分工上的一种协调，而且是以法律加以明确规定的，具有法定化的性质。

（三）关于央行的检查监督权衍生的问题

央行的检查监督权主要规定在《人民银行法》第3234条中，是微观的，针对金融、经济个体的，但也是有较为严格的行使前置条件的。其第32条规定的检查监督是与央行所履行的职责相对应的，只有在央行需要行使其自身法定职责的情形下，才可以实施这种检查监督。第33条的规定并非是一种真正意义上的检查监督权，而是一种建议权，即根据执行货币政策和维护金融稳定的需要建议银监会实施对银行业金融机构的检查监督，是否进行则由银监会来决定。第34条中的检查监督权则必须首先经过国务院的批准才可实施。由此可见，央行这种权利的行使是有严格的限定条件的，它在通常情况下并不对银行金融机构进行全面、日常的监督检查，只有在央行为了实施货币政策或维护金融稳定的前提下，才可以建议行使或自己行使该权利。

除上述三大方面外，央行与银监会还应在以下两个方面进行职责的协调：一是支付结算规则的制定，二是突发事件的处置。修改后的《中国人民银行法》第27条增加了1款规定：“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。”而《银行业监督管理法》第29条则提出：银监会应当会同央行等部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。因此，在这两个原则性规定的前提下，在具体职责的协调上，央行与银监会仍需再做进一步的接触，才有可能使这些职责得到很好地履行。

五、结语

央行与银监会监管职责的分工本身就是修改《人民银行法》与出台《银行业监督管理法》的重要出发点，也是当前所逐步推进的金融体制改革的焦点所在。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也有专节对这一问题进行了纲领性的论述，要求“有效防范和化解金融风险”，“健全金融风险监控、预警和处置机制”，“强化监管手段”，“建立健全银行监管机构同中央银行间的协调机制，提高金融监管水平”。这些原则性的规定已经贯穿并体现在上述两部法律的制定与实施过程中，因此，尽管在央行和银监会职责分工上还会存在各种各样理论抑或实践中的问题，仍然需要实践的检验与进一步的完善，但从长远的发展角度而言，这种新的法律建构还是符合历史的潮流的。

参考文献：

[1]赵海燕。关于央行监督职能存废争议的思考[J].甘肃省经济管理干部学院学报

[2]黄 琼。“银监会”路远任重[J]财经专讯

[3]魏加宁。我国金融改革步伐将进一步加快[J].新金融

[4]张 群。谈央行剥离监管职能和其独立性[J].市场观察

[5]吴晓灵。中国征信业应通过立法实现信用信息资源共享[N].财经时报

[6]向 明。银监会：银行监管路漫漫[J].金融经济

[7]周建松。银监会成立后的金融监管安排[J].浙江金融

[8][10]张敏聪。银监会设立与中国银行业监管对策[J].经济法网.

第三篇：央行与银监会分离后监管的职能及其协调

央行与银监会分离后监管的职能及其协调

中国人民银行作为我国的中央银行，一直行使着制定和执行货币政策，对金融机构实施监管职能。然而，直到1983年与国有商业银行的分离，它才成为真正意义上的中央银行。人民银行作为中央银行传统上包揽的监管中国金融体系的职责涵盖了证券监管、保险业监管和对银行业的监管。随着我国金融市场的进一步发展，央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面，而是将监管职责逐步剥离开来：使其更关注于货币政策的制定与执行上，1992年证监会的成立，对证券市场的监管职责从人民银行中剥离；1998年保监会的成立，对保险市场的监管职责也从其中剥离；及至2003年银监会的成立，其职责再次得以细化。2003年3月，我国十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。将中国人民银行对银行金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合。成立中国银行业监督管理委员会。银监会成立后，开始履行对银行业的监管职能，由此我国的银行业监管开创了新格局。

