领导力：放权、分权与集权

第一篇：领导力：放权、分权与集权

领导力：放权、分权与集权

作者：贾春宝

历朝的开国皇帝都拥有强大的野心与领导力，仔细研究开来，这些宝贵经验，对于在市场经济中创业的人都有很大的借鉴作用。本文仅以北宋为例，看看宋太祖在治国时候所体现出的高超领导力。

宋朝政治体制的主要特点是专制主义中央集权的加强，体现在职官制度上的五大特点，即中央集权、皇帝集权、百官权力分散、重文轻武和军事上内重外轻。这个可以具体到文武两条线的举措。

先看武的方面，赵匡胤在周世宗在世的时候，可谓韬光养晦，得到了皇帝的信任与下属的拥戴。在五朝十三帝的**年代，自然拥有很大的夺权机会。

机会总是给有准备的人的，在周世宗尸骨未寒的时候，利用契丹与北汉联军进犯的消息，发动陈桥兵变，就是赵匡胤极大的进取心之表现，兵不血刃地把后周的天下整个端了过来。赵匡胤以国之重臣与皇亲的双重身份窃取了后周的天下之后，又极力避免有后人效法自己的做法，被下属“黄袍加身”代替自己当皇帝，所以做了皇帝之后的第一件事，就是通过传说中的“杯酒释兵权”削掉高级将领的兵权，其中包括当初称兄道弟的“义社十兄弟”。

赵匡胤首先动员拥有兵权的高级将领解甲归田，然后选拔新人接替其空缺出来的职位。他不仅把元老们的功绩归零，或者转化成为可以及时兑付的东西。同时，选择那些资历浅而听话，易于管理的人做左膀右臂，会让人有“受宠若惊”的感觉。这一点就使赵匡胤清除了对自己威胁最大的潜在竞争对手。

北宋在军事上设置枢密院（相当于当代的国防部），将掌兵权与调兵权分开，枢密院大体是文官政治，虽然负责调兵，却不懂军事，也不负责管兵。枢密院负责军令、调动和高级军官的任免；“三衙”统率禁军；兵部负责后勤事务和管理地方的厢军；吏部负责武官铨选。宋太祖赵匡胤“惩藩镇之弊，分遣禁旅戍守边城，立更戍法，使（士兵）往来道路，以习勤苦，均劳逸。故将不得专其兵，兵不至于骄堕”。这种办法可收到“兵不知将，将不知兵”的效果，免去将官专权的威胁，当然，负面结果是对作战十分不利，这也是导致宋朝对外用兵的时候显得“肌无力”的重要原因。

宋朝在兵源上实行募兵制，其中一种，就是每逢有饥荒，从饥民中招募士兵，补本城。宋朝政府对从饥民中招募士兵的办法是“天下犷悍失职之徒，皆为良民之卫”，也就是说把社会上的可能反抗者变为镇压者，一举两得。这种“以暴制暴”的举措在很大程度上缓解了北宋在社会治安管理中的矛盾。

宋朝还有个从后周时代遗留下来的传统，就是从地方厢军中选拔出强壮者充实到中央禁军。战略要地与边疆的派兵，注重中央与地方的对抗性。这种被称作“强干弱枝”的做法也是宋朝军事制度的一个特点，直接导致的结果就是在对外抵抗入侵的时候，没有任何战斗力。北宋在军事结构设置上，把两司变成三衙，让更多的人做领导，却又让谁都做不了最大的领导，这是分权，放权的同时分权，就是在集权。把调兵与战争的决策权，甚至具体战役所使用的具体部署，都要由远在千里之外的皇帝来指挥，因此就会时常出现贻误战机的情况。文官调兵与强干弱枝，兵不识将将不识兵之类的特色，本身就是在削弱诸如子弟兵那样的情感基础与默契程度，也起到了弱化团队战斗力与向心力的效果。

北宋的军事管理机制把士兵当作棋子，而不会被感情所左右，这本身保证了朝廷的安全，同时也极大地弱化了军事管理中的人性化成分。同时也让带兵打仗成为单纯的技术工种，而负责训练与带兵打仗的都是武将，武将以无条件“服从命令”为天职，成为单纯的战争机器。在文的方面，开科考试方面，赵匡胤“发明”殿试，把所有来参加考试的举人都变成“天子门生”，从根本上杜绝朝堂上的政治利益集团对皇权的威胁，而且为随后的宋太宗通过科举录用的文人形成井喷之势奠定了坚实的基础。

在基本治国方略方面，赵匡胤立下了“不杀士大夫”的祖训。在重文轻武的宋朝，诞生了很多名垂青史的文人骚客、词曲画家。让宋朝拥有理学与儒家学派深厚的社会土壤，并使得在中国数千年的封建历史中，宋朝的读书人拥有比较高的社会地位。

再看赵匡胤留下的政治遗产在现代管理方面的价值与启发。

在平台机制的设定上，做领导需要多创造针对下属破格提拔的机会，领导者需要尊重每个人向上爬的内心需求，注重协调前朝旧臣、自己的功臣以及潜在贤人之间的关系。

赵匡胤把权利细分，并建立调配与制衡机制，在动态之中保持平衡，这个是符合时代发展的总趋势的。所谓制衡机制，并不单纯是御人之术，更多的是领导提供形象展示平台，所谓御人之术更多的是从被管理者的角度提出来的。

在现代机构的管理上，要想保持稳定，首要的是数量上的匹配，总部的市场人员必须相对强势于分支市场的规模，这是固本之法。其次是要经常换防。就是经常在区域市场之间进行管理人员挑换，虽然动态的换防会形成官僚作风，但官僚制度恰恰是长治久安的基础。我们不主张在管理的时候勾心斗角，而更多的需要上下齐心，但实际情况往往是人都有进取心。既然陈桥兵变是赵匡胤进取心的表现，那么因何就要阻碍别人同样的进取心呢？毕竟总不能说进取心是不对的，所以对领导而言，下属的进取心是需要被限制的。

对领导而言，面对权利的分配，首先是看对人，对自己的忠诚是最基本的，其次是有制度约束，让他们从理性上难以做出不好的表现，再次是要讲究策略，基于心理层面的研究与利用。在御人之术方面需要有制度性的保障。

作为领导，要清醒地认识到：只要是授权，中层就必然会争权夺利、弄权、滥用职权，因为他们分享的是高层的权，分食的是基层的利。所以既然授权很有可能被分权，领导被架空，最终要承担全部责任，这对老板而言是很不公平的事情，所以最终还是要集权。

领导需要时刻保持清醒的是：部署很厉害，一经授权，迟早会弄权。所谓弄权的核心就是趋利避害的人性本能所支配的行为，即使下属可以很好地控制私欲的膨胀，也会很难完全驾驭他们自己的下属的思想与行为。当中层领导都是一些权臣，自然会对高层老板构成威胁，授权与分权的同时注重集权，收放自如的领导才是安全的。

