第一篇：第12章 美国的联邦主义
第十二章 美国的联邦主义：制度安排及公共政策
1．美国的联邦主义制度
（1）真正意义上的联邦制国家是中央政府及其地方政府都行使独立的自治权，都分别选举自己的官员，都向自己辖区内的公民征税以提供公共服务。而且，联邦主义制度要求其中央和地方政府的权力都由宪法予以保证，如果没有得到双方人民的同意，其权力就不能改变。
（2）美国、加拿大、澳大利亚、印度、德国和瑞士都被认为是联邦制政体，而英国、法国、意大利和瑞典则不是联邦制国家。后面这一组国家被认为是单一制。
（3）如果中央政府的权力依赖于或来源于地方政府，那么这种政体就被认为是邦联制。2．为什么选择联邦主义制度 联邦主义制度的优越性：（1）反对专制与保护权利
“共和政体的原则”本身——定期选举、代议制政府、政治平等，并不能够充分保护个人的自由权利。由国家创始人设计的最重要的防范性措施是联邦主义制度，它被视为对大政府进行约束的重要源泉。他们寻求建立一种政府体制，把“相互对立竞争的利益集团”结合在一起，通过政府之间以及政府官员之间的相互竞争来实现对政府和官员的制约。
（2）政策的多样性
联邦主义继续允许存在政策的多样性。整个国家并不是由完全统一的政策所束缚，也不要求每个州和社区都必须遵从这一政策。州政府和地方政府可能更胜任处理本州和地方的特定事务。
（3）对冲突的处理
联邦主义制度有利于处理政策冲突。允许州政府和社区有权制定、执行自己的政策，可以减少由中央政府决定一切而给华盛顿带来的压力。联邦主义还允许公民在州和地方政府的层次上决定一些事情，从而可以避免在全国实行单一政策所引起的斗争。
（4）分权
联邦主义主张分权。权力的广泛分散通常被认为是防止专制的保护手段。（5）增加参与
联邦主义扩大了政治参与。它允许更多的人参与竞选并担任政治职位。（6）提高效率
联邦主义有利于提高效率。所有事情都交由中央政府来处理是不可想象的。（7）确保政策的回应性
联邦主义鼓励政策的回应性。多元的、相互竞争的政府，与单一垄断的政府相比，对公民的态度更具敏感性。
（8）鼓励政策创新
联邦主义鼓励政策的试验与创新。联邦主义曾一度被认为是激进主义的工具。3．政治与制度性安排
自由主义者倾向于扩大联邦政府的权力。他们认为，联邦政府可以行使权力来结束歧视、消除贫困、减少贫民区、确保就业、提高被压迫者的地位、教育大众、治疗疾病等，从而改善人们的生活水平。
保守主义者则寻求把权力返还给州和地方政府。他们对联邦政府能够做善事表示怀疑，增加联邦政府的权力并不是有效解决社会问题的方式。认为政府应该是小规模的、可控制的，与人民保持密切联系的。
（1）制度上的竞争与政策偏好
政策的决策权几乎总是集中于华盛顿，用联邦政府精英的政策偏好代替州和地方政府官员的偏好。联邦政府的干涉通常是在政策层面上考虑的——主张在联邦政府占主导地位的目标和优先考虑的事项也应该在全国实行。
（2）把收益集中到有组织的利益集团 与87000个州和地方政府相比，联邦政府更可能会反映国家最强大、最有组织的利益集团的政策偏好。
（3）把成本分摊给没有组织的纳税人
全国选民的规模允许利益集团把获得集中的、特殊的利益而花费的成本分摊在广大选民身上。成本分摊对于利益集团的成功是非常关键的。
4．美国的联邦制：主题的变革
（1）以州为中心的联邦制（1787—1865年）
从1787年宪法实施到内战结束这段时期，州是美国联邦系统中最重要的单位。联邦政府至高无上的地位经常受到置疑。
（2）双重性的联邦制（1865—1913年）
联邦政府将其精力集中于授予的权力上——国防、外交、关税、州际商业、货币、度量衡、邮政和邮路、批准新州加入等。州政府则决定国内的重要政策问题——教育、福利、医疗和刑事司法等。这种政策责任的分配曾经被比作是“分层蛋糕式”联邦制，其中，地方政府在底层，州政府居中层，联邦政府位于顶层。
（3）合作关系的联邦制（1913—1964年）
在20世纪上半叶，联邦政府与州政府之间的责任划分逐渐模糊了。联邦政府与州政府之间呈现新型关系模式，并被称为合作式的联邦制。联邦政府与州政府都要履行福利、医疗、高速公路、教育和司法等领域的职责。这种政策责任的融合被比喻为“花纹蛋糕式的联邦制”。
（4）中央集权的联邦制（1964—1980年）在中央集权式的联邦制度下，州政府的角色就是对联邦政府的政策给予回应并遵从联邦制定的规章，这些是得到联邦资金支持的条件。联邦、州和地方政府的官僚制等级也变得更加明显了。
（5）新型联邦制（1980—1985年）
试图把权力归于联邦政府而把责任归还给州和地方政府的模式，被称为新型联邦制。即减少联邦政府对国内事务的干预，鼓励州和市政府承担更多的政策责任。这些做法包括：把许多分类用途的财政补贴进行合并，以减少资金上的阻碍，结束在税收上的分担，减少州对联邦税收的依赖。
（6）强制型的联邦制（1985—？）
在1985年的加西亚决议中，美国最高法院取消了所有的障碍，使得国会可以对传统上属于州的“保留权力”范围的事务进行直接立法。最高法院改变了以前国会不能对州和地方政府事务进行直接立法的规定，对州政府权力的唯一保障是，保留州政府在选举美国参议员、众议院议员和总统中的权力——这就是所谓的“代议制联邦制”。
（7）代议制的联邦制
隐藏在“代议制联邦制”背后的理念是，联邦制是根据州政府选举众议院议员和总统的职责而被界定的。美国保留着联邦体制，是因为联邦政府的官员是从下级政府选举出来的——总统选举是通过把选举团的投票在各州之间进行分配来实现的，国会成员的选举是根据各州的人口进行代表的分配，分给每州两个议席。
（8）联邦的优先权
①美国宪法的国家最高权力条款规定，联邦法律优于州的法律，并且允许国会通过联邦法律来决定，在特定的领域里州的法律是否处于优先地位。②从整体优先权来看，联邦政府拥有特定领域的所有管制权力；部分优先权规定，在同一领域里，州的法律只有在同一问题上不与联邦法律冲突的条件下，才是有效的。另一种形式的部分优先权，即标准化的部分优先权，允许州在联邦政府作出规定的领域进行管制，前提是州的管制标准至少要与联邦政府的规定达到同等的严厉程度。
（9）联邦的委托授权
联邦的委托授权是，联邦直接命令州和地方政府完成某项特定的任务或提供特定的服务，或者要求州和地方政府在履行职能时遵守联邦的法律。
（10）“没有经费”的委托授权
联邦政府的委托通常给州和社区政府增加沉重的负担和成本。如果联邦没有提供资金来支付这些成本，这种委任管理就被称为“没有经费的委托授权”。
5．金钱与权力流向华盛顿 金钱和权力总是并行存在的。当机构获得财政资源的时候，他们就会变得更加强大有力。权力在华盛顿的不断集中，在很大程度上也是联邦政府的财政资源不断增加的结果。
（1）联邦援助基金
联邦的援助基金一直是联邦扩张权力的主要手段。美国联邦体制下的中央集权的趋势不大可能得到永久性的控制或逆转，而且总统或众议院的议员也不大可能永远采取行动来限制联邦的权力。
（2）联邦援助的目的
几乎在州和地方政府活动的每一个主要领域都会得到联邦的援助。正是因为援助的规模和种类如此众多，以致缺少关于它们的可获得性、目的性和要求的信息。
6．联邦主义制度复兴了吗
对联邦主义的争论与美国本身的历史同样久远。而且随着时间的发展，权力逐渐地流向了华盛顿。
（1）福利改革和“权力下放”
“权力下放”即联邦政府的职责下放给州政府。福利改革成为权力下放的关键。自罗斯福新政开始，联邦就用现金来保证实施“对有子女家庭补助计划”，低收入母亲和孩子能够享受到联邦给予的福利基金。但在1996年结束了长达60年的联邦福利。
（2）最高法院中联邦主义的复兴
近来，美国最高法院的一些判决表明，起初在宪法上对联邦主义的设计有部分的复兴。1995年，最高法院六十多年来第一次发布了它的观点，承认对国会在州际商业中的权力加以限制，再次强调了国家的缔造者关于联邦政府只享有在宪法中列举出来的权力的理念。
7．各州公共政策的比较
美国各州为公共政策的比较分析以及对公共政策中决定性因素的假设检验，提供了很好的背景。
（1）州的同化
随着时间的发展，各州之间的经济差别逐渐缩小，这被称为各州的“同化”过程。（2）各州政策持续存在的差异 然而，各州之间的政策差异并没有随着时间的发展而逐渐减少。还没有证据表明各州之间的政策偏好正在趋于一致，即便是联邦的干预也没有强制各州实行统一的政策。
（3）经济实力与公共政策
