街道办事处所属事业单位改革的思考

第一篇：街道办事处所属事业单位改革的思考

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街道办事处所属事业单位改革的思考

作者：何志奇

来源：《机构与行政》2013年第04期

街道办事处所属事业单位作为直接面对群众的基层公益服务组织，通过改革扩大其服务总量，提高其服务水平，在促进经济发展、改善人民生活、维护社会稳定、推动社会进步方面有着重要意义。

一、改革背景

历下区是济南的中心城区和重要窗口，是全市辖区面积最小、人口密度最大的城区。近年来，随着经济的高速发展和城区现代化进程的不断推进，社会公益事业需求日益增加，政府所承接的服务项目增多，服务要求也不断上升。街道办事处及其事业单位，作为政府基层服务主体，面对发展所带来的新要求、新挑战，不断适应发展形势、转变工作职能，进行了诸多改革尝试，取得了一定成效。

（一）经济实力显著增强，为改革提供了必要条件。近年来，随着现代化建设不断取得新成绩，历下区经济迎来了高速发展，地区生产总值、地方财政收入等主要经济指标自2009年起一直排在全市首位。区内各街道办事处努力克服地域面积小、空间承载量受限等困难，在工作中突出企业服务、项目服务，使区域经济实现持续健康快速发展，地方财政收入持续增长。经济的高速发展和人民收入水平的提高，使人民群众要求享有完善的社会保障、高水平的社会服务和良好的社会环境的愿望不断增强，现行事业单位尤其是基层事业单位的管理体制和服务水平越发不能满足社会发展的需要；同时，地区生产总值持续上涨，社会总体趋于稳定，为推进改革理顺机制营造了更加宽松的社会环境，地方财政收入稳步增长，政府财力不断增强，使政府有足够的财政实力来加大公益服务力度，这为下一步推进改革提供了坚实保障。

（二）城市化进程明显加快，为改革提出了新的要求。在新一轮城市规划中，历下区既承担着老城改造、打造泉城特色标志区的任务，又肩负着建设东部新城、打造政务文化中心和中央商务区的重任。随着城市化进程的推进，人口老龄化、家庭小型化、家务劳动和家庭生活社会化的大趋势逐渐明晰，公益服务尤其是社区服务空白逐渐显露，社会各界对建立高层次、专业化、结构合理、权责清晰、管理科学的街道社区服务体系的需求日渐迫切。

（三）工作职能不断转换，为改革积累了实践经验。一是对街道出资举办的企业进行改制，实行政企分离，使街道办事处将更多精力、更优资源集中到服务辖区群众、助推区域发展上来。二是理顺区、街之间的工作关系，弱化招商引资、工业经济、外贸出口等经济考核指标，制定以服务为主导的考核办法，调动和激发了办事处加快经济发展、加强城市管理、搞好社会服务的积极性。三是通过积极推进区街财政体制改革，加大对街道办事处的经费保障和转移支付力度。这些改革尝试为进一步推进事业单位改革创造了有利条件，同时也为建立新的运行机制、深化基层事业单位改革积累了经验，奠定了基础。

二、面临的问题

（一）人员编制配备未能适应经济社会发展。受传统体制束缚影响，街道所属事业单位管理，长期以来坚持绝对平均、相对调整的固有模式，区内各街道机构设置完全相同，人员编制总体接近，只对个别单位进行少量人员编制的相对调整。虽然各街道办事处在人口、面积和经济发展水平等方面已逐渐呈现出较大差异，但自2001年街道办事处机构改革以来，区内所辖各街道办事处的人员编制和机构设置就未再进行过调整，导致面积大、人口多的街道办事处依靠现有人员难以完成工作任务。面对繁重的工作任务，现有人员难以应对，只能通过设置公益性岗位勉强弥补人力不足，很难满足辖区群众和单位的服务需求。在街道所属事业单位服务内容、服务范围、服务要求都发生了很大变化的情况下，人员编制未能及时做出相应调配以满足经济社会发展的需要，编制僵化问题已经成为制约街道所属事业单位充分履职的瓶颈。

（二）事业单位未能充分发挥其公益服务职能。一是街道所属财政拨款事业单位的功能定位不清，造成了政事不分、事企不分。有些事业单位由于职责要素的缺失，承担了本应由行政机关承担的职能。二是经费自理事业单位由于不通过市场配置资源，套用行政机关的管理模式，普遍缺乏活力和竞争力。从机构性质上来说，事业单位的创办目的不是为了个体或组织的利益，从管理体制上来说，事业单位资源由政府配置，通过行政手段和计划实行条条管理，并且由于事业单位自身市场化程度低，导致了机制不活、效益不高，缺乏符合形势需求的激励机制和绩效考核体系，这都限制了经营性事业单位的发展和效率。

（三）服务民生工作存在管理体制问题。公益服务是普惠性的事业，事关全体人民的切身利益，向广大人民群众提供基本公益服务、保障和改善民生是事业单位的重要职责。对街道所属从事民生服务的事业单位，历下区街道办事处存在着监督管理不到位、管理机制不健全、财政投入不充足等问题。

三、进一步推进改革的几点思考

必须稳步推进事业单位改革，使其资源配置更加科学，布局结构更加合理，服务总量和效率不断提升。结合历下区实际，具体有以下几点建议：

（一）成立街道综合服务中心。要提高事业单位的公益服务质量，首先要理顺事业单位的管理体制和运行机制，制定相关配套制度，同时健全事业单位的法人治理结构，使其制度更健全、机制更灵活、服务更高效。建议将街道办事处所属事业单位承担的行政职能一并划归办事处行政机关，强化办事处行政科室职能；对经营良好的经营性事业单位进行转企改制，由市场配置其资源；对已无职能的空壳单位进行裁撤，编制收回。同时整合街道事业单位机构编制资源，成立街道办事处的街道综合服务中心，承接辖区内的经济、城管、文化、社区等全方位服务内容，对居民进行一站式服务。

机构设置方面，具体设置如下：经济发展中心，承担辖区经济发展、招商引资、技术推广、产品质量监管、经济统计、协税护税等方面职责；城市管理服务中心，负责辖区内环境卫

生、市政建设、房屋建设、园林绿化、交通、防汛、环境保护、安全生产监督等协调服务管理职责；文化服务中心，负责组织开展丰富多彩的群众文化体育活动，发展各种文化项目，对辖区内的其他社区社团组织进行统筹管理和服务整合；社区服务中心，负责制定辖区社区服务发展规划，协助有关部门做好社区事务、劳动保障和最低生活保障等方面的工作。

运行机制方面，为了提高街道综合服务中心的管理水平和服务能力，实现政事分开、管办分离，在服务中心内部健全其事业单位法人治理结构，形成决策、执行、监督三个层面相互独立、相互制约、相互配合的分权制衡机制。一是设立以本单位以外人员为多数的理事会。作为其决策层，理事会由街道办事处代表、社区居民代表和综合服务中心自身代表三部分组成，人员各占1/3。二是明确理事的产生方式。代表街道办事处的理事，由街道办事处委派，代表社区居民的理事，由居民推选产生，街道综合服务中心的行政负责人及其他有关职位的负责人确定为当然理事。三是确定理事会的决策方式。理事会决策采取票决制，外部理事和内部理事一人一票，不设权重差别。四是管理层作为理事会的执行机构，按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、一般工作人员管理等职责，并定期向理事会报告工作。五是成立监事会，由居民代表、相关职能部门代表组成，作为监督机构，负责对理事层、管理层人员履行职责等情况进行监督。

