对事业单位社会保险改革的几点思考

第一篇：对事业单位社会保险改革的几点思考

对事业单位社会保险改革的几点思考

国务院总理温家宝2008年2月29日主持召开国务院常务会议,研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担,退休待遇与缴费相联系,基金逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行社会化管理服务等。本文就事业单位养老保险现状及试点的主要内容有一下几点思考。

一、机关事业单位养老保险制度改革的紧迫性和必要性

1、据了解,截至2005年底,全国事业单位总计125万个,人员超过3035万人,是国家公务员的4.3倍,占全国财政供养人数的近80%。另据有关资料显示,1990年全国机关事业单位退休费总额仅为595亿元,目前已经远远超过千亿元,增加了20多倍,超过千亿元的事业单位退休费令财政不堪重负。

2、机关事业单位和企业退休职工收入差距呈扩大趋势,虽然近年来国内连续上调企业退休人员基本养老金,但最新的数据显示,全国月人均养老金仍只有1080元,远远低于机关事业单位的水平。在此背景下,事业单位养老金改革,无疑具有重要的破冰意义。

3、我国人口老化已经提前到来,机关事业单位人口老龄化的形势更加紧迫。其显著特点是,新进人员有限,而退休人员逐年增多,其平均年龄和退休人员比重都将高于社会平均数,财政压力十分沉重。因此建立健全完善的机关事业单位养老保险制度,是迎接人口老龄化的挑战,实现我国现代化建设宏伟目标的一项战略性措施。

二、机关事业单位养老保险制度的现状及存在的问题

1994年以来,仅福建、江苏、河北、山东、山西、海南等13个省份、103个地区(市)进行了机关事业单位养老保险制度改革试点,而全国大多数地方和单位尚处于等待、观望状态。由于全国没有统一的改革方案和有效的政策指导,导致各地出现政策上的多样性、随意性,问题主要表现在以下几个方面:

1、参保对象有限。从参保对象看,目前有的地区只是事业单位合同工,以及财政补贴或者自收自支事业单位的部分人员,覆盖面较窄;谈不上真正意义的机关事业养老保险制度改革。

2、参保基金不足。机关事业单位养老保险制度改革的滞后以及现收现付的养老保险模式,使得这部分人员的养老基金没有积累,存在潜在风险,即养老金缺口问题。

3、参保意识淡薄。突出表现在一些单位有选择地参保,主要是一些专业性或专营性较强,经济效益好、职工整体年龄低的单位。由于担心“参保会让他人占便宜”,它们往往不愿参加养老保险,这与养老保险社会趋势极不相称。

4、征收基数、比例不统一。基数方面,有的地方按人事部门核定的档案工资为基数征收,有的地方按工资总额为基数征收,有的地方执行“双基数”,有的按“单基数”征收。

5、参保“逆差”突显。这主要指个人缴费与养老待遇脱节。在养老待遇计发时,采用的是以离退休人员离退休前最后一个月的档案。

6、统筹层次低。由于国家没有建立统一的机关事业单位养老保险制度,基本上都是市、县(区)分级统筹。在参保范围、参保对象、缴费基数、缴费比例、结算方式等具体问题上,各自为政,一是不利于各保险机构推行标准化的养老保险日常管理工作。二是养老保险的调剂功能难以发挥,弱化了养老保险的抗风险功能,降低了人们对它的信赖度。

三、机关事业单位养老保险制度改革的主要内容

1、健全养老保险法规和政策,尽快制定包括养老保险制度在内的《社会保险法》。任何一项制度的建立健全,需立法先行,机关事业单位养老保险制度同样也是如此。

2、扩大养老保险覆盖范围,切实改变目前机关事业单位养老保险制度的覆盖范围偏小的问题,覆盖范围应包括中央和地方各级机关事业单位,参保对象应为上述部门所有工作人员。《中华人民共和国宪法》明确规定,国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,这也是健全与经济发展水平相适应的社会保障体系及经济社会协调发展的必然要求。

3、提高统筹层次。机关事业单位经费实行财政预算,工资和社会保险由财政拨款,因此机关事业单位养老保险改革应总结企业养老保险改革的教训,设立初期就应高起点,直接实行全国统筹。这样以来可以有效平衡各地负担,防止养老基金被分割,增强养老基金抗风险能力。

4、合理确定缴费基数。统一按照“单基数”方式确定缴费基数,机关事业单位的缴费基数分为两大部分:一部分是国家规定的工资补贴,另一部分是经国家批准后各省规定的津贴补贴部分。这样缴费基数的第一部分全国统一标准,实现全国同一职务等级人员待遇的公平性;第二部分根据各省的经济发展情况、物价水平综合因素,按照省一级标准合理确定,体现地区差异。

5、缴费比例、计发政策全国统一。借鉴国际先进经验,实行保险精算,科学确定缴费和计发比例。

6、实行现收现付+个人账户制度。根据机关事业单位的特点,改革开始阶段,养老保险模式应采用现收现付制,这样操作上比较简单,筹资负担轻,而且能体现出代际之间的互助。建立职工个人账户,个人投保部分全部计入个人账户,基金归个人所有,多缴多得,退休后按规定领取,贯彻效率优先、兼顾公平的原则。

我国事业单位养老保险制度是整个社会保障体系中的一个重要组成部分,事业单位养老保险制度的改革关系到整个社会保障制度的健康发展。中共十七大报告指出:“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革。”我国企业养老保险制度改革也是经历了十多年的探索才逐渐走入正轨,因此事业单位养老保险制度改革工作不可能在短期内一蹴而就。只有在原有制度的基础上,不断修正完善,稳步推进事业养老保险制度改革,新老制度平稳衔接,循序渐进,开拓进取,才能推动我国事业单位的养老保险制度改革稳定进行。

第二篇：对我市文化事业单位改革的几点思考

对我市文化事业单位改革的几点思考

我国文化管理体制是基于计划经济体制建立的，随着市场经济的发展，不断暴露出各种弊端，对之进行改革的必要性和迫切性也随之显现出来。关于这项改革，我市早已做过大胆的尝试，如对影剧院、艺术团、电影公司的改革和成立“大业娱乐有限责任公司”等。几经改革，取得了一定的进展，积累了一些有益的改革经验，但由于没有明确的改革目标，缺乏整体性改革思路和配套的改革条件，尤其是人们在思想观念上还存在许多过于片面和僵化的认识，致使文化事业单位改革阻力和困难重重，成效也并不显著。