经济学的研究很早就揭示了，公共政策与一个社会的经济实力密切相关。8．制度与公共政策 在政治上，符合宪法的决定与政策结果从来是不能分开的。人们都知道各种各样的制度安排会产生什么样的政策结果。公民和政治领导人一样，始终使宪法上的问题服从于当前的政策需要。
（1）公众对制度和政策的看法 美国人一般更喜欢本地的政府。但矛盾的是，美国人却希望联邦政府在许多特定的政策领域里拥有更多的权力。
（2）政府间的竞争与公共政策
我们来考虑一下政府间的竞争对不同类型的政策产生的影响。政策按照其功能可以划分为分配型、发展型和再分配型这样几种类型。分配型的政策主要是指导生产和向消费者分配公共产品和提供公共服务。发展型的政策是指那些直接促进州和社区的经济福利的政策。再分配型的政策是为了改变财富的流向，使社会中的特定群体受惠，以满足平等的要求而设计的政策。
（3）分配型的政策
联邦制直接强化了政府的分配职能。分权制使得政府能够提供满足各种需求的服务。通过多种政府提供不同种类、不同价格的公共服务，可以实现全体公民更高的满意度。竞争促使政府在分配活动中更有效率，以更低的成本提供更好的服务。
（4）发展型的政策
联邦制和政府间的竞争促使州和地方政府去关注其税收和支出政策对经济增长的影响，并且直接参与发展经济的活动。州政府在经济发展中的角色，传统上集中于提供物质基础设施，但现在，各州未来的经济增长可能更多地依赖于州政府对智力基础设施的投资。
（5）再分配型的政策
政府间竞争的最严峻挑战来自再分配的政策。政府间的竞争是否会伤害贫困人口的争论停留在搭便车的问题上：相互竞争的州和地方政府会把福利水平设置的低于本地区公民的真实需要，他们担心如果福利较多，其他地区的贫困人口就会迁移到本辖区。结果是，政府限制了他们的福利供给，使之相当于或者低于邻近州的福利水平。
第二篇：美国联邦法院系统简介
美国联邦法院系统简介
要打官司，必须先了解美国的法院系统，美国是联邦制的国家，五十个州各有各的法院系统，在这五十个法院系统之外，又有联邦法院系统。简单地说，联邦法院系统分为三级，从上到下是：
最高法院(United States Supreme Court)上诉法院（巡回法院）(United States Circuit Court of Appeals)区法院(United States District Court)
最高法院设在华盛顿（哥伦比亚特区），与白宫、国会一起都在首都，最高法院的法官叫
Justice，就是中文通俗翻译的大法官，其直接的意思就是正义，法官本身就用正义称呼之，法官就是正义，可见社会、法律给其地位是多么崇高，何其重要，事实上也是如此，最高法院的判决，就是美国的法律，最新的一个简单例证就是，最高法院宣判酒醉驾车的外国人不能因此而被移民局递解出境，这个判决一宣判后，写在书本上的移民法与此判决不符的规定都被此判决而取代之，变得无效，移民局也只得按此判决办事，甚至连法律都得随之修改。
最高法院的法官都是由总统任命，国会中的参议院(Senate)同意后方可担任的，在美国政治生活中是一件非常大的事情，也是一件非常政治性的决定，甚至可影响到总统选举谁胜谁败的问题。总统一般任命与自己同党派的人（几乎都是知名的法官、律师、检察官或法学院的教授）到最高法院的席位上。最高法院共九名法官，由其中一位任首席法官(Chief Justice)，任职终身制，所以有空缺的时候，通常是其中一位死亡或自愿退下来的时候。请注意，他们不是到了一个年纪一定要退休的，只要他还能判案，只要他还想当，没有人可赶他下去。为什么要终身制？因为这是为了保证他们完全按正义办案，依法判案，不受任何人，任何势力，甚至不受国会，不受任命他的总统的影响，也不怕担心得罪了谁，也不用担心这辈子的衣食生活，是个名副其实的“铁饭碗”。虽然总统用心良苦任命自己同党派、同政治理念的人，但不保证那些法官上任之后的判决，都符合任命他的总统的政治理念，历史上也有总统后悔其任命的法官，艾森豪总统就是其中最出名的一例。
因为最高法院的判决就是美国法律，所以其判决对社会有重大影响，最出名的就是让堕胎合法化和宣布种族隔离政策非法化的两个判决。通常也只有关系重大，影响深远的案件才会转到最高法院，因它有权可不受理许多上诉。
因为最高法院的判决就是美国法律，而这些法官又不是由选民选出，而是由总统任命，所以每次总统选举，若伴随着法官将有空缺，都会激发选民的热情，美国公民清楚，最好选一个与自己政治、经济、宗教各方面理念相同的总统，而由这位总统任命一位与自己有相同政治、经济、宗教理念的最高法院法官，因为一个法官上任后都是一二十年，等到下一次不知何年何月。如果总统选举，伴随着法官将有空缺，再加上选举时民意有重大分岐的话，那次总统选举一定会很热闹。最近的总统选举即是很好的一个例子，选举前不久最高法院首席法官任奎斯(William Renquist)宣布有前列腺癌，这意味着他不久就会下任，而今年美国民众对同性恋婚姻合法化又有巨大分岐，这一下子激发了对同性恋婚姻有不同观点的两方选民的高度热情（基本是宗教保守派与自由派两方），因为有宗教信仰的选民不可能坐视将来会有一位赞同同性恋婚姻的法官，而最好的行动就是选一位不赞同同性恋婚姻的总统，所以平时可能不会投票的人士，这次无论如何也得赶去投票站。
最高法院下面是联邦上诉法院或巡回上诉法院(United States Court of Appeals)，共十一个巡回区，加上哥伦比亚特区。为什么叫巡回法院呢？因为美国立国时人口少，地方大，案件也不多，这些法官都是坐着马车巡回到不同地方审理案件的。后来人口多了，案件多了，就分不同的巡回区，基本上一个巡回区管几个州的联邦区法院上诉的案件。乔治亚州属第十一巡回区上诉法院
th(11 Circuit)，第十一巡回区上诉法院设在亚特兰大市中心，只有一所，接受从乔州、佛罗理达州和阿拉巴马州境内的所有联邦区法院的上诉案件，其法官也是由总统任命，也是终身职。巡回区上诉法院的判决，只要与宪法和最高法院的判决不相冲突，就是本巡回区内的法律，下级联邦区法院在以后判案时都必须遵守，不得相违。如果十一个巡回上诉法院对同一法律问题判决不同怎么办呢（并不少见）？通常这种情形发生了，最高法院都会把案件接过来做一个判决，以免同一个联邦内有不同的联邦法律（请注意各州的州法律不同是常见的，但同一个州内法律须统一，同样，同一个联邦国家内的联邦法律也必须一致）。
联邦巡回上诉法院下面是联邦区法院(United States District Court)，每一个州至少有一个区法院，像德拉瓦州这样的小州就只有一个，乔治亚州有三个，由地区划分为北区（包括亚特兰大市区内）、中区（在Macon）和南区（在Brunswick)，法官也是由总统任命，也是终身职。这些区法院各管各区域内的案件，都属同一级，只有区域不同。同样在乔治亚州，什么样的案件去乔州州法院，什么样的案件去乔州境内的联邦法院呢？这是一个非常复杂的问题，简单的说，联邦法院管有关联邦法律的案件，州法院管有关州法律的案件，另外，州与州之间的官司，美国公民与外国公民之间的官司都由联邦法院管。
联邦法院系统除上述三级外，还有一些专门法院，如破产法院、移民法院、军事法院，海事法院等。
第三篇：美国联邦最高法院2010报告
美国联邦最高法院2010报告
2010 year-end report on the federal judiciary
1935年，大萧条中期，许多美国人选择去当地的电影院放松，暂时缓解国家经济危机的焦虑。许多现在看为经典的影片，诸如《叛舰喋血记》、《礼帽》、《歌剧院之夜》等，当时都是首次登场亮相。那个时代的电影观众在自己的座位上欣赏了未来明星的前期表演。随着影院的灯光变暗，屏幕上播放着新片预告、欢乐小旋律（Merrie Melodies）系列动画、有声的时事新闻短片等等。也是那一年，许多美国人通过新闻短片第一次看到了新开放的联邦最高法院大楼。
七十五年后，最高法院雄伟的建筑成为了众人心目中彰显法治的丰碑。建筑师采用古典元素加耐用的建筑石料，恰当地抓住了法院在我们政府体制中的不朽角色。应当感谢那些制定宪法的天才，还有在过去两个世纪里捍卫宪法规范和宪法精神的伟大人物，是他们缔造了今天的最高法院和国家司法系统，成为世界司法的楷模。但我们绝无理由自满。虽然通过公正的裁判，中立地适用法律，法院维持了它的地位，然随着世界潮流的浩浩荡荡，法院也必须与时俱进。与其它公共或私营部门一样，法院也必须进行战略规划，预测并克服当下以及不远的将来所面临的种种挑战。