授权的基础是信任。人与人之间，特别是在职场与商场之中，不会有与生俱来的信任，怀疑心重等于警觉性高，警惕性高一部分是由于大环境本就如此，另一部分是自己曾经受到过伤害。

关键是要有安全感，彼此之间增加信任的核心，老板必须学会自我保护，用制度的方式，用尊重并满足其心理需求的方式来进行企业管理，领导对下属的知情权是管理的基础，对中层领导而言，即使得到信任与授权，先斩后奏也必须要及时奏，这是对中层最基本的要求。

作为领导与老板，需要大小事情都知道，但什么都不管。这就需要在授权之后不定期检查，因为授权不等于放弃知情权，一旦你的知情权被剥夺，就意味着你被架空了。

老板一旦被架空，你这个老板就会从有权无责变得有责无权，让自己变得很无辜，虽然把权利授予了值得信任的人，但依然难以抵挡人之本能的侵蚀，自己却非常不放心。

任何一个级别的人，不管是不是领导，都需要拥有清醒的意识与成熟的判断，耳听为虚，眼见也未必是实的。毕竟眼睛与耳朵是有高度选择性的，甚至记忆都是有选择性的，所以要想在根本上立于不败之地，就需要审时度势，依托心理研究而制订应对之策。

对领导而言，授权要得到授权的好处，是高难度的；授权给员工，最终的结局大体都是不欢而散，不是被得势的下属干掉，就是要把他干掉。

对中层而言，只有让自己尊重高层的权利，有所忌惮；具有战略高度地为基层争取利益，这才是值得托付的中层。离领导越近，就越会危险。在《易经》中讲“三多凶四多惧”。因为距离领导近了，不仅会跟基层隔离，连领导都要对自己严加防范。作为现代企业的领导与老板，还是多学习一些历史吧。

第二篇：企业集团财务管理体制中的集权与分权

企业集团财务管理体制中的集权与分权

摘要：随着我国市场经济的发展，企业集团成为经济生活中重要组织。而企业集团因其有特殊的企业组织形态和复杂的产权结构，在管理实践中存在一些体制陷阱。企业集团因其结构特殊性使其有别于一般企业，企业集团财务管理首要任务就是建立健全财务控制机制，核心是财务控制的安排，而财务控制权包括集权模式与分权模式，需要考虑财务战略，规模大小，管理水平，经营效益等。有的企业集团提出管理的目标是“集权有道，分权有序，授权有章，有权有度”，应该说这是集权与分权特别理想的状态。因此选择一种什么样的财务管理模式就显得尤为重要，本文就集团财务管理的集权与分权作一阐释。

关键字：企业集团集权与分权面临的问题有效选择

在我国，企业集团是指为了追求更大的经济利益，多个法人以一定的形式结合起来服从于体现共同利益的某种决策体系的经济联合体。其具有群体行，以资本为纽带，规模大等基本特征。企业集团财务管理体制是指企业处理财务活动中的组织框架和管理机制，主要包括组织框架的安排，财务管理体制的划分和财务管理机构的设立等内容。企业集团财务管理体制的核心是决策权和控制权的划分问题，母公司对子公司的控制方法。根据企业集团的实际，围绕企业战略，确立一种适合的企业集团财务控制模式，通过结构的设计，制度的制定，工作组织的计划，及恰当的措施，保证数据完整可靠，推动企业资源整合，实现资本保值增值和利润最大化，是企业集团的最终目标。

一、企业集团财务管理体制中的集权与分权

集权型：在集权模式下，财务管理决策权高度集中于母公司，母公司对子公司实行严格的控制，实施统一核算，统一调配资金，实行集中管理。特点：财务权利高度集中于母公司，对子公司人、财、物和产、供、销实行统一经营、管理、决策和核算，各成员单位只是执行集团公司的财务决策。优点：管理效率高，能控制子公司的行为，有利于在重大事项上迅速地做出决策；有利于母公司发挥整体资源的整合优势，提高整体资源的利用效率；通过集团产品结构和组织结构的整体优化利于降低成本、统一协调集团资金，取得规模效益。缺点：决策信息掌握不完整，可能造成决策低效率甚至失误；制约了子公司理财的积极性和创造性；难以应付复杂多变的环境；企业信息不利于横向沟通。

分权型：在分权模式下，母公司只保留对子公司重大财务事项的决策权或审批权，不干预子公司日常的生产经营、财务事项的决策权与管理，其对于公司的管理强调的是结果控制，即对子公司完成受托责任的情况进行考核与评价。优点：企业集团高层能够将有限的时间和精力集中于最重要的战略决策；子公司可在授权范围内可以直接做出决策，节约信息传递的时间；有利于激发成员单位的工作热情和创造性，提高经济效益。缺点：难以统一指挥，纵向沟通不及时，重大事

项的决策进度被减缓了；上下级沟通慢，信息分散化和不对称现象较为常见；分权单位容易各自为政，缺乏整体观念，忽视集体利益。

二、企业集团企业集团在财务管理模式选择上面临的问题

目前，我国部分企业集团是通过兼并、重组、联合形式组成的，有的甚至是通过行政命令强制捆绑在一起，组织形式松散，缺乏足够的控制能力，对下属子公司的管理大多存在‘以包代管’的现象，子公司除了年终上缴管理费以外，几乎拥有大部分决策权，也就是分权式的财务管理模式。其结果必然导致企业集团的内部财务目标不协调、小家利益和大家利益不协调的情况发生，从而使集团内部资源的配置、优势互补受到一定限制，最终导致企业集团整体实力和市场竞争力的下降。

同样，一些选择集权式财务管理模式的企业集团也存在不少问题。其一，财务决策权过于集中在集团公司，决策通常考虑全局，容易忽视个体，一旦决策失误将对公司造成严重影响。这种集权更多地是一种行政性集权，子公司财务管理在整个经营管理过程中的作用只是被动地反映企业经营成果，财务管理在事前预算、事中监督的功能得不到有效发挥。财权与行政事务权混淆，使企业财务无法按经济规律有效地进行管理。其二，一些企业集团规模较小，内控制度不完善，而集权财务管理体制必须借助设立结算中心、财务公司以及引入内部银行机制等手段，会计人员由集团公司统一管理，与各子公司的经济业务脱离较大，往往导致会计信息失真。其三，一些中小企业集团本身规模较小，人员较少，再设立结算中心、引进内部银行机制，其业务和管理显然不如银行等金融机构专业和完善，难免重蹈企业办社会之覆辙。这样看来，无论选择单一的集权模式还是分权模式的财务管理体制，都达不到企业集团经济管理的要求，必须建立一套综合的财务管理体制，在集权与分权之间各取所长，相互协调才不失为一种优秀的财务管理体制。