一、存在的问题。

第一，文化事业单位管理体制改革相对滞后。随着社会主义市场经济的建立，文化事业发展目标和服务对象的市场化，事业资源及其价格的市场化，以及事业发展与经济发展的一体化要求等等，致使事业单位不能继续按照传统的计划经济机制运行。正是在这种情况下，各类事业单位管理体制的改革被逐渐提上议事日程。从总体上看，文化事业单位体制改革与企业体制和政府机构改革比较，相对滞后。

第二，事业单位管理体制改革仍是表层改革，缺乏应有的广度、深度和力度。前期文化事业单位体制改革的焦点主要集中在拓宽事业经费来源上。但这些改革措施，并没有触及事业单位管理体制的核心问题。没有解决事业单位的职能划分、界定和转换问题，并在此基础上重新界定、适当收缩、有效转换事业单位的职能范围，而只是停留在事业单位人事制度、财务制度等方面的表层改革。

第三，事业单位管理体制改革尚处在单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段，缺乏明确的改革目标和发展方向。各自为政进行的改革，既不能触动传统事业管理体制的根基，也不能解决发展中的难题，甚至造成了一些新的问题，给改革增添新的困难。第四，事业单位管理体制改革仍存在许多误区或禁区。由于“事业单位”地位、性

质、功能、目标、隶属关系、投资渠道、运行方式等方面的特殊性和复杂性，造成人们思想观念上的诸多片面和僵化的认识；而思想认识上的误区和禁区，又必然导致改革行动上的迟缓。从这个意义上讲，错误的认识和落后的观念是改革的最大障碍。

第五，政府对媒体的管理，有两种倾向：一是过分强调媒体的“喉舌”性质，重视宣传功能却忽视了其提供娱乐和信息沟通的功能；二是目前大多数媒体实行的“双轨制”的管理，管理在计划经济（新世纪范本网http://，原创范本免费提供下载基地。）体制和市场经济体制间“游移”，文化单位一方面承担着宣传责任，一方面又肩负经营的压力，而管理原则也没有就这样的双重身份做出明确而具体的区分，双轨制的矛盾造成其目标冲突。

二、对策。

根据文化的产业属性，借鉴发达市场经济国家发展各项事业的管理经验，针对传统事业管理体制的主要弊端，事业单位管理体制改革的主要目标应当是：重新界定、调整、收缩和转换政府的事业职能范围，从根本上改变政府包办一切事业的局面；实现政事分开，改革事业单位的运行机制，增强其发展活力，提高事业管理效率，建立与社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的文化事业和文化产业管理制度。具体说来可以有如下模式：

第一，文化艺术事业管理模式。可以择优举办少量的示范性艺术事业团体，实行政艺分开，其经费来源以财政拨款为主，同时吸收其他资金。其余绝大多数艺术表演团体和演出场所等文化单位，均应逐步推向市场和社会，实现企业化与社会化。政府文化行政部门的主要职责是制定艺术发展目标和政策，开展艺术交流和信息咨询服务，监督管理艺术市场，通过设立各类艺术基金来择优资助和扶持艺术事业，而不再直接参与各类艺术事业组织的经营管理。

第二，图书馆、博物馆和文物保护事业的管理模式。其经费来源以财政供给为主，也可以接受社会各界捐赠。这类事业机构应按社会化原则进行科学合理的布局，面向社会公众提供服务，具有明确的事业发展目标和责任，接受社会各界监督，尽量提高服务效率、质量和水平，不得在公共服务项目上“创收”。政府的主要职责是制定公共文化政策和法规，以继承、吸收、保护和弘扬中华民族的优秀文化传统和人类文明成果。第三，新闻媒体管理模式。在市场经济条件下，报社、电台、电视台运营中，可实行内容生产和编播分离、出版与发行印刷分离。对内容部分严格管理，但其经营部分如电视制作、发行印刷、电影生产、发行和放映等产业化，完全按照企业方式运行，成为独立的市场主体，依法面向市场自主经营。

第三篇：事业单位分类改革思考

关于事业单位分类改革的几点思考

时间：2010-12-02

苏州市金阊区编办 颜炜

事业单位是指国家为了实现公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、社会福利、统计调查、信息与咨询等活动的社会服务组织。长期以来，事业单位一直纳入国家管理范围，由政府主办、主管；经费依靠财政拨款；人员列入国家编制。事业单位的一切活动都听命于政府，是中国特有的社会组织形式。在传统的计划经济体制下，事业单位机构膨胀，人浮于事，已经难以适应中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。同时，大量事业单位行使部分政府职能，造成政府职能范围的混乱，行政效率降低。另一方面，由于事业单位是国家财政拨款，收入稳定，是继公务员之后又一个让社会精英纷纷向往的职业。而这种大量流入的结果使得许多事业单位超编严重，机构膨胀，人浮于事，造成事业单位人员结构不合理，人才短缺与积压并存，需要的高科技人才进不来，不需的人员出不去。同时，由于人员增长过速，人头费、各种补贴大幅度增加，使财政不堪负重。在以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的今天，很多弊端、矛盾已经越来越突出，越来越尖锐，影响和限制了事业的发展。

因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后，成为政府机构改革的又一项重要任务。现结合我区事业单位实际情况，就事业单位分类改革谈几点看法。

一、事业单位改革的简要回顾

我区目前有87家事业单位，共有编制1933名，实有在职人员1467名。主要涉及文化教育、公共卫生、环境保护、安全生产等领域。全区事业单位改革从2002年开始历经四个阶段。