（二）建立编制动态管理机制。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、服务发展”的要求推进动态管理，服务工作大局，促进机构编制资源的科学配置，为经济社会平稳较快发展提供有力的体制机制保障。

一方面，重新核定事业单位编制和领导职数。以整合原有财政拨款事业单位建立街道综合服务中心为契机，将全区街道办事处所属财政拨款事业编制全部收回，借鉴乡镇机构改革的思路，制定《历下区街道办事处分类办法和机构编制核定标准》，以街道辖区总人口（人）、财政总收入（万元）、行政区域面积（平方公里）作为分类指标，并将各指标数值转换为各自对应分值，根据分值不同，将全区街道办事处划分为一、二、三类，根据分类对街道综合服务中心的人员编制和领导职数重新进行核定。

另一方面，建立人员编制动态管理机制。形成机构有破有立、编制有增有减、人员有进有出的动态管理机制，不断提高人员编制的综合使用效益。一是坚持总量控制，加强横向调剂。对全区街道层面事业单位编制实行总量控制，刚性管理，做到人员编制、领导职数和财政供养人员“三不超”。二是推行“养事不养人”用人机制，实行“花钱买服务”。对一些公益服务和公共管理领域确需新增人员的，积极推行“花钱买服务、养事不养人”的用人机制，即只核定财政补贴“份数”，不定编到人。

（三）推进服务民生事业单位体制改革。一是明确隶属管理关系。将医疗、教育等专业性较强、群众关注度较高的事业单位划拨相关职能部门管理和监督，建立质量评估体系，实行标准化管理和动态监管。举办经费均由政府负担，运行经费由政府给予补助。二是建立起体现公益性的管理体制，明确其公益性事业单位性质。对街道负责民生工作的事业单位实行定编、定岗、不定人，根据服务面积和服务人数核定编制，根据工作要求核定岗位，固定编制、流动人

员。同时建立起竞争性的用人机制，所有人员通过核定资格之后，竞争上岗，全员竞用，合同管理，真正能够实现能上能下，能进能出。三是推进工资制度改革，建立起激励性的分配制度。实行绩效考核和绩效工资，考核工作人员的服务数量、质量和群众满意程度，由辖区服务对象参与打分。根据考核结果，进行收入分配，增加奖励性工资的比重，通过激励不断提高业务水平和服务质量。□作者单位：济南市历下区编办

关键词：基层公益服务 事业单位 改革

第二篇：工商联所属商会改革的思考

论新形势下凭祥市工商联所属商会改革的思考

凭祥市工商联 农卫敏

[摘要]工商联所属商会作为工商联的基层组织和工作依托，肩负着特殊的政治责任和政治使命。工商联所属商会改革是社会组织管理制度改革的重要内容，是加强和改进非公有制经济领域统战工作的重要举措。本文立足凭祥市实际，分析工商联所属商会改革发展中存在的主要问题，并提出相关对策建议。

[关键词]凭祥市;工商联;意见建议

一、我市商会发展现状

近年来，凭祥市工商联高度重视基层商会组织建设，并将其作为健全基层组织网络、打造服务平台、延伸服务触角的重要抓手，积极推动基层商会建设步伐。同时，抓住当前行业协会商会与行政机关脱钩的机遇，实行组建一批、吸收一批的方法，加大了工商联所属商会建设力度，商会数量实现较大幅度的增长，截至2020年底，全市共有工商联商会组织11个，其中行业商会2个，异地商会9个。其他协会、商会有10家，会员约870名：商务局主管的凭祥市外贸企业协会会员约50名，凭祥市中国东盟进出口水果商会会员约210名。发改局主管的凭祥市电子商务协会100多名、物流企业协会60多人；市侨联主管的凭祥市国际水果商会会员约100名。妇联主管的女企业家协会会会员约50名；农业局主管的龟鳖协会会员120多名、农林牧协会会员约60名；原工商局主管的凭祥市电子商务商会会员约100名；原食品药品监督管理局主管的中国东盟（凭祥）中药材与香料协会会员40多名。

（一）工商联所属商会注册登记情况

目前，凭祥市工商联所属商会整体登记率为 100 %。直属商会11个，入会会员1148名，常住会员约700名。现有商会党支部10个，其中异地商会党支部8个，行业商会党支部2个，共有118名党员。

（二）商会作用发挥情况

一是架起非公有制经济人士与党委、政府联系沟通的桥梁。各商会在传达党委、政府战略决策部署、有序引导非公有制经济人士参与政治和社会事务中发挥了重要作用。充分发挥各基层商会和非公有制经济人士中的人大代表、政协委员的作用，对我市经济社会发展、企业发展中存在的突出问题和矛盾，主动深入基层、企业开展调研，以建议、提案以及社情民意等形式反映问题、提出意见，为党委、政府决策提供参考。各基层商会始终坚持以服务凝聚人心、增强合力、促进发展。特别是在加强政企沟通、反映会员诉求、协调会员矛盾、组织对外交流、推进科技创新等方面，能够做到身先士卒，勇当先行，积极作为。

二是当好党委、政府管理服务非公经济的重要抓手。随着商会会员队伍规模的不断扩大，商会在推动地方经济发展中发挥越来越重要的作用，商会理事会、商会会员代表大会已经成为贯彻落实党委政府决策的重要阵地，成为党委、政府征求意见、倾听民意的重要途径。2020年，市工商联坚决贯彻落实传达中央、自治区、市委重大决策部署，并就进一步优化营商环境、推动金融动能转换、构建商会与政府常态化沟通交流机制、推动商会改革发展等工作向商会征求意见建议。

三是进一步加强非公有制经济人士教育引导。各商会牢固确立“团结、服务、引导、教育”的工作方针，坚持从宏观着眼，从微观着手，全方位、多层次开展思想政治工作，以执委会议为阵地，通过组织理论学习、专题讲座、外出参观、座谈交流以及集中培训等形式，认真组织会员学习党的十九大精神，学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习自治区、崇左市关于促进非公有制经济发展的方针政策，努力提高广大商会会员的理论素养和政治敏感性，拓宽他们的眼界思路和胸襟。

四是搭建非公有制经济人士回报社会展现自身价值的平台。各商会在广大会员中广泛开展“致富不忘党恩情”、回报社会感恩行动等系列教育活动，鼓励引导商会会员通过建立光彩基金、参与慈善事业、扶贫事业等形式，回报社会、奉献爱心。在“万企帮万村”精准扶贫行动中，我市商会广泛宣传，精心组织，全力引导会员参与。通过公益捐赠、产业帮扶、就业帮扶、商贸帮扶等多种帮扶方式开展有效帮扶活动，开展“关爱留守儿童”活动、“爱心包裹”捐资助学活动、“爱心助销”活动等各类救助活动，为我市加快脱贫攻坚进程发挥了重要的推动作用，同时也展示了新时代非公有制经济人士的良好形象。

