题目3：国库集中支付制度下高校会计集中核算问题分析与对策研究

第一篇：题目3：国库集中支付制度下高校会计集中核算问题分析与对策研究

题目3：国库集中支付制度下高校会计集中核算问题分析与对策研究

长期以来，我国行政事业单位实行“逐级拨款、分别开户、分级核算、统一汇总”的会计核算体系，资金活动透明度不高，财政收支信息反馈迟缓等问题日益显现，甚至截留、挤占、挪用财政资金的现象频发，难以实施有效管理和全面监督。随着国库集中支付制度的全面实施，如何将国库集中收付制度与高校会计核算制度改革衔接起来，是摆在理论工作者和高校财务管理部门面前的一项重大课题。实行会计集中核算是主动适应新的形势下的改革要求，加强财高校资金收支的有效管理和全面监督，规范高校财务管理和会计行为的重要改革措施，是提高高校资金使用效益，建立公开、高效、廉洁、务实的财务管理运行机制的基础。

问题1：:通过建立简单的数学模型，对国库集中支付制度对高校会计集中核算的影响和对策的研究，进行理论创新和业务流程再造，对会计核算制度的观念、内容、结构、方式的创新，为高校会计业务处理提供新的思路和方法。

问题2：建立以绩效为导向，以效益最大化为目标的数学模型，构建高校会计集中核算体系，以改善高校财务管理现状，全面提高高校核心竞争能力和市场的适应能力。

附录1：目前的研究趋势

会计集中核算制在发达国家已经得到了大规模的应用，并取得了显著的成效，理论与实践上都已经比较成熟。主要的理论学派有受托责任学派和决策有用学派。前者认为在委托者和受托者之间形成了一种委托—受托责任关系，二者在客观上要求会计系统反映受托经营责任，以受托经营责任为目标取向。后者认为会计的目标就是为了向投资者、债权人及其他使用者提供对其经济决策有用的数量化信息，强调会计人员与会计信息使用者之间的关系，认为会计报表应尽量全面提供对决策有用的会计信息以满足会计信息使用者需求的多样性。这两种观点实际上是会计目标效益论和会计目标信息论的两种代表。

近年来国内的研究也十分活跃，研究的重点主要集中在“国库集中支付制度对高校财务管理、内部审计产生的影响”，“国库集中支付制度的实施对高校预算管理产生的影响”，“国库集中支付制度对预算单位内部控制的影响”等几个方面。曹永模(2006)认为国库集中支付制度的实施使得高校财务管理重心、目标都发生改变，由过去的重“资金”变为重“预算”，从追求“资金使用合法性”转向“资金使用的效益性”；何军(2009)提出国库集中支付制度对高校的预算管理提出更高要求；叶剑(2009)从分析国库集中支付制度环境下预算单位内部存在问题入手，提出了改进措施。

附录2：可以着手思考的问题

①国库集中支付制度下推行高校会计集中核算制的理论基础。主要明确有关概念，系统梳理国内外相关理论，总结发达国家的经验与启示。

②我国高校会计核算制度的发展。系统总结高校财务管理体制的模式变迁，深入分析目前高校会计核算的现状，明确会计集中核算的职能。

③国库集中支付制度下高校会计集中核算存在问题分析。着重从国库集中支付制度实

施中制度层面和高校会计集中核算操作层面，深入分析存在的问题，并剖析高校国库集中支付制度下产生问题的原因。

④建立高校会计集中核算制的思路与目标。基本思路是适应社会主义市场经济发展的需要，对高校现行会计核算模式中弊端的改进完善，借助现代先进信息化技术和网络系统，以完善高校会计集中核算制度为目的，探索高校的财务管理的模式，建立科学化、规范化的高校会计集中核算制度。基本目标是拓宽高校强化会计服务功能，实现会计服务与监督并举，建立外及时提供有效会计信息，对内提供满足各级管理需要的会计信息的会计集中核算体系。

⑤国库集中支付制度下高校提高会计集中核算水平的对策。主要从政府层面和高校层面分别提出对策建议。政府国库集中支付层面的对策包括转变政府管理模式，为高校提供自主发展的政策环境；深化预算管理制度改革，建立科学的预算编制制度；修订、完善相关的法律法规和制度，依法推行高校集中还是制度；大力推进政府采购工作，有效防范违纪违规风险。高校集中核算层面的对策包括建立资金结算中心，统一全校资金管理；实施业务流程再造，满足集中核算的需要；提高学校信息化水平，奠定会计集中核算制度建设的技术基础；完善和强化内部审计监督机制，探索内部审计工作新的体制和方法；加强培训提高认识，不断完善财务人员自身素质；加强财政、高校、银行合作，全面提高会计集中核算效率。