三、企业集团在财务管理体制中集权与分权的有效选择

1、企业集团选择有效的集权模式：在集权模式下，企业集团的各项决策权集中在集团母公司，集团母公司集中控制和管理集团内部胡经营和财务，并做出相应的决策权，所有子公司必须执行母公司的决策，各子公司只负责少量财务预测及日常经营管理。

财务管理效率的提高，则能全面控制子公司行为，通过对集团产品结构和组织结构优化，可降低成本，整合财务资源，取得规模效益。但此模式是基于对子公司经理层不信任的假设上。其最大的缺陷在于无法调动子公司经理层的积极性。因此，此模式适应这些情况：企业集团的规模不大，且处于初创期；子公司在集团整体性使得母公司不能对其进行分权。

2、企业集团选择有效的分权模式：在分权模式下，母公司只保留对子公司重大财务事项决策权或审批权，而子公司只分到日常财务事项决策权和管理权。在这种情况下，子公司相对其独立，母公司不直接管理公司的生产经营与财务活动。

分权模式有利于调动子公司的积极性和创造性。各子公司拥有一定的理财自主权，其理财的积极性及创造性较高。财务决策周期短，应对市场变化能力强。子公司拥有一定的财务决策权，效率较高，但分权模式也有一定的缺陷。各子公司间资源调动受到一定限制，不利于合理配置资源，影响经济规模的发挥，导致内部资源的浪费。

3、使用集权、分权集合的模式：这是一种集权与分权相结合的混合模式，这种模式显示结果的重要性，同时对可能出现的财务倾注于力度，实行关键控制，这种模式不同于集权式，它既不是过程控制，也不是结果控制。

一般来说，集权式式我国的首选模式，从严理财是唯一正确的财务思想。事实上，大多企业集团在财务管理的选择和应用上都采用了集权与分权相互渗透的办法，只是在实际运用中，因企业文化的不同，执行力度和效果存在很大差异。要把肄业集团母子公司权力分配上集权与分权划清界限，促进企业集团不断发展。

四、结束语

企业集团公司是生产力高度发展和市场达到一定程度的产物，是现代企业的重要的标志，它与单一的企业存在很大差别，企业集团财务管理的内容繁杂，涉及面较广。根据具体规划，及时了解各单位财务报表状况及内部控制制度，更好地为其服务。

集权与分权历来是企业集团面临的最大难题。因为它们是相对的，既没有绝对的集权，也没有绝对的分权，企业集团应根据具体环境和竞争的需要，在分析自身特点的基上应结合各部门、各单位的实际情况，综合考虑各种影响因素，设计、构建和实施行之有效、切合实际状况的财务管理体制，并根据企业集团的发展变化不断修订和完善。

参考文献：王棣华、谷棋：《高级财务管理》2009

肖晓春：《企业集团的控制－集权与分权的安排》2011年第5期

耿云江：《企业集团财务控制体系研究》2008

第三篇：教育行政集权和分权的利弊

教育行政的集权制与分权制的利弊是什么

中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。具体而言，中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规，统筹规划，全面安排；国家可以有效地调节各地区的教育发展，对教育落后地区予以重点扶持；教育行政权力集中在中央，可以加重中央政府对教育的责任，发挥中央办教育的积极性；可以统一教育标准和要求，易于考察和控制全国的办学水平；有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。然而，中央集权制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。

教育行政管理的地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方的经济和社会发展需要；地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力，有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。教育管理的地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下，中央集权制和地方分权制都面临着挑战，许多国家都在进行积极的改革，探索建立适应本国特点的，更科学、更完善的教育行政体制。一般来说，世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为：一些实行教育行政集权制的国家，正在尝试突破集中化管理体制模式，向“非集中化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性，加强对教育事业的民主管理；在一些实行教育行政分权制的国家，以不同的立法形式，逐步加强中央政府对教育事业的控制，已经或正式出现权力相对集中的趋势。

第四篇：宪政与分权读书报告

《宪政与分权》读书报告

● 胡桂芳

本书是一部关于西方历史上宪政与分权学说发生、发展和演变的专论，作者通过回顾西方近三个世纪的分权学说史，在过去与现在之间建立了一种联系。它表明了分权学说作为一种政府理论，始终没有为一个有效稳定的政治制度提供一个足够的基础，但它的演化反映了西方世界中赋予三种支配性价值的重要性，那就是效率、民主和正义，这些价值仍然是今天西方社会不可忽视的价值，同时，它一直想要努力解决的问题，即一方面要控制权力的行使，另一方面又要保证政府的有效运作，也仍然是今天西方社会所面临的问题。

在这里，作者选取了三个均以权力分立作为它们立宪政府基础的国家——英国、美国和法国来进行考察。这三个国家在分权学说的历史上基本上遵循了相同的历史进程，有着许多相同的历史遭遇，但它们不同的传统、革命历程和政治情境，以及受不同的主导学说和理论的影响，又决定了它们将走着一条非常不同的道路。

一、分权学说在英国

无论从理论还是政制实践上来看，英国都可视为是近代分权学说的发源地。

在17世纪中叶以前，关于分权的理论都只是一些分散的思想碎片。分权的观点最早可以从古代政治思想家们关于法治和法律至上的观点中看出，从亚里士多德到14世纪的马西里乌斯，他们都认为只有两种统治职能，即制定法律的职能和执行法律的职能，而且从上帝神启法律到统治者制定法律再演化到立法权或立法职能，其间又掺杂了许多其他的观点。如自然法理论、法律的命令理论、博丹的主权理论。同样，执行权则与司法权始终交织在一起，有的将王权分为统治权和司法权（P24），有的将统治权分为立法权和执行权，直到17世纪中期，始有人提出立法、司法和执行三分的观点（P28－29），但这里的司法是指作出判决，执行仅指执行法院的判决而言。这些混乱的关于职能划分的观点直到孟德斯鸠才得以实现向现代意义的完全转化。

与分权的古代观点不同，混合政体的古代理论，从柏拉图的《理想国》到纪哈林顿的《大洋国》（1656年），1都得到了广泛的赞美。混合政体的中心旋律是君主制、贵族制和民主制的混合（P31）。其意在通过社会中不同阶级参与统治来防止某个阶级独揽权力，进行暴虐统治，实际上是一种有限政府的理论。这种理论在君主统治的社会里是一种有利于中产阶级的理论，所以，它在英国成了新贵族和上升中的资产阶级与国王相妥协的政制形态，并且始终占据了英国政制理论的首要地位，而权力分立只是一个从属的、第二位的要素。