第一阶段，以转变管理模式为目标，尝试事业单位转企改制。2002年，苏州市政府批转了关于市属生产经营型事业单位转企改制工作实施意见，正式拉开事业单位转企改制的序幕。截止2004年底金阊区共38家自收自支的事业单位转为企业，完成产权制度改革。涉及在职人员1299人，退休人员793人。按政策买断工龄转换身份的742人，符合政策办理提前退休的557人。原事业退休人员769人，全部进入社保，由社保统一按事业退休待遇发放退休金，列入企业人员管理。这次改革，使用“新人新办法，老人老办法”的管理模式，已经退休和提前退休人员，按照退休前身份，享受事业单位退休待遇。置换身份的人员，随企业纳入社会管理，签订劳动合同，缴纳养老金。转企改制的主要对象为建设房管系统的事业单位，区属医院、街道卫生服务站、街道法律服务所。这次改革的结果，使一批生产经营型事业单位彻底转变了管理模式，建立了现代企业制度，走入市场。政府也减轻财政负担，把有效的财力用于社会公共服务产品的购买。但同时，我们也看到在改制后相当长的一段时间，一批老同志，特别是提前退休人员，为自身待遇的诉求而不断上访。2009年各级财政对这部分人员增加了生活补贴、住房补贴。

第二阶段：以聘用合同为形式的全员聘用制。2003年，以事业单位全员聘用制开启了事业单位人事制度的改革。事业单位推行人员聘用制度，从形式上改变计划经济时代事业单位人事管理模式。人事管理由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变；由身份管理向岗位管理转变。全区75家事业单位1631人全部签订了聘用合同。全员聘用制的目的，是要打破事业单位能上不能下，能进不能出的格局。但要实现这一目标，还是相当困难的。有的单位聘用合同只是徒有虚名或者就是一份无固定期限的合同。

第三阶段：以岗位薪级工资为特点的绩效工资制度。2006年，事业单位实行收入分配制度改革。根据事业单位的特点，建立起宏观上注重公平，微观上体现激励，关系合理、秩序规范的收入分配制度。核心是建立岗位绩效工资制度，实行一岗一薪，岗变薪变，收入与岗位职责、工作表现和工作业绩挂钩。为适应聘用制的要求，建立符合事业单位自身特点的工资正常调整机制，实行一年一调整，在运行机制上与行政机关彻底脱钩。同时，完善高层次人才的分配激励机制，实现一流人才、一流业绩、一流报酬，充分调动高层次人才的积极性、主动性、创造性。这次改革，使行政机关和事业单位从根本上分开，执行了两个不同的工资序列。

第四阶段：以岗位设置为核心的岗位管理制度。2010年，事业单位实行岗位设置管理制度。按照人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》，根据本单位职能、任务、目标设置岗位。坚持按需设岗、按岗聘用、按岗取酬、竞争上岗，转换事业单位用人机制，真正实现由身份管理向岗位管理的转变。全区83家事业单位，共设置岗位1852个，其中管理岗位388个，专业技术岗位1313个，工勤岗位151个。

回顾事业单位改革，从全员聘用、收入分配制度改革、岗位管理，往往局限于局部的研究、讨论和推进，但是对事业单位向何处去、事业单位的基本定位、公益性、非营利性质等则缺乏深入的探讨。加快推进事业单位分类改革，是党的十七大作出的重大决策。如何积极地推进事业单位分类改革工作，建立既适应社会主义市场经济体制需要，又符合事业单位发展特点，政事分开、事企分开、高效服务、管理科学的现代事业单位管理体制，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是我们面临的重要课题。

二、实现事业单位分类改革的形式和方法

根据中编办事业单位改革思路，事业单位改革的目标是：建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系。主要政策和措施是：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。其中，对完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。对现有从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。至于从事公益服务的事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用（我们暂且设为公益1类）；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入(我们暂且设为公益2类)；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办（我们暂且设为公益3类）。该模式还提出要逐步建立以理事会等形式为主要架构的法人治理结构，健全事业单位的激励与约束机制，实现决策的科学化、民主化，保证事业单位的健康运行。按照这一标准，我区事业单位可以分为四类：以行政职能或以监督管理职能为主的归为行政类；以社会公益为目的，财政全力保障的为公益1类，主要是九年制义务教育学校；以社会公益为目的，财政差额补贴的为公益2类，主要有幼儿园、公共卫生服务单位；完全实现经费自理的为公益3类，主要有公证机构、咨询服务和物业管理单位。目前，我区87家事业单位，根据财政承担方式的不同，全额财政拨款的47家；财政差额补贴的8家；自收自支的32家。根据事业单位分类思路，粗略地分一下，承担行政职能的17家，近20%，公益1类、2类事业单位65家，占74%；公益3类事业单位5家，占6%。

三、对现有事业单位分类改革的设想

对行政类事业单位：可以通过行政职能梳理，明确职责、职能，依据法律、法规赋予的权利行使行政职能，这些单位往往是政府职能部门工作的延伸，或从事监督管理的职能。考虑到政府机构改革刚刚结束，受机构数量、行政编制数的制约，因此，我们不妨将这些承担行政性职能的事业单位统一申报参照公务员管理，成为独立的法定机构，赋予相应的法律地位。在人员管理上，根据职能，重新核定编制，控制用人规模；严格按照公开、公平、公正原则实行公开招聘。加强财政预算管理，实行收支两条线。同时，严格控制编外人员的使用，杜绝用人机制上的漏洞。

对公益1类、2类事业单位：这类事业单位是事业单位的主体，占现有事业单位的70%以上。社会公益类事业单位体制机制改革的迫切性和重要性正逐步凸显。事业单位要在调整结构布局、优化资源配置的前提下，深化内部运行机制改革，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。可以借鉴深圳做法：取消现有事业单位的行政级别，全面推行岗位职级管理制度。在前几个阶段改革的基础上，取消行政级别，淡化事业单位的行政级别概念，与已经实行的全员聘用制、岗位工资制、岗位设置相匹配。同时，从2003年起所有事业单位新进人员全部缴纳养老金，纳入社会保险统一管理。如果取消事业单位行政级别（以学校为例），对主要负责人根据个人学历、资历、管理能力和工作实绩进行等级评定，个人政治待遇和薪酬待遇与等级挂钩，实行“级随人走”，不受单位规模、类型和性质的限制，也不因职务变动而改变。其他人员待遇与所在岗位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“薪随岗变”。在运行机制上，可以尝试“三权分立”模式，建立理事会、管理层和职工大会。三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。今后，政府职能部门的精力将放在全社会管理或者行业管理方面，制定符合全社会需要的公共政策，履行监督责任。在人员管理上，强化机构编制管理的严肃性，科学合理地核定事业编制。积极发挥单位主观能动性，根据岗位设置需求公开聘用专业技术人员。要完善分配激励机制，在现有的岗位绩效工资基础上，探索高层次人才、教育领军人才的奖励机制。财政部门在保障经费同时，加强非税收入管理，强化财政监管力度。

