推进部门预算改革的思路及政策建议

第一篇：推进部门预算改革的思路及政策建议

我国推行预算改革至今已走过八年艰苦历程，取得了突破性进展，基本构建了适应社会主义市场经济体制、与国际惯例相接轨的预算管理体制框架，但仍存在很大局限性，有待于进一步深化和完善。为此，笔者就推进部门预算改革的思路及政策，提出如下建议。

一、推进部门预算改革的基本原则

在构建社会主义和谐社会的新的形势要求下，当前部门预算改革应遵循以下五项基本原则。

（一）结构优化原则

在构建社会主义和谐社会过程中，财政的投入必须全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，不断满足广大人民群众的物质文化需要，把更多的财政资金投向公共服务领域，投向关系到国计民生的领域，加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难群体倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，让广大的人民群众共享改革发展的成果，同沐公共财政的阳光。各级财政要集中有限的资金，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。重点支持教育事业发展，完善经济困难学生资助政策体系，使学生不致因家庭贫困而失学；重点支持公共卫生体系建设，研究实施免费防止重大染病政策；重点支持公益性文化事业发展；重点支持基础科学研究，推动科技管理体制改革；重点支持涉农资金投入，推进农村综合改革；重点支持社会保障体系建立，向弱势和困难群体倾斜；重点支持循环经济发展，推动政府节能降耗工作，加大公共财政对节能降耗的支持力度；重点支持国有企业改革和金融体制改革，推动经济结构调整，努力防范和化解金融风险。积极调整和优化各项事业投入的内部使用结构，调整财政投资结构和方向，逐步退出竞争性领域，努力实现财政投资重点由城市向农村、由基础设施向社会公共事业发展、由经济建设向促进科学发展的转变，减少行政成本开支，转变政府职能，提高行政效率，促进各项事业又好又快的发展。

（二）公平公正原则

建立一个社会资源和社会负担得到合理配置的公平和正义的社会，始终是人类的发展目标和重要理想，也是构建和谐社会的重要要求和体现。只有切实维护和实现社会公平和正义，各方面的社会关系才能协调，人的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。社会的公平和正义，一个重要方面就是政府管理的公平和正义。预算管理改革，应按照建立公平和正义政府的要求，通过制度的变革、体制的创新和管理方式的改革，努力实现依法理财、民主理财和科学理财，将公平和正义体现在预算管理的方方面面。规范的支出标准体系的建立和完善则是促使公共财政资金分配公正、合理的一个重要要素。要进一步完善基本支出标准体系，在认真总结分析现行基本支出定额标准存在不足的基础上，不断调整和完善基本支出定员定额标准体系，逐步建立和完善人员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系，实现资源公平配置；继续扩大基本支出标准体系覆盖面，着重研究将新审批通过的参照公务员法管理事业单位逐步纳入定员定额范围，完善事业单位的基本支出定额。要研究建立项目支出标准体系，相对于基本支出标准体系来讲，项目支出标准体系的建立相对滞后。目前，各地财政部门均已制定出台了一些项目的支出标准，如会议费、差旅费、出国费等。但是由于缺乏系统的设计方案，更多的支出项目并没有明确的支出标准，直接影响了预算编制的准确性和科学性。按照建立完善公共财政体制的基本要求，下一步要着力推进对项目支出标准体系的研究，由浅入深，由表及里，先易后难，成熟一个制定一个，争取用几年时间，初步构建起以定员定额管理为核心的基本支出标准体系和项目支出标准体系，为预算编制提供科学依据，实现预算编制的公平公正。

（三）质量效率原则

政府部门高效运转，是社会主义和谐社会的基础，也是实现公平公正的重要途径。经过近30年的改革开放，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，公共财政体制的已基本形成，市场在宏观调控下配置资源的基础性作用不断得到加强。公共财政体制框架的建立标志着我国公共财政理论和实践已进入了一个新的历史时期，财政从传统的计划经济财政向公共财政转型后，财政向公众和社会提供的产品和服务的公共性也日益显现。随着效率观念的深入人心，公众也开始用效率的眼光来看待政府部门的收支活动，不仅关注政府提供公共服务产品的数量，而且关注政府提供公共服务产品的质量。这就要求我们各级政府部门，尤其是财政部门关注资金投入的同时，更多地将注意力转向关注公共资源使用的影响和效果，更多地关注提供公共产品和公共服务的质量。绩效管理的理念强调结果导向，强调产出和效果，最早源于企业管理，上世纪50年代引入到政府预算管理领域，是国际上政府预算管理改革的通行做法，也是我国深化预算管理改革的必然选择。党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，按照这一要求，财政部致力于这一体系建设，在加强投入控制的同时，将视野由关注投入转向

关注产出效果，各地财政部门也做了大量的工作，出台了统一指导绩效考评的管理办法，进行了一些有益的探索。但这项工作进一步开展还有很大的空间，表现在试点范围不够大，效果也不十分理想，没有按照规定的程序操作，考评也是内部进行，试点结果也没有有效利用。大家知道，支出绩效考评最有发言权的是享受公共服务和公共产品的人，这些享受公共服务的人的评价