二、存在的主要问题

（一）商会会长任前考察方式单一。目前我市统一对会长、副会长、秘书长的任职资格到公检法司税等15个部门进行综合评价，统一备案，但此考察方式单一，未能全面反映情况。

（二）商会退出机制不健全。部分商会清理工作起步较晚，仍处在探索期，构建商会退出机制、商会负责人调整机制的做法和经验仍不够完善。由于退出机制缺失，少数商会存在组织涣散、活动停滞、会员流失，商会负责人存在长期管理缺位等问题。

（三）商会自身建设亟待加强。一是缺少具有专业特长专职工作人员。商会班子成员多是由商会内骨干企业的负责人兼任，用于商会建设管理的精力有限，加之缺少相应的社会组织管理经验，难以有效推动商会工作的提升。二是制度建设不够健全。有的商会活动开展不够正常，必要的会长会、理事会不能按章程要求定期召开；有的商会会费收取困难，缺少必要的活动经费，影响了商会活动的正常开展。

三、有关意见建议

（一）党委政府要加大支持力度。党委政府应加强对商会工作的领导，定期听取汇报，经常给予指导，支持商会开展活动，帮助解决工作中的实际困难。在出台推动商会改革发展的意见时，应加入具体的政策扶持措施，比如，对符合产业政策的行业商会给予财政及税收上的支持和优惠，为商会发展营造良好的环境；采取购买服务或资金补助的方式，把适宜商会承担的相关职能委托给商会，构建政府与商会之间的新型关系。党委、政府及相关职能部门制定印发的有关文件、信息，直接下发到行业商会，涉及有关经济工作的会议，建议通知相关行业商会、企业参加，让行业商会及广大非公有制企业及时了解把握有关经济政策信息。同时，要强化政治安排，把政治上有觉悟、社会上有影响、具有一定参政议政能力的非公经济代表人士积极选拔到人大、政协或工商联组织。

（二）不断创新商会管理体制。探索改革现行业务主管与登记管理并行的双重管理模式。推动政府加快行业商会改革，放开准入门槛，明确商会注册登记单位、登记程序，明确职责和任务，加强对注册登记事项的宣传服务和指导引导。在运行机制上，必须坚持完善法人治理结构。完备以《章程》为核心的规章制度，健全商会内部运行机制，加强商会领导班子建设和专职工作人员队伍建设，确保商会依照法律法规和《章程》开展活动。建立健全会员大会、理事会、监事会，完善法人治理结构，促进商会的规范运行。加快推动我国商会立法进程，明确规定商会的法律地位、设立原则、组织形式、内部治理结构、行为规范、财务制度等问题，促进商会发展的科学化、规范化、法制化。要不断健全研究咨询、职业培训、市场开拓、筹资融资、项目推荐、投资引导、行业整合、仲裁调解、维护权益、对外联络和引进资金、技术、人才等服务职能，在促进会员发展的同时引导会员积极履行社会责任，推动形成经济社会和谐发展的良好局面。

（三）强化工商联对商会的指导、引导和服务。一是加强商会班子建设。商会强不强，关键看领导班子。班子成员是商会建设的关键，会长和秘书长是“关键少数”，“关键少数”有关键责任，起关键作用。一方面要突出抓好任前考察和履职考核。要细化考察、考核办法，对会长、监事长、秘书长等人选进行任前考察、备案和履职考核，对会长人选开展综合评价，对不能正确履职的人选及时调整，以考核倒逼会长、秘书长提升履职能力。另一方面加大教育培训力度，通过商会建设专题培训、兄弟商会沟通交流等形式，切实提升商会班子的专业素质和能力水平。二是突出抓好团结教育。商会工作好不好，根本标准是看团结教育好不好。充分发挥理想信念教育主阵地的作用，要积极引导商会以喜闻乐见的形式开展活动，组织广大会员参与到理想信念教育实践活动，引导会员不断增强“四信”，做爱国敬业、守法经营、创业创新、回报社会的典范。同时，指导商会在构建“亲”“清”新型政商关系中发挥“粘合剂”作用，引导支持商会直接与政府有关部门沟通，反映民营企业意见、诉求。三是切实帮助商会提升服务能力。服务是商会的重要职责，是商会凝聚会员、发挥作用的重要方面。一方面要探索建立党委、政府与商会的直接联系对话机制，畅通商会与有关方面的沟通渠道。同时，要充分发挥工商联系统组织优势，积极引导商会之间的横向联系，为商会开展合作交流、参观考察、现场观摩等提供及时、有效的服务。四是督促引导商会提升自律规范水平。自律规范是商会持续健康发展的重要前提。要挖掘宣传内部管理规范的商会典型，推广他们的管理制度，并通过督促检查，引导完善商会法人治理结构，尤其是要充分发挥监事会的监督作用，稳步提升商会建设的规范化、制度化水平。

四、强化平台建设，实现服务工作全覆盖

优化建言献策平台，解决企业实际问题。建立会长意见建议“直通车”机制，重要建议意见由党委政府主要领导批示推动解决，实现政商联系快捷化。搭建融资服务平台，拓宽民企融资渠道筑牢法律服务平台，优化商会发展法治环境。立足凭祥市边境贸易和跨境合作实际，为提升商会防范风险能力，零距离提供法律服务，推动司法部门在商会设立公共法律服务工作站，有力提升商会调解矛盾、依法维权水平，提升商会影响力和凝聚力。利用经贸服务平台，推动商会合作交流。通过发挥中越（凭祥）商交会、中越边关旅游节、中国－东盟红木文化盛典、果品交易会等平台作用，各商会集中邀请国内外行业组织、骨干企业到凭祥进行商务考察、招商推介和工作研讨，不断推动本地企业参与自由贸易区各项合作、融入“一带一路”建设。

五、强化述职汇报，实现监督工作全覆盖

开展工作考核。出台工商联所属商地工作述职制度，对会长进行评议考核，每年提交一次工作述职。不定期开展商会建设工作交流和现场会议，鼓励先进、鞭策后进。加强工作监督，多途径多举措跟踪监督各商会班子综合情况：开展商会骨干会员及企业综合评价工作，并根据商会人事调整进行定期更新，确保商会班子队伍的纯洁性；与民政局建立商会建设通报机制，对商会规范化建设情况进行信息通报。

[参考文献]

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月16日.[2]人民日报评论员:《“两个毫不动摇”必须长期坚持》，2018年9月29日.[3]中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》2019.09.16

[4]习近平在全国民营经济统战工作会议上的重要指示，2020年9月16日.