作为提供社会公共服务的主体，事业单位还将接受社会公众的监督。审计机关依法对事业单位实施审计监督。事业单位要编制报告，提交给举办主体、财政部门、国有资产管理部门、登记机关等，并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府及社会的评议。

对公益3类的事业单位：政府可以通过引导、鼓励，使其向企业发展，建立起现代企业制度。但经营性事业单位不一定都转为企业，因为公益性、非营利性公共服务也可以通过市场机制来实现，以减少浪费。需要转制成为企业的事业单位应当整合，把事业做大做强后再成建制地转企，从而最大程度地发挥事业单位分类改革的正面、积极作用，最大限度地减少其负面影响。在人员管理上，编制部门应允许用人单位有充分的自主权。在控制总量基础上，淡化编内与编外的区别，以岗位合同为依据，建立起灵活的用人机制。可以根据单位经营效果，加大绩效工资分配比例。要规范财务制度，加大财政、审计部门的监督力度。

分类改革是事业单位改革的基础。机构编制部门要承担起组织、协调、监督、指导的职责。一要进一步完善事业单位登记管理制度，加强对事业法人资质和依法运行的监督管理。二要根据不同类型事业单位的特点建立相应的绩效评价制度。编制部门联合财政、人事、国资、审计、监察等部门建立事业单位绩效评价管理机构，实行以结果为导向，社会公认的目标绩效管理。三加强事业单位财务收支和资产管理，完善公益服务的价格管理机制，提高公共投入的使用效益和公益服务的社会效益。

第四篇：对事业单位改革方向与关键问题的思考（范文模版）

事业单位的改革一直是国家和社会关注的重要问题。据统计，全国事业单位总人数已近３０００万（全国人事厅局长会议工作报告），遍布社会各行各业，在大大小小的政府部门之下，他们以各种各样“重要性”“必要性”“合理性”的名义存在。实际上大部分事业单位还是吃着国家的大锅饭。这些现象都是在符合国家预算管理，合乎国家审计规范的情况下发生的。这种状况不改革，不仅给国家和社会带来沉重的负担，也会成为社会发展进步的障碍。

一、事业单位存在的问题

１．事业单位机构的存在与否缺乏法定权威机构的认定

目前，没有机构能确切地认定某个事业单位是否有必要存在（或是该由国家管的）。虽然各级政府都有编办、体改办之类的机构，但事实上，政府的机构控制部门在对各部门的事业单位进行控制时，由于缺乏深入的调研，往往因为业务上不熟悉，或对某个事业单位存在与否的理由吃不透，最后勉强或违心地通过了可能连他们自己也认为必要性不大的机构。可能有人会问，这些事业单位的主管政府部门不是对他们的业务很熟悉吗？但恰恰相反，这些在业务上很熟悉的主管部门，因为没有财政的压力（因为有了机构就可以给钱），又与这些事业单位是近亲，在某种程度上还存在一定依存关系，反而会希望自己管的事业机构越多越好，越大越好。这种情况导致了事业单位越办越多，越改越多，越多越难改革的现象。作为国家财政拨款的依据，也越来越模糊和混乱，分不清谁是真正该管的，谁是不该管的。

２．财政拨款采取的预算体制有弊端

对事业单位经费的管理，从分为自收自支、差额补助、全额拨款的管理体制过渡到今天的零基数编制支出预算，都没有解决到底哪些事业单位是该国家管的，事业单位的哪些经费是该国家管的，如何控制才是最有效的这一根本性的问题，造成预算管理缺乏扎实可靠的基础。

３．财政拨款采取的基建计划体制有漏洞

在预算管理中，计划部门掌握的小基建计划在事业单位经费的来源中占相当比例。

４．“官本位”思想的影响

事业单位有一个普遍的思想，就是“官本位”，醉心于行政级别。同时，由于政府部门和事业单位之间干部的不断交流，在观念上误导了很多事业单位的领导干部。

二、事业单位如何进行改革

１．由权威机构确定事业单位性质

怎样划分认定事业单位机构的性质是长期以来一直争执不休的问题，也是阻碍事业单位深化改革的难题。对此，笔者认为，能够过渡到企业的事业单位应让他们经过转制，变成企业，彻底实行企业化管理。其他的事业单位可以划分为两类：一类是完全为政府工作的，是因政府直接需求而设置的事业单位。这类事业单位的特点是需要设置一个机构、以固定的人员来

完成某项特定的工作，其机构和人员应受到政府严格限定，给足事业经费，完成政府职能延伸的工作。另一类是在形式上需要保留事业单位性质，可以受政府委托而承担项目任务的机构。这类事业单位最重要的特点是政府与它只是具体项目的委托关系，其机构和人员情况与政府承担的义务与责任无关。

２．在经济上按照分类原则进行管理

对完全为政府服务的事业单位，要按照机构经费、人员经费、业务经费三部分来控制，这些经费由政府完全承担，不需要单位自己搞创收，更不需要自己办公司。

对部分可以为政府提供服务的事业单位，政府对这类单位的管理只是委托项目的关系，其机构和人员与政府无关（仅指经费管理上），政府只是按自身的需要与其签订项目合同、办理委托，谁有能力就委托给谁。

再者，对可以完全转制为企业的事业单位，彻底实行企业化管理。

除此之外，在经济管理上的改革还有一个值得关注的问题，就是目前事业单位从财政口、计划口都可以争取到资金，同时事业单位又都可以搞创收，可以办公司、企业，造成事业单位经济成分多元化，这样一来，导致经济管理体制上非常混乱，还很容易诱发其他问题。因此，对事业单位基本建设的投资应与财政口合并，而且应遵循上述分类管理的原则使用基本建设投资。

３．对事业单位进行合并

目前事业单位既多又乱，单独改革哪一个单位难度都很大，在这种情况下，合并是一个有效的措施，这样做可以在合并后抽出真正的事业职能（政府需要一个部门来完成的任务）相对集中行使，从而推进大部分事业单位改为企业或过渡为完全自立的事业单位。这里需要特别指出的是，事业单位改为企业后，它的出资人应是合并后的事业机构，这样既符合政企分开，也方便现有体制下的运行。