是最直接的，而不是我们这些公共产品的提供者。如对农民的补贴资金，评价其安排得好不好，效果如何，不是财政部门，也不是农业部门，而是社会公众，这里面农民最有发言权，因为它是最直接的受益人。还有我们的义务教育，这也是公共产品，财政部门和教育部门一起提供，这个公共产品提供得好不好，最有发言权的是学生和学生家长。我们对这些涉及农民、教育、社会保障等关系到民生和社会稳定方面的公共产品，今后要进行考评，实现问责制，让老百姓和社保对象们作为评价的第一主体直接评价一下。今后，我们要切实高度重视公共产品和公共服务质量的提供，以此为契机，进一步完善绩效考评制度体系，采取自我考评和社会考评相结合的方式，全面推进绩效考评试点工作，加强绩效考评结果的运用，将绩效考评结果作为下一年度预算安排的依据，不断提高公共产品和公共服务的质量，让社会公众和广大纳税人满意。

（四）基础管理原则

基础管理工作和改革工作是一对孪生兄弟，二者相互补充，相互促进，缺一不可。没有真实准确的基础性资料，就难以出高水平的管理效率，预算改革也就会大打折扣。要加快推进“金财工程”建设，不断细化项目支出预算编制，实现预算编制和执行的顺利对接。要研究建立部门人员数据库，努力实现数据资源共享和动态监管，为定员定额和实物费用定额测算打下基础。要高度重视财政拨款结余资金的管理，将这项工作作为今后的重点工作来抓，加大对结余资金铁统筹使用力度，深入研究建立加强结余资金管理的激励机制，将部门结余资金规模控制在合理的范围内。要继续推进“收支两条线”改革，清理整顿各项预算外资金，进一步完善预算外资金管理的法律、法规和相关制度，依法加强对预算外资金的管理，逐步扩大预算外资金纳入预算管理范围。要逐步建立全国行政事业单位国有资产管理信息系统，全面、准确、动态掌握行政事业单位国有资产的总量、构成、分布、变动等信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用、到出口等各个环节的动态管理；加强对资产配置的管理，建立和完善资产配置标准体系，对各部门用财政性资金购置规定限额以上的资产的项目进行审批，切实解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题，逐步规范国有资产收入管理，对国有资产处置收入和有偿使用收入实行“收支两条线”管理。推进资产管理与预算管理的有机结合。一方面行政事业单位国有资产主要是财政资金形成的，其日常运转维护也要依靠财政安排来实现。另一方面，国有资产的有偿使用和处置收入，又形成了财政资金的来源。国有资产和财政资金这种相辅相成、相互转化的关系，客观上要求切实推进资产管理和预算管理的有机结合，全面提高资产水平。

五、民主透明原则

党的十六大明确提出建设社会主义政治文明、发展社会主义民主政治。预算编制制度是与国家政治经济体制、政府行政管理制度紧密联系的。预算进一步透明公开是公共财政建设的重要内容，这不仅是依法理财、民主理财的根本要求，更是推行政务公开、实施民主政治建设的一项重要环节和重要任务。要逐步实现预算决算决策的民主透明。财政部门应根据国家宏观经济政策和政府施政目标，合理确定财政功能结构和财政支出规模，建立预算资金分配与国家宏观政策、国民经济和社会发展规划及政府施政目标紧密结合的决策机制。预算决策内容要科学、规范；预算决策方式要民主，要充分听取方方面面的意见，综合平衡，突出重点。要进一步完善政府收支分类体系，为增加预算透明度提供技术支持。与旧的科目体系相比，新的政府收支分类改革进一步提高了政府收支活动的透明度，但与社会公众对财政的要求和宏观管理需要还有一定距离，这个问题今年两会上人大代表的提案和建议以及网上的评论都是有力的说明。下一步，政府收支分类改革应突出为宏观决策服务，为管理服务，为预算改革服务，要着重研究探索新科目体系设置如何适应预算管理和改革要求问题，如何保证重大国计民生问题的公开透明，如全国人大和国务院普遍关注的“三农”问题，以及社会公众和人大代表关注的教育、科学、社会保障、基建投资等投入问题。

二、推进部门预算改革政策建议

（一）完善定员定额标准体系，实现实物定额与定员定额的有效衔接。

目前各地实行的基本支出定员定额管理标准体系，从近几年实践的情况来看，还存在着不少的问题，主要体现在目前定员定额体系没有充分考虑到单位履行职能的客观需要，也没有同单位占有的公共资源结合起来，而只是根据部门支出的历史数据制定的，只能说是属于预算拨款定额的范畴。定额标准不尽合理，部门类别划分不规范，同类部门定额标准苦乐不均现象仍然存在；还有些部门没有严格执行基本支出预算管理办法的规定，擅自将公用经费调整用于补充人员经费；事业单位试点范围也有待于进一步扩大。针对以上存在的问题，我们应从以下几个方面加以改进。

一是完善部门定员定额标准体系。在保持目前定员定额标准相对稳定的前提下，认真分析现行标准定额体系存在的不足，尤其要结合预算执行中存在的问题，积极查找原因，并根据各部门履行职能情况、有关政策调整等因素，研究完善现行定员定额标准体系，提高预算编制的规范性和准确性。

二是深入总结近年来实物费用定额试点经验，进一步推进实物费用定额试点工作。财政部门要结合国有资产管理、发改委等部门制定的实物配置标准，不断完善实物费用定额标准，继续扩大试点部门，争取加快实现实物定额由“虚转”向“实转”的转变，建立定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。