权力分立是在国会与国王的长期争战中引入英国政治生活的主题的。并开始与混合政体理论相结合。（P36－37）英国内战的早期，查尔斯·赫尔勒、菲力普·亨顿2两人的思想对此产生了很大的影响。而后来的米尔顿、萨德勒、戴利森3等则主张纯粹的分权学说。但长期国会的现实和克伦威尔摄政的失败，证明了没有制约的立法至上和纯粹的分 12 这些古代思想家还有亚里士多德、波利安比等。P32－33。

其中赫尔勒认为混合政体的三种要素：国王、贵族院和平民院，应当置于同等的地位，还第一个提出来关于机构的职能划分的任何理论都具有的基本问题：如果立法机关限于仅仅通过法律的话，那么它有什么来保证它的命令将被恰当地执行呢？亨顿认为，政府的三个要素，如果其中有一个占主导地位，将会有一个更稳定的政制。但这种混合不能强大到足以推毁君主制。于是他主张授予君主悬制否决权，主张立法权分享（实际上主张君主至上）。3 戴利森还看到了法官的独立并行使相当独特的职能这一点，P42。

邦宪法的制定提供了丰富的素材和经验。8其中最重要的两点是：第一、大陆会议式的大会制政府被拒绝了，它在独立革命时期曾起过非常重要的作用，但它集中行使政府一切权力可能带来的威胁使各州放弃了这一作法；第二，纯粹分权学说被拒绝了，它曾先后在宾夕法尼亚州、佛蒙特州作为它们立宪政府的基础，但接踵而至的内部剧变同时宣告了它的破产。当然，也有一些非常重要的东西保留了下来，如权力恰当分立的思想、制衡的思想、人民授权的思想、设置两院制的思想、司法审查的思想（P147）等等，并且这些思想在美国国父们那儿得到了很好的整理，1781年，杰佛逊出版了《弗吉尼亚州札记》（P142），强调了权力不仅只是分立，而且要受到其他权力的积极制约和约束。在1787年的制宪大会以及《联邦党人文集》中，詹姆斯·威迩逊和麦迪逊等人更加精辟地阐述了权力分立和制约平衡的思想，他们强调了人民至上的观点、强调了建立一个统一的联邦的重要性、以及联邦与州分权的思想等等。（P148－162）他们的思想不仅给予反对派有力的反击，而且成了美国宪法的基础，虽然我们在此无法作详细的回顾，但他们的名字却永远与美国宪法联系在了一起。

三、分权学说在法国

18世纪的法国与英国和美国不同，法国人民需要彻底的革命，他们拒绝与君主妥协，拒绝那种英国式的混合政体，而抽取了孟德斯鸠分权学说中关于权力分立的部分，以适应当时的政治情境。但他们的极端使他们一次次掉进他们无意设置的陷阱之中，拿破仑帝制、波旁王朝复辟、巴黎公社等等的复杂经历使他们的革命漫长而又艰难，这是美国所没有的，因此，作者把1789年到1958年分权学说在法国170年的历史喻为是1776年到1787年10年间美国历史的延长。（P227）当然，问题远远没有这么简单，这里有一些不同的思想、不同的人、不同的力量在起作用，法国思想家们探索自己政府理论和政治制度的过程与美国国父们一样有意义。我们可以把分权学说在法国的演化过程分为三个阶段：

第一个阶段是1748年到1789年，我们称其为理论酝酿时期。在这一时期，有两个具有特别影响的人物，那就是孟德斯鸠和卢梭。1748年，孟德斯鸠发表《论法的精神》一书，它带给法国的影响正如法国革命一样，是革命性的，虽然它也对英国和美国产生了巨大的影响。他的思想是那样强烈而持久地占据了法国人们的头脑，以致大大影响了法国政治的进程。（孟德斯鸠对分权学说的经典阐述我们可以在书的第83页至第84页看到。这是那个时代的人们不能忽视的语言，即使现在的人们谈起分权，就没法不想到孟德斯鸠，不想到他的这些精辟的阐述。）与孟德斯鸠齐名的另一位人物是卢梭，他于1762年发表了《社会契约论》一书，阐述他的人民主权理论，他将人的活动区分为表达意志和执行意志，从而与他所理解的立法权和执行权相对应。并强调了两者分离的重要性，强调立法权只能属于人民，一切形式的政府都受制于人民的至高无上、压倒一切的立法权。卢梭的人民主权的思想似乎比孟德斯鸠的分权学说更适合革命年代的法国，因此他在一定程度上修改和掩盖了孟德斯鸠的理论，成为法国人民战斗的口号；但也给予了分权学说一些新的方向和新的力量，为法国向议会制政府迈进开辟了道路。

第二个阶段是1789年到1875年，我们称其纯粹分权学说的时期。这也是法国历史上最不稳定的时期，立宪君主派、吉伦特派、雅各宾派、热月党人、第一帝国（拿破仑）、波旁王朝复辟、七月王朝、第二共和国、第二帝国（波拿巴）纷纷登上历史舞台。在这一期间间立宪活动不止，其中1791年宪法采取的是立宪君主制、1793年宪法采取的是民主共和制、1795年宪法采取的是议会君主制，1848年宪法是一部总统共和制，这些宪法虽然存在的时间非常短暂，但它们却提供了以权力分立为基础的立宪政府的不同 8 1762年，奥蒂斯最早提出了美洲人对那种今天被称之为司法审查的制度要求。P121。

看到隐藏在这些制度结构背后的基本价值。

然后，作者在此批判行为主义学派理论的基础上，结合分权学说的历史和19世纪、20世纪政治、经济和社会生活领域发生的一些新变化，提出了自己关于宪政理论的一个基本模式。这个模式以价值为中心线索，以职能、结构和程序为基本要素，并且通过价值把它们联系和区别开来。这是一个融贯的、开放的模式，是一个由价值需求引起职能、结构和程序变化，而职能、结构和程序变化必须回应社会价值的互动过程。

首先，作者对分权学说长期使用的职能概念进行了新的分析。他指出，传统的政府职能三重划分（即将政府职能划分为立法、行政、司法三种职能和三个部门的作法）从来就没有真正实现过，即使可能，事实上也不可欲，因为它将涉及政府活动的中断，而这是无法容忍的。（P303）他又提到了阿尔蒙德关于政府有多重职能的观点，并指出任何职能划分的努力都是不可能的。他举了两个例子来予以说明，第一个来自法院，第二个来自文职官员，事实上他们在一定程度上行使着全部三种职能，他还以英美法为例，表明规则制定权是如何在三个部门中融合的（P303－304）。那么，在过去那些年代，分权学说和制度理论是如何在这三种职能之间维持区分的呢？他提到了两种主要的方法，一是确立一个规则的等级体系，其他规则要服从最终规则制定权的检验；二是职业忠诚或正直，即某个部门的人员都承认某些职能是他们的首要职能。在此分析的基础上，作者提出了自己的观点，他将政治体制（他没有使用政府一词）的职能分为两个层面，共六种职能。首要的层面关系到政府与公民或其他政府之间关系，或称外部职能，包括规则制定、某种裁量性的职能、规则适用和规则解释，这是法治或立宪政府的基本要求，同时他还指出了裁量权的重要性。（P311）第二层面的职能关涉到政府各部分之间的内部关系，或称内部职能，包括控制和协调两种，在西方早先的几个世纪，更多强调控制性的职能，这种控制包括划分政府、平衡权力等内在控制手段，也包括选举制、人民主权等外在控制手段，现代的控制手段则更趋多样化，包括政党、社会团体、新闻舆论等的大众控制。协调职能则是19世纪后逐渐占主导地位的旋律，它表现为要求权力的合作和融合，以为社会提供更多的公共服务。因此，如何在控制职能和协调职能之间取得平衡也一直是政治体制努力的目标。通过这些新的关于职能的分析，作者试图摆脱任何表面化的权力分立，而是挖掘深藏在传统的职能三分后面的基本意图。