第二篇：会计集中核算制度融入国库集中支付制度探析

摘要：国库集中支付制度是我国财政国库改革的目标，在改革过程中如何处理会计集中核算制度和国库集中支付制度的关系？本文在分析了两种制度利弊的基础上，提出了将会计集中核算制度融入国库集中支付制度的财政国库改革模式，并阐述了两者融合的途径。关键词：会计集中核算制度；国库集中支付制度；财政国库改革

我国财政资金的缴库和拨付方式，多年来一直是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，不利于财政资金的安全、足额下达，不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。为此财政国库制度改革刻不容缓，作为加强财政资金管理的有益尝试，全国行政事业单位自2001年开始逐步实行了会计集中核算制度。会计集中核算对规范财政支出管理，从源头上遏制腐败，保证重点支出需要，提高资金使用效益，降低行政成本发挥了积极作用。2003年财政部在充分肯定了会计集中核算制度所起到的积极作用的同时，进一步指出在推进财政国库管理制度过程中，应当做好会计集中核算向国库集中支付制度的转轨工作。对此，本文在分析了两种制度利弊的基础上，对会计集中核算制度融入工程论文核心期刊投稿http:///gczz/国库集中支付制度的财政国库改革模式进行了探讨和分析。

一、国库集中支付制度和会计集中核算的比较分析

国库集中支付制度是经过我国多年探索，借鉴市场经济国家经验、结合我国国情实施的一项改革措施。我国财政国库制度改革的目标和会计集中核算制度相比，具有以下优点：

（一）国库集中支付制度符合法律要求且其责任主体明确

新修定的《会计法》第三条规定：“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。”第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”

第九条规定：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。”这就从法律上规定了各单位必须设置会计机构和会计人员记录本单位的经济业务。而实行会计集中核算制度后取消了各预算单位的会计机构、会计人员，会计账簿放在核算中心，单位财务的核算职能和责任全部集中到核算中心，造成了会计主体与会计人员的分离、资金使用与资金核算的分离。单位只设报账员，向核算中心报账，由核算中心代理记账。实际上，核算中心已经承担了部分会计责任，而集中核算原则规定各单位仍是会计主体，要承担会计法律责任。这样一来，一旦出现会计信息质量问题该由谁来负责，是核算中心还是预算单位，亦或是两者共同分担，又如何分担？还有审计机关对预算单位在核算中心的财务进行审计后，其审计报告是向谁下达呢？这不是能够简单地下结论的，难免会引起两者相互推诿责任的问题，实际工作中这种现象已经发生。实行国库集中支付制度，仍由预算单位自己进行会计核算，预算单位会计主体地位明确，会计责任也明确。

（二）国库集中支付制度有利于加强预算单位的财产物资管理

实行集中核算后，会计核算移至核算中心，但是财产物资仍由原单位进行管理。在这种财产物资管理与会计核算相分离的情况下，容易造成单位的财务管理职能弱化，财产物资的变动一旦不涉及货币资金，例如接受固定资产捐赠，核算单位如未及时报告会计核算中心作

相应的账务处理，会计核算中心便无法反映资产的真实情况，容易造成账实不符，形成账外资产，导致国有资产流失。国库集中支付制度将恢复单位的会计核算功能，预算单位集会计核算和财务管理职能为一体，能有效阻止上述情况发生。

（三）国库集中支付制度有利于实行财政监督和财政宏观调控

从目前会计集中核算制度的实际运行情况看，会计核算中心几十个人的却要对好几百家行政事业单位进行日常核算，这样核算中心往往整天忙碌在报账、记账的具体事务中，无法对已有的会计信息作财务分析，得出对核算单位有用的财务信息，监督管理也只是更多地体现在已得原始凭证的合法性和规范性上，经济业务本身的合法性和真实性会计核算中心通过远程监督是难以保证的，因此势必影响到集中核算单位财务管理和资金使用的效益。实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算编制、执行、监督相对分开，预算单位、政府采购机构、财政部门这三者形成相互制约、相互监督的有机体，首先从机制上防止了营私舞弊；其次，财政资金的拨付为按项目分笔直达商品供应商和劳务提供者，增强了使用透明度，实现了对财政资金使用全过程的监督；第三，国库集中支付制度以现代化信息技术为支撑，提高了预算执行信息的全面性、准确性和及时性，为准确判断财政收支状况和宏观经济形势，实施宏观经济调控奠定了基础。