第三篇：事业单位分类改革思考

关于事业单位分类改革的几点思考

时间：2010-12-02

苏州市金阊区编办 颜炜

事业单位是指国家为了实现公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、社会福利、统计调查、信息与咨询等活动的社会服务组织。长期以来，事业单位一直纳入国家管理范围，由政府主办、主管；经费依靠财政拨款；人员列入国家编制。事业单位的一切活动都听命于政府，是中国特有的社会组织形式。在传统的计划经济体制下，事业单位机构膨胀，人浮于事，已经难以适应中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。同时，大量事业单位行使部分政府职能，造成政府职能范围的混乱，行政效率降低。另一方面，由于事业单位是国家财政拨款，收入稳定，是继公务员之后又一个让社会精英纷纷向往的职业。而这种大量流入的结果使得许多事业单位超编严重，机构膨胀，人浮于事，造成事业单位人员结构不合理，人才短缺与积压并存，需要的高科技人才进不来，不需的人员出不去。同时，由于人员增长过速，人头费、各种补贴大幅度增加，使财政不堪负重。在以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的今天，很多弊端、矛盾已经越来越突出，越来越尖锐，影响和限制了事业的发展。

因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后，成为政府机构改革的又一项重要任务。现结合我区事业单位实际情况，就事业单位分类改革谈几点看法。

一、事业单位改革的简要回顾

我区目前有87家事业单位，共有编制1933名，实有在职人员1467名。主要涉及文化教育、公共卫生、环境保护、安全生产等领域。全区事业单位改革从2002年开始历经四个阶段。

第一阶段，以转变管理模式为目标，尝试事业单位转企改制。2002年，苏州市政府批转了关于市属生产经营型事业单位转企改制工作实施意见，正式拉开事业单位转企改制的序幕。截止2004年底金阊区共38家自收自支的事业单位转为企业，完成产权制度改革。涉及在职人员1299人，退休人员793人。按政策买断工龄转换身份的742人，符合政策办理提前退休的557人。原事业退休人员769人，全部进入社保，由社保统一按事业退休待遇发放退休金，列入企业人员管理。这次改革，使用“新人新办法，老人老办法”的管理模式，已经退休和提前退休人员，按照退休前身份，享受事业单位退休待遇。置换身份的人员，随企业纳入社会管理，签订劳动合同，缴纳养老金。转企改制的主要对象为建设房管系统的事业单位，区属医院、街道卫生服务站、街道法律服务所。这次改革的结果，使一批生产经营型事业单位彻底转变了管理模式，建立了现代企业制度，走入市场。政府也减轻财政负担，把有效的财力用于社会公共服务产品的购买。但同时，我们也看到在改制后相当长的一段时间，一批老同志，特别是提前退休人员，为自身待遇的诉求而不断上访。2009年各级财政对这部分人员增加了生活补贴、住房补贴。

第二阶段：以聘用合同为形式的全员聘用制。2003年，以事业单位全员聘用制开启了事业单位人事制度的改革。事业单位推行人员聘用制度，从形式上改变计划经济时代事业单位人事管理模式。人事管理由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变；由身份管理向岗位管理转变。全区75家事业单位1631人全部签订了聘用合同。全员聘用制的目的，是要打破事业单位能上不能下，能进不能出的格局。但要实现这一目标，还是相当困难的。有的单位聘用合同只是徒有虚名或者就是一份无固定期限的合同。

第三阶段：以岗位薪级工资为特点的绩效工资制度。2006年，事业单位实行收入分配制度改革。根据事业单位的特点，建立起宏观上注重公平，微观上体现激励，关系合理、秩序规范的收入分配制度。核心是建立岗位绩效工资制度，实行一岗一薪，岗变薪变，收入与岗位职责、工作表现和工作业绩挂钩。为适应聘用制的要求，建立符合事业单位自身特点的工资正常调整机制，实行一年一调整，在运行机制上与行政机关彻底脱钩。同时，完善高层次人才的分配激励机制，实现一流人才、一流业绩、一流报酬，充分调动高层次人才的积极性、主动性、创造性。这次改革，使行政机关和事业单位从根本上分开，执行了两个不同的工资序列。

第四阶段：以岗位设置为核心的岗位管理制度。2010年，事业单位实行岗位设置管理制度。按照人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》，根据本单位职能、任务、目标设置岗位。坚持按需设岗、按岗聘用、按岗取酬、竞争上岗，转换事业单位用人机制，真正实现由身份管理向岗位管理的转变。全区83家事业单位，共设置岗位1852个，其中管理岗位388个，专业技术岗位1313个，工勤岗位151个。

回顾事业单位改革，从全员聘用、收入分配制度改革、岗位管理，往往局限于局部的研究、讨论和推进，但是对事业单位向何处去、事业单位的基本定位、公益性、非营利性质等则缺乏深入的探讨。加快推进事业单位分类改革，是党的十七大作出的重大决策。如何积极地推进事业单位分类改革工作，建立既适应社会主义市场经济体制需要，又符合事业单位发展特点，政事分开、事企分开、高效服务、管理科学的现代事业单位管理体制，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是我们面临的重要课题。

二、实现事业单位分类改革的形式和方法

根据中编办事业单位改革思路，事业单位改革的目标是：建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系。主要政策和措施是：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。其中，对完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。对现有从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。至于从事公益服务的事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用（我们暂且设为公益1类）；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入(我们暂且设为公益2类)；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办（我们暂且设为公益3类）。该模式还提出要逐步建立以理事会等形式为主要架构的法人治理结构，健全事业单位的激励与约束机制，实现决策的科学化、民主化，保证事业单位的健康运行。按照这一标准，我区事业单位可以分为四类：以行政职能或以监督管理职能为主的归为行政类；以社会公益为目的，财政全力保障的为公益1类，主要是九年制义务教育学校；以社会公益为目的，财政差额补贴的为公益2类，主要有幼儿园、公共卫生服务单位；完全实现经费自理的为公益3类，主要有公证机构、咨询服务和物业管理单位。目前，我区87家事业单位，根据财政承担方式的不同，全额财政拨款的47家；财政差额补贴的8家；自收自支的32家。根据事业单位分类思路，粗略地分一下，承担行政职能的17家，近20%，公益1类、2类事业单位65家，占74%；公益3类事业单位5家，占6%。

三、对现有事业单位分类改革的设想

对行政类事业单位：可以通过行政职能梳理，明确职责、职能，依据法律、法规赋予的权利行使行政职能，这些单位往往是政府职能部门工作的延伸，或从事监督管理的职能。考虑到政府机构改革刚刚结束，受机构数量、行政编制数的制约，因此，我们不妨将这些承担行政性职能的事业单位统一申报参照公务员管理，成为独立的法定机构，赋予相应的法律地位。在人员管理上，根据职能，重新核定编制，控制用人规模；严格按照公开、公平、公正原则实行公开招聘。加强财政预算管理，实行收支两条线。同时，严格控制编外人员的使用，杜绝用人机制上的漏洞。