４．严格控制事业单位的扩展

因为有编制，有财政预算的户头，有业务项目的支撑，一些事业单位无限制扩展，有的不经严格论证就设立分支机构，导致人员超编，看起来很红火，业务很兴旺，但由于对从事业务的可持续性认识不足，往往红火一阵子之后业务就没了，扩展的机构、人员成为包袱。因此，应该严格控制事业单位的扩展。

总之，从目前的情况看，事业单位包袱沉重，从国家改革的大趋势来看，国家不会长期背着这个包袱，事业单位改革势在必行，早改革则早发展。

三、综合事业局的改革目标

综合事业局是水利部在京最大的直属事业单位，其改革与发展，不仅对综合事业局本身有影响，而且对水利部事业单位改革与发展都有重要影响。

综合事业局从事着水利科技推广、人才资源开发、水资源管理、水利水电建设与管理、水土保持生态环境建设、利用外资、水利水电机电产品制造、水利多种经营等１０项主要业务，还负责一些资质、资格的审核管理，是水利部重要的业务支撑机构。要完成上述重任，必须确定科学合理、切实可行的战略目标。经过一年多的调研和实践，笔者认为，建立一支精干、高效的事业队伍和建立强大的经济基础是综合事业局改革的两大战略目标。

１．建立精干、高效的事业队伍

从抓局机关和二级中心的改革入手。局机关机构改革要围绕行政管理、业务管理、经济财务管理三条主线和单项业务需求设置机构和配备人员。按照工作职责确定工作岗位。切实做到在工作的开展上不是摆样子的一级管理部门，而是实实在在的一级工作机构，是下级机构工作的重要依靠，而不是障碍。

对二级中心的改革首先要界定清楚主体业务是什么，能否支撑其生存，是否具有长久的生命力。根据对这些问题的判断，确定这个单位存在的必要性和发展方向，并依此确定内部的组织机构。

对二级中心的管理上要重视三个重要的经济指标：一是看其受托管理的政府投资规模有多大，这个指标可以反映出政府对这个事业单位的需求程度；二是看这个单位自身完成的经济总量有多少（不管是来自政府还是社会），这个指标反映出社会对这个事业单位的需求；三是每年的积累能有多少，这个指标反映出这个单位的效益水平和单位负责人是否有长远的观点和对单位职工长远负责的态度。控制好这三个指标，对判断单位的发展前景和促进事业单位的改革有重要作用。

在对二级单位的改革中，还有一个值得重视的问题，即一般的事业单位不宜多办公司，特别是不宜办纯粹参与市场竞争的一般性经营公司，只宜参与和本单位主业关联密切、技术强的企业，应该严格控制二级中心的投资行为。

总体上说，所有二级中心都要实行企业化管理，没有主业的中心要尽快转为企业。在鼓励各中心努力发展的同时，要严格限制规模的扩张，努力转变管理观念与运行机制。

２．建立强大的经济基础

（１）要明晰产业发展方向

经过反复论证研究，综合事业局把重点发展的产业确定为水电开发、城市供水和技术咨询，依托行业优势和已形成的产业基础，重点发展这些产业。

（２）清理归并现有企业

在确立主导产业的同时，综合事业局把现有产业分为三类：第一类是发展潜力巨大的水电、供水、技术咨询服务，要以此建立龙头企业，扩大企业规模。最终依托这些产业实现强大的经济目标。第二类是完全参与一般市场竞争、没有资本和管理优势的企业。对此类企业将果

断撤并和改造，有条件存在的企业，让其完全走向股份制、社会化，使之脱离行政管理的体系；对一般的多种经营企业，能撤的撤；撤不了又不能进行股份制改造的，要合并经营，规范管理，使其负担人员分流，并限制其风险性经营，以稳定发展为目标。第三类是在产业上不是发展方向、结构上不是发展需求而实际又存在的企业，当前的方针是加强管理，加快改革，遇有适当时机，果断地进行结构调整。

（３）确定发展格局

经深入研究，综合事业局企业发展格局是：水电开发、城市供水、技术咨询与服务、资质评审及鉴定等。

新华水利水电投资公司是综合事业局发展经济的主力公司，其主导产业将以投资水电开发为主，现在拥有万家寨水电站的股权等计十几亿元净资产，有充足的实力开发水电，近期在贵州设立分公司，还将在长江流域开发新的水电项目。

目前，综合事业局正积极同水利部中国灌溉排水发展中心合作重组中国灌排技术开发公司，拟重组成为“中国水务投资公司”，主导产业将以城市供水为主，在国内打响供水的牌子。

技术咨询与服务是综合事业局的优势之一，目前各中心基本都建立了咨询服务机构，适当时机可组建成一个较大规模、有实力的咨询服务机构——中水国际工程咨询与顾问有限公司。

对参与机电市场、计算机行业、工程投标的一般性生产企业，全部实行股份制改造，综合事业局不再持股或少持股，使其完全走向社会。

对一般性的经营公司只保留一个，其他的全部撤消或归并，挂在新华公司规范管理其经营活动。

对目前三个大的生产性工厂，在新华公司内设机电部进行管理。

（４）严格对公司的经营管理

在产业方向确定、组织构架完善之后，最重要的是管理问题。综合事业局对全局所有的企业，都要建立起明确的产权关系，建立清晰、简洁的管理体系，在公司的投资行为、财务资金（财务管理制度、账户、借款、担保）、分支机构设立、人事管理与报酬体系的建立等一系列根本问题上，制定扎实有效、详尽清晰的制度，用制度规范公司的行为，保证企业长远健康发展。

推进事业单位改革是客观需要，但人们目前还心存疑虑，如有些同志担心国家实行事企脱钩。对这个问题笔者认为，从国家整体来看，事业单位改革还需要一个较长的时期，在这个阶段，国家将鼓励事业单位企业化改革，这就意味着允许事业单位办企业或自身转为企业，而且现有的财政制度对事业单位自身经营或出资办企业有明确的财务处理规定，因此，事企脱钩的可能性是很小的，起码目前没有这方面的问题。

综合事业局的改革成功与否，不仅对自身的长远发展影响重大，而且对推动水利部属事业单位的改革有积极的意义。以合并重组为开端，逐步理清与调整事业职能，合理重建结构，实

现长远发展，是部党组的重要举措。笔者相信，只要能从本质上认清事业单位的性质，从实质上进行结构性调整，确立好改革发展的目标，切实加强管理，不怕困难、尽职敬业，综合事业局一定能够取得改革的成功。