三是研究事业单位经费保障方式。按照事业单位体制改革总体部署，积极研究探索事业单位经费供给范围和供给方式，将符合条件的事业单位逐步纳人定员定额试点范围。事业单位的类型多样，情况复杂，研究事业单位经费保障要考虑事业单位体制改革的走向，不能违背事业单位改革的大方向。

（二）建立资产管理与预算管理有机结合的机制

1.规范和强化政府资产管理。政府资产是各级行政事业单位履行职能，保证各项事业顺利发展的物质基础。政府资产管理改革涉及面广，工作内容多，包括资产的购置、运行、维护、处置、转让、更新等多个方面。规范政府资产管理，掌握政府资产底数，是准确编制部门预算的重要基础。相对于预算管理来说，当前对部门的政府资产管理相对较弱，也直接制约了部门预算改革的深化。因此，当前重点要在清产核资、摸清家底的基础上，抓紧研究制定行政、事业单位国有资产管理制度，制定资产配置标准，建立对资产的动态监管机制，强化对存量资产的管理，促进存量资产与增量预算的有机结合。加强和规范行政事业单位国有资产处置活动和有偿使用活动及其收入和管理，行政单位国有资产处置收入和有偿使用收入及事业单位国有资产处理收入，要按非税收入的管理要求，实行收支两条线，并建立激励与约束的机制。

(三)严格控制项目支出申报规模,加强项目支出管理

项目支出预算编制中存在的主要问题是，预算单位漫天要价,项目预算普遍存在报“天书”的现象，大大超过了财力可能,影响到各部门对急需项目的安排，还增加了工作量,没有充分的时间详细审核,导致预算编制工作弱化。为有效地解决这一问题，建议一是建立项目滚动预算。在批复部门预算后,财政部门要对已批复项目进行清理,清理后的延续项目滚动列入下一年度部门预算,为项目的滚动管理和预算编制打基础。二是实行限额控制,为了保证项目申报质量,对部门项目预算申报总额进行控制,除特殊情况外,原则上应控制在本部门上年度财政部己安排项目支出预算总额的120%之内。通过上述两个办法,实现延续项目滚动管理,有效控制部门“一上”项目预算报“天书”的现象，实现财政部门和各部门的双赢。

(四)规范绩效考评管理制度,稳步推进绩效考评试点工作

为落实党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的要求,在绩效考评方面,这两年各地已经做了一些积极的探索工作,制定了有关行业绩效考评工作的管理办法,并选择了一些重点项目进行考评试点,有的还选择整个部门进行绩效考评,取得了一定的成效,为下一步推进绩效考评工作奠定了基础。但总的看,现在进行的绩效考评试点还是初步的,有的试点出现了走偏的苗头,变成了项目竣工验收或是项目执行情况反映。

中国实行绩效预算,从长远看是预算改革的方向,但目前我们做不到,因为我们还不具备推行绩效预算的条件。主要是现在还没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本;还不具备科学地确定由公共部门还是私人部门履行一些公共服务的条件;没有引入社会对部门活动的全面监督;没有完善的国库管理系统以及相配套的财务会计管理制度.因此,目前的工作重点是,进一步加强投入管理,提高预算编制的科学化和规范化程度,强化预算约束;同时,以绩效考评为突破口,探索科学、合理的预算绩效考评体系，为将来推进绩效预算改革夯实基础。

第二篇：深化部门预算改革 推进财政科学化精细化管理

深化部门预算改革 推进财政科学化精细化管理

朱娜

部门预算改革是构建公共财政管理框架的重要内容。在各部门的鼎力支持下，我处一直致力于积极、稳妥地推进部门预算改革，注重预算管理由粗放向细化转变，由随意向规范转变，由无序向有序转变，着力提升预算管理的科学化精细化水平。当前，全省125家省直单位、14个市州和绝大部分的县市区都已全面推行了部门预算，改革范围不断扩大，编制方法日益科学，工作流程逐渐规范，运行机制日臻完善，走出了一条推进科学化精细化管理的改革之路。

一、我省部门预算改革的主要实践

（一）推行综合预算，提高了预算的完整性

一是提高了预算编制的完整性。改变过去资金分口管、预算分块编的模式，将部门所有的收支都纳入部门预算管理，既包括预算内、外收支，又包括行政单位和其下属事业单位收支。二是提高了预算体系的完整性。从2008年起将政府性基金和社会保险基金预算纳入向人大的报告范围，着力构建由公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算在内的统一完整的预算体系。

（二）建立标准定额体系，提高了预算的公平性

按照零基预算的要求，合理划分单位基本支出和项目支出，在对省直单位进行分类分档的基础上，建立了公用经费标准定额体系，并推广至省直二级预算单位。按照“人员支出按政策、公用经费按标准”的原则，核定各部门基本支出，减少了预算安排的随意性，规范了预算分配制度，有效缓解了单位之间“苦乐不均”的现象。

（三）实行项目库改革，提高了预算的有效性

2008年，我们全面启动了省本级项目库管理改革，改变项目随意报送的做法，将预算单位所有项目支出纳入项目库进行管理。以项目库方式实现项目的申报、排序和审核，对常年与跨年项目进行滚动管理。2009年进一步扩大项目库的应用范围，要求各处室的财政待分配资金也要编制项目预算，实行动态化管理。初步建立起了一套科学有效、管理规范的项目运行机制。