其次，作者还分析了与职能紧密相关的关于组织结构的概念。一般来说，西方制度史直到19世纪末就是政府逐渐演化成为三个重大分支或部门的历史，然而，到本世纪中期，这种演化似乎停止了，制度发展采取了一种新的、更复杂的模式，如美国独立管制机构的出现、英国各种委员会形式的组织的出现、各国总统、内阁等行政权力的扩张等等。部门之间的界限显得模糊了。因此开始有人论辩说，这一发展实际上是一个劳动分工的问题而与权力分立无关。作者在此区分了两种结构类型，一种是科层结构或称等级结构，另一种是同等机构，他们各自代表了不同的价值模式，等级性结构强调速度和效率，特点是行动统一而迅速；同等性结构强调意见一致和民主，但行动难免冗长复杂，会阻碍决策。实际上，大多数组织都是等级结构和同等结构因素的结合，英国政制中议会中的国王、国会中的国王代表了它们的某种结合。但同等机构组织与一般规则的制定似乎先验地紧密关联，而等级结构的组织与法律的适用看来相互间非常协调。（P323）这就是为什么贯穿整个西方思想史，从马西里乌斯到目前，作者一直有一种倾向，认为只有两种政府职能，两种似乎与组织结构的“自然”倾向如此齐整对应的倾向。（P324）但事实上，每一种结构完成的都不是一个压倒一切的工作，而是若干工作。这些工作与它的结构相联系而不是与它的职能相联系，如立法机关就不仅只是立法，同时它还完成一些诸如财政控制、监督行政、纠正冤错等与它的同等结构相联系的任务。司法体系的建立则是一种有意识的将不同类型组织的价值结合起来以实现特定目的努力，它是在效率

第五篇：《宪政与分权》读书报告

《宪政与分权》读书报告

一 作者简介：

M.J.C维尔，19世纪英国著名的宪法学家、法学家。他在宪法和法学领域影响较大。曾发表过《宪政与分权》一书，在20世纪的英国乃至全世界引起巨大轰动。

二 本书简介：

这是一部20世纪的主要从政治社会学角度对分权和宪政学说加以分析的重要著作。宪政和分权问题是西方政治法律学说的核心问题之一，它关心的是国家的政治权利的组织构成。其表现为二，一是如何有效地制约权力，防止滥用权力，因此有了种种分权学说。但分权所涉及的不仅仅是分权的问题，分权之后还有一个如何协调分立的权力以有效实现国家职能的问题，这个问题是分权和宪政问题的另一表现。

17、18世纪洛克和孟德斯鸠正式提出了近代的三权分立的学说，标志着分权学说是上的一个重大发展。此后，尽管英、美、法国等西方国家在实践中分别有不少新的经验和做法，也有一些作者分别就本国的宪政分权问题作了极有贡献的阐述；然而，由于种种原因，却很少有人系统地，特别是全面地在一般层面上阐述宪政与分权问题。因此，维尔的这部19世纪60年代中期的著作，总结了到其写作时西方国家的宪政分权实践和经验，容纳了直至当时的一些历史上的重要研究成果，无疑是一部重要的著作。三 主要观点评述

(一)分权学说和制度理论

“权力行使是实现西方制度理论家的社会价值的关键：他们所关心的是这样一个问题，即要保证政府的权力行使受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值”。分权学说和代议制政府理论同样构成宪政政府的主要支柱，分权学说的精髓思想仍然是今天西方政治理想的实践的至关紧要的成分。这部著作就是考察宪政思想的一个重大问题:分权学说，同时考察与之相联系的一些混合整体理论和制衡理论。分权的“纯粹学说”也许可以这样表述：“为了政治自由的建立和维护，关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门的每个部门都有相应的、可确定的政府职能，即立法、行政和司法的职能。政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。进而，组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来，每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。分权学说的最后部分实际是纯粹理论的改造，引进了混合政体的理论，即“对权力行使实行一套积极限制”的观点，给与每个部门一种权力，可以对其他部门行使一定的直接控制。

（二）分权学说之基础

政府有立法、行政和司法三种职能，这些职能范畴今天构成了我们思考政府结构及其运作的基础，但重要的是要意识到这些范畴是一些反映了有关政府性质问题的观念逐渐发展的结果。

分权思想首先得益于古代思想。“古代思想的最大贡献在于它强调了法治，强调了法律对于统治者的至高无上”中世纪认为，法律是上帝之律法在社区习惯的体现，因此政府只能有一种职能，即司法的职能。“促使‘立法权’的出现是法律的命令理论的发展；这种观点认为，从根本上看，法律是一种秩序或禁止的表现，而不是一种不变的习惯模式；14世纪帕多瓦的马西利乌斯的著作明确显示了立法职能和执行职能概念的出现与中世纪对待自然法的态度之结束的联系。但马氏也没有区分司法职能和执行职能，而事实上分立的行政职能这种观念是一个比较现代的概念，一直到18世纪末才比较完全发展起来。

17世纪，约翰·萨德勒和乔治·劳森都提出勒立法、司法和执行三重职能划分并作了论述。他们都是从判决和执行法院判决来看待司法和执行职能的。在英国内战，分权学说的一个根本要素，即将政府职能抽象分类成两个或三个范畴已经发展到一定高度。

然而，分权的另一要素，即不同职能由不同的人掌握，这点则来自混合政体的理论。“混合政体理论的中心旋律是君主制、贵族制和民主制的混合，并且我们将看到，在分权学说发展的某些阶段，有一种将这些制度分别等同于行政、司法和立法‘权力’的倾向”。当然，两种理论的换档过程是缓慢的。混合政体理论为分权理论提供了有益的启示，“这两种理论都关心在政府内建立内在制约来限制权力。”（32）。在前者，权力分为君主、贵族院和平民院；在后者，为不同职能的机构。从前者到后者的困难在于，这两类机关并非对应。因此，“在混合政体这一古代理论向现代分权学说的转化中，要注意两个主要步骤。首先是坚持特定机构应限于行使特定职能。第二是出现了对独立的司法部门的承认，这些司法部门将拥有与君主、贵族院和平民院同等的地位”（34）。