司法会议作为联邦法院的决策机构，正在深思并协商如何应对未来。司法会议包括所有联邦上诉法院的首席法官，以及各巡回法院经验丰富的法官。由他们为法院规划长期发展蓝图，维护法院在我们政府体制中独一无二的地位，是再合适不过了。司法会议的成员都是这个美好体制值得信赖的人，他们做过庄严的司法宣誓，有义务捍卫司法尊严。他们有远见，有经验，有智慧评估改变司法体制的品质和公正所带来的正面和负面影响。
今年九月，司法会议通过了《联邦法院战略规划》。该规划承认法院的根本任务是公平、中立地解决法律纠纷，并指出司法的基本价值是独立、公正、精益求精，且忠实于法治。同时，该规划还明确了七个对于联邦法院未来的发展至关重要的问题。当然，司法的核心目标是在每一个案件中做到依法裁判。然而，要想实现这个目标则需要时刻关注附属的一些问题，包括管理法院的公共资源；维持一个熟练的法官队伍和工作人员队伍；部署新的科技手段，使法院能够减少投入，增加产出；制定一系列能使当事人合理且经济地接近司法的规则和程序。此外，还需要关注法院外的问题，诸如促进与政府其他部门的关系，提高公众对法院角色的理解。
司法会议的规划设定了要达到的目标和实现策略。这些目标和策略规定得都比较笼统，表明预测未来时必然会存在许多不确定性因素。这些内容还要定期检讨和修改，以回应现实的变化。尽管这些目标和策略不精确，且还会改变，但它在确定国家优先发展事项方面是重要的。然而，仅有目标和策略还远远不够。法院必须采取坚实的措施，将抱负化为行动。这份责任很大程度上仰赖于司法会议的各委员会和司法会议的法官。战略规划的最终成功需要这些法
官们的贡献，他们参与了委员会的工作，并且从繁重的审判业务中抽出时间制定具体的措施并将其付诸实施。
我很感谢那些制定《联邦法院战略规划》的联邦法官和行政工作人员，以及将要实施这项规划的委员会及其同仁。我相信，他们的工作将会产生长远的影响。有些我们期待已久的成果，譬如节约成本，提高效率，减少积压案件量等都是容易量化的。其它诸如维持公众信任，则是很难测量的。但即使说最终的结果并不总是能够得到精确的衡量，我们也要让公众看到我们在尽最大的努力。
遗憾的是，目前在实现我们的目标方面就面临一些直接的障碍。两个比较引人注目事都是出现在今年年初，一个是经济衰退导致整个政府预算的压缩，另一个是在严重超负荷工作的地区不断出现法官空缺。
预算压缩对法院来说并不是什么新事。首席大法官伦奎斯特在2004年的报告中提出他所谓的“司法经费危机”。指出拨款法案的一再延迟，以及固定开支的不断上涨远远超过了增加投入的资金，严重打乱了法院的日常运营。为此，首席大法官伦奎斯特要求司法会议为2005及以后的财政制定了综合性的成本控制方案。从那时起，在执行自我设定的财政纪律上，法院与议会密切合作，议会也相应地愿意满足法院迫切重要的需求。今年，议会在解决联邦赤字方面面临着非同寻常的挑战。法院将会继续推进从我的前任便开始实施的节流措施。
这些措施包括通过有效利用办公空间、信息技术和后勤人员，减少司法支出。在空间问题上，法院已经与总务管理局合作，通过签订固定期协议来减少租金。法院还实施了新的经费控制计划，在目前的空间利用上，比2005年规划的需要明显减少了36.5万平方英尺。在信息技术方面，法院通过合并和规范整个联邦法院的数据系统来节约开支。在人事方面，法院严格控制了额外增加后勤人员的标准。现在是通过新的标准来审核人员需求，这套标准是我们法院系统所能达到的最经济的做法。依此方法能使2012财政新增法院工作人员的需求减少60%。
最高法院本身也在尽自己的努力。我已经要求法院人事部门监督法院的运营，并通过提高效率，减少不必要的开支等方法来寻找机会降低开销。尽管由于通货膨胀，运营经费仍然在增加，但由于这些努力，法院主动要求2012财政的拨款少于2011年的拨款。这一点，没有其他联邦政府部门敢这样说。
正如我在我的第一份报告中所解释的，我们联邦法院的法官理解我们国家所面临的挑战，也理解我们的政府需要对许多相互冲突的利益作出平衡。相比于整个政府机构的开支来说，法院的需求是格外简朴的。联邦为三个宪法部门各分配1%的财政预算，而法院拿到的还不到五分之一。但法院与总统、议会密切合作，一道扛起削减联邦赤字的重担。我们将继
续尽可能地减少开支，但同样我们也要求其它政府部门能够继续为法院提供执行其重要的使命所必需的财政资源。
法院不仅依靠资金，也依靠法官来执行它的使命。作为一项制衡，宪法将遴选新法官的权力授予政治部门。法院依靠总统提名和参议院的确认来填补司法空缺，我们不会对某个候选人进行评论。这是理所应当的。法院必须尊重宪法赋予总统和议会的特权，同样，法院也期待自己的宪法角色获得尊重。
然而，多年来，在填补司法空缺的程序方面不断出现问题。每个政党都知道，根据自己变动不居的政治资本或是为了微不足道的利益，很容易左右法官任命。一些地区的法官已经承载了超负荷的案件量，这种现象给他们造成了很严重的困难。令我感到欣慰的是，参议院近来填补了一些地区法院和巡回法院的空缺，包括加利福尼亚东部地区的一个法院，这也是负担最重的地区法院之一。但仍然迫切需要政治部门能够为这种不断出现的问题寻找一个长期的解决办法。
我们应当感谢全国的法官和法院工作人员，特别是负担较重地区的法官及其工作人员，为他们无私地致力于公共服务表示感谢。没有什么人的工作能堪比那些退休的年长法官的工作。虽然他们没有义务这样做，但他们中的许多人还是一如既往地承担了大量的案件。他们这样做并没有额外的报酬。但如果没有他们，我们将陷入水深火热之中。整个国家都应向他们表示特别的感激之情。
尽管联邦法院面临着许多挑战，但还是继续稳固地运转。全国的联邦法官继续用他们的智慧和耐心履行着他们的职责。我仍然深感荣幸有权在这里向所有的法官和法院工作人员表示感谢，感谢他们为使这个国家更伟大的理想主义献身精神。
谨祝各位新年快乐！
约翰·罗伯茨李松锋 译
第四篇：美国联邦住房政策
美国联邦住房政策
干训104 美国联邦住房金融署24日与住房抵押贷款融资公司房利美和房地美发表联合声明，宣布了一系列改革住房可支付再融资项目的措施，旨在吸引更多借贷人通过对抵押住房进行再融资，享受当前较低利率。
根据声明，主要改革措施包括取消或降低再融资借贷人的某些风险费用；取消目前房利美（房利美(Fannie Mae)，创立于1938年，是政府出资创建，从事金融业务，用以扩大资金在二级房屋消费市场上流动的资金。）和房地美（房地美(Freddie Mac,NYSE：FRE,旧名联邦住房抵押贷款公司
20世纪20年代以前，美国的住宅建设完全是民间的私事。居民用自己的积蓄可以购房、建房，住宅产业处于小生产水平，大多数是个体经营，效率低，融资渠道少。这种情况很快被迅猛发展起来的工业化、城市化大潮所冲击，大量农民工涌入城市，使城市住宅日趋紧张。1929年，世界性的经济危机席卷了美国，为了“复苏”经济，联邦政府开始介入住房问题，制定了促进住房建设和解决中低收入阶层住房问题的一系列政策。
美国联邦政府于1937年建立了首个住房法案，以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题，法案开创了联邦政府资助公共住房（Public Housing）的先河。在计划中，联邦政府资助地方政府为低收入者建造合适标准的公共住房，居住者只需向地方公共住房管理机构支付较低的房租。这一政策同相关的其他住房政策的推行，不仅缓解了低收入阶层的住房问题，也对经济的复苏起到了良好作用。1949年美国国会通过《全国可承受住房法》，指出美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。为此，联邦政府制定了一系列的住房政策，从而加速了住房建设步伐。法案明确要建立80万套公共住房，实际上，每年新建住宅100万套以上，很大程度上超过了法案中的文件要求指标。住房新增速度大大超过了人口增长速度，反而导致了有不少 空房被闲置。城市更新计划则授予地方城市更新机构接受联邦基金、收购贫民窟财产的权利，更新管理机构通过拆毁贫民窟建筑，将土地整合成可用的地块，以低于城市价卖给住房开发方；一些地块转让给了地方公共住房管理机构，用于建造公共住房，但更多的地块卖给了私营发展商，用于开发不同种类的住房。公共住房计划一直持续到60年代才渐渐减弱，这些政策在解决住房难的同时，在很大程度上促进了美国的房地产事业的发展和进步，对美国经济的增长起到了重要的推动作用。