（四）完善编制流程，提高了预算的规范性

一是规范了编制程序。部门预算由基层编起、逐级汇总，严格实行“两上两下”的编报规程，并明确了预算编制各阶段的具体任务和职责分工。二是强化了技术手段。全面推行部门预算和预算指标管理软件，加强预算编制网络建设，以“信息化”促进“规范化”。三是完善了制度建设。陆续出台了省级基本支出管理、项目支出管理、预算指标管理、结余资金管理和预算编制工作考评办法等多部规范性文件，为改革提供了有力的制度保障。

（五）加强预算指标管理，提高了预算的约束性

一是建立了预算指标管理系统。改变各处室指标记账方法不一的局面，统一指标管理平台，并与部门预算、国库支付系统成功对接，实现了预算指标从源头到支出的“流水线式”的规范化管理。二是建立了预算执行进度通报制度。每月通报各处室指标下达情况，督促处室早分配、早登账、早拨付。三是规范了结余资金的管理。严格控制结余资金规模，并将结余资金纳入部门预算与当年安排资金统筹使用。2008年末省级结余资金遏制住了连年上涨的势头，实现了2002年以来的首次下降。

（六）加强预算管理监督，提高了预算的透明性

一是实行了政府收支分类改革。按功能分类和经济分类双维度反映政府支出的具体用途，使

政府预算分类更加科学，数据更加细化，内容更加透明。二是扩大部门预算报送人大审议的范围。除安全厅外，所有省直单位预算均报送人大审议，以依法、依规、依程序的做法，促进预算的公平、公正、公开。

二、与科学化精细化管理的差距

按照科学化精细化管理的要求，回顾与审视我省部门预算改革，我们清醒地认识到，在改革推进过程中还存在一些亟需改进和完善的地方。一是预算内外资金统筹有待加强。有的部门将非税收入列入预算还只是数字上的简单合并，一部分非税收入仍是部门的“自留田”;二是编制方法改革力度有待加大。虽然我们在编制方法上有所进步，但是单位基数并未完全打破，利益格局仍然相对固化；三是预算年初到位率有待提高。一些部门存在层层分配、层层切块、层层预留机动的现象，部分专项资金没有细化到项目编入年初预算；四是预算刚性和约束有待强化。有的单位在资金实际使用过程中随意性较大，调整较多。造成以上问题的原因是多方面的，从主观方面看，主要是我们还存在思想认识不够到位、基础工作不够扎实、制度落实不够全面的问题，这需要在今后的工作中积极采取措施，切实加以改进。

三、下一步深化部门预算改革的主要措施

全面推进部门预算科学化精细化管理，要做到“三个精细”：一是在收入预测上精谋细划，力争准确全面；二是在支出分配上精打细算，力争科学合理；三是在预算执行上精耕细作，力争严肃规范。具体来说，可以从“五个规范”着手，不断提高部门预算管理的科学化精细化水平。

（一）规范综合预算，统筹公共资源

继续深化“收支两条线”改革，既要坚决纠正将非税收入视同单位自有资金、“收支挂钩”的错误观念，又要防止“收支脱钩”后单位执收不力、非税短收的现象。推进非税收入与财政拨款的统筹使用，加强对各项非税收入的预算管理力度。

（二）规范基本支出，公平预算供给水平

1、建设一个数据库。利用部门预算系统升级的契机，对单位的机构、编制、人员、资产等情况摸底清查，建立基础信息数据库。库中资料将具体落实到每一个人、每一台车，而不是以往简单的一个汇总数，并实现间的动态管理。

2、完善一套标准体系。按照科学、合理的原则，根据实际情况修订完善公用经费标准定额体系。将标准定额体系与单位基础数据库相结合，可以为编足人员经费和编实公用经费提供准确依据。

3、建立一个大平台。建议加强横向联系，一是财政内部实现数据共享；二是财政与人事等部门数据共享，只需输入关键词，便可查询单位相关信息。

（三）规范项目支出，加强项目库管理

1、建立入库“闸门”。在项目入库时建立一道评审“闸门”，对入库项目进行严格的遴选、论证、审核和排序，加强重大项目的可行性论证和专家评审。

2、规范库中项目。不断细化项目预算，明确每个项目的承担单位和具体内容；及时跟踪项目进展情况，定期清理项目库中已到期的项目；积极推动项目的绩效评价，将评价结果作为编制下年预算的重要参考依据，探索“事前评审、事中监控、事后考评”的项目管理机制。

（四）规范预算调整，强化预算约束力

1、“开前门”：提前结转资金。由于单位年初用款与当年预算批复存在时差，有些单位不熟悉或不愿意办理相关手续，致使“该用的不能用，不该用的被挪用”，其中基建结余问题尤为突出。为方便单位正常用款，我们将进一步简化审批流程，在部门预算正式批复之前，提前结转基建结余资金，确保资金及时拨付。