（四）国库集中支付制度的支付运作程序更科学

会计集中核算制度的支付程序是财政国库管理部门根据单位预算和用款计划将国库资金拨付到核算机构的单位账户上，核算机构审核单位的支出申请后，将款项拨付到收款单位，预算单位账户上是实实在在的存款，而不是零余额存款户，这些存款是预算单位的资金，财政不能随意调用，这样闲置的财政资金分散在预算单位账户中造成了财政资金沉淀的现象。而国库集中支付制度的支付程序，以财政直接支付为例，是财政部门对支付机构下达预算指标及用款计划，支付机构收到单位支付申请后向代理银行下达支付令，并从财政零余额账户支付给收款人及用款单位，财政零余额账户上实际是没有存款的，有的只是国库账户的额度，国库集中支付存款在最终支付前留在了国库，是财政资金，财政可随时调用。因此，国库集中支付制度的支付方式对于缓解财政资金困难，集中财力办大事、办难事，减少财政举债的规模具有重大意义。

二、会计集中核算制度融入国库集中支付制度的现实根据

目前各地各级行政事业单位都存在着相当数量自收自支的财政资金，这部分资金尚未纳入国库集中支付制度监督管理的范围，如此必然会造成财政资金管理上的一个巨大漏洞，为腐败现象提供了滋生的土壤。在这一方面，会计集中核算制度具有国库集中支付制度所不具有的优势，它监督管理的资金范围囊括了所有的财政资金，即将在传统方式下一直未能纳入预算管理的那部分财政资金也纳入了它的核算范围，具有对所管理的行政事业单位的所有财政收支全过程的会计核算和监督的功能，因此正如本文开头所说，会计集中核算制度能够从源头上遏制腐败。不仅如此，会计集中核算为国库集中支付创造了有利条件。

首先，会计集中核算对纳入其管理范围的预算单位采取的“集中管理，统一开户，分户核算”的原则，各预算单位的银行账户一律撤销，统一在指定的商业银行重新开户，解决了

各预算单位银行账户多头、重复的混乱问题，为国库集中支付制度下国库单一账户体系的建立奠定了基础。

其次，会计集中核算采取了“一厅式办公，柜组式作业”的运作方式，引进了银行结算办法，设置了资金柜，由资金柜代替银行的出纳职能，这样大大缩短了银行清算时间，提高了工作效率，使国库集中支付制度改革具备了实施的条件。

再次，会计集中核算制度运行两年多以来，各级领导和广大群众的思想观念已经发生了根本的转变，此项改革从当初的抵触、难以接受到现在的理解和支持，可以说为国库集中支付制度的改革建立了广泛的思想基础。

第三篇：国库集中支付制度下基本建设会计的核算方法

国库集中支付制度下基本建设会计的核算方法

我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。因此，按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴人国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

国库集中支付制度下，包括两种支付方式，分别为：

1、财政直接支付：是指财政直接支付是指由财政部门签发支付令，代理银行根据财政部门的支付指令，通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。其范围包括：工资支出、工程采购支出、货物和服务采购支出。

2、财政授权支付：是指财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。其范围为：未纳入工资支出、工程采购支出、货物和服务采购支出管理的购买支出和零星支出。

实行财政国库集中支付改革试点后，建设单位的会计核算仍执行现行的《国有建设单位会计制度》，并根据核算需要在《国有建设单位会计制度》资金占用类增设“零余额账户用款额度”（编号234）以及“财政应返还额度”（编号235）会计总账科目进行会计核算。

一、基本建设的投资额构成基本建设投资是以货币表达式表现的基本建设工作量，它是反映基建规模、建设进度、比例关系、使用方向的综合性指标。是进行基本建设宏观管理和决策的重要经济指标。包括建筑安装工程投资、设备投资、其他投资、待摊投资。

(一)、建筑安装工程投资

建筑安装工程投资包括建筑工程投资和安装工程投资。建筑工程投资是指在一定时期内建筑业所生产的建筑产品的价值总量。建筑产品的特点是个体大、造型复杂、生产周期长，因此，它不能像工业产品那样，等全部完工后再计算产值，而是随着工程进度，按照已完工部分工程实物量计算投资额，以便正确地反映基本建设进度。并为建设单位与施工单位结算工程价款提供依据。安装指对需要安装设备加以装配并固定装置在一定的基础上或构筑物的支架上，所支付的安装加工价值总和，不包括安装设备本身价值。实行建设工程竣工结算办法的建设单位，在与施工企业进行施工价款结算时，施工企业对需要的材料储备资金和未完工所占用资金，不应由建设单位预付。对于不实行竣工结算办法的建设单位，建设单位每月按照施工单位的提交的当月工程款结算单，按其实际完成的工程量和有关预算定额以及地区预算单价等计算当月应付的工程款并计算建筑安装工程投资完成额。留足5％的质量保证金，待工程全部竣工验收合格后，质保期满结清。