这个过程起点是国会支持者查尔斯·赫尔勒，他强调国王、贵族院和平民院具有同等地位。亨顿也主张混合政体，但为保证君主至高无上，需确认君主是行政权的唯一源泉。后来随着国王和议会的斗争，“那种国王是唯一执行者的要求被转化为一种非常不同的要求，即国王只能关注法律的执行”（40）。

发展的下一步是，认为到“如果要使个人自由不受侵犯，立法机关也一定要受限制；这种限制很多不是限制国会行使真正的立法职能，而是限制国会的一些统治企图，限制它们干预那些令立法成员不快的个人之生命和财产”（40）。立法机关一定要限于制定法律并且其自身不插手具体案件。

（三）均衡政制理论

随着王朝复辟，分权理论为一种更适合复辟的君主制政府性质的观点所取代，但立法至上，以及权力分立的基本思想都成了基本的思想要素。在这过程中，自主的“司法权”的观点得到发展。劳森的观点在其中起着重要的作用。他提出国家有三种权力，立法、司法和执行。

洛克则协调了均衡政制理论中立法至上与权力分立的关系。洛克从自然状态下下人民拥有的各种权力中找到了立法权和执行权的源泉。他强调独立、不偏私的法官，但并未提出与立法行政权相并列的司法权。洛克提出了第三种权力，即结盟权。洛克坚持这种分类原因在于，在对外事务上，政府不是在“执行”，不是在实施法律，政府不可能对国内事务受事先控制。

洛克主张立法和执行权一定要置于不同的手中，否弃绝对君主制的中心点。他强调立法至上，但这不是指执行者只是一个帮差，他在行使自己的职能时应当完全从属于立法机构。相反，立法机构的权力限于行使自己的恰当职能，只能限于分配正义，并由已颁布的持续的法律和其授权为人所知晓的法官来决定臣民的权利。立法至上不是立法机构以它希望做的任何方式做它所希望做的任何事的权利。对于执行权，“由于他心目中想到的是复辟了的君主制，因此在立法职能的行使上，洛克给予国王一定份额”，当然，“洛克和美国的国父相似，认为在这方面执行者的作用本质上是否定性的作用。国王的正式权力是同意或不同意两院通过的立法”。

在洛克那里，有了均衡政府理论的一些主要因素，即立法权威的分享，以及政府职能的划分。到了18世纪，该理论探讨的是权力分立的三个部门是应当尽可能相互独立还是应当精心保证其各自的真正独立受到其他部门的权力的限制。博林鲁克强调，由不同人员组成的机构之间的政府职能的部分分享和部分分立是英国政府体系的根本特点。这显示了在十八世纪，混合政府理论同化并取代了权力分立理论，英国人对待其宪制的态度将长期保持这种模式。

（四）孟德斯鸠的思想

《论法的精神》出版于1748年，因此在欧洲和美洲伟大变革、发展时期的开始之际，它很有帮助。孟德斯鸠对人性不抱有信心，所以必须控制权力。他界定了三种类型的政府：共和国、君主制和专制国。共和政府还分为贵族制和民主制，他暗示了某种形式的权力分立对一个民主制来说是必不可少的。孟氏对君主制的态度接近其本土的资源，它不是英国意义上的有限君主制，而是一种由法律统治的君主制。他对君主制的表述也隐含了机构和职能分离的思想。孟氏把英国的制度看成是一个也许可以公正地称之为共和国，却穿着君主制外衣的国家。在此，他表述了三种权力，立法、执行和司法，也就是颁布法律的权力、执行这种公众决议的权力以及审判个人性案件的权力。其实根据洛克和孟德斯鸠的说法，政府应该有四种职能：立法、执行、对外权、司法。孟氏将中间二者合为“执行”，这种做法模糊了一个事实，“在政府活动的大量领域内，那些负责政府日常决策的人并不是在‘执行法律’，而是在行使一种非常广泛的裁量”。孟德斯鸠的伟大的创新意义在于他对“裁判权”的讨论。他不仅坚持司法和立法执行并列，而且将这一权力从立法机构中的贵族部分中分离出来，授予国家的一般法院。他强调立法执行代表了社会力量，而司法机关则不应当附属于任何具体的阶级或职业。

他对司法部门的强调还有两点影响深远，其一，法官一定要遵守法律的文字。其二，他强调在对个人保护问题上司法程序的重要性。“坚持‘正当程序’是宪政学说的精髓；在这一学说的发展中，孟德斯鸠的思想构成了这样一个重要的台阶”。

“他还确立了政府有三个部门:立法、执行和司法的观点”，“各个职能应当由恰当的政府机构行使”，“三个部门的人员不应重合”。他还谈到了立法权和执行权的制约和平衡，这主要吸取了混合政体的理论。首先法院不需要受到制约，“法院只是法律的代言人，它是代表了每个人同时又不代表任何个人的机构，不代表国家的任何社会力量；它不被视为一种制约，也不必须对它实行制约”。总的来说，“他改变了先前半个世纪中英国作者对于立法至上和混合政制的强调，他因此为权力分立学说再次作为一种自主的政府理论的出现铺平了道路”，“从这时起，权力分立理论就不再是一种英国的理论；它已经变成了一种关于立宪政府的普适标准”。

（五）无敌宪制及其敌人

“均衡政制和权力分立，这两种理论构成了1640年之后的二百年里宪政理论的一种模式，它们以一种奇怪的、相互吸引和排斥的关系而相互联结。权力分立是均衡政制中不可或缺的，因为平衡这个概念必然要假定以分立为基础；但这种必然性强加给均衡政制理论一个负担，即要维护其自身毁灭的渊源”。因为权力分立明显适应上升中的中产阶级的需要，“那种趋向更大程度民主制的运动产生的后果是抽去均衡政制理论中的君主制和贵族制因素，只剩下权力分立作为立宪政府理论的唯一基础”。