一、银监会职能概述

中国银行业监督管理委员会的成立，标志着中国人民银行集金融宏观调控与银行业监管职能于一身的运行机制正式结束，我国的金融宏观调控和金融监管工作都将步入一个新的历史时期。监管职能分离使银监会享有了银行业监督管理的职权。其主要的八项职责为：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。银监会将根据授权, 统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构, 主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规,负责市场准入和运行监督, 依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来, 具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。

上述央行货币政策与监管职责的剥离，最为明显地反映在新修改的《中国人民银行法》中，即该法条修改的重点正在于央行监管职责的分离上。原《中国人民银行法》赋予央行的职责为制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三个方面，目前则调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务。具体而言，此次对央行独有职责的修改主要表现在：

第一，强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。具体为，《中国人民银行法》第十二条增加了一款：“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。”第二十三条增加了中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具。第三十一条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。 第二，明确提出了维护金融稳定的职能，即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。具体为，《中国人民银行法》第一条以“维护金融稳定”的职责代替了原来的“加强对金融业的监督管理”职责。第二条以“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的规定取代了原来的“对金融业实施监督管理”的规定。将原来的第三十一条修改为：“中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。”增加了第三十四条，即“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”

第三，增加了反洗钱的职能。《中国人民银行法》第四条规定，中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。

从以上的修改可以看出，央行独有职责的变动最主要就是体现在监管职责的剥离，维护金融稳定职责的明确上。实际上，央行以前同样具有维护金融稳定这一职责，只是该职责的承担分散在央行各项职责的行使之中。此次《中国人民银行法》的修改，明确地提出了央行维护金融稳定的职责，为其权利的行使提供了具体的法律依据。央行已经将这一职责确定为三方面的内容：一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构；二是共享监管信息采取各种措施防范系统性金融风险；三是由国务院建立监管协调机制。为了更为有力地承担

二、央行的职能调整

此次分离将微观监管的一部分职责从银监会分离出来，使得中国人民银行的监管重心更加侧重于宏观层面的监管上。中国人民银行是代表国家制定和执行货币政策的行政机关, 主要是保持币值稳定、促进经济增长、平衡国际收支、实现充分就业这类宏观经济目标,而银监会则是国务院领导的直属事业单位, 负责监管具体的银行机构与业务, 主要是确保微观银行机构的稳健运行。货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务是中央银行最基本、最主要的职能，新成立的银监会负责银行业监管职能, 这只是将中央银行众多职能中的一个小分支分设出去,并不改变中央银行的基本职责，中央银行仍然是政府的银行、发行的银行和银行的银行。监管职能分离后, 人民银行的中心职能进一步显现出来，具体而言，改革后人民银行的职责是制定和实施货币政策、防范和化解系统性金融风险维护金融稳定。主要有以下几方面：一是实施稳健的货币政策, 加强宏观调控, 支持和促进经济发展。在我国经济转型期, 各项改革的推进及各种矛盾的化解, 都需要经济的持续增长来支撑。中央银行制定和执行货币政策的最终目的, 也是为国民经济健康发展创造一个良好的货币供应环境,实现经济和社会的全面发展。中央银行进行宏观调控, 主要是借助公开市场操作、窗口指导、信贷结构调整、利率水平和准备金率的调节等货币政策手段, 引导资源合理流动, 促进经济结构和产业结构调整提高金融资源的配置效率, 实现集约型经济增长。如今年以来, 人民银行通过在银行间市场上大规模发行票据回笼基础货币、颁布对房地产开发贷款的管理通知、提高准备金率个百分点等货币政策措施, 紧缩货币供给, 防范贷款过快增长而引致的潜在金融风险。一般地, 央行运用货币政策进行宏观调控时, 既要防范风险又要促进经济增长, 既要保持货币供应量适度增长, 又要提高贷款质量, 避免重复投资和盲目建设。同时, 还要充分考虑国内外经济发展形势, 为提高金融业和其他产业的国际竞争力创造有利的国内外货币政策环境。