但也应该看到，公共住房建造计划是有缺陷的。由于计划是在非市场框架内实施的，相当于将一部分低收入阶层从住房市场中抽出，打破了住房供应链条的连续性，使中产阶级无法将自身的旧房转让给“下家”，导致其无法回笼资金用于购置新房，使市场出现停滞，降低了整个住房市场运行效率，不利于提升中、高阶层的住房消费水平。另外，公共住房兴建成本完全由国家支付，政府负担较重。
2、20世纪60年代至70年代
在60年代，二战后的住房短缺现象依旧存在，为减轻政府的建房负担，并保证住房市场的良性发展，联邦政府进一步扩展了住房政策，开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。1960年的人口和住房调查显示：17％的住房或者荒废了或者恶化了（也就是说，有很大的一部分人，要从原有的已经作废了的住房中搬到新的房子中去，从而加剧了住房的供应和需求），其次低收入阶层的住房承受能力低下，导致12％的住房过分拥挤。此外，生育高峰时期成长起来的一代不久将建立家庭，除非政府制定措施满足他们的需要，否则有限的住房存量将很快用光。为此，约翰逊政府在1965年曾建立过一个针对低收入阶层的小规模房租援助计划（Rent Supple－ment Program），允许公共住房管理部门出租存量私有住房，通过补贴使低收入房客能够居住。当时据美国住宅和城市发展局（HUD）的分析家们估计，在1969至1978年之间，住房需求量将达2600万套，为此，制定了补贴600万套住房单元的目标。”1968年的住房法案采纳了这个目标，制定了相应的政策：为公寓发展商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房。1968年住房法案的另外一部分内容是：在联邦住房行政管理局（FHA）的抵押贷款保险计划下，为符合要求的住房购买者提供低于市场水平的利率。通过这个补贴私营发展商建造住房的计划，在1970至1973年间，美国住房存量中新增了170万套补贴住房。同时也推动了各阶层住房水平的提高，在全国7000万套住宅中，每户有2个房间的占3％，3—4个房间的占30％，5—6个房间的占40％，平均每套住宅居住人口不到3人，居住条件有相当大的改善。
但这个计划在执行过程及成本方面也存在一些问题，尼克松在1972年大选当选总统后，就要求对住房政策作一个彻底的检讨，制定了1974年的住房和社会发展法案（Housing and Community DevelopmentACt）。法案中包括第8条款的低收入者租金帮助计划，它是对1965年法案的修订稿。这个计划包含三个独立的部分：新建住房部分、修复住房部分和存量住房部分。在新建部分和修复部分，承担新建和修复工作的私营发展商和非营利发展商，可获得FHA（Federal Housing Administration(美国)联邦住房管理局）担保的金融支持，HUD（Housing and Urban Development(美国)住宅和城市发展部）与发展商签订20至30年的长期合同，在这个过程中HUD补贴发展商市场正常租金与房客支付的实际租金之间的差额，同时规定房客支付的实际租金应占其收入的25％（1981年之后提高为30％）。
由于补贴私营发展商新建计划是在市场框架内实施的，刺激了发展商兴建低等级住房，保证了住房供应链条的连续性，也有利于提高中产阶级的住房消费水平。但鉴于为低收入者建造的大量低等级新房，往往还未到生命周期就很快过时，因不能再向下“过滤”，结果不得不提前拆毁、挪作它用或弃置，造成社会资源的浪费和城市衰退。同时，第8条款中的新建计划代价过于昂贵，按HUD1982年的统计，每年用于一套单元的补贴超过了6000美元，因此到里根政府时代，联邦政府对住房补贴基金的分配作了较大的修改，于1983年终止了住房新建补贴计划。
上述这些住房计划，除约翰逊政府1965年的房租援助计划外，不论是20世纪30年代开始的政府公共住房计划，还是60年代开始的私营开发商建房计划，以及70年代中期开始的第8条款中的新建和修复住房计划，都属于面向住房供应方的住房建设补贴政策。这些政策能有效地解决低等级住房短缺问题，在当时有它政策的合理性；但从成本上看是昂贵的，从资源上看是浪费的。
3、20世纪70年代至今
20世纪70年代起，美国住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。也就是说，市场上住房供给是充分的，而住户仅需在房租支付上得到帮助。因此，1974年尼克松政府制定了第8条款中的存量住房计划，与上述面向住房供应方的住房建设补贴政策不同，这是一个面向需求方的补贴计划。它取代了1968年住房法案的计划，是美国住房政策在20世纪70年代中的一项战略性的选择，该计划是对约翰逊政府在1965年提出的房租援助计划的修订。在该计划中，资格合格的房客可从地方住房管理机构获得租金证明（Rent Certificare），到市场上去求租满足HUD规定质量等级和租金限额以内的住房。地方住房管理机构限定房客所选的区位，协助房客与房主间的租金谈判，并按市场租金额度，直接支付总租金给房主，在总租金中，房客支付的部分不超过自身收入的30％。近年来美国政府的提案大大扩展了租金优惠券计划的实施。克林顿政府提出计划，将传统的住房计划彻底私有化，并且将所有的补贴计划都转为租金优惠券计划，以使低收入者能自由选择住所和房租水平。虽然这个提议尚未形成法律文件，但HUD已开始推翻过去的住房供给计划，将享受政府补贴建造住房的房客，转为享受租金优惠券计划。从1993年至1998年间，已有7.6万套这样的住房经政府批准完成转换，约占存量房总量的 6％。
由于制定和实施了较为成功的低收入阶层住房政策，也刺激了私营发展商为中产阶级兴建住房的积极性，到20世纪80年代中期，全国每年建住房150万—180万套，住宅投资占固定资产投资6—8％。1980质量也逐步提高，独门独户的住宅比例不断增大，三分之二家庭拥有独立的住宅，5％的家庭拥有两套住宅，配有2个现代化卫生间的住房占总房数的二分之一。
与补贴私营发展商新建计划一样，租金证明和租金优惠券计划也是在市场框架内运行的，对保证住房供应链条的连续性，提高包括低收入阶层在内的各阶层住房消费水平都有积极的意义。特别应该指出的是，该计划的政府支出成本，较补贴私营发展商新建计划和公共住房计划大大降低，通过充分利用中产阶级“过滤”下来的旧房，节约了社会资源，一定程度上还避免了住房弃置现象。其中的住房优惠券计划更自由，凸显人的个性。但也应看到，低收入者自发到市场中求租，有时会租不到合适的住房。
从以上美国住房政策的演化过程可知，联邦政府最初执行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，后逐渐向补贴私营开发商建房的住房建设补贴政策过渡，补贴的对象是住房供应方。经过几十年的发展，在20世纪70年代中期，又开始逐渐向为低收入者提供房租补贴的需求政策转变，补贴对象为需求者，属房租补贴。目前房租补贴的租金优惠券计划已成为美国住房政策的主流。
在整个20世纪内，美国联邦政府，通过一系列面向低收入阶层的住房政策，促进了全社会各收入阶层住房水平总体的提高，基本上实现了“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”的目标，同时推动了国民经济的全面发展。
我国正处于城市化进程中，低收入阶层、下岗职工、新入城的农民工以及孤老残弱者，构成了城市中的弱势人群，低等级住房短缺问题已凸现出来，这与美国20世纪初的社会形势有许多相似点。我国经济底子薄，住房市场化进度不高，各地经济发展不均衡，城市化水平及人口构成差异大。所以，根据各地的实际情况，深入研究20世纪美国低收入阶层政策的演化过程，对我国当前弱势人群住房政策的制定会有较好的借鉴作用。
第五篇：美国联邦保密制度的简介
一、引言