由于该投资数额较大，一般被财政部门划定为直接支付，具体会计分录为：

借： 建筑安装工程投资—建筑工程/安装工程

贷：基建拨款—本年基建基金拨款等—财政直接支付

(二)、设备投资

设备投资指建设单位发生的各种设备实际支出，包括交付安装的需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的实际支出。按照合同约定给付设备款，留足10％的质量保证金，待交货时结清。该投资数额也比较大，因此，财政部门一般将其划定为直接支付。会计分录为：

建设单位购入不需要安装设备：

借：设备投资

贷：基建拨款—本年基建基金拨款等—财政直接支付

建设单位购人需要安装设备，先计入库存设备：

借：库存设备

贷：基建拨款—本年基建基金拨款等—财政直接支付

待建设单位将库存的需要安装设备交付安装公司进行安装时，再将库存设备转入设备投资：

借：设备投资

贷：库存设备

(三)、其他投资其他投资是指不包括建筑安装工程投资和设备、工具、器具投资的其他各项基本建设投资。包括房屋购置(建设单位购置的在建设期间使用的办公用房和为生产使用部门购置的成房屋)、办公生活用家具、器具购置(新建建设单位购置办公生活用的家具、器具的实际支出)、可行性研究固定资产购置、无形资产(包括土地使用权、专利权和专有技术等、递延资产等。

各项投资发生时，会计分录为：

借：其他投资

贷：基建拨款—本年基建基金拨款等—财政直接支付

在财政直接支付制度下，建设单位年终依据本财政直接支付预算指标数与当年财政直接支付实际支出数的差额应作相应结转，会计分录为：

借：财政应返还额度—财政直接支付

贷：基建拨款—本年基建基金拨款等—财政直接支付

下恢复财政直接支付额度后，建设单位发生实际支出数，借记支出类科目，贷记“财政应返还额度—财政直接支付”科目。

(四)、待摊投资

待摊投资是按照规定分摊计入交付资产各项费用支出。主要包括建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、勘察设计费、研究试验费、可行性研究费、合同公证费及工程质量监测费、器材处理亏损、设备盘亏及毁损、调整器材调拨价格折价、其他待摊投资等。在财政供养单位，该投资一般数额较小，属于日常开支，较繁杂，因此财政部门一般按照授权支付划定。

当财政下达零余额帐户的用款额度时，会计分录为：

借：零余额账户用款额度

贷：基建拨款—本年基建基金拨款等—财政授权支付

建设单位从零余额账户支用时，会计分录为：

借：待摊投资

贷：零余额账户用款额度

建设单位从零余额账户提取和支用现金时，其会计分录为：

（1）提取现金时：

借：现金

贷：零余额账户用款额度

（2）支用时：

借：待摊投资

贷：现金

年终，当零余额帐户用款额度有结余时，应作如下分录：

借：财政应返还额度—财政授权支付

贷：零余额帐户用款额度

下年初，代理银行提供的额度恢复到账通知书作相关恢复额度的会计账务处理

为：

借：零余额帐户用款额度

贷：财政应返还额度—财政授权支付

在工程竣工交付时，按交付使用资产和在建工程的比例进行分摊：

借：交付使用资产

贷：待摊投资

二、工程竣工交付使用

工程完工办理验收交接手续而交付生产使用单位时，建设单位将各项投资形成的资产转入交付使用资产。交付使用资产是建设单位已经完成购置与建造工程，并已通过资产验收手续而交付生产使用单位的各项资产，包括房屋、建筑物、机器设备等固定资产，为使用单位等购置的不够固定资产标准的工具、器具、家具等流动资产，土地使用权、专利权等无形资产，以及不计入固定资产、流动资产价值的各项递资产费用。交付使用资产是建设单位从事基本建设工作的最终结果，是基本建设投资完成额中所形成的生产或使用效益。借：交付使用资产