二是改善金融服务, 维护金融业的可持续发展人民银行作为我国政府的银行、发行的银行和银行的银行, 必须为其服务对象提供优质高效的金融服务如提高金融电子化水平, 加速资金的流转, 提高资金的使用效率金融服务还包括提高中央银行货币政策的透明度和可信度, 合理地引导公众预期。通过加强货币政策的前瞻性研究, 提高宏观经济金融分析水平, 普及金融文化知识, 来提高全社会对信用文化和金融风险的认知度此外, 还要健全和完善金融法规体系, 使其成为保护银行业发展而非限制其发展的法律依据, 并在制定金融业“游戏规则和货币政策时, 充分考虑是否有利于增强商业银行的核心竞争力和金融业的可持续发展。

三、央行与银监会的职能协调与合作

尽管央行与银监会的各自职责分工明确，但在个别领域上，二者仍然存在着应该互相协调的地方这种协调主要体现在以下三个方面：

（一）监管信息的共享

央行和银监会间实行监管信息的共享，其原因有二：一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料，其中有不少是对另一个机构有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面会增加这两个机构履行职责的成本，另一方面也会影响它们决策的准确有力性；二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担，使它们无须疲命于一次又一次重复的信息供给要求，也在另一个侧面尽可能地提高了央行和银监会实施职责的效率。

为了实现对监管信息的共享，可行的方法之一是建立信息的共享机制，如建立一个公共金融信息处理中心，由其充当整个金融监管体系的信息中心，以此构建一个为各监管机构共用的金融信息平台。由央行综合银行业提供至信息平台，银监会从中提取并进行分析研究，然后再将其研究结果及时地存入信息共享带中，便于央行制定货币政策时信息的运用。由此，央行和银监会能够各取所需且互利互惠。

（二）金融监督管理协调机制的创建与运行

如前文所述，监管职责主要由银监会所行使，但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与磋商。例如，在通货紧缩时期，央行往往会采取扩张性货币政策，以刺激经济的发展，此时，金融机构也会随之扩大自身的经营规模，追求利润的最大化，这样一来，会出现放松对风险防范的情形，给监管带来了困难。反之，严厉的监管又会对货币政策的实施带来了逆向的效应。除此之外，还有学者指出，前文提及的银监会的监管职责属于预防性监管职责，央行还应承担起另一种补救性监管措施，它在性质上属于保护性监管职责，也涵盖于广义监管职责的范畴之内。这种保护性监管职责的最明显体现，就在于央行所扮演的最后贷款人角色，即金融机构已经或者将要出现信用危机时，央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行，能起到一种互补性的作用。但是，最后贷款人的措施只有在银监会监管职责已经无法遏制金融机构濒于崩溃的局面出现时，才能加以实施，这样才有可能更好地实现对金融机构的监管保障目的。因而，这两种职责的行使同样存在着需要协调的可能。

（三）关于央行的检查监督权

央行的检查监督权的行使是有严格的限定条件的，也就是说，它在通常情况下并不对银行金融机构进行全面、日常的监督检查，只有在央行为了实施货币政策或维护金融稳定的前提下，才可以建议行使或自己行使该权利。但是，这些规定并不意味着已经将检查监督权利在央行与银监会之间做出了明确的划分。特别是由于银监会对银行金融机构的业务准入负有直接监管的职责，因此在央行行使对货币市场的监督管理时，银监会的监管职责可能会与央行的这一权利存在着一些交叉。这就需要在实践中，由央行与银监会对存在“重叠”的职责进行协调，避免对银行金融机构的重复监督检查。

除了以上提到的三个方面外，央行与银监会还应在以下两个方面进行职责的协调：一是支付结算规则的制定，二是突发事件的处置。修改后的《中国人民银行法》第二十七条增加了一款规定：“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。”而《银行业监督管理法》第二十九条也提到，银监会应当会同央行等部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。因此，在这两个原则性规定的前提下，具体职责的协调上，央行与银监会仍需再做进一步的接触，才有可能使这些职责得到很好地履行。