对公益1类、2类事业单位：这类事业单位是事业单位的主体，占现有事业单位的70%以上。社会公益类事业单位体制机制改革的迫切性和重要性正逐步凸显。事业单位要在调整结构布局、优化资源配置的前提下，深化内部运行机制改革，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。可以借鉴深圳做法：取消现有事业单位的行政级别，全面推行岗位职级管理制度。在前几个阶段改革的基础上，取消行政级别，淡化事业单位的行政级别概念，与已经实行的全员聘用制、岗位工资制、岗位设置相匹配。同时，从2003年起所有事业单位新进人员全部缴纳养老金，纳入社会保险统一管理。如果取消事业单位行政级别（以学校为例），对主要负责人根据个人学历、资历、管理能力和工作实绩进行等级评定，个人政治待遇和薪酬待遇与等级挂钩，实行“级随人走”，不受单位规模、类型和性质的限制，也不因职务变动而改变。其他人员待遇与所在岗位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“薪随岗变”。在运行机制上，可以尝试“三权分立”模式，建立理事会、管理层和职工大会。三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。今后，政府职能部门的精力将放在全社会管理或者行业管理方面，制定符合全社会需要的公共政策，履行监督责任。在人员管理上，强化机构编制管理的严肃性，科学合理地核定事业编制。积极发挥单位主观能动性，根据岗位设置需求公开聘用专业技术人员。要完善分配激励机制，在现有的岗位绩效工资基础上，探索高层次人才、教育领军人才的奖励机制。财政部门在保障经费同时，加强非税收入管理，强化财政监管力度。

作为提供社会公共服务的主体，事业单位还将接受社会公众的监督。审计机关依法对事业单位实施审计监督。事业单位要编制报告，提交给举办主体、财政部门、国有资产管理部门、登记机关等，并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府及社会的评议。

对公益3类的事业单位：政府可以通过引导、鼓励，使其向企业发展，建立起现代企业制度。但经营性事业单位不一定都转为企业，因为公益性、非营利性公共服务也可以通过市场机制来实现，以减少浪费。需要转制成为企业的事业单位应当整合，把事业做大做强后再成建制地转企，从而最大程度地发挥事业单位分类改革的正面、积极作用，最大限度地减少其负面影响。在人员管理上，编制部门应允许用人单位有充分的自主权。在控制总量基础上，淡化编内与编外的区别，以岗位合同为依据，建立起灵活的用人机制。可以根据单位经营效果，加大绩效工资分配比例。要规范财务制度，加大财政、审计部门的监督力度。

分类改革是事业单位改革的基础。机构编制部门要承担起组织、协调、监督、指导的职责。一要进一步完善事业单位登记管理制度，加强对事业法人资质和依法运行的监督管理。二要根据不同类型事业单位的特点建立相应的绩效评价制度。编制部门联合财政、人事、国资、审计、监察等部门建立事业单位绩效评价管理机构，实行以结果为导向，社会公认的目标绩效管理。三加强事业单位财务收支和资产管理，完善公益服务的价格管理机制，提高公共投入的使用效益和公益服务的社会效益。

第四篇：浅谈街道办事处改革

浅谈街道办事处改革 内容摘要：

如今社会发展迅速，社会体制改革也刻不容缓，街道办事处和社区居委会的很多功能趋于重合，两者职责不清的矛盾日益突出。为推进管理服务重心下移，有必要探索撤销街道办事处。市场经济体制下的今天，伴随着经济体制改革步伐加快，政治体制必然会相应进行变革。这符合“经济基础决定上层建筑”的辩证唯物主义法则，问题的核心在于市场主体企业部门改革的目的在于“减人增效”，而政府部门改革的目的在于“执政为民”。关键词：街道办事处社区体制改革

街道办事处的尴尬困境

随着我国“单位制”逐步瓦解，“街居制”身陷困境，“社区”一词逐步进入公众的生活，作为我国城市基层治理中一个比较独特的管理层次，街道办事处的存在越来越不适应现代社会市场经济发展的要求，加之市民社会的进一步成熟、城市的现代化发展也使街道办越来越无“容身之处”，身陷“尴尬”困境。

法律地位不明确。就法律地位而言，街道办是上级政府的派出机关，而不是一级政府。我国《地方组织法》第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”显然，依据法律规定，街道办不能作为一级政府存在。而现实中的街道办，究竟应定位为“一级政府”还是“派出机关”，仍不明确，身份尴尬。

角色定位多重化。就角色定位而言，按照1954年《城市街道办事处组织条例》所述，街道办的主旨是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系”，而不是为了让街道办直接从事更多的城区管理事务。而现实生活中的街道办貌似“分身有术”，扮演着多重角色：一级政府的派出管理角色;“二传手”角色;社区管理者角色等。

撤销街道办事处的必要性

我国城市行政管理层次较多，积累了不少矛盾和问题。地级市存在市、区、街道、社区4级管理，其中市、区2级为政府，街道办事处为政府派出机构，社区居委会为自治组织。相对传统地域建制来讲，城市属点状形态，地域较小，交通通讯发达。城市4级管理相对集中，难免造成人员机构、经济建设、社会管理、基础设施、公共服务等资源重复配置，产生不必要的浪费，也容易产生相互冲突与矛盾。

市辖区政府是城市基层政府，由于城市管理的直接性、集中性、整体性等特点，与同级别的县、市政府相比，市辖区政府必须在市政府统一管理下行使自己的职权，往往缺乏较大的独立性。街道办事处是市辖区的派出机构，设置目的是为了加强城市居民工作，密切政府

与居民的关系，其任务是办理上级政府有关居民生活的各项事务。社区居委会是基层群众性自治组织，主要目的是实行自我管理、自我教育、自我服务，同时，协助街道办事处开展工作并接受其指导、支持和帮助。近年来，我国社区建设步伐加快，社区自治组织成为我国民主政治建设的重要途径，承担着越来越多的任务，从而消弱了以社区服务为主要任务的街道办事处的职能。另外，街道办事处作区政府的派出机构，也是受托从事行政管理。随着市辖区政府职能的不断强化，从另一方面进一步消弱了街道办事处职能。在市辖区和社区上下双方夹击之下，街道办事处难以有所作为。

不可否认，在传统计划体制下，街道办事处曾发挥过重要作用，甚至承担过不少生产性任务。改革开放之后，街道办事处将直接的经济职能交给市场，从而转向社会管理服务。由于统筹规划在上级政府，公共服务在社区，街道办事处只是伴演“二传手”角色。现在，街道和社区的很多功能趋于重合，两者职责不清的矛盾日益突出。居委会大量精力用于应付上级政府或街道办事处交给的各项任务，难以集中精力开展居民自治活动。城市管理层次较多，人、财、物大都被截留在街道以上，社区没有手段，缺乏必要的财力和资源，很多工作无法开展。从实际出发，积极探索撤销街道办事处，有利于精简行政层级，优化组织结构，节约行政成本，提高办事效率；有利于转变政府职能，推进服务重心下移，更好地服务广大群众；有利于城市统一规划、建设和管理，促进城市化健康发展；有利于加强基层群众性自治组织建设，加快我国民主政治进程。