第五篇：事业单位改革的五点思考

事业单位改革的五点思考

温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中明确指出，2011年“要按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，积极稳妥分类推进事业单位改革”。这说明，中央政府已经把事业单位改革列为今年政府的重点工作，准备积极稳妥地推进这项既复杂艰巨而又期盼已久的改革。本文拟围绕改革的前提、支撑、方法、重点和保障五个方面谈谈笔者的思考。

一、改革的前提：科学分类事业单位是我国独有的社会组织。《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2005年4月，国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》按行业将事业单位划分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等27个类别。我国事业单位突出表现为单位和人员数量众多，经费支出规模庞大，种类繁多、情况复杂，涉及方方面面。这种状况下，开展事业单位改革关键是化繁为简，进行科学合理的分类，针对不同类别制定政策、推进改革。分类中应重点解决以下两个问题：

一是情况底数问题。从目前资料看，全国究竟有多少个事业单位，中央、省、地、县、乡五级政府和政府部门所属事业单位分别有多少个；事业单位编制内人员有多少、编制外人员有多少，离退休人员有多少，在五级政府中分布是何情况；事业单位有多少种类型，主要分布在哪些行业和领域，其主管单位各是何情况；事业单位经费规模有多大，其主要构成情况是什么等基础信息，没有十分明确、具体的数据。笔者认为，开展事业单位改革首先应做的一项基础性工作，就是全面、细致地摸清当前事业单位的真实情况，只有这样才能确保改革做出的分类是科学合理的，才能确保改革顺利推进。因此，建议政府有关部门在改革酝酿过程中，在以往统计基础上，对全国事业单位进行一次彻底调查摸底，真正做到情况明、底数清、数据实，以保证出台的改革措施有的放矢。

二是划分类别问题。目前学界对事业单位的分类仍然存在“二分”、“三分”、“四分”的争论，其中“二分”是世界银行的观点，也就是把事业单位在法律意义上分为直属事业单位和独立事业单位两大类别［1］；“三分”是政府主管部门的观点，也就是根据现有事业单位的社会功能，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类；［2］“四分”是部分专家的观点，也就是按是否使用公权力标准和社会公益性服务标准，将事业单位划分为行使公权力的事业法人、既行使公权力又提供公益性服务的事业法人、直接关系公共利益及具有对社会普遍服务义务的事业法人和一般公益性服务的事业法人。［3］笔者认为，上述三种划分方法，各有其合理之处，“二分”法比较理想，“三分”法比较务实，“四分”法比较客观。对事业单位分类关键在于两个方面，一方面是要有合理、统一的划分标准，另一方面是要充分考虑改革的实际。只有将两者结合起来，才能形成既科学又务实的分类。从目前情况看，政府主管部门的“三分”法比较符合实际，既坚持了用社会公益性公共服务作为划分标准，又充分考虑了全国事业单位情况复杂的实际，避免“二分”法过于笼统、“四分”法过于繁琐的弱点。“三分”法也有利于改革的推进，通过这样的划分，可将承担行政职能的事业单位通过整体划转、职能整合以及大部门制等方式划转为政府部门或政府部门内设机构、所属执行机构；可将从事生产经营活动的事业单位逐步推向市场改制为企业；从事公益服务的事业单位可在清理规范的基础上，着重就体制机制进行改革完善，使其真正成为具有中国特色、相对独立的事业单位法人。此外，笔者认为，科学分类不应仅仅停留在大类的划分，应在这三类的基础上再划分小类，不同的小类对应不同的政策，政策

之间相互衔接，形成整体合力。考虑到全国不同地区的情况差别很大，大类可在改革时由中央政府统一明确，并给予相应的政策支持，小类可由省级政府根据具体情况进一步划分，中央政府给予必要的指导。

二、改革的支撑：理论构建我国的事业单位虽在建国后就存在至今，但对事业单位这一客观组织形态进行学理上的阐释却鲜有人为之，更不要说有成熟的中国特色事业单位理论体系。时至今日事业单位在法律上的定位仍然模糊不清。事业单位改革每前进一步，都呼唤着理论的支撑，如果改革只侧重对现实事业单位的优化组合，而忽视建构一套具有中国特色的事业单位理论体系，那么改革也只是浅层次的改革。

对事业单位定位进行理论上的思考，学界也有了一些探索。有学者认为，我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政上的目的，提供专门服务；大陆法系国家公务法人的概念以及建立在公私法二元化基础上的特有司法救济制度对我们解决事业单位的定性及救济问题具有借鉴意义。［4］有的学者进一步认为，公务法人和事业法人都是国家公务向社会公务发展的产物，是权力公务向服务公务发展的产物；公务法人和事业法人都是以公务分权为基础的；公务法人与事业单位设立的理由基本类似；公务法人可以为事业法人提供更多的理论和实践方面的借鉴。［5］上述学者所论述的公务法人，是西方大陆法系国家在行政机关之外设立的相对独立承担公共服务职能的公共机构。王名扬教授将这类公务法人定义为:公务法人是以公务为基础的分权形式，对中央集权是一种限制；法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享权利、负义务，这种公务组织就成为公务法人。［6］公务法人在西方大陆法系国家已发展的相当成熟，英美法系国家虽没有公务法人这一称谓，但却有与公务法人相类似的行政主体制度。可以说在所有国家几乎都存在类似的公务法人，只是在不同的国家有不同的称呼罢了。西方大陆法系国家经过几十年的努力已经形成了一套相对成熟的公务法人制度体系，其理论基础是建构在以莱昂?狄骥为代表的公务学说之上，该学说的核心观点是公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。鉴于此，笔者认为，当代中国正处于经济社会快速全面发展的关键时期，越来越多的公共服务不可能全由行政机关提供，必然要求在行政机关之外设立相对独立的提供公共服务的行政主体，使提供这种公共服务更加灵活、更加便捷、更加富有成效。深入研究西方大陆法系国家公务法人制度和理论，对于构建中国特色的事业单位理论体系和制度体系大有裨益。客观上，我们在发展中遇到的问题也是西方发达国家曾经遇到过的，公务法人制度和理论正是他们在实践中应对面临问题而摸索形成的，并经过几十年的实践检验，我们通过学习借鉴他们的经验和教训，结合我国国情，构建中国特色的事业单位理论体系，可以有力地支撑事业单位的改革和发展，满足公众对国家提供更多更好公共服务的要求。