2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》反响巨大,无论学界和舆论界都认为这是中国行政法治发展进程中的一个里程碑,它对于推进我国民主政治、现代法治政府的建设都有深远意义。但是,《条例》第十四条也规定,“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查„„行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”由此可见,处理好保护国家秘密与公开政府信息之间的关系,对于政府信息公开制度的有效运作起着至关重要的作用,甚至有可能决定政府信息公开制度的成败。但毋庸讳言,公众对我国现行保密制度诟病之处颇多。所以,为有效实施信息公开制度,对我们现行保密制度在借鉴和检讨的基础上进行配套性改革势在必行。
国家秘密是国家垄断占有的信息。信息在现代社会中的资源价值作用日益凸显,因此,掌握了重要信息的个人和组织,能够做出其他人在缺乏这些信息时无法做出的有利决策。国家秘密可以认为是继国家垄断暴力之后又一“合法”垄断之物。适度的保密行为可以更好地保护国家安全,但过度保密则势必会影响整个社会对信息的分享和利用,阻碍社会进步。此外,政府尤其是行政机关的过度保密行为,会使公民和代议机关无法掌握充分的决策信息,这将不可避免地损害民主制度的有效运作。如何合理利用并控制保密制度的运作在现代社会中是个非常微妙的问题。
美国是世所公认的信息自由程度较高的国家之一,了解和比较它的保密制度,对于改进我国保密制度自然多有助益。本文首先介绍了美国联邦的保密制度的历史发展与现行保密制度的基本情况,以及在9·11以后,美国保密制度的一些变化。然后,本文介绍了《信息自由法》,这一作为美国保密制度基础性国会立法的相关规定以及它的诉讼受理和审判方式;在审理行政机关的保密行为时,判例法形成的“国家秘密特权”理论,以及法院利用它来限制当事人利用政府信息的权利的情况,当国会和行政机关对利用保密资料发生争议时,法院往往采取的消极、自我节制的态度。最后本文简要评论了美国保密制度以及对中国保密制度的反思。
二、美国联邦保密制度历史简述
与中国不同,在美国联邦立法史上从未有过专门针对保密制度立法。相反,联邦保密制度,尤其是联邦行政机关的保密制度主要是通过行政机关的各种行政法规,并且主要是总统命令来建立并调整的。
不过,直到1946年前,在整个联邦行政机关中几乎都没有统一的保密制度,各个行政机关往往是根据自己的裁量加密信息和文件,且无需说明理由。[1]1946年,杜鲁门总统发布了美国历史上第一个旨在规范行政机关间信息保密和传递制度的总统命令:《关于对政府档案更有效的利用、传递以及处理的规定》, [2]命令每个行政机关“为其档案的有效管理和处置建立并维护一个积极而连续的程序”。
值得注意的是,1946年是美国乃至世界行政法发展史上重要的一年,因为该年美国国会通过了《行政程序法》。[3]国会制定《行政程序法》的主要目的是在新政以后,行政机关对市场活动、公民生活介入越来越多的背景下,建立一个统一而公正的行政程序,以规范行政程权的行使。但在立法过程中,几乎没有对公众知情权进行讨论。《行政程序法》规定,行政机关应当公开其内部行政组织与程序、作出决定时遵守的规则以及其它行政法上资料,但是这种规定的主要目的是为了方便事后的司法审查,而不是保护公民知情权。[4]与此同时, 《行政程序法》还规定,适当和直接涉及的当事人可以能获得行政记录的文件,但是可以基于正当原因而保密的信息除外;任何美国政府的职能要求为了公共利益而保密,或者任何完全只涉及一个机关内部管理事项规定的信息并不一定必须公开, [5]这些宽松的规定在实践中实际上成为了行政机关拒绝公开信息的借口。[6] 1951年,杜鲁门总统发布了第二个涉及保密制度的总统命令。[7]如果说他的第一个命令是在行政机关间正式建立统一保密制度的话,那么这个命令则是民选总统试图在行政机关内部,对公众知情权与国家保密需要进行不断平衡的开始。它对申请公开信息的程序、自动降低密级或自动解密以及在行政机关内部对保密制度不断进行审核作出了许多更具操作性的规定,进一步约束了行政机关的保密行为,使行政机关对公众的知情之门畅得更开。
《行政程序法》对公众知情权的忽视引起了广泛不满,因此,十年之后的1966年,国会一致通过了对《行政程序法》涉及公共信息的部分的修正案, [8]也就是后来的《信息自由法》(freedom of information act, 简称 foia)。该修正案赋予公民广泛的接触政府信息和文件的权利,而不是只有涉及到的当事人才可以申请公开信息;它规定了九项要狭义解释的免于公开的豁免,其中第一项是:“为了国防或外交政策,由总统命令特别规定保密的。” [9]这一条款是以后行政机关从事保密活动的主要权力依据。但是,直到《信息自由法》出台后六年后,总统才对行政机关的保密制度作出调整,以符合《信息自由法》的规定,这就是1972年理查德·尼克松总统发布的总统命令。[10] 在这以后,除了老布什总统,其它的几位总统都发布过关于保密制度的总统命令,总的趋势是行政机关不断放松政府对信息的管制,扩大的公民的知情权。虽然其间发生了许多重大的影响美国国家安全的事件,但是这一趋势基本上还是得到了维持,没有出现明显的反动。
三、美国联邦现行保密制度简介
美国联邦现行保密制度建立在克林顿总统1995年发布的12958号总统命令:《保密的国家安全信息》基础上的。[11]2003年5月,布什总统的13292号总统命令对它进行了一些修改。(一)定密
在该总统命令中,最先规定的,也是篇幅最长的是关于定密的内容。1.定密的理由
保密制度首先要解决的问题是可以基于何种理由来加密信息。克林顿的总统命令对这个问题的回答是:如果对该信息进行没有授权的公开,将可以合理地预期会对国家安全造成损害,而且进行原始定密的机关能够确定或描述这一损害。[12]这一标准提出要对一定的信息进行加密,必须是针对那些会对“国家安全”(national security)带来损害的信息。
在任何国家都会存在一些信息,无限制公开这些信息会损害特定的国家利益,因而需要对它们的公开进行限制。在美国保密制度历史上,在对这种国家利益的表述有一个不断细化的过程。1951年以前,行政机关在进行保密活动时,可以像进行任何行政行为一样以“公共利益”作为行动的理由。1951年,杜鲁门的总统命令明确指出,只有为了保护美国的“国家安全”才可以进行保密处置。[13]但是在很长的时间里,总统命令都没有明确解释什么是“国家安全”。如前所述,1966年的《情报自由法》规定了九种免于公开的情况,其中第一项豁免指出,只有为了国家防御和外交政策的利益,才能够根据总统命令来对相关的信息进行保密。[14]在这之后,总统命令的口径逐渐统一到以“国家防御”和“外交政策”来解读“国家安全”上来。克林顿的总统命令就将国家安全明确地定义为“美国的国家防御和外交关系”。[15] 2.可以保密的信息
但是行政机关也不是可以自由地将任何信息都解释为同国家安全有关。克林顿的总统命令提出了8类信息,在此范围外的信息不能进行保密,这八 类信息包括军事计划、外国政府信息、情报活动、外交活动、与国家安全有关的科技事项、美国政府保护核设施的计划、与国家安全有关的基础设施易受攻击的信息以及与大规模杀伤性武器有关的信息等。[16]但是,行政机关也不是对所有这八类信息都可以进行保密处理。行政机关只能对行政机关所拥有、产生以及控制的信息才可以进行保密。[17]这就意味着,对于不处于政府控制范围内的信息,即使有可能危害国家安全,政府也不能简单地利用它的保密权力来禁止这些信息在公民间的传播。3.密级
美国的保密制度将信息的密级划分为三级:“秘密”、“机密”和“最高机密”(confidential, secret, top secret),根据对它的公开会对美国国家安全带来的危害的大小来进行划分。[18]我们在后面将会看到,密级的划定不仅会决定保密措施的严格程度,同样还会决定定密机关的权力。
4.可以行使定密权的人员
在具有定密权的人员方面,该总统命令规定只有美国总统、副总统以及受到美国总统指定的机关首长和官员,以及受到他们委托的政府官员才可以拥有定密的权力。其中进行“最高机密”定密的权力只能由总统、履行行政职务的副总统以及由总统指定的机关首长和官员才能来委托其它官员行使。所有定密权的委托必须以书面形式做出,而且不能再委托。[19] 5.申请定密