贷：建筑安装工程投资

设备投资

其他投资

待摊投资

第四篇：国库集中支付制度法律研究

国库集中支付的法律研究

作为我国财政体制改革之重要举措的国库集中支付制度，是对传统国库支付体制的全面改革，是建立现代公共财政体制的现实需要，是国库管理制度由传统型向现代型转变的重要组成部分。

目前，我国国库集中支付制度改革所依据的是国务院及其有关部门诸如“决定”之类的文件，由于文件位阶较低，稳定性、强制力较

差，因此仅依靠这些文件是不够的。鉴此，有必要在借鉴发达国家国库集中支付制度经验的基础上，根据我国的实际情况，制定国库集中支付法，以进一步规范国库支付制度改革。

一、国库集中支付和国库集中支付法的内涵

（一）国库制度发展的历史

国库顾名思义即“国家金库”，这是我们对国库含义通常的理解，也是传统意义上的国库的基本含义。在封建社会，由于实行封建皇帝的专制统治，封建国家的财政是“家计财政”，国库实际上成为皇帝的“私人钱箱”。近代西方的资产阶级革命成功后，各国通过“税收法定主义”来控制国库资金的合理、合法使用，努力恢复国库作为“国家金库”的本来面貌，不使国库资金成为某个私人的财产，相对于封建社会这无疑是个巨大的历史进步，在这一时期，国库的职能通常是保管统治者的黄金等资产，并向统治者报告其使用情况。

随着社会经济的发展和政府职能的扩张以及政府结构的复杂化，各国政府都遇到一些新问题，如中央财政管理弱化，对政府资产负债缺乏有效控制，公共资源使用零散和低效，缺乏报告政府财政状况的适当部门等等。国库作为资产的保管者和报告者这一传统职能已经不能满足现代政府的需要，政府越来越需要国库向其和公众提供更为准确的关于政府对宏观经济影响的信息，国库的控制和会计职能也只有作为更为广泛的财政管理体系的一部分才能有效运作，国库的职能日益拓展。

我国从解放后一直实行计划经济体制，整个财政体制都通过计划、指令等进行安排，国库只被动的承担保管职能，国库在财政体制中的地位甚低，所以更遑论其对经济发展能产生何种作用。这时我国的国库与传统国库并无二致。改革开放以来，我国虽就财税体制进行了一系列改革，但重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。倒是近年来的国库集中支付制度改革，将改变传统国库的面貌，使其承担起更多的任务。

（二）现代国库的职能和国库集中支付法的内涵

随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统型政府向“现代型、法治型政府”过渡，政府职能从以前的全面参与经济生活转为不直接介入经济发展，而只为经济发展提供服务和强化公共管理职能转变。政府对经济的发展只从宏观领域进行调控，不进入微观经济领域。受上述诸多经济和政治体制改革的影响，我国传统的国库职能明显已经不合时宜，必须对其进行改革。我国目前的国库集中支付制度的改革，就是要建立和完善国库单一账户体系，改变以前的预算单位多账户体系，使所有的财政支出均通过国库一个账户进行拨付。通过这一改革，以期使国库管理制度在现代财政体制中发挥更大的作用。

结合历史和现实情况，国库的职能可以从广义和狭义两方面概括。狭义的国库职能就是“保管职能”，即保管政府的资产和负债，也就是我们通常所说的国家金库；从广义角度看，国库的职能除了上述基本职能外，还包括对政府的预算执行进行控制，对现金流量进行预测、管理和监督，管理政府银行账户，进行财务规划，管理公共债务以及国外赠款和国际援助等金融资产等等。[4]狭义上的职能即是传统国库的职责，而广义上的职能才是现代国库的职能，也是我国进行国库集中支付制度改革的目的所在。国库集中支付，则是指建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。国库集中收付就是政府将所有财政性资金集中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。而国库法则是调整国库资金缴拨以及财政预算资金的支配、使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。国库集中支付制度是国库制度中一个重要制度，国库集中支付法应是调整建立国库单一账户体系和以国库集中收付为主要形式的资金缴拨过程中发生的社会关系的法律规范的总称。国库法是财政法的重要部门法，国库集中支付法是国库法的重要组成部分。

二、制定国库集中支付法的必要性

改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法适应了一定时期的预算管理方式，发挥了当时应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预

算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。

基于上述多种原因，对传统的国库支付制度进行改革势在必行，而在改革中制定国库集中支付法又可以使国库集中支付的改革科学化，规范化。其必要性凸显为以下几个方面：

（一）有助于克服现行国库分散支付制度的弊端。制定国库集中支付法可以杜绝收入缴库中普遍存在的拖欠挤占现象，有利于提高部门预算制定和执行的规范性，硬化预算约束，同时还有利于健全和强化对财政资金支出的监督约束机制，防止规避制度的腐败现象发生。