《论法的精神》强调了权力分立的重要性，虽然其来源于英国的均衡政制的著述。而对于大多数英国思想家权力分立只是对维持政府的三个部分——国王、贵族和平民——的权力限制的必不可少的一个从属方面。布莱克斯东的任务就是要尽可能地吸收孟氏的学说，“承认权力分立是英国政制理论的一个关键部分”。他毫不迟疑地接受了孟德斯鸠关于立法权和执行权分立是一种必需的观点，他说，执行权必须应当是一个部门，但作为整体的立法机关不必是一个部门。布莱克斯通所述的司法权比孟氏所述更为重大，他说：由国王提名但不能由国王随意撤职的人组成的特定机构，这种独特和分立的司法权的存在构成一个维护公共自由的主要因素，除了在某种程度上普通司法既与立法权又与执行权分立，这种司法权是不能长期维持的。“这就是美国宪法司法权的位置得以确定的基础；布莱克斯通是孟德斯鸠和首席大法官马歇尔之间的关键联系，因此，尽管布莱克斯通没有倡导对立法进行司法审查，但美国人对司法部门的看法是来自布莱克斯通而不是来自孟德斯鸠”。在其他方面，布莱克斯通追随了洛克继续强调了立法至上。

在这段时期的很多政制斗争，人们都借助权力分立学说作为支持。反对改革的人和温和的改革者则使用均衡政制理论。而在美国，人民则拒绝接受当时已确立的政制理论。民主情绪高涨，激进派拒绝一切君主和贵族的特权。如潘恩出版的《常识》强烈地抨击了混合政体和均衡政制。而边沁的思想演化，则说明了英国激进派和美国和法国的政制发展相似。“权力分立学说，虽然在英国1770到1830年间作为唯一的激进思想很有意思，但它再也无望达到它曾首先在新独立的美洲殖民地、然后又在大革命的法国达到的广泛流行和意义重大的巅峰”。

（六）分权学说在美国

《弗吉利亚州宪法》是一个标志，分权学说第一次独自作为一种立宪政府理论而树立起来。到18世纪中期，均衡政制理论在美洲确立起来。但随着与英国的关系的恶化，它开始受到批评。批评的武器是权力分立的学说，原因有二，首先殖民地政府的政务会的权力过于集中。政务会由英王任命，是立法机构的上院，向总督提出建议，还在总督领导下充当殖民地的最高法院。第二，在美洲人看来殖民地制度没有恰当地使权力分立。常常存在总督抱怨立法权过大，而立法机构则坚持一些权力比如控制住财源是他们保持自身独立的唯一手段。双方各诉诸孟德斯鸠的两个思想，混合政制理论和权力分立理论，进行争辩。

为了将殖民地制度改造适合权力分立理论。“在革命时期，殖民者对总督职务的态度就是剥夺其一切专有权，并将之转化为一个纯粹的执行性位置。他们并不想重新创制英王总督，他们是按照执行权这个词的恰当含义第一次将一种执行权制度化”。1776年宾州宪法建立了一个单院制立法机构，一个由人民直接选举的多头行政机构，即最高执行委员会。它建立了一个检察委员会，每七年审查一次宪法的运作，并调查立法和执行部门。但纯粹分权学说没有做到这一点，因为它与混合政体的以权力抗衡权力的理论不同，纯粹权力分立学说依赖智识上对政府各种职能的区分来保证权力分立，并依赖选举来获得认可。在其中，亚当斯扮演了一个重要的角色，其影响了马萨诸塞州宪法。逐渐的18世纪中期的均衡政制的全部着重点都改造了。

（七）分权学说在法国

分权学说在法国革命前并未有制度实践，因此可以说法国的制度变革相对美国是革命性的。进一步说，该学说在法国作为一种意识形态得到坚持。这里面不得不提到卢梭。卢梭确信人民主权不可分割蔑视均衡平衡的理论。但他的观点仅限于主权层次，政府职能却是可能区分的。政府职能分为立法和执行，立法权只能属于人民。“卢梭的执行部门指的是‘政府’的全部机器，并且卢梭拒不允许将这种权力委托给一个代表性议会，因此，任何这种议会，如果存在的话，也只是‘执行部门’的一部分”。实际上，“卢梭将孟德斯鸠的一切理想型政府都归在‘执行权’之下。一切形式的政府，无论其如何组成，都受制于人民的至高无上、压倒一切的立法权”。至于执行部门如何组成，则是一个便利与否的问题，在某些国家分割“执行权”是可欲的。卢梭对大众主权的强调符合了革命时期法国的情绪。卢梭的观点是对混合和均衡制思想的直接抨击，但并未直接与孟德斯鸠的权力分立观点不一致，因此在冲突中权力分立的观点保留下来了。而后，马布利和西哀士的著作将来自孟德斯鸠和卢梭的思想加以合并，并使之适应代议制政府。西哀士创造了一种第四“权力”，即制宪权，这种权力只在民族手中。这个民族通过把立法权委托给议会、把执行权委托给国王来行使这种权力。因此，这每一种权力都具有“代表”的特点，并且他们都享有某种同等的地位。各个权力都必须限制在其恰当的职能范围之内，并防止其他权力的干涉。“因此，西哀士又回到一种更符合孟德斯鸠而不是卢梭的关于立法部门和执行部门的观点。

1791年宪法的基础是一种极端型的权力分立学说，它一开始就横扫了所有特权、贵族等级以及封建或其他的社会区别。1795年宪法再次确认纯粹权力分立。比较美国和法国的思想可以发现，法国的革命从来没有完结，君主和贵族的威胁依然存在，制约平衡理论必定会不可避免地相联系。而后，1815到1848年整个时期的政制论述都围绕着国王、大臣和议会的角色问题，其背景与英国争论的背景相似，在论述中都使用了英国政治的经验作为证据来支持这种或那种观点。并且，他们的着重点在于政府各部分之间的行动统一。而后1814－1889年混合政体思想占主导地位。可惜的是当时是极端腐败的制度，因此在1848年的革命中分权又作为革命思想上升，可惜“在法国，这最后一次同纯粹分权学说的调情如同前几次一样都以专制告终”。而在这之后，以《共产党宣言》为标志，政制思想开始越来越少强调法律和政制的形式，更多注意政治生活中的社会因素和经济因素。

（八）政治理论，宪政和行为主义的方法

20世纪行为主义者对政治理论展开了批评，宪政理论受到了抨击。作者把佩恩、纳米尔、达尔当作三位极端的行为主义者，他们的核心观点是“强调‘人性’，以致完全排斥政府机制；支撑性假设是，认为‘群体’的相对力量提供了政治体制一些独立变量，而一切其他因素都取决于这些变量。作者对这一观点进行了反驳，宪政的精华之处不在于它可以完全制约社会中的坏人，而在于它们可以在某些方向而不是在其他方向沟通政治行为，在于普通公民将不为好人或坏人的人性所左右，并在政府人员发生变化时将具有某些确定的至关重要的活动连续性。

纳密尔立场的根本错误就在于假设社会中的各种派别和利益集团的存在独立于政治体制的性质或者独立于它们必须借以寻求表现的渠道。“必须在一套特定关系之内来理解和评价社会力量，没有这些关系，这些力量就不可能存在或具有意义”。因此，纳密尔的行为主义方法是错误的，它低估了政治体制中对秩序的要求，并错误地把诸如英国和美国等立宪国家的制度华秩序视为理所当然的。“行为主义者们集中关注的是由政治提供的有序体制内部实际发生的问题，而忽视了作为这些行为之背景的长期稳定和先决条件。他们倾向于忽视秩序要件对特定时间下政治情境的制约”。