有时,享有定密权的官员以外的人士会觉得某些未加密的机关资料应当保密。针对这种情况,该总统命令规定,当政府雇员、政府合同的相对人、政府许可的持有人以及受行政机关授权的相对人等,相信他们产生的信息应当保密时,他们应当先根据该命令及相关指导性文件对这些信息进行事实上的保密,然后立即提交给有保密权的机关保密。如果当事人不知道什么机关有权对相关信息保密,他们应当把信息提交给信息安全监督办公室(information security oversight office,简称isoo,isoo在美国的保密制度的运作中是一个非常重要的部门,在下文还要对其进行介绍),由它来决定怎么处理。[20] 6.保密期限
如果对信息设密时,设置无限期的保密期限,实际上就对该信息的利用判了死刑。在美国保密制度的历史上却的确发生过这种情况。1982年里根总统的总统命令 [21]就规定,只要国家安全方面的考虑有需要,就应当对相关信息进行尽可能长的保密。不过如果可以决定的话,原始定密机关应当在原始定密时决定解密的时间和事件。但是,该总统命令产生于冷战愈演愈烈时期,事出有因,情有可原。
里根总统的规定现在已经被克林顿的总统命令中的规定所取代。它规定,相关机关在进行原始定密时应当规定解密的时间和事件,而且它不能超过本命令所规定的最长的保密期。当这一事件发生或这一时间到来的时候,相关信息将自动解密。如果相关机关不能决定这一保密期的话,可以注明在10年后自动解密。如果定密机关认定该信息属于敏感信息的话,可以注明25年的保密期。[22] 7.选择性保密
一份保密文件有可能并不是所有的信息都是需要加密的,因此该总统命令规定,在加密文件上应当注明那些信息需要保密、哪些信息不需要保密。不过经过isoo同意,可以免除这种标注的要求。[23]> 8.禁止保密的情况
显然,在保密制度的运作中,行政机关的自由裁量权很大。庞大的官僚机构有时会让总统也觉得无力控制。因而,该总统命令规定,保密的权力不能用来掩盖违法情况、行政活动的低效性以及它们的错误,不能用来阻止会使某一个人、组织和机关感到窘迫的情况,不能用来限制竞争,不能用来阻止或限制与美国国家安全利益无关的信息的公布。[24] 9.重新保密
信息公开以后,如果在国家安全方面有新的需要,通过机关首长或副首长以书面形式决定,而且该信息可以合理地重新获得,并且立即向isoo报告的话,可以进行重新保密处理。[25]而且此前没有公开的信息,如果掌握该信息的机关收到公民的基于信息自由法以及其它法律的公开请求时,可以当时进行加密。[26](二)解密
一般来说,一项规定保密制度的文件,在规定了与定密有关事项后,就会规定如何对保密信息进行保护。但是该总统命令的第二部分却规定了对保密信息进行解密的内容。这反映出行政机关,尤其是面临强大政治压力的总统在尊重信息自由上的一个高姿态。首先,根据该总统命令所规定的最长25年的保密期,任何保密期已经超过25年的信息和具有永久历史价值的资料 [27]都将在2006年12月31号自动解密。其它保密信息则要在对它进行原始定密后的第25年的12月31日自动解密。[28]不过前面也提到了,行政机关在原始定密时可以规定一定的时间和事件,当该时间到来或该事件发生时,相关信息应当自动解密。当这种方式规定的期限比25年短时,自然要适用这种较短的期限。当然,25年的期限规定有可能还是不能满足于一些特殊信息的保护要求,所以该总统命令规定,在9种情况下, [29]行政机关可以通过总统安全事务助理向总统请求对有关信息进行更长时间的保护。[30]同时,该行政机关还要将此决定通知isoo。[31] 为了加强保密机关的自我约束,该总统命令规定每个保密机关都要建立制度化的解密审查制度,在收到解密审查的请求时,它们要按照这一制度的规定审查是否应当解密,对已经不符合保密要求的信息和资料进行解密。[32](三)保密信息的保护和利用
保密信息并不是只能在文件柜里被越来越厚的灰尘覆盖而绝对不能公开,对保密信息的适当利用能够最大程度地减少保密制度对信息自由的损害。在利用保密信息上,该总统命令规定,如果某行政机关首长或他指定的官员同意,本人也签署了保密协议,并且实际掌握相关保密信息和资料的人员认为该申请人有使用该资料的需要的话,就可以允许该申请人使用资料。[33]但是,除非得到了原始定密机关的同意,一个机关不可以公开由其它机关定密的资料。[34]这样,要使用一份保密资料,通常情况下需要两位官员的同意,有的时候还需要三位官员的同意。而以前想接触保密资料只要由定密机关同意就可以了。这是克林顿总统的一个新规定。[35]在使用保密资料的过程中,没有正当的授权,相关资料不能带出政府的建筑。[36]国务院、国防部、能源部和中央情报局以及得到总统批准的行政机关,对于一些特别敏感的信息还可以建立特殊的利用程序 [37]以进一步限制信息的公开和利用。
对外国政府提供的信息,由于这些信息在外国政府管理下受到的保护程度有可能比美国政府提供最低保护程度还要低,在这种情况下,在符合对等性要求时,可以提供比最低密级“秘密”更低程度的保护。[38] 即使在政府机关内部,一个机关的保密信息在没有得到该机关同意的情况下,也不能由其它机关随意接触和使用。作为联邦最庞大行政机关的国防部,是作为一个机关来处理的。[39](四)保密制度的执行和监督 1.信息安全监督办公室
前文已经提到了信息安全监督办公室(isoo)这一重要机构。在联邦总档案官的指导下,并与总统安全事务助理进行协商,它可以发布执行该总统命令的各种指示。它对整个行政机关的保密制度进行监督,对各机关重要的保密决定进行审查,协调行政机关间有关保密制度的事项,对各个行政机关进行现场检查,接受来自各方面的意见和申诉,并向总统报告本总统命令的执行情况等等。[40]行政机关的一些重要的保密行为要得到它的批准。实践中,它还会对各个行政机关的保密制度和保密行为进行成本核算,搜集整个行政机关在保密制度的执行和运作中的各种信息。[41]isoo在美国保密制度的运作中是一个非常活跃的机关。2.行政机关内部的异议处理机制
为了处理针对保密制度的申诉和不满,在每个机关内部,该总统命令为相对人设置了两种提出异议的方式。一种是得到授权的保密信息占有人,如果他认为相关信息不应当保密的话,可以向定密机关提出要求解密该信息的异议。每个机关都要对此建立相应制度,以鼓励异议的提出。[42]另一种机制是,每个机关都要建立系统的解密审查制度。只要能清楚地说明相关文件的存在从而使行政机关能方便查找到相关文件,而且该信息在过去两年中没有进行解密审查的话,一般来说应申请人的要求就要进行强制性的解密审查,不符合或不再符合保密要求的文件就要解密。[43] 尽管规定了这两种异议程序,但是由保密机关自己来审查自己的决定自然还是难以摆脱成见的影响,当事人对审查机关的独立性可能也会有所怀疑。因而,该总统命令还规定了“机关间安全保密上诉委员会”(interagency security classification appeals panel),由它来处理来本总统命令规定的各种异议。[44]在当事人穷尽了机关内部的救济途径的之后,就可以向该委员会提出上诉。该委员会由来自国务院、国防部、司法部、中央情报局、国家档案馆以及总统安全事务助理的高级代表组成,它的主席由总统指定,isoo的主任担任执行秘书。[45]不过向该委员会申诉的事项,应当在过去两年内没有被联邦法院以及该委员会审查过。[46] 3.公共利益解密委员会
另外,在该总统命令以外,国会在2000年通过《公共利益解密法》(public interest declassification act of 2000),建立了“公共利益解密委员会”(public interest declassification board, 简称pidb)。该委员会是一个咨询委员会,负责在不损害美国国家利益的情况下,对相关的信息进行收集、评价并向国会、行政机关的政策制定者在向公众公布相关信息方面提供建议。该法案和委员会的目标显然是最大程度的信息公开。它由在美国历史、情报、国家安全、外交政策和档案学方面的9名专家组成,isoo要对它的工作提供帮助。[47] 911之后,国会虽然通过了一些加强国家安全保护的法律,但是它没有对现行保密制度做出大修改。布什总统也没有对联邦保密制度做出大的变动,只是增加了四个可以定密的行政机关,其它的变化也都是在克林顿总统的总统命令的界限之内进行小的调整。不过制度的稳定并不代表实践中保密范围的稳定,法律条文的原封不动也不代表执法过程的一如既往,正如在下文要看到的,9·11之后,政府的保密信息的范围有不断扩张的趋势。[48]