2、“关后门”：改进技术手段。建议在国库集中支付软件中设立“支出类型”与“经济分类”的对应审核关系，优化程序，修补漏洞，从技术上杜绝资金挤占挪用的现象。

3、“堵旁门”：严格预算调整。建议完善预算执行中的调整手续，进一步规范单位的预算调整行为。同时，着手建立预算执行结果反馈机制，将预算编制与预算执行有机结合，防止预算、决算“两张皮”。

（五）规范结余资金，实行分类管理

将部门结余资金分为基本支出结余、专项支出结余及净结余三大类，区别对待、分类管理。部门申报当年预算时，对于基本支出结余，可以结转继续使用，但不得用于提高人员经费开支标准；对于专项支出结余，应结合项目进度情况主动统筹部分结余资金再申请增加预算；对于净结余资金，应将其全部作为本部门当年预算的首选来源。以此建立起激励约束机制，减少结余资金沉淀，提高资金使用效益。

第三篇：当前我国部门预算改革中存在的问题及建议

当前我国部门预算改革中存在的问题及建议部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。本文将从理论和实践层面对当前部门预算改革中存在的深层次问题进行分析和阐述，最终提出进一步完善部门预算制度的建议和措施。

一、部门预算改革中存在的问题

（一）财政与

部门间的关系难以理顺。部门预算改革的本质特征就是改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看，财政部门与政府其他部门的关系还没有很好的理顺。

1、部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。相当多的人将其视为部门预算的巨大优点，认为将具体的预算编制工作下放给部门，有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。究其实质，则是财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为转移的局面。从西方部分国家部门预算编制看，更多的是一种“主动”预算编制，法国预算局甚至是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，然后以此与各部门见面商讨。

2、财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。财政与部门之间由于职能和分工的不同，它们之间存在着严重的信息不对称，致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额，这就产生了道德风险和逆向选择，部门往往会通过抬高预算额度来欺骗财政部门。财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的，总是要凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下，如果一个部门实事求是的提报自己的资金需求，反倒得不到足够的资金，因为财政部门理所当然地认为它也抬高了价格。在这种共识的指导下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量，也会大大高于政府财力可能，财政在与部门间的博弈过程中仍处于劣势。

3、财政内部各处（科）室存在着“自我扩张”意识。部门预算改革一个重要的配套措施就是理顺财政内部的管理体制，对各业务处（科）室职能重新界定，一个预算单位只对应一个财政业务处（科）室，实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金，争项目，而不是站在财政全局的角度，对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力，预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判，有的地方甚至只好使用“基数法”，根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室，以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种“自我扩张”机制，客观上降低了预算编制效率。

4、预算分配权不统一，事业单位退出机制不畅。目前在财政部门之外，还有部分部门具有预算分配权。多重预算管理分配权不仅与市场经济与公共财政的要求不相适应，还影响到部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本。对事业单位而言，则存在着改革滞后、退出机制不畅的问题，最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。

（二）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。

1、人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。从西方近代议会的发展史可以看出，近代议会是在争取财政权的过程中得以产生、发展和壮大的，可以说，议会的财政权甚至是先于立法权而存在。而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下，仅仅由财政部门自我自发改革，那么这场改革也是不彻底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批（全国人代会一般在3月份召开，近几年来地方人代会召开时间有前移至1-2月份召开的趋势），致使预算的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算，不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。

3、部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府的或部门预算数

第四篇：地方部门预算改革的主要内容

地方部门预算改革的主要内容

在遵循部门预算改革基本原则的同时，各地结合实际情况勇于探索，大胆实践，形成了一些各具特色的做法和经验。

（一）参照中央部门预算编制改革办法，规范基本支出预算和项目支出预算编制

为贯彻“一是吃饭，二要建设，三要发展”的方针，各地按照建立公共财政要求，调整和优化支出结构，清理压缩一般性支出，集中财力优先保障人员工资、机构正常运转和政府确定的重点项目的资金需要。预算编制上，着力规范部门预算中基本支出预算和项目支出预算的编制。对维持行政事业单位正常运转、保证其职能正常发挥而安排必要经费支出，包括人员支出、日常公用支出以及对个人和家庭的补助支出等，编制基本支出预算；对部门预算中的大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出，采取项目管理方式，编制项目支出预算。

由于对基本支出预算和项目支出预算的范围理解不同，各地实际操作中确定两类预算的界限不一，有些地方进行了更细致的划分。例如，河北省将部门预算支出结构分为人员经费、正常公用经费、专项公用经费、专项项目支出几个部分分别编制预算。

为编制好项目支出预算，各地正在探索建立支出项目库。主要做法是：预算单位根据本单位需求的轻重缓急，将项目排序后纳入项目备选库；财政内部各业务主管单位根据资金情况和投放重点，对单位报送项目进行筛选，纳入财政项目预算库。项目预算一年一定，上年延续项目实行滚动预算。

据统计，截止2006年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中，已有23个实行了支出项目库滚动管理。

（二）改变预算编制内容，实行综合预算

统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他收支，推行综合财政预算，是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡，将单位所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余，以及单位各项支出，全面、完整地纳入部门预算统一管理，在预算之外不再保留收支项目。2002年,各地认真贯彻国务院深化“收支两条线”管理改革精神，将公安、法院等5个系统的预算外收入纳入预算内管理,按需求核定支出，取消了预算单位的预算外资金批准留用政策，进一步加大综合预算管理力度。