（二）有利于提高财政资金的使用效率。国库集中支付法用法律的形式确定资金运转的程序，避免不必要的人为干预，使程序靠其自身的力量运转，再不因为某个人的意志而能改变一项制度。国库单一账户设置的法定化，使财政资金直接从国库流向供货商，不仅提高了资金周转的速度，而且有利于确保财政资金的安全性。

（三）是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政的需要。国库支付制度关系到财政资金的收缴和拨付，是财政体系中的重要一环，建立现代的国库集中支付制度对整个财政体制的现代化都有重要意义。所以制定国库集中支付法可以使整个国库支付制度有法可依，是其他财政制度良好运行的重要保证。

三、国库集中支付法的原则

（一）法定原则

所谓国库集中支付的“法定”，是指国库集中支付的行为必须以满足合法性为要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，国库才享有资金缴拨方面的权力。法定原则一般表现在：（1）财政支付部门的权力（利）法定。国库集中支付制度是政府预算执行的关键性制度，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全过程的监控制度。其所享有的权力主要包括执行权和监督权，执行权即是对国家各级政府预算的执行，而监督权则既包括财政支付部门对各预算单位执行预算资金使用情况的监督，也包括集中支付相对人对财政支付部门依法享有的监督权、请求权等。权力（利）法定的主要目的在于督促财政支付部门在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确法律关系中利益分配的法律界限，保护相对人的合法权益。（2）义务法定。和权力（利）一样，义务种类也是十分复杂的。由于在国库集中支付法领域权力（利）与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的义务仍然是非常必要的。各预算主体只需承受法律明确规定的义务，超出法定义务范围的事项可以拒绝。（3）程序法定。需要由法律直接规定的程序主要有预算资金的拨付程序、执行程序、国库预算资金使用的监督程序和违法后的救济程序。程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障集中支付行为的透明度、公正性和规范性，为依法行政奠定良好的法治基础。（4）责任法定。责任是督促主体合法行使权力，切实履行义务的外力保障机制。虽然它不是一种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深，因此必须于法有据。由于国库集中支付制度是整个财政制度的一部分，所以在此可以借鉴财政责任的相关理论。财政责任的种类主要包括属于行政责任的行政处分和行政处罚，情节严重的还应当承担刑事责任。另外，随着法治进程的深入，类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法，以增强其可救济性成分和刚性色彩。[5]

（二）客观性原则

国库集中支付制度主要运作方式是在政府财政预算下，建立以国库为单一账户体系，资金缴拨均通过国库这一账户进行。在保障这一制度正常运转时，无论是预算资金数额的计算，还是支出需求的测算，都应以客观数据为依据。[6]数据的客观性，决定了规范集中支付制度的公正性。客观性应包括两个方面：（1）数据来源的客观性。国家财政将预算项下的资金拨付给财政支付部门，由其向各预算单位按预算拨付，这涉及到财政支付部门实际拥有资金数额以及各预算单位的实际预算金额等等许多相关数据，财政支付部门的拨付行为都必须以这些数据为依托，所以这些数据的来源必须真实、客观、准确的反映国库资金的使用情况，由此向各级财政报告，使各级政府明晰预算资金的使用情况、预算项目的建设情况和预算经济的发展趋势，正确、适时的做出对国民经济的宏观调控。（2）监督上的客观性。财政支付部门不是单纯的国库资金的保管和流转单位，不是简单的将资金拨付后而就此了事。而是应该承担其更大的责任，即对资金的使用情况做全程监控，并要求预算单位对资金的使用、项目建设的进展作经常性的报告。财政支付部门的监督应该客观、公正，既不能未经仔细审查而滥拨国库资金，又不能借监督之名，滥用职权，对预算单位进行刁难，无合法依据而不拨付资金。其监督必须是以保证国家预算资金的合理使用为根本目的。客观性是对财政支付部门进行合法监督的有效保证。