街道办撤销改革的思考

我个人认为，撤不撤销街道办其实不是重点，问题的关键在于能不能通过这次改革让政府执政为民的理念得到进一步的贯彻，提高行政办事效率，让社区公众的生活更加便捷，更加幸福。目前，我国经济转型改革进入深水区，遇到了许多困难，体制的条条框框限制了我国经济的进一步快速增长。因此，政治体制改革也迫在眉睫。此次关于撤销街道办的改革，也正是我国政府在政治体制改革方面的尝试。

就管理体制而言。调查结果显示，铜陵市在撤销街道办之后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能上受到区直部门分片归口垂直管理，而社会管理、公共管理、服务及部门审批职能则下沉到社区，每个新社区设立一个公共服务中心承接这些职能，具体有7大项—综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务。总之，街道办从政府管理层面的退位，利于减少管理层次、优化组织结构、提高办事效率，从而使政府的基层管理体制得以优化。

我想，简单地讨论该不该撤销街道办没有任何意义，要看看这样做或那样做有没有给老百姓带来实实在在的利益，有没有给这个社会带来进步。尽管存在这样那样的困难，但我坚信，改革势在必行，不改革就意味着灭亡。中国要进行一场大的变革，而不仅仅是撤销一个小小的街道办，也许这正是拉开中国政治体制改革的序幕。

其实，“铜陵模式”如果出成效，甚至很成功，也并不意味着它能在全国的其他地方也能站稳脚跟。就北京而言，也曾搞过类似的尝试，但阻力太大，最终都被迫流产，就连铜官山区区委书记王纲根亦坦承：“铜陵模式”或许在中小城市更易实行。

最后特别强调，撤销街道办事处不能“一刀切”，不少地方还需要保留街道办事处。例如北京等大型城市，位于国家政治中心，街道办事处职能很难被取代，应该予以保留。总之，要实事求是，因地制宜，有序推进街道办事处改革创新，促进城市经济社会协调发展、科学发展。

参考文献 [1]陈家喜、刘军：《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，《城市问题》2002年第6期

[2]魏迪、厉旭宏：《我国“两级政府、三级管理”体制的法理质疑与完善选择》，浙江省东阳市人民检察院

[3]吴思：《潜规则》，中国工人出版社

[4]浦兴祖：《特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法》，《政治学研究》1998年第3期

[5]任岩：《关于街道设立人大工作机构的调查与思考》，江苏省徐州市人大常委会研究室

[6]徐君：《从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵》，《首都师范大学学报》2004年第2期

[7]中共北京市委研究室、北京市市政管委、北京市国土资源和房屋管理局北京市城市管理赴美考察团：《美国是如何管理城市的》

[8]上海市卢湾区审计局：《浅谈“两级政府，三级管理”体制下的街道审计》，中国审计教育

第五篇：事业单位改革的五点思考

事业单位改革的五点思考

温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中明确指出，2011年“要按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，积极稳妥分类推进事业单位改革”。这说明，中央政府已经把事业单位改革列为今年政府的重点工作，准备积极稳妥地推进这项既复杂艰巨而又期盼已久的改革。本文拟围绕改革的前提、支撑、方法、重点和保障五个方面谈谈笔者的思考。

一、改革的前提：科学分类事业单位是我国独有的社会组织。《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2005年4月，国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》按行业将事业单位划分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等27个类别。我国事业单位突出表现为单位和人员数量众多，经费支出规模庞大，种类繁多、情况复杂，涉及方方面面。这种状况下，开展事业单位改革关键是化繁为简，进行科学合理的分类，针对不同类别制定政策、推进改革。分类中应重点解决以下两个问题：

一是情况底数问题。从目前资料看，全国究竟有多少个事业单位，中央、省、地、县、乡五级政府和政府部门所属事业单位分别有多少个；事业单位编制内人员有多少、编制外人员有多少，离退休人员有多少，在五级政府中分布是何情况；事业单位有多少种类型，主要分布在哪些行业和领域，其主管单位各是何情况；事业单位经费规模有多大，其主要构成情况是什么等基础信息，没有十分明确、具体的数据。笔者认为，开展事业单位改革首先应做的一项基础性工作，就是全面、细致地摸清当前事业单位的真实情况，只有这样才能确保改革做出的分类是科学合理的，才能确保改革顺利推进。因此，建议政府有关部门在改革酝酿过程中，在以往统计基础上，对全国事业单位进行一次彻底调查摸底，真正做到情况明、底数清、数据实，以保证出台的改革措施有的放矢。

二是划分类别问题。目前学界对事业单位的分类仍然存在“二分”、“三分”、“四分”的争论，其中“二分”是世界银行的观点，也就是把事业单位在法律意义上分为直属事业单位和独立事业单位两大类别［1］；“三分”是政府主管部门的观点，也就是根据现有事业单位的社会功能，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类；［2］“四分”是部分专家的观点，也就是按是否使用公权力标准和社会公益性服务标准，将事业单位划分为行使公权力的事业法人、既行使公权力又提供公益性服务的事业法人、直接关系公共利益及具有对社会普遍服务义务的事业法人和一般公益性服务的事业法人。［3］笔者认为，上述三种划分方法，各有其合理之处，“二分”法比较理想，“三分”法比较务实，“四分”法比较客观。对事业单位分类关键在于两个方面，一方面是要有合理、统一的划分标准，另一方面是要充分考虑改革的实际。只有将两者结合起来，才能形成既科学又务实的分类。从目前情况看，政府主管部门的“三分”法比较符合实际，既坚持了用社会公益性公共服务作为划分标准，又充分考虑了全国事业单位情况复杂的实际，避免“二分”法过于笼统、“四分”法过于繁琐的弱点。“三分”法也有利于改革的推进，通过这样的划分，可将承担行政职能的事业单位通过整体划转、职能整合以及大部门制等方式划转为政府部门或政府部门内设机构、所属执行机构；可将从事生产经营活动的事业单位逐步推向市场改制为企业；从事公益服务的事业单位可在清理规范的基础上，着重就体制机制进行改革完善，使其真正成为具有中国特色、相对独立的事业单位法人。此外，笔者认为，科学分类不应仅仅停留在大类的划分，应在这三类的基础上再划分小类，不同的小类对应不同的政策，政策

之间相互衔接，形成整体合力。考虑到全国不同地区的情况差别很大，大类可在改革时由中央政府统一明确，并给予相应的政策支持，小类可由省级政府根据具体情况进一步划分，中央政府给予必要的指导。

二、改革的支撑：理论构建我国的事业单位虽在建国后就存在至今，但对事业单位这一客观组织形态进行学理上的阐释却鲜有人为之，更不要说有成熟的中国特色事业单位理论体系。时至今日事业单位在法律上的定位仍然模糊不清。事业单位改革每前进一步，都呼唤着理论的支撑，如果改革只侧重对现实事业单位的优化组合，而忽视建构一套具有中国特色的事业单位理论体系，那么改革也只是浅层次的改革。