四、保密行为的司法审查
在前文的讨论中我们已经看到,为了保证保密制度的合理运作,联邦行政机关在其内部就设置了各种监督和异议处理机制。但是只靠行政机关的自我约束依然有可能无法完全实现立法机关的意志并保障对相对人的有效救济,也始终不能排除相对人对行政机关自己做自己的法官时其中立性的疑虑。所以一个外部的审查机制对于保证保密制度的合理利用是必不可少的。但是有些让人失望的是,虽然美国联邦法院的判例法很早就考虑了这个问题,而且后来国会也以成文法的形式肯定了法院的审查权,但是各级联邦法院却表现出一种相当消极和保守的态度。
(一)信息自由法 1.前信息自由法时期
相对于姗姗来迟的普通公民获得政府信息的权利来说,在普通法国家,国家机关尤其是行政机关,借助国家秘密的名义免于公开一定信息的特权,在美国历史的早期就得到了判例法的承认。早在1807年的united states v.burr [49]案中,法院就承认行政机关认为不适合公开的特定信息,在审判中可以不予采用。
早期的成文法对政府保密权力的考虑也要多于对公民知情权的重视。美国宪法在制定过程中就考虑了政府保密的权力。美国宪法第1条第5节第3款规定:“每院应有本院会议记录,并不时予以公布,但它认为需要保密的部分除外。”(each house shall keep a journal of its proceedings, and from time to time publish the same, excepting such parts as may in their judgment require secrecy)而且,如前所述,即使在1946年通过的,旨在统一联邦行政机关办事程序的《行政程序法》,也没有将公众利用政府掌握的信息的权利以及提高政府的透明度等问题考虑在内。不过《行政程序法》规定每个行政机关都要在《联邦登记》上公布它的组织、办事程序以及它们采用的实体规则;除非有着好的理由来对其保密,对受到行政机关处置的人员都要公布与其有关的官方记录。这一节实际上是后来的《信息自由法》的基础。[50] 2.信息自由法有关保密的内容
1966年,为了改变这一现状并建立一种普遍存在的公众知情权,国会对1946年《行政程序法》第三节做出修正,该修正案就是《情报自由法》的原型 [51]1946年的行政程序法规定只有行政机关的处理行为涉及到的人员才可以接触相关信息,foia则规定任何人都可以对政府掌握的信息提出查阅请求。对于政府掌握的信息,公开是原则,保密是例外。不过foia也明确列举了9项精确定义的免于公开的豁免,它们取代了apa中含糊的说法。修正前的apa规定:“在涉及到(1)为了公共利益,任何美国的职能要求保密的,或者(2)只与一个机关的内部管理有关的任何事项的范围内” [52]的信息可以不进行公开。注意这里并没有提到“国家安全”而以“公共利益”作为保密的实体理由。
foia规定的9种免于公开的豁免分别是:(1)为了国防和外交政策的利益根据总统命令规定免于公开;(2)仅与一个机关的内部事务有关;(3)其它法律特别规定要予以保密的;(4)交易秘密和商业和金融信息;(5)机关内和机关间的备忘录和信件;(6)人事、医疗以及类似的会的损害个人隐私的文件;(7)执法记录和信息;(8)对金融机构进行管理的信息和(9)地质和地理信息。[53]其中第一项是“为了国防和外交政策的利益需要,由总统总统命令特别规定的需要保密的”。[54]我们可以发现,在这9种豁免中,只有第一项豁免才能上升到涉及到国家安全的国家秘密的高度。该豁免就成为了以后美国联邦保密制度的主要立法基础。foia规定,对这些豁免要作出狭义的解释,且这些豁免在国会需要相关资料进行决策的时候并不适用。
虽然以后美国国会还通过了《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》等等法令,公民也可以通过这些法律来获取政府信息,但是foia目前依然是公民主要的获取政府信息的法律途径。
3.产生于foia的诉讼
在当事人向行政机关提出调阅相关资料的要求时,如果行政机关根据foia的第一项豁免授予其的保密权力而拒绝公开相关信息的话,当事人在充分利用前面提到的行政机关内部的争议解决机制之后,可能还会存在不满,这时他可以来到法院寻求进一步的救济。foia规定联邦地区法院对产生于foia的诉讼有管辖权。[55]不过美国行政程序法的判例已经形成了一条穷尽行政救济原则,即只有当事人穷尽了行政机关内部的救济机制后才能够将争议提交到法院来解决。[56]所以当事人在这些案件中要先充分利用前面提到的行政机关的内部救济机制之后,才能够在联邦法院提起诉讼。
foia的诉讼同美国联邦一般的行政诉讼不同。首先,被告对拒绝提供保密资料的行政机关要负举证责任。[57]法院可以不顾行政机关的判断,适用重新审理标准进行审查。[58]不过大部分的有关foia的案件,因为案情比较简单都是适用简易判决做出的,并不用进行正式的开庭审理方式。[59]实践中,专门针对foia的第一项豁免的案例不多见,而多是在进行别的诉讼时涉及到机关资料的利用时才发生。(二)国家秘密特权 [60] 如前所述,美国的判例法很早就承认政府可以基于国家秘密特权,拒绝公开特定的信息和资料。foia第一项豁免的规定从某种意义上说只是判例法的成文化。前面所谈到的1807年的united states v.burr案是一桩有关叛国罪的案件,被告人要求调取一位将军写给总统的信件作为重要证据。但是政府指出该信件包含了国家秘密,而它的公开将不可避免地对国家安全(national safety)带来危险,于是拒绝提供该信件。法院并没有直接回答这一问题,但是对该信件中所包含的信息,法院在附带意见中承认公布该信息“将是鲁莽的,而且行政机关并不希望公开,如果这一信息对这一问题并不是直接和实质上可适用的话,它当然就将被禁止使用。”
早期的国家秘密特权只是用来禁止调用一些敏感信息,但是在后来的发展过程中,出现了基于该特权禁止受理此类诉讼的趋势。在1875年的totten v.united states [61]一案中,totten是一名战时间谍,他的继承人要求对totten从事间谍工作时受到的伤害从国家获得赔偿。法院认为,当事人双方的特殊关系以及原告工作的特殊性质要求双方对他们的关系始终保持沉默,而且公开他们的关系将不可避免地对政府的公共职能、对个人或者对从事特务工作的人员带来损害。基于这些理由法院驳回了起诉。
不过,虽然国家秘密特权有着悠久的历史,但是对它的适用做出明确界定场合则是在1953年united states v.reynolds [62]案中。在这个案件中,失事的b-29轰炸机飞行员的遗孀们要求调取官方对该事件的报告以及幸存者的陈述,用来作为她们从国家获得赔偿的证据。该飞机在失事时正在执行高度机密的任务,因此政府基于国家安全、飞行安全和军事设备研发等方面的考虑,拒绝公开当事人所要求的信息和资料。法院在分析中明确承认不公布军事秘密的特权在证据法中得到了很好地建立。但是法院也指出,国家秘密特权只属于政府,同时也只能由政府主张,而且这种特权不能轻易被使用,必须通过正式的主张,由主管这一事项的行政机关首长亲自考虑之后才能够使用。法院是该特权的最后的评判人。但是它不能要求强制性的公开被审查的信息,而且如果会对国家安全会带来危险的话,即使单个法官在密室里也不能对相关秘密信息进行审查。基于这种规则,最高法院推翻了地区法院和上诉法院的裁决,同意海军部长可以不提供相应的资料。
在司法审判中,国家秘密特权有可能带来三方面的后果。首先,如果基于国家秘密特权而阻止提供相应的证据,当事人同样可以继续诉讼程序,但是如果该证据很重要的话,就有可能阻止诉讼程序的继续进行。其次,在刑事诉讼中,如果被告人因为国家秘密特权豁免而不能使用相关资料的话,就应当做出有利于被告人的简易判决。最后,有的时候即使当事人可以通过没有加密的信息来进行诉讼,如果法院认为相关诉讼的进行本身涉及到重要的国家秘密的话,它依然会驳回起诉。