（三）效率原则

效率（efficiency）首先可以表示为使价值最大化的资源配置。社会资源的稀缺性要求我们把有限的资源投入到社会经济发展最需要的行业中，以促使其高速发展；同时我国是个发展中国家，为了尽快的发展经济，提升综合国力，也要求我们发展中的高效率。其次，效率是法的多个价值之一。正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率。[7]效率是实现法的正义的最有效的方式。国库集中支付法由于调整的是国库资金拨付和使用过程中发生的社会关系，所以其也必然要体现效率这一价值目标。以前的多账户体系设置，使预算资金直接拨付到预算单位的账户上，由预算单位独立使用。但这种做法缺乏对预算资金使用情况的即时监督，造成预算资金被挪用情况严重，一些单位私设“小金库”，把预算资金转为单位的财产，截留、贪污预算资金情况屡有发生，使预算资金不能得到正确、合理的使用，既不能体现效率，又不能反映其公正的结果。国库支付制度的改革使以前的多账户体系，转变为单一账户体系，财政资金直接从国库流向供货商，财政支付部门对资金的拨付起到了监督作用，力争使每一分国库资金都用好、用到位，克服了以前制度的弊端，明显提高了资金周转的速度，是有效率的做法；同时，也避免了各单位挪用、挤占国库资金的现象，有力的确保了财政资金的安全性，在实现效率的同时又实现了公平的价值目标。

四、国库集中支付法的具体内容设计

法律的具体内容是由具体的规则组成的。法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，是构成法的必要成份。同时法律的规则还具有微观的指导性和直接的适用性。因此，在我们设计国库集中支付法的具体内容时，必须保证在国库集中支付法原则的指导下，设定的国库集中支付法规则符合集中支付的微观指导性和直接的适用性。为了保障这两个特性的实现，笔者将从比较法的角度来论述在我国的国情下应该设定怎样的具体规则制度来使国库集中支付有效的运作。

（一）财政资金账户的设置

在以前不实行国库集中支付时，财政预算资金账户的设置一般都是以多个账户的形式为主，而在实施国库集中支付制度时，必须采用单一预算账户来取代以前的多种预算账户。而在实行集中支付的国家内，在设置财政资金账户时又分为两类：一是只设置单一账户；一是在设置单一账户时，同时再设置一个辅助单一账户的分类账户。比如，在法国，法国财政资金实行国库单一账户制度，即由经济财政部在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源（包括税收和其他预算内外收入）集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户配套管理使用。国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各政府支出部门资金运用的分账户。但当实际涉及付款时，则通过国库单一账户来处理。[8]采用相似财政资金账户设置的国家还有匈牙利。只采用单一账户的国家有日本和意大利等国家，它们这些国家的财政支付制度是单纯的集中支付制度，将政府部门所有财政性资金，包括税收收入和其他预算内、外收入，全部集中到国库部门在中央银行开设的国库单一账户；每一笔政府部门的实际支出，均由中央银行通过国库单一账户直接划拨给商品和劳务的供应者。完全采用国库单一账户制度是建立国库集中支付法的本质要求，其更加符合集中支付的原则。

根据财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库［2001］24号），我国在实施国库支付制度改革伊始，即设计了“建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位”的制度，笔者认为这一做法比较符合当前的国情，即在设置国库单一账户的同时再设立一个分类账户，当然分类账户必须是辅助单一账户的实施。

1、由于我国的财政制度还不太发达，其一些理论还不完善，同时如果采用单纯的单一账户制度，其与财政法的其他制度可能存在很大的冲突，但是在当前我国又有进行国库集中支付立法的必要，因此必须在这种情况下采用这种制度是必要的、合理的。

2、国库单一账户作为国库集中支付法的一个具体规则其应该具有适用性，如果在目前采用单纯的国库单一账户制度，由于我国财政法的其他配套制度还没有出台，所以直接采用单一账户其适用性较差，最终也导致其效率性原则不能得到实现。

3、按照我国现代法律的发展规律，我国法律的变革一般采用渐进式的形式。因此，在我国国库集中支付法中的财政预算资金账户的设置上，也应同时设置单一账户和辅助单一账户的分类账户。

（二）国库集中支付的程序

本文研究国库集中支付制度的目的主要有两点：一是使国库集中支付制度法律化，使之上升到法律的地位；二是设定一个完善的支付程序。目前我国的财政支付程序很不完善，有多种支付程序存在。如直接支付程序、授权支付程序，还有一些执收单位自己设置的过渡账户进行支付的程序。这种混乱的支付程序制度造成了我国财政支付的效率低下，不合理支付和奢侈现象层出不穷。因此，制定国库集中支付法，设定国库集中支付的程序，就显得不可或缺。