对事业单位定位进行理论上的思考，学界也有了一些探索。有学者认为，我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政上的目的，提供专门服务；大陆法系国家公务法人的概念以及建立在公私法二元化基础上的特有司法救济制度对我们解决事业单位的定性及救济问题具有借鉴意义。［4］有的学者进一步认为，公务法人和事业法人都是国家公务向社会公务发展的产物，是权力公务向服务公务发展的产物；公务法人和事业法人都是以公务分权为基础的；公务法人与事业单位设立的理由基本类似；公务法人可以为事业法人提供更多的理论和实践方面的借鉴。［5］上述学者所论述的公务法人，是西方大陆法系国家在行政机关之外设立的相对独立承担公共服务职能的公共机构。王名扬教授将这类公务法人定义为:公务法人是以公务为基础的分权形式，对中央集权是一种限制；法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享权利、负义务，这种公务组织就成为公务法人。［6］公务法人在西方大陆法系国家已发展的相当成熟，英美法系国家虽没有公务法人这一称谓，但却有与公务法人相类似的行政主体制度。可以说在所有国家几乎都存在类似的公务法人，只是在不同的国家有不同的称呼罢了。西方大陆法系国家经过几十年的努力已经形成了一套相对成熟的公务法人制度体系，其理论基础是建构在以莱昂?狄骥为代表的公务学说之上，该学说的核心观点是公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。鉴于此，笔者认为，当代中国正处于经济社会快速全面发展的关键时期，越来越多的公共服务不可能全由行政机关提供，必然要求在行政机关之外设立相对独立的提供公共服务的行政主体，使提供这种公共服务更加灵活、更加便捷、更加富有成效。深入研究西方大陆法系国家公务法人制度和理论，对于构建中国特色的事业单位理论体系和制度体系大有裨益。客观上，我们在发展中遇到的问题也是西方发达国家曾经遇到过的，公务法人制度和理论正是他们在实践中应对面临问题而摸索形成的，并经过几十年的实践检验，我们通过学习借鉴他们的经验和教训，结合我国国情，构建中国特色的事业单位理论体系，可以有力地支撑事业单位的改革和发展，满足公众对国家提供更多更好公共服务的要求。

三、改革的重点：体制机制历次改革一般都会针对体制转换重点制定相关措施。对应到事业单位改革，如依照之前“三分”法，改革的重点似应集中于采取何种改革举措，使承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位分别顺利地进入政府和市场。而笔者认为，改革的确需重点考虑上述两个方面，但从另一个角度来看，政府、企业的制度体系是相对完善的，恰恰现行事业单位制度需要进一步改革，因此应把改革重点更多地集中于从事公益服务的事业单位，着力构建中国特色事业单位制度体系。构建这一体系最为重要的就是解决事业单位的体制机制问题，即体制上重点解决管办分离问题，机制上重点解决法人治理问题。

一是积极推进管办分离。当前事业单位面临的突出问题之一就是政事不分、事企不分，事业单位始终被认为是行政机关的附属物。为此，温家宝总理在政府工作报告中把“管办分离”作为推进事业单位改革必须遵循的原则要求。管办分离，笔者认为就是在行政机关内部将对事业单位的宏观监管职能与微观管理职能进行分离，避免同一部门既“办”又“管”的现象，使事业单位具有一定的独立性。国内一些地方在管办分离方面进行了有益探索，可把这些探索归纳为完全分离模式和适度分离模式。完全分离模式是由一级政府组建新的事业单位监管机构，将政府和政府部门所属的事业单位资产完全注入这个机构，由这个机构举办事业单位，并从出资人的角度行使对事业单位的管理权，其他行政主管部门从法规政策、行业规划、标准规范、监督检查等角度对事业单位进行监督管理。这种模式可以实现政府对事业单位单纯的行政命令方式管理向综合运用行政、经济、法律多种方式管理转变；事业单位的部门隶属关系向行政契约关系转变；公益性资源由部门所有、分散配置向政府集中所有、整体配置转变。适度分离模式是政府责成其财政部门作为出资人代表与行业行政主管部门联合组建新的事业单位监管机构，将行业行政主管部门所属的事业单位资产剥离注入这个机构，事业单位监管机构仍隶属行业行政主管部门，其主要负责人由该行业行政主管负责人兼任，但决策层实行委员会制，有财政部门等其他部门派出的代表，事业单位监管机构独立做出决定，不受行业行政主管部门的直接命令。这种模式实行起来比较简单易行，不需要单独成立新的机构，只需要在行业行政主管部门的基础上，组建成立一个相对独立机构行使该部门所属事业单位的管理权，但这种模式不能完全保证事业单位监管机构的独立性。笔者认为，上述两种管办分离模式各有其利弊，由于我国不同地区的经济社会发展不同，实行管办分离的基础也不同，完全实行一种模式的“一刀切”做法是行不通的，事业单位改革中应该鼓励地方积极推进管办分离，不管采取哪种模式，或者独创出新的行之有效的模式，都应受到鼓励，但管办分离的总体方向，应从适度分离向完全分离模式逐步过渡。值得注意的是，目前所说的管办分离仍是在政府内部的管办分离，真正要体现政事分开、事企分开及管办分离要求，应把事业单位监管机构从政府内部独立出去，成为独立管制机构，直接向权力机关负责，这样做才能保证其独立性。

二是积极探索法人治理。法人治理是针对公司法人所创设的一种管理手段，对于事业单位是否引入这一制度安排，学界近年来已经有所探讨。2007年深圳市推出的五项事业单位改革方案，其中一项就是要建立和完善事业单位法人治理结构，由此引发了学界和实务界广泛关注。笔者认为，事业单位引入法人治理是对传统事业单位参照行政机关科层式的内部管理模式的革新，其有利于形成事业单位内部良好的运行机制，有利于提升事业单位提供公共服务的整体效能，有着十分重要的理论意义和实践意义，应在事业单位改革中鼓励地方和部门积极探索其实现的有效形式。

首先，应鼓励探索多种形式的治理结构。有学者提出国外公益机构有三种治理结构模式值得我们学习借鉴，分别是管理委员会＋行政负责人模式、理事会＋行政负责人模式和一人负责制模式。［7］笔者认为，上述三种法人治理结构各有其合理性，的确对我国事业单位完善法人治理结构具有重要的借鉴意义，但借鉴不等于照搬照抄，应鼓励地方和部门在改革中结合我国国情和事业单位实际，对其进行“本土化”改造，在改造中不断消化、吸收、再创新，形成形式多样、具有中国特色的法人治理结构。改革中，还应十分注意法人治理结构与党管干部原则的衔接，可考虑参照企业中董事会、监事会与党委、纪委之间的关系，在党委组成人员的基础上组建理事会或委员会，在纪委组成人员的基础上组建监事会，行政负责人由党委负责提名，理事会或委员会表决通过，监事会负责人由政府组建的事业单位监管机构