三、改革的重点：体制机制历次改革一般都会针对体制转换重点制定相关措施。对应到事业单位改革，如依照之前“三分”法，改革的重点似应集中于采取何种改革举措，使承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位分别顺利地进入政府和市场。而笔者认为，改革的确需重点考虑上述两个方面，但从另一个角度来看，政府、企业的制度体系是相对完善的，恰恰现行事业单位制度需要进一步改革，因此应把改革重点更多地集中于从事公益服务的事业单位，着力构建中国特色事业单位制度体系。构建这一体系最为重要的就是解决事业单位的体制机制问题，即体制上重点解决管办分离问题，机制上重点解决法人治理问题。

一是积极推进管办分离。当前事业单位面临的突出问题之一就是政事不分、事企不分，事业单位始终被认为是行政机关的附属物。为此，温家宝总理在政府工作报告中把“管办分离”作为推进事业单位改革必须遵循的原则要求。管办分离，笔者认为就是在行政机关内部将对事业单位的宏观监管职能与微观管理职能进行分离，避免同一部门既“办”又“管”的现象，使事业单位具有一定的独立性。国内一些地方在管办分离方面进行了有益探索，可把这些探索归纳为完全分离模式和适度分离模式。完全分离模式是由一级政府组建新的事业单位监管机构，将政府和政府部门所属的事业单位资产完全注入这个机构，由这个机构举办事业单位，并从出资人的角度行使对事业单位的管理权，其他行政主管部门从法规政策、行业规划、标准规范、监督检查等角度对事业单位进行监督管理。这种模式可以实现政府对事业单位单纯的行政命令方式管理向综合运用行政、经济、法律多种方式管理转变；事业单位的部门隶属关系向行政契约关系转变；公益性资源由部门所有、分散配置向政府集中所有、整体配置转变。适度分离模式是政府责成其财政部门作为出资人代表与行业行政主管部门联合组建新的事业单位监管机构，将行业行政主管部门所属的事业单位资产剥离注入这个机构，事业单位监管机构仍隶属行业行政主管部门，其主要负责人由该行业行政主管负责人兼任，但决策层实行委员会制，有财政部门等其他部门派出的代表，事业单位监管机构独立做出决定，不受行业行政主管部门的直接命令。这种模式实行起来比较简单易行，不需要单独成立新的机构，只需要在行业行政主管部门的基础上，组建成立一个相对独立机构行使该部门所属事业单位的管理权，但这种模式不能完全保证事业单位监管机构的独立性。笔者认为，上述两种管办分离模式各有其利弊，由于我国不同地区的经济社会发展不同，实行管办分离的基础也不同，完全实行一种模式的“一刀切”做法是行不通的，事业单位改革中应该鼓励地方积极推进管办分离，不管采取哪种模式，或者独创出新的行之有效的模式，都应受到鼓励，但管办分离的总体方向，应从适度分离向完全分离模式逐步过渡。值得注意的是，目前所说的管办分离仍是在政府内部的管办分离，真正要体现政事分开、事企分开及管办分离要求，应把事业单位监管机构从政府内部独立出去，成为独立管制机构，直接向权力机关负责，这样做才能保证其独立性。

二是积极探索法人治理。法人治理是针对公司法人所创设的一种管理手段，对于事业单位是否引入这一制度安排，学界近年来已经有所探讨。2007年深圳市推出的五项事业单位改革方案，其中一项就是要建立和完善事业单位法人治理结构，由此引发了学界和实务界广泛关注。笔者认为，事业单位引入法人治理是对传统事业单位参照行政机关科层式的内部管理模式的革新，其有利于形成事业单位内部良好的运行机制，有利于提升事业单位提供公共服务的整体效能，有着十分重要的理论意义和实践意义，应在事业单位改革中鼓励地方和部门积极探索其实现的有效形式。

首先，应鼓励探索多种形式的治理结构。有学者提出国外公益机构有三种治理结构模式值得我们学习借鉴，分别是管理委员会＋行政负责人模式、理事会＋行政负责人模式和一人负责制模式。［7］笔者认为，上述三种法人治理结构各有其合理性，的确对我国事业单位完善法人治理结构具有重要的借鉴意义，但借鉴不等于照搬照抄，应鼓励地方和部门在改革中结合我国国情和事业单位实际，对其进行“本土化”改造，在改造中不断消化、吸收、再创新，形成形式多样、具有中国特色的法人治理结构。改革中，还应十分注意法人治理结构与党管干部原则的衔接，可考虑参照企业中董事会、监事会与党委、纪委之间的关系，在党委组成人员的基础上组建理事会或委员会，在纪委组成人员的基础上组建监事会，行政负责人由党委负责提名，理事会或委员会表决通过，监事会负责人由政府组建的事业单位监管机构

指派，并兼任该事业单位的纪委书记。

其次，应逐步摸索协调有效的治理机制。笔者认为，仅有法人治理的组织结构，没有与之配合的治理机制，事业单位法人治理是不可能实现的，应鼓励地方和部门积极摸索符合事业单位实际、协调有效的治理机制，使两者相互配合、相得益彰。应重点探索选人用人机制、分配激励机制、管理运营机制和监督机制。探索选人用人机制就是要探索事业单位的人员选聘、解聘、使用、调配、培训等一系列制度和程序安排，其中，能进能出、能上能下、公开公平、竞争择优是关键。探索分配激励机制就是要探索事业单位的薪酬分配、业绩考核、待遇保障等一系列制度和程序安排，这其中体现绩效、公开公平、激发活力是关键。探索管理运营机制就是要探索事业单位内部决策执行、协调沟通、经费募集使用等内部管理运行的一系列制度和程序安排，这其中规范有序、协调顺畅、运行高效是关键。探索监督机制就是要探索监督内容、重点、环节和纠错方式方法等一系列制度和程序安排，这其中惩防并举、注重预防、及时有效是关键。