云南省研究出台了《省级罚没收入和纳入预算管理的行政性收费“收支两条线”管理暂行规定》，对省级行政性收费和罚没收入的收缴和使用做出了明确规定，逐步用“非税收入”概念取代“预算外资金”概念，“非税收入”不仅仅作为政 1

府财政收入，更是作为政府可用财力的重要组成部分，统筹安排用于各项公共支出。为了防止收支脱钩后部门单位出现应收不收、应罚不罚的情况，还相应建立了必要的奖惩机制，对组织收入好、确保财政收入应收尽收的部门单位给予奖励。同时，通过科学合理地设定支出标准，在部门预算支出安排中，保障了各职能部门执法办案的经费供给和收费部门的成本性开支，确保部门单位各项社会管理工作的正常开展。

截至2006年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市，均已在省级部门中推行综合预算。

（三）改进预算编制方法，实行定额管理

各地打破传统“基数加增长”的预算方法，根据部门职能任务以及现有公共资源的配置情况，将各预算单位进行分类分档，分别确定支出定额，在此基础上逐项重新确定支出需求，按照有保有压、确保重点的原则，分别轻重缓急，统筹安排。

为编好部门预算，各地普遍对实行部门预算的所有预算单位开展了资源调查、摸清家底工作，即对部门现有资源、收支状况、所属单位情况和人员编制状况等基本情况进行了全面清查，为编制部门预算和细化预算编制提供真实依据，为制定科学、合理的定员定额标准提供准确数据。江苏省还专门开发研制了部门预算资源调查软件，促进了资源调查摸底工作的顺利完成。

根据机构改革“三定方案”和清产核资核实的各事业单位性质、经费管理方式，各地按照公共财政原则，重新界定公共财政支出范围和预算管理方式，传统预算中长期存在的“越位”与“缺位”并存的局面有所改进。黑龙江省将不应由财政供养的自收自支单位、已经转制且有稳定收入的50多个单位剔除出部门预算编制范围；对一些有创收能力的差额拨款单位，实行定额或定向补助；对各部门的培训中心、机关服务中心和物资供应站等服务性单位，实行定额管理并限期退出财政供养范围。

在资源调查和清理财政供养范围的基础上，各地根据部门单位工作性质、职能特点、工作量大小以及事业单位机构改革方向等实际情况，对各部门单位实行分类分档预算管理。江苏省将行政类分为六档，公检法类分为三档，事业类按不同行业分为教育事业类、省属学校类（七档）、农林事业类、社会保障事业类、医疗卫生类（两档）、文化事业类、体育事业类、科研广电和新闻出版类、其他事业类、垂直管理部门类（四档）。黑龙江省将省直行政事业单位分成行政类、政法类、教育类、医疗卫生类等14类，每类又划分二至六档，共计52档。

地方财政支出定额工作有了一定进展。大部分地区在对各类单位和人员近几年来人均人员经费和公用经费支出水平进行分析的基础上，结合本地区财力水平，确定各类各档人员和公用经费定额标准。同类同档单位支出预算定额标准的统一，为进一步公开、公平、公正地编制部门预算提供了有力保障。安徽、云南、山西等省在以前所有省级行政事业单位全面实施日常公用经费分类分档综合定额预算管理的基础上，根据实际情况，进一步调整了交通费、高校生均定额标准，努力建立和完善科学的基本支出定额标准体系。

（四）细化预算编制，强化预算约束

目前，各地部门预算基本上细化到了基层预算单位；预算科目细化到了类、款、项、目；项目支出细化到了具体事项。按此编制的部门预算能够全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况，清晰地归集部门所有收支项目，提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性，提高了预算编制的公开透明度，也便于人大对部门预算的监督审查。

福建省为提高财政资金的使用效益，管好用好部门结余资金，省财政要求各部门在编制支出预算时，要加大结余资金的统筹安排力度。新增的项目支出，有结余资金的原则上要优先使用结余资金。对部门连续结转两年以上且无须保留的项目资金，省财政予以收回，重点用于该部门的新增项目支出。

（五）完善预算编制程序，实行标准周期预算

传统的预算编制周期一般是3—4个月，地方财政部门没有充足的时间来全面详细地对预算进行全过程的审核和调整，预算编制过粗，影响了预算编制的科学性。为此，各地大都比照中央部门预算改革办法，提前着手编制预算，部分地方已实施了标准周期预算。

天津市财政局在2006年继续实行标准周期预算制度。一个预算周期为30个月，划分为三个阶段。一是“预算编制阶段”，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行情况进行分析总结和绩效评价，结合本预算执行情况，编制下一预算。二是“预算执行与调整阶段”，期限为12个月，主要任务是组织本预算执行，分析预算执行情况，办理预算调整、变更和预算核销手续。三是“决算阶段”，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，对预算执行结果进行分析总结和绩效评价。标准周期预算制度涵盖了预算管理的全过程，其核心内容是强化预算编制，为规范预算管理创造条件，有效实现对预算执行的过程控制，增强预算的前瞻性、连续性和可控性。

各地普遍将过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算的办法改为由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”程序共同编制，部门预算从基层预算单位逐级编制，一般经过部门按照要求上报预算建议、财政审核后下达预算控制限额、部门在限额内细化编报预算、财政批复部门预算等四个阶段。根据预算管理需要和实际情况，确定“上”与“下”的具体流程，明确预算编制各阶段的具体任务和有关方面的职责分工，合理延长部门预算编制时间，逐步推行标准周期预算制度，实现预算编制的程序化、规范化和制度化。