指派，并兼任该事业单位的纪委书记。

其次，应逐步摸索协调有效的治理机制。笔者认为，仅有法人治理的组织结构，没有与之配合的治理机制，事业单位法人治理是不可能实现的，应鼓励地方和部门积极摸索符合事业单位实际、协调有效的治理机制，使两者相互配合、相得益彰。应重点探索选人用人机制、分配激励机制、管理运营机制和监督机制。探索选人用人机制就是要探索事业单位的人员选聘、解聘、使用、调配、培训等一系列制度和程序安排，其中，能进能出、能上能下、公开公平、竞争择优是关键。探索分配激励机制就是要探索事业单位的薪酬分配、业绩考核、待遇保障等一系列制度和程序安排，这其中体现绩效、公开公平、激发活力是关键。探索管理运营机制就是要探索事业单位内部决策执行、协调沟通、经费募集使用等内部管理运行的一系列制度和程序安排，这其中规范有序、协调顺畅、运行高效是关键。探索监督机制就是要探索监督内容、重点、环节和纠错方式方法等一系列制度和程序安排，这其中惩防并举、注重预防、及时有效是关键。

四、改革的方法：积极稳妥事业单位改革是一项系统工程，其涉及人员之多、涉及面之广、面临问题之复杂，不亚于国有企业改革。面对如此复杂的改革，采取符合实际、稳当易行的改革方法，是降低成本、排除阻力、确保改革顺利推进的关键一环。事业单位改革所采取的改革方法必须遵循积极稳妥的总体原则，这一点已经在温家宝总理的政府工作报告中予以明确。所谓积极就是要以积极的态度、积极的措施来推进事业单位改革，所谓稳妥就是要采取稳妥的办法、稳妥的步骤处理事业单位改革中面临的各类问题。

一是改革应循序渐进、分步进行。由于事业改革将涉及诸多深层次问题，还将涉及几千万人的切身利益，为了使改革平稳推进，不至于引发不稳定因素，不能急于求成，而应采取“试点先行、逐步扩面、全面推开”的方法。试点先行，就是改革初期不急于在全国范围内推开，而是在东、中、西部各选1－2个省开展为期2年改革试点工作。把各项改革的措施在试点省份进行实践，鼓励试点省份开展多种形式的探索，在试点探索中检验改革措施的可行性，发现新情况新问题予以解决，为改革积累经验。逐步扩面，就是在试点取得一定成效后，将试点面推广到那些有积极性、有条件的省份，其数量可以占到全国31个省（区、市）的一半以上。这样做既可以避免改革措施一步放大到全国范围因地区差异而“水土不服”，也可以使事业单位职工在心理上有个逐步适应的过程，更容易接受改革，还可利用这个过渡阶段进一步完善改革措施，使之更具可操作性。全面推开就是在全国一半以上的省份都开展改革2－3年后，已经积累了较为丰富的改革经验，在全国范围内全面推开事业单位改革，用3－5年甚至10年的时间，使改革取得明显进展，达到既定目标。

二是改革应着眼长远、先易后难。改革开放以来的历次事业单位改革，主要是遵循一个“放活”的目标，取得了比较明显的成效，但也带来了一些较难解决的弊病。此次事业单位改革应把改革的目标定得更长远些，用10年甚至20年的时间，着力构建中国特色事业单位制度和理论体系，使事业单位既独立又受监管、既灵活又规范，真正成为提供公共服务的重要力量，而不是把改革目标简单地定在减机构、减人员上。当然，改革并不是只顾长远不顾眼前，实际操作中还是应在着眼于构建整个制度和理论体系的前提下，本着先易后难的原则解决具体问题。对于那些看得准、相对比较容易解决的问题，可在改革部署时直接予以明确；对于那些一时还看不太准、解决起来还比较困难的问题，如管办分离、法人治理、社会保障等，可在改革部署时提出原则方向，留有一定空间，允许以后逐步探索、逐步规范。

三是改革应加强领导、协调推进。事业单位改革必然会影响部分人的既得利益，会遇到很大的阻力，同时，事业单位既分布在教育、科技、文化、卫生、体育等各“条条”中，又由各级政府分级管理，即“块块”管理，“条条”“块块”相互交叉，这就决定了改革的难度相当之大。要确保改革顺利进行，必须拥有强有力的组织保障，为此建议在中央层面上建立一个中央主要领导直接挂帅的领导小组，指导改革向纵深推进；地方上也应组建由地方党委、政府主要领导挂帅的协调小组具体推动改革。此外，鉴于事业单位“条条”、“块块”的问题很突出，有些领域的改革已先行一步，如文化体制改革、医药卫生改革等，此次事业单位改革既要从整体上予以部署，又要协调各行业改革，允许一些领域改革先行先试。同时，改革中应尽可能地使改革政策和其他配套政策衔接地更紧密些，少出现一些政策漏洞和盲点。

五、改革的保障：法制建设目前我国事业单位法制建设比较薄弱，如此众多的事业单位和职工只有一部《事业单位登记管理暂行条例》予以规范，其他如编制、人事、福利等方面的制度规定，均散见于规范行政机关和公务员的法律法规和政策文件中，大都表述为事业单位及其职工参照上述规定执行。事业单位与行政机关、企业相比，法制建设相对滞后的局面，与学界和实务界对事业单位的性质、地位、作用等方面没有形成统一、清晰的认识有关，与以前历次事业单位改革成果没有及时被法律法规确认下来有关，一定程度上也导致了事业单位随着改革开放的日益深入而面临一系列难以解决的问题和困难。当前在推进事业单位改革中，应把法制建设摆到更加重要的地位，重点予以加强，这是保障改革成果的根本举措。或许有人会认为，事业单位改革中有很多制度、措施都处于不断变化之中，没有必要急于用法律法规将这些制度和措施固定下来。但笔者认为，尽管改革具体措施会根据改革的进程不断改进优化，但从中必然会形成一些具有普遍共识的规律和做法，把这些用法律法规形式固定下来，有利于事业单位规范有序、发展壮大，也有利于改革的顺利推进。加强事业单位法制建设并不等于急于制定相关法律法规，而是在改革的同时积极推进，边改革边研究，把那些经过实践检验行之有效的做法上升成为法律规范，一时还不够成熟不宜成为法律规范的，可以先形成政策文件，在改革的实践中不断完善，待其成熟后再上升成为法律规范。

事业单位法制建设应着力构建中国特色事业单位制度体系并尽可能使之法制化。这个体系可分为三个层级：第一层次是《事业单位组织法》，主要明确改革后事业单位的性质、定位、权利义务、创设撤销、管理体制、运行机制、救济途径等基本原则和方向，使之成为事业单位各项具体制度的根本依据；第二层次是与组织法相配套的单项制度条例或规章，如事业单位人事管理、编制管理、收入分配、财政保障、财务管理、人员社会保障、国有资产管理以及登记管理等，这些法规与组织法相呼应，主要将组织法中原则性规定进一步具体化，使各项制度更符合实际、更具操作性；第三层次是针对具体问题的政策文件，如明确推进管办分离、法人治理的具体措施，人员分流安置和单位转制的优惠政策，总结推广地方和部门经验做法等等。这些政策文件与组织法、单项制度法规一起构成了中国特色事业单位制度体系。当然，构建这一体系是一项浩大的工程，不可能一蹴而就，需要在改革期间和改革后很长一段时间内逐步探索、不断完善，但在改革之初就应有顶层设计和步骤安排，确保法制建设按照既定目标前进。