第四篇：街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

聂

敏

街道办、社区居委会在城市管理体系中处于最基层、最末端、最敏感的地位，也是与群众最贴近、最重要、最直接的诉求渠道。落实以民为本的执政理念和践行科学发展观，构建和谐社会主要依靠基层，也必须体现到基层。随着社会结构的变迁和经济社会的发展，原来的《城市街道办事处组织条例》（以下简称《街道办组织条例》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）某些方面已经不能适应时代发展变化的需要，尤其当社会正处在发展的新阶段和转型时期，大量“单位人”变成“社区人”、“社会人”，城市化进程中大量外来人员的涌入，加上人口老龄化趋势的加剧，加强基层组织的建设比以往更加迫切。长期以来街道办、居委会作为两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、社区居委会）城市管理体系中的重要环节，都面临着权责不清、有责无权、有事无费、行政压力过重等问题，“上面千条线，下面一根针”成为他们日常工作的真实写照。

如何通过制度设计，进而逐步以法律化的方式明确界定街道办和社区居委会的地位和职责，实现“责、权、利”的统一，以便更好地为辖区居民服务，充分发挥基层组织在构建和谐社会中的缓冲器和稳压器作用，是摆在我们面前的一个新的课题。

一、街道办与社区居委会的主要服务对象

随着社区建设发展的推进，街道办、社区居委会为社区居民服务的事项和范围在迅速扩大，主要服务对象是三类人群。

第一类：特殊人群。老年人、贫困低收入家庭、残疾人群是社区服务的重要对象。这些人群除了常态的服务，还需要有针对性的帮扶性服务。比如山洞街道60岁以上的老人已经超过550人，要在辖区推行社区养老或居家养老服务，建立医院、社区、家庭相结合，保健、医疗、福利相结合的养老社会化服务体系，这些服务大多数都要通过街道、社区居委会工作人员来实施。

第二类：外来人员。城市外来人员在社区常住人口中的比重不断加大，居住地与户籍分离等情况日益凸显。充分满足社区流动人员对公共服务的需求，保障他们的合法权益并规范对他们的管理，是当前社区管理和服务中面临的问题。在流动人员管理服务中必须发挥街道办、社区居委会的基层力量，加强对出租屋的管理，通过他们对流动人员信息登记、就业管理等实行全程服务。

第三类：社会人。随着我国经济发展和企业制度改革，大量“单位人”转变为“社会人”，对这些人的社会管理和许多公共服务、社会福利等也都逐步由单位转向社区。这些问题依法、合理的解决，是社会和谐稳定的坚实基础，但对其服务和社会福利的范围、标准、程序及渠道方面目前立法的规定还不明确。

二、街道办与社区居委会关系不明职责不清

街道办和居委会除了面对的服务人群急剧增加外，管理事项也越来越多。街道办现在成了涵盖居民、民政、治安、安全、消防、市容环卫、食品、卫生、人防、计生、劳动、市场管理、社区服务等多项管理职能的综合性管理机构。随着新型社会问题不断增多，在流动人员管理、城市污染治理、社会救助、医疗救助等方面对基层管理的需求也不断加大。如东部发达地区的有些街道办要担负一百多项任务和职能。

街道办的任务如此重，社区居委会的工作又是什么样的呢？随着我国公共服务型政府的构建，要求政府管理重心下移，一些基层政府包括街道办直接向社区居委会分派行政任务的现象不断增多，社区居委会“行政化”的趋势不断被强化，实际上充当了一级政府或者说政府“一条腿”的角色。