达尔的理论在《民主理论序言》中以麦迪逊的思想作为他分析的起点。麦迪逊认为，如果没有外部制约的限制，任何个人、一些人或许多人实行的暴政，那么就必须有政制的限制。达尔认为这一立场是虚假的，并且要证明与社会力量的相对重要性相比，一般性政制规则的相对重要性无关紧要。这一观点能否成立，在很大程度上取决于讨论的层面。

对达尔的主要反驳是，他没有足够清楚权力分立，也没有在否证麦迪逊假说时严谨地运用经验性研究。因此，三位行为主义者的根本性错误是，他们在“政制”和“社会诸力量”之间作了一种虚假的两分法。达尔在讨论“多头政治”时提出一个假说，即多头政治是规范共识的一个函数，而这里的规范就是多头政治的定义性特点，并且他进一步假定这种共识的程度取决于在这些规范方面的社会训练程度。而“社会训练”不是一个产生特殊宪政结构的“自变量”；它自己就是政治体制历史演化的结果和对政治体制运作的承认。因此，宪政的以及研究宪政的作用就比行为主义者所提议的要复杂得多，也重要得多。

（九）一种宪政理论的一个模式

在过去一百年间，西方先进国家的制度发展中的新趋势在某种程度上难以适合这些比较旧的范畴，而必须发现一些新概念。必须考虑过程这个概念。因此作者如此展开论述：“即从职能、结构和过程这三个相联系的观点入手研究政制体系；显示它们是如何互相依赖、互相促动，以及它们如何紧密地与某些价值模式相联系；并强调合宪性的特点在于职能、结构和过程的相互渗透”。

首先探讨的是职能的观念。作者认为，“应当从政制体制的职能而不是从政府的职能来进行思考，因为处于政制思想之核心的是控制政府活动的问题，这个问题必然要有一个对职能的总体看法，而不是仅仅关注隐含在先前用法中的那种政府和公民之间的关系”。作者批评了纯粹权力分立学说，认为实际纯粹的权力分立从来也没有实现过，即使可能，事实也不可欲，“因为它将涉及政府活动的中断，而这是无法容忍的”。

或许可以从政治体制分析的意义上保留这种职能主义的思想。作者从对规则制定权的分析得出结论：“有一些规则，在这里是一些正式的规则，它们为职能的观点看待英国的规则制定权提供了某种依据。然而，这些正式规则需要支持”。“在英国，一直由第二套非正式的、超法律的行为规则提供着这种支持”，这里作者指的是从业者的职业忠诚。而在美国则是外在的规则。但是这种意义上的规则制定职能，和所谓立法权已经大不一样的。因为这种部分的权力的分立实际上变成了结构性的。“我们不必为机构不再制定法律而诋毁它，因为它对法律起草方式施加了重大制约”。我们更不能同意所谓权力三分的观点。

为此，作者提出政治体制的职能有两个层面，首要的和二等的。首要层面有四种而非三种职能，它关系到政府与公民或其他政府之间的关系。第二层面关系到政府各部分之间的关系。在首要层面上，过去几个世纪中西方体制的运作看来体现了四种职能，规则制定、某种裁量性职能、规则适用和规则解释。

在第二层面上，人民的注意力集中在两种职能要求上，控制和协调。“控制的职能要求有某种方式的平衡概念，而不论这种平衡时表现在政府机器之内，政府和人民之间，还是在媒体控制自身之间”。当代，必须重述先前的一些理论，“使它们不再仅仅在执行部门、立法机关和司法机关之间寻求平衡，而是还要使它们包括现代政府的一些不可缺少的组成部分，例如政党、压力群体、新闻、电台和电视”。

“协调的职能也许可以被描述为20世纪政治体制的最突出职能。”在控制和协调间保持两者平衡，“重要的是，具体的结构应当同时履行这两种职能，以及，任何单一结构都不应当单独对这种或那种职能负责”。自此，作者提出了两种组织性结构，即科层结构和同等结构。西方政府体制运作可以视为在这两种组织类型之间的一种张力，可以视为把等级结构的速度和效率与从同等结构中获得的信息和同意相结合的一种努力。

最后作者谈到了过程。每个政制程序都必定有一种程序。它不是一套不变的、刻版的规则，而是一套灵活的律令，包含了如何修改自身的规定。构成了每一个政治过程之要害和核心的程序也许可以视为特定社会的价值模式的制度化表现。这些价值模式是极其复杂的，但宽泛地说来，现今时代政府的三种主要程序的演化反映了西方世界中赋予三种支配性价值的重要性，这就使效率、民主和正义。“然而，在过去的一百年里，一种新价值涌现了，它不能从属于前面三者，这就是社会正义。”这种新价值以一种新方式同其他三种价值交叉，并且它不可能简单地导致构建新结构和新程序来形成一个新的权力四重分立。主要因为社会主义这个目标主要通过这同一个机器来实现，而在先前时代中这个机器一直关心的几乎是维持秩序、进行战争和外交，或者处理最低限度的社会常规需求。“这种新价值以及保证其实现的一些结构的兴起，必定意味着任何表面化的‘权力分立’观已经死亡”。（334）“一个政府体制，如果要这些要求、要回应各种价值，回应其职能性和结构性标准，就一定要努力调和新旧结构和程序”《“20世纪政治理论家的任务就是，恰当地配置这些价值，并提出可以使这些价值得以调和的制度性手段”。

三、关于本书的思考

《宪政与分权》较为突出的特点是其社会学的分析视角。社会学方法的重要特色在于分析过程的价值中立或价值无涉，维尔在本书中的社会学立场使该书具有客观和科学意味。作者描绘了纯粹分权学说与混合政体理论的结合过程。

首先，未明确指出一个严格意义的宪政概念和宪政与分权的因果性联系。即：是在宪政体制下研究分权学说的演进，还是在分权实践的同时实现宪政。更有意义的是，在本文的叙述中，宪政的价值纯粹预设于政治体制意义上的权力分立和制衡，维尔的描述纯粹围绕着权力机关、司法机关、行政机关相互之间的官方权力演变历程。但是究竟这三种权力此消彼长的背后原因和推动势力作者并未作进一步的探析。

总而言之，《宪政与分权》虽然不能让人产生较多的阅读快感，但其环环相扣的逻辑，旁征博引的论证和事无巨细的探析，使本书无疑具有中国宪政研究著述中难得的实证色彩。因此，它的价值也很大程度上在于其方法论意义和治学理路上。而这一些正是我们望其项背而愧涩不已的。