（六）加强制度建设，规范预算管理

为了保障部门预算改革的顺利进行，加强预算编制的准确性和严肃性，各地纷纷出台政策法规，对部门预算编制的程序、格式、方法、内容、支出标准等都作了

详细的规定。

江苏省财政厅先后制定了《省级部门预算编制管理办法》、《省级部门基本支出预算管理办法》、《省级部门项目支出预算申报办法》、《省级部门项目支出预算管理办法》、《省级部门项目支出预算跟踪管理办法》、《省级部门项目支出滚动计划编制办法（试行）》、《省级部门收入预算管理办法》、《省级部门预算基础信息库管理办法》和《省级部门财政专项资金预算管理办法》等规章制度，对部门的收入和支出预算的程序、内容、方法等都作了详细的规定，从政策制度和操作办法上为进一步推进预算制度改革、加强财政预算管理、改进预算编制方法、提高年初预算的到位率、增强预算编制的完整性等，提供了良好的制度保障。

此外，河北、云南、青岛等地制定了追加预算支出审批制度，规定了省级财政追加预算支出的范围、申报和审批流程，明确了各类追加预算支出的办理方式，进一步加强了对追加预算支出事项的管理，有力地促进追加预算支出事项的合理安排，确保省委、省政府确定的重点支出需要，提高财政增量资金的使用效益。

（七）拓展向人大报送预算的覆盖面，提高向人大报送预算的完整性，主动接受监督

随着部门预算改革的稳步推进，各地逐步将省级各部门预算报送人大审查，同时开始向人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况在内的综合预算。

安徽省在2001年将省农委、省教育厅等8个部门的预算报送省人大审查，2002年扩大到25个部门，2003年扩大到31个部门，2004年扩大到62个部门，2006年已实现所有省直一级部门预算全部报送省人大审查。截至2006年底，全国已有半数省级部门向省级人大报送部门预算，其中河北、黑龙江、江苏、宁波、安徽、福建、厦门、广西、宁夏、新疆等地已经向同级人大报送省级全部部门预算；同时，除少数几个省外，大部分省（自治区、直辖市和计划单列市）已经开始向同级人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况的综合预算。此外，在向人大报送审查的预算中，30多个省本级已经把超收安排情况、中央财力性转移支付情况、中央专款情况和预算调整情况列入报送内容。

（八）重视信息化建设，改善预算编制手段

随着“金财工程”建设和“E财”软件的推广，地方财政系统信息化水平不断提高。各种信息技术的应用提高了预算编制的准确性，提升了预算编制效率，拓展了部门预算的覆盖面，为预算执行的审查监督和追踪评价打下了良好的基础。

江苏省为编制好部门预算，对部门现有资源、收支状况、所属单位和人员编制情况进行了全面清查，建立了省级各主管部门、预算单位财政供养人员基础信息库，并实行了滚动管理。云南省结合政府收支分类改革的要求，研制开发了预算编制管理系统，并对原有基础信息和项目支出管理系统进行了升级，整合为完整的部门预算编审系统，解决了原基础数据平台不一致的问题，实现了数据资源的共享和统一，并将改进的预算编制方法应用到新软件中，大大提高了预算编制的质量

和效率。

截至2006年底，全国36个省本级已经全部使用部门预算编制软件编制预算，各地、县两级推广部门预算编制软件的力度也在不断加大。

（九）循序渐进，多种手段综合推进县级部门预算编制工作

在大力实施“缓解县乡财政困难”等政策的基础上，县级全面推行部门预算改革的条件日趋成熟。为提高县级财政提供公共服务的水平，规范基层预算管理，各地区统一要求、统一规划，积极推进县级部门预算编制工作，强化县级政府依法理财、科学理财的观念。

广东、江苏、湖北、云南、山东等省根据县级部门预算工作开展情况进行分类指导，以信息化建设和建立考核激励机制等手段，积极有序地推进县级部门预算编制工作。对全面推行部门预算改革的县区，进一步巩固工作成果，以探索实物定额、强化项目库管理、推进国库集中收付等其它配套改革为重点，提升部门预算改革成效。对试点或尚未推广的县区，通过建立和完善考核激励机制，将部门预算改革成效作为一项重要内容，与缓解县乡财政困难和测算转移支付资金等工作联系起来，充分调动各级财政积极性。同时，不断加大县区之间经验交流和工作力度，推动改革，加快步伐。各省结合“金财工程”的实施，大力加强县级部门预算编制工作信息化建设，通过推广统一的预算编审软件，提升和完善预算管理手段，实现预算编制工作的科学化和精细化，大幅度提高工作效率，并以此为依托，向预算管理全过程延伸，提升了基层财政部门公共服务能力。

据统计，目前已有2227个县（区、市）已经推行部门预算，其中全面推行部门预算的县（区、市）1804个。

第五篇：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路论文

摘 要：预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同，并制订了有关制度，初步建立了部门预算支出绩效评价体系，部门预算监督也得到加强。但仍未实现我国政府预算绩效管理制度的根本变革，改革的理论研究亟待加强，改革的制约因素较多，改革的组织保障力度不够，考核体系也有待完善。应逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。