四、改革的方法：积极稳妥事业单位改革是一项系统工程，其涉及人员之多、涉及面之广、面临问题之复杂，不亚于国有企业改革。面对如此复杂的改革，采取符合实际、稳当易行的改革方法，是降低成本、排除阻力、确保改革顺利推进的关键一环。事业单位改革所采取的改革方法必须遵循积极稳妥的总体原则，这一点已经在温家宝总理的政府工作报告中予以明确。所谓积极就是要以积极的态度、积极的措施来推进事业单位改革，所谓稳妥就是要采取稳妥的办法、稳妥的步骤处理事业单位改革中面临的各类问题。

一是改革应循序渐进、分步进行。由于事业改革将涉及诸多深层次问题，还将涉及几千万人的切身利益，为了使改革平稳推进，不至于引发不稳定因素，不能急于求成，而应采取“试点先行、逐步扩面、全面推开”的方法。试点先行，就是改革初期不急于在全国范围内推开，而是在东、中、西部各选1－2个省开展为期2年改革试点工作。把各项改革的措施在试点省份进行实践，鼓励试点省份开展多种形式的探索，在试点探索中检验改革措施的可行性，发现新情况新问题予以解决，为改革积累经验。逐步扩面，就是在试点取得一定成效后，将试点面推广到那些有积极性、有条件的省份，其数量可以占到全国31个省（区、市）的一半以上。这样做既可以避免改革措施一步放大到全国范围因地区差异而“水土不服”，也可以使事业单位职工在心理上有个逐步适应的过程，更容易接受改革，还可利用这个过渡阶段进一步完善改革措施，使之更具可操作性。全面推开就是在全国一半以上的省份都开展改革2－3年后，已经积累了较为丰富的改革经验，在全国范围内全面推开事业单位改革，用3－5年甚至10年的时间，使改革取得明显进展，达到既定目标。

二是改革应着眼长远、先易后难。改革开放以来的历次事业单位改革，主要是遵循一个“放活”的目标，取得了比较明显的成效，但也带来了一些较难解决的弊病。此次事业单位改革应把改革的目标定得更长远些，用10年甚至20年的时间，着力构建中国特色事业单位制度和理论体系，使事业单位既独立又受监管、既灵活又规范，真正成为提供公共服务的重要力量，而不是把改革目标简单地定在减机构、减人员上。当然，改革并不是只顾长远不顾眼前，实际操作中还是应在着眼于构建整个制度和理论体系的前提下，本着先易后难的原则解决具体问题。对于那些看得准、相对比较容易解决的问题，可在改革部署时直接予以明确；对于那些一时还看不太准、解决起来还比较困难的问题，如管办分离、法人治理、社会保障等，可在改革部署时提出原则方向，留有一定空间，允许以后逐步探索、逐步规范。

三是改革应加强领导、协调推进。事业单位改革必然会影响部分人的既得利益，会遇到很大的阻力，同时，事业单位既分布在教育、科技、文化、卫生、体育等各“条条”中，又由各级政府分级管理，即“块块”管理，“条条”“块块”相互交叉，这就决定了改革的难度相当之大。要确保改革顺利进行，必须拥有强有力的组织保障，为此建议在中央层面上建立一个中央主要领导直接挂帅的领导小组，指导改革向纵深推进；地方上也应组建由地方党委、政府主要领导挂帅的协调小组具体推动改革。此外，鉴于事业单位“条条”、“块块”的问题很突出，有些领域的改革已先行一步，如文化体制改革、医药卫生改革等，此次事业单位改革既要从整体上予以部署，又要协调各行业改革，允许一些领域改革先行先试。同时，改革中应尽可能地使改革政策和其他配套政策衔接地更紧密些，少出现一些政策漏洞和盲点。

五、改革的保障：法制建设目前我国事业单位法制建设比较薄弱，如此众多的事业单位和职工只有一部《事业单位登记管理暂行条例》予以规范，其他如编制、人事、福利等方面的制度规定，均散见于规范行政机关和公务员的法律法规和政策文件中，大都表述为事业单位及其职工参照上述规定执行。事业单位与行政机关、企业相比，法制建设相对滞后的局面，与学界和实务界对事业单位的性质、地位、作用等方面没有形成统一、清晰的认识有关，与以前历次事业单位改革成果没有及时被法律法规确认下来有关，一定程度上也导致了事业单位随着改革开放的日益深入而面临一系列难以解决的问题和困难。当前在推进事业单位改革中，应把法制建设摆到更加重要的地位，重点予以加强，这是保障改革成果的根本举措。或许有人会认为，事业单位改革中有很多制度、措施都处于不断变化之中，没有必要急于用法律法规将这些制度和措施固定下来。但笔者认为，尽管改革具体措施会根据改革的进程不断改进优化，但从中必然会形成一些具有普遍共识的规律和做法，把这些用法律法规形式固定下来，有利于事业单位规范有序、发展壮大，也有利于改革的顺利推进。加强事业单位法制建设并不等于急于制定相关法律法规，而是在改革的同时积极推进，边改革边研究，把那些经过实践检验行之有效的做法上升成为法律规范，一时还不够成熟不宜成为法律规范的，可以先形成政策文件，在改革的实践中不断完善，待其成熟后再上升成为法律规范。

事业单位法制建设应着力构建中国特色事业单位制度体系并尽可能使之法制化。这个体系可分为三个层级：第一层次是《事业单位组织法》，主要明确改革后事业单位的性质、定位、权利义务、创设撤销、管理体制、运行机制、救济途径等基本原则和方向，使之成为事业单位各项具体制度的根本依据；第二层次是与组织法相配套的单项制度条例或规章，如事业单位人事管理、编制管理、收入分配、财政保障、财务管理、人员社会保障、国有资产管理以及登记管理等，这些法规与组织法相呼应，主要将组织法中原则性规定进一步具体化，使各项制度更符合实际、更具操作性；第三层次是针对具体问题的政策文件，如明确推进管办分离、法人治理的具体措施，人员分流安置和单位转制的优惠政策，总结推广地方和部门经验做法等等。这些政策文件与组织法、单项制度法规一起构成了中国特色事业单位制度体系。当然，构建这一体系是一项浩大的工程，不可能一蹴而就，需要在改革期间和改革后很长一段时间内逐步探索、不断完善，但在改革之初就应有顶层设计和步骤安排，确保法制建设按照既定目标前进。