2005年的tenet v.doe [63]一案试图对totten规则和reynolds规则做出区分。最高法院在该案中指出,国家秘密特权只是一个证据规则,它只是用来阻止调用相关证据。如果法院想在诉讼阶段就阻止诉讼的进行,它就应当适用totten规则,而不是国家秘密特权规则。不过totten规则只有在争议事项本身构成秘密的时候才可以适用。该案反映了最高法院要求谨慎使用totten案规则的考虑。
(三)普通公民在诉讼中利用国家秘密的权利
在刑事诉讼中,被告人存在着有限的利用政府保密信息的权利。当被告人意识到相关保密信息与其辩护有关时,他要及时向相关机关提出申请。相关机关可以要求法院秘密审查该信息对诉讼进程是否相关或有用。如果法院同意公开保密资料的话,行政机关可以向法院提出动议,请求要么只提供证明文件,承认相应保密资料会证明的事实的存在,要么只提供保密资料的摘要。当法院认为该动议不会严重损害被告人的辩护能力时,可以接受该动议。如果法院拒绝该动议,而检察部长作证如果公开该信息会给国家安全带来可确定的损害,法院应当驳回起诉并禁止被告人公开相关信息。法院也可能只撤销与保密信息部分有关的罪状,或对与保密信息有关问题做出对美国不利的判决,或驳回当事人的证据。
同刑事诉讼不同,对美国提起民事诉讼的当事人则没有利用政府保密资料的权利。在前面提到的totten v.united states和united states v.reynolds案中,法院都拒绝承认当事人有权利用保密资料作为证据从联邦获得赔偿。totten案和reynolds案建立了一项原则:当事人在向美国主张合同或侵权责任的时候,没有公开军事秘密以及保密信息的宪法权利。在私人当事人的诉讼间,如果某些保密信息与诉讼事项有关的话,国家秘密特权也需要得到尊重。当法院运用这一特权理论时,它有可能会驳回起诉,或者作出不利于被告的判决。(四)国会对保密信息的利用
除了公民利用政府保密信息的问题,国会在履行职责的过程中涉及利用行政机关拥有的保密信息时,国会和行政机关也有可能就是否向国会公开相关资料发生争议,这时两个权力机关就有可能不得不求助于司法机关以获得解决。虽然信息自由法规定,行政机关基于信息自由法的豁免扣留信息的权力,不能被解释行政机关对国会扣留信息的权力来源, [66]但是司法机关对这些争议的处理显示出这里面涉及到许多政治问题,面对这些政治问题,法院往往表现出相当消极的态度。
在这方面的一个重要案例是united states v.att [67]案。在这个案件中,司法部要求法院禁止att公司执行众议院州际和外国贸易委员会下的监督和调查小组委员会的传票,该传票要求att公司提供所有行政机关为国家安全目的,利用该公司设备进行的没有经过授权的窃听活动的记录。实际上在这个诉讼发生以前,国会就与司法部进行了协商,希望达成一个双方都满意的公开方案。但是这一方案始终没有产生。国会也作为被告参与了这一诉讼。司法部在这个诉讼里认为公开这些信息将对1969年以来美国所有的外交情报监视活动的泄露产生威胁,并对美国的外交关系产生不利影响。地区法院同意了司法部的要求,颁发了这一禁令。国会提出上诉,而上诉法院则发回重审以寻求一个解决方案。上诉法院认识到国会要求总统提供特定外交情报的问题,将涉及无法通过司法途径解决的政治问题。法院认为,在平衡国会的调查需要同行政机关保护国家安全的权力时,法院很难建立一个在审判中可行的标准。所以法院鼓励在两个机关间进行协商解决。
但是双方又一次协商不成,这个案件又回到了上诉法院。法院只好主动来解决这个棘手的问题。这一次,法院否认这里面涉及到法院需要自我节制的政治问题,因为在这里并不存在可以适用的准确标准。只有当国会或行政机关有着明确的宪法权利时才可能适用政治问题原则。法院承认双方的利益需要被平衡,但是面对本案的复杂情况,法院却依然没有做出清楚的决定,而只是提出了针对这个问题的一个特定的、详细的解决方案。至于国会以后碰到的类似的问题该怎么做的问题,法院只是有些含糊地说这要看国会初步的调查结果怎么样了。[68] 总的看来,在涉及到国家秘密的问题时,无论是专门针对信息公开的诉讼,还是在诉讼中附带要解决利用国家秘密的问题,法院都表现出相当的克制和对行政机关极大的尊重。一方面这里面涉及到法院不能解决的政治决策判断的问题;另一方面,平衡公众的知情权和国家的安全需要其实的确是一件吃力不讨好的工作,法院在这个问题上的自我克制和对行政机关的尊重,从另一种意义上说是将皮球踢给了行政机关,让它来承受各方面的压力。
五、美国联邦保密制度评论及对中国保密制度的反思
尽管通过信息自由法、隐私权法、阳光下的政府法、联邦咨询委员会法等途径,在非国家秘密领域限制行政机关保密权力的努力获得了很大的成功,但近年来,美国政府主张国家秘密特权的案件以及根据这一特权驳回起诉的案件数量都在不断上升,这反映出国家秘密特权的扩张趋势。[69]虽然经过多年的发展,美国的保密制度已经发展成一个精细复杂的制度,但在操作中,在限制行政机关过于宽泛的保密权力以及遏制过度保密的倾向方面还是存在着许多问题。国家秘密特权的存在和发展对民主政治和分权制度以及公民个人权利的保护都有着很大的不利影响。对公众而言,保密制度的存在和过度保密会使公众对自己的国家和社会都没有足够的信息来进行认知,从而不能做出正确的判断和决策。
而且,先广泛地对各种信息进行加密,然后有选择地公布有利于实现特定决策目标的信息,通过这种方式,行政机关可以操纵公众舆论的走向从而扭曲民意的表达。在分权原则方面,当国会进行决策时却没有足够的信息来做参考的话,它势必无法很好发挥其职能。但涉及到国家安全的事项却恰恰更需要谨慎地决策,需要在充分审议和讨论后再做出决定。
保密制度对公民个人权利的损害也可能是很严重的。在前面提到的reynolds [70]案中,行政机关成功地利用国家秘密特权拒绝公开了相关文件。很多时候行政机关对一些信息进行加密并不是为了什么国家安全的考虑,而是为了掩盖行政机关的难堪、无能、腐败和对法律的违反,可是外人却无从知道行政机关的真实目的是什么。当50年后reynolds案所涉及到的信息和资料被解密后,当事人发现其实这里面并没有涉及到什么保密信息,这份报告谈到了军方工作的失误,对这份报告进行保密实际上更多地是为了掩盖了军方工作的不足。[71] 法院在这一问题上的消极态度和节制反映出,即使在一个高度重视信息自由和信息公开的国家,对国家秘密和保密制度的适当运用和控制也是一个无法轻易得到很好解决的问题。在平衡公众的知情权和国家安全需要之间,并没有一个能够一劳永逸解决所有问题统一标准,需要在实践中针对具体情况不断地调整。
美国联邦保密制度的发展历史和现状无疑能为中国保密制度的发展提供许多经验和教训,但是想对这些问题进行充分思考自然必须要在对中国保密制度全面考察的基础上进行,这超出了本文的能力范围。但是在对两者的比较中我们还是能发现一些显而易见的问题。
首先,美国国会从未对保密制度制定任何立法,而《中华人民共和国保密法》从1988年便问世。但后者在规范政府尤其是行政机关保密活动,保护公众知情权、推动政府活动透明化方面作为甚少。其次,美国的保密制度主要是依靠行政机关的自我立法来建立和不断调整的,这和中国保密制度的实践基本类似。但是,在美国保密制度发展历史上诸多总统命令的出台,往往标志着在政府透明化、扩大公众知情权的发展进程中的又一个进步,行政机关的自我立法并没有成为阻碍这一进行程的不利因素。相反,我国行政机关的诸多涉及保密制度的行政法规、规章以及规范性文件既难以为公民知晓,也远称不上是公民接触政府信息的方便途径。即使是《政府信息公开条例》,从其实施半年来的情况看,也没有一劳永逸地解决保护公众知情权的问题,甚至对《条例》是否建立了普遍的公民知情权也是存疑的。第三,美国的行政法制度一度以司法审查为特色和中心,但是在保密制度的发展过程中,司法机关起到的作用非常有限,但这也没有妨碍行政机关不断改变过时的保密制度,不断地更好地平衡公众知情权与政府保护信息的需要。这些反差说明没有一个成熟的民主政治制度,仅靠纸面上的立法并不能实现立法者的目的,甚至在立法越多的情况下,公民的实际自由和权利却会出现越来越少的情况,从依法治国堕落为以法治国。希望通过本文对美国联邦保密制度经验与教训的介绍能够为改变我国保密制度这些不尽如人意的现状,解决这些政府透明化进行中的问题提供一些帮助
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