关键词：部门预算；绩效管理；部门预算编制；部门预算支出评价；部门预算监督

一、我国部门预算改革及其绩效管理制度创新

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政府预算管理制度也经历了一系列重大改革。改革的一个重要出发点是尽快实现政府预算管理活动的科学化，提高预算管理的绩效。主要的改革内容包括：部门预算改革、复式预算改革、预算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部门预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体及其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到各级政府的重视，并已不同程度地付诸实践。

1．我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映；开始向全国人大报送部门预算等。之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支改革，积极进行项目支出经济试点。［1］此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容都在不断完善和推进之中。

然而，我国部门预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，部门预算绩效管理改革的滞后必将制约公共财政体制框架总体效能的发挥。因此，作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，部门预算绩效管理制度的构建已经成为确保我国政府预算制度适应社会发展与财政体制制度改革新形势并高效科学运行的重要管理措施。

2．部门预算绩效管理改革的探索孙克竞：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。［2］［3］同时，将绩效管理与部门预算改革相结合的理论研究与国外借鉴也正逐步深入。

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。这些实践工作在一定程度上加强了对部门预算支出效果的管理，提高了财政资金使用效益，促进了绩效管理理念的普及。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2007年，财政部选择了教育部“高校建设节约型社会”等6个项目继续进行绩效考评试点。此外，地方各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。［2］［3］同时，近年来，无论中央政府还是地方政府，无论财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对部门预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的理论研究。

二、部门预算绩效管理改革的总体评价

通过近几年中央预算部门和各地方政府围绕预算支出绩效评价展开试点工作，我国部门预算绩效管理改革实践已经初步取得了一些成效，但改革中存在的问题更为突出，建立健全具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系仍然任重而道远。

1．改革取得的主要成效

首先，预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同。党的“十六届三中全会”明确提出建立预算绩效评价体系，此体系的建立可使公共财政框架下的预算支出范围更加具体化、准确化，有利于我国预算管理水平的提高，也是提高我国政府决策水平、转变政府治理模式和建立高效廉洁政府的客观需要。经过近几年的理论研究、经验学习和改革试点，越来越多的政府部门，无论是出自部门自身利益考虑，还是遵循统一的改革安排，都对部门预算绩效管理理念有了必要的认识，并取得了广泛的改革共识，这为改革的进一步推进奠定了良好的思想基础。

其次，建立了部门预算绩效管理的有关制度。开展改革试点工作以来，许多试点部门和地方相继制定了部门预算绩效管理或支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、中介机构参与部门预算绩效管理或支出评价工作管理办法、自评报告撰写规则与上报复核程序以及评价结果审核标准等一系列工作规范。同时，初步形成了职责明确、分工合理的试点工作组织体系，加强了财政部门、试点部门、中介机构及有关专家的协调配合，目前，基本形成了财政部门统一领导、部门具体组织实施的改革分工体系。以上工作成果，为规范今后我国部门预算绩效管理改革行为和程序提供了必要的制度保障和框架基础。

再次，部门预算支出绩效评价体系初步建立，财政资金使用效益有所提高。当前，我国部门预算绩效管理改革是以部门预算支出绩效评价体系建设为主要内容，现已摸索出一套较为合理的工作流程，并初步确定了评价指标体系构成和绩效评价方法。指标评价体系主要分为共性评价指标和个性评价指标，共性指标又可分为绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产配置和使用情况等。同时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一指标和专门指标相结合的评价办法。绩效评价体系的建立对提高部门预算资源配置效率、促进试点部门增强“成本—效益”观念、及时发现项目管理中存在的问题起到了积极作用，并为今后进一步深化部门预算绩效管理改革奠定了技术基础。

最后，部门预算监督得到加强，透明度有所提高。通过改革试点，部门加强了对预算资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等的绩效管理与考评，更加清楚地掌握了预算资金的使用情况和流向，加强了对项目资金使用环节的监督。同时，一些部门在试点中将考评结果在部门内部公开，增强了部门预算管理的透明度。

2．改革中存在的主要问题

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地认识到我国部门预算绩效管理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期望，更应坚定信心，在改革困难面前消除悲观情绪。

第二，当前的部门预算绩效管理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算管理制度的根本变革，仍是传统预算管理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投入控制型的预算管理模式。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部门预算产出和结果的要求。另一方面，部门预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。

第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部门预算绩效管理观念，转变一些人内心深处认为部门预算资金和公共资源是“非排他性”的“公共产品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部门事权划分仍不明确，制约了部门预算绩效管理的目标选择与考核体系的建立。三是部门预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部门的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部门预算执行与监督上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部门预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变。五是技术基础与管理手段还需进一步完善。目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立。

第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距。部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的。

第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高。

三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路

部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤。通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路。

1．基本原则

一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求。只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障。

二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则。政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效。

四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施。应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式。

五是此项改革应坚持前瞻性的原则。部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一。虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机。

2．范围与内容界定

目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成。目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象。公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法。从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关。但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展。［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感。其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系。例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择。目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力。部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责。而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托—代理关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束。所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题。

3．改革步骤设想

我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划。目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋。在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。此外，还要尽快夯实改革的技术基础。一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系。最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系。

在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任。要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。同时，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革。