当前，街道办工作一直存在着多头管理、运作艰难的问题，街道办与政府、街道办与政府职能部门及其驻街派出机构之间、街道办内部，以及街道办与辖区内各类社会组织和居民之间的关系都有待理顺；而社区居委会和社区的关系、居委会与物业管理公司的关系也变得“剪不断、说不清、理不顺”。职责定位不清，甚至导致了街道办与社区居委会在角色、功能、任务上的冲突：街道将大部分工作放到社区居委会，社区居委会也在经费、用房等方面难以摆脱对街道办的依赖。很多群众都习惯将街道办与社区居委会混为一谈。社区居委会没有也无法发挥好自治组织的作用，街道也难履行好管理的职能。

三、理顺街道办与社区居委会职能的对策

街道办事处是区人民政府的派出机构，在区人民政府的领导下开展工作的法律地位在理论上是清楚的，实际实践中应该进一步明确街道办事处的设立、变更或者撤销的法定程序要求，明确街道办事处工作机构设置和经费来源渠道的法律保障。通过立法明确工作职责，准确定位街道办事处的职能：一是明确街道办事处不再承担经济发展及经济管理的职能；二是强化其社会公共服务、居民事务、城市管理方面的职能；三是根据政府行政管理的实际需要协助有关职能部门开展行政执法，发现问题及时告知有关政府职能部门处理，或者为部门执法提供相关基本情况，协助做好居民教育、救济工作，协助维持秩序；四是对于确有必要委托街道行使的行政管理职权，应当有明确法律法规依据或经过严格的委托程序，并明确委托范围和委托形式（书面委托协议）。理顺行政关系，建立健全工作机制。明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机构的协作、配合的工作机制。社区居委会：要从立法上确立居委会的独立法人资格，并进一步完善社区居委会选举制度。建议从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：第一类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。第二类是受政府、政府职能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训，双方应当签订委托协议，明确权利、责任，政府也可向居委会“购买服务”。第三类是需要与其他单位组织互相配合、协调完成的工作。这类工作在实践中大量存在，如协助政府部门进行社会救助、福利、保障；建设公建配套设施，配置公共服务资源；落实计划生育、应急、抢险救灾等方面的事务。要在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制，形成合力，促成社会管理的统一和协调。针对不同的职责，还应当保障社区居委会相应的自主决策权、（事前、事后）知情权、建议权、拒绝权、监督权、考核权等权力，使社区居委会在工作中有权、有责，权责一致。

街道办和社区居委会在密切政府与群众关系中扮演着重要角色，一定要通过立法，让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服务效率。通过城市基层的创新改革，让街道办和社区居委会在管理城市、服务群众、稳定社会三大任务中各负其责，行政责权明确了，服务水平到位了，居民办事方便了，从而夯实构建和谐社会的基础。

（作者系山洞街道办事处主任）（责任编辑：明朗）

第五篇：工作分析与其他职能关系

1． 招聘与选拔：通过工作分析与工作设计，可以让企业知道自己想招什么样的人，同时可

方便应聘者知道自己是不是符合企业要求。可避免招到不合适工作的人。

2． 员工培训与选拔：通过工作分析与工作设计，使培训与选拔更加具有针对性。

3． 职业生涯管理：可根据企业发展战略，结合员工实际状况，合理安排职业规划。将两者

结合不仅能正确识别员工能力与技能，增强员工和提高企业进行人力资源管理的准确性，可以提高员工的适应能力和竞争能力；同时可以为企业的某些工作需求做好人力储备。

4． 绩效管理：绩效目标的内容，很大程度上都来自通过分析所形成的工作说明书；借助工

作说明书来设定员工的绩效目标，可以是绩效管理工作更有针对性。

5． 薪酬管理：将薪酬范围写入工作分析以及工作设计中，可使应聘者一目了然；不同的工

作实行不同的薪酬，也要结合工作分析来实行。

6． 劳动关系管理：劳动者与企业涉及到的工作任务以及劳动条件、工作时间、年限等都写

入计划书，是劳动关系重要内容。

7． 文化建设：工作分析和工作设计与企业文化相结合，可以提高员工积极性，以及满意度，提高工作绩效。