从国外来看，不少国家就国库集中支付的程序作了非常明确的规定。在法国，只有当国库资金实际支付给商品供应者或劳务提供者时，才将资金从国库单一账户中划转出去。具体程序可归纳为四个过程：一是由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；二是由支付部门审核供应商的发票，计算国库实际应支付的资金数额；三是支出部门附上相关的凭证提出支付指令，由财政部派驻部门的公共会计师审核签发支付令；四是出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。[9]在意大利，集中支付程序主要包括：一是申请和审核程序。预算单位在年初要向国库部提交资金使用计划，国库部根据资金状况审核批准使用现额。支出单位在实际支付每一笔资金时，再向国库部提出支付申请，国库部进行合规审核并核实国库单一账户的资金余额后，决定是否予以拨款；二是支付资金的清算过程。不同级别的预算支出单位，具体的资金清算方式不同。其支付程序为：作为一级预算单位的政府各部门，用款时向国库部提出付款申请，国库部审核后，通过中央银行办理支付，中央银行将资金直接划拨到商品或劳务供应者的银行账户。二级以下预算单位用款时，向国库部提出支付申请，国库部审核后，通知国库收支代理银行支付资金，国库收支代理银行通过预算单位开立的过渡性账户垫付，将资金划拨到商品或劳务供应者的开户银行。每三天，代理行同中央银行进行资金结算，中央银行按市场利率支付代理银行垫付资金的利息。[[10]

从以上国外的支付程序可以看出，首先，国库集中支付是财政部门与商品供应者或劳务提供者发生的支付关系，而预算单位只是集中支付程序的发动者，不是支付者；其次，形式上其是由财政部门的代理银行与商品供应者或劳务提供者发生的支付关系，而不是由支付者财政部门直接把资金交付给商品供应者或劳务提供者。其主要原因是出于资金交付的安全性和高效性的考虑；最后，国库集中支付程序必须通过预算单位申请和财政部门批准之后，才能启动。

借鉴国外做法并结合我国国情，我国国库集中支付程序可以作如下设置：（1）集中支付的启动程序。由预算单位按批准的部门预算和用款计划，向财政部门提出支付申请；（2）集中支付的审核程序。对于预算部门提出的申请，必须由预算支付的财政部门依法独立进行审核批准，其他任何机关不得干涉；（3）集中支付的支付程序。在财政部门依法审核无误后，向财政部门的代理银行签发支付令，由代理银行通过国库单一账户进行清算，代理银行对财政部门的支付令进行形式审查合法之后，把财政资金从国库单一账户直接拨到收款人账户；（4）集中支付的终结程序。在代理银行完成支付之后，其必须把支付情况向委托其支付的财政部门报告和移交相关资料。

（三）国库集中支付的监督

为了不使权力被滥用，防止和避免腐败，必须建立一个有效的监督机制来制约权力的行使。一方面，对集中支付进行监督可以最大化地发挥集中支付制度的功能，使之有利于国家的经济发展；另一方面，在国库集中支付法中构建一个完善的监督程序，使国家能够依法办事也有利于我国法治建设。

关于对国库集中支付的监督，笔者建议：

1、加强对国库集中支付的内部监督。亦即充分发挥财政内部监督检查机构的作用，对国库集中支付进行监督。内部监督具有直接性、快速性和高效性的特点。直接性是指监督机构可以不经任何人和部门而直接向支付部门行使监督权、建议权和处分权；快速性是指监督机构在发现支付部门的违法行为时可以立即要求其改正，无须再向上级或提请其他机关处理，这样可以大大提高监督权行使的速度；高效性是指内部监督机构的负责人一般是财政部门的领导人员，所以一旦内部监督机构提出监督意见支付部门就会接受，不会出现执行难的问题。

为了保证其监督权的有效性，应赋予其一定的制裁权。比如，当监督机构发现财政支付部门在资金的支付中存在非法支付或非法不支付的情况，其有权以通知的方式要求支付部门限期改正，支付部门在接到通知后必须改正。但如果其认为监督部门的通知有误，其可以申请复核一次。对于接到监督部门的通知拒不改正的，也不申请复核的，监督部门有权直接对该支付部门的负责人和相关人员进行处分，或者有权向相关部门提出处分建议。

2、加强对国库集中支付的外部监督。虽然内部监督有以上优点，但其也有自身不可克服的缺点。内部监督具有不彻底性，其原因是内部监督毕竟是系统内部的监督，在其行使监督权的时候由于其监督的对象是自己的同事或者下属，所以会存在种种原因使其不能像外部监督那样彻底，一些应该行使监督权的由于本部门的利益而不行使监督权。因此由于内部监督的这个不可克服的缺陷，必须同时建立一个外部监督机制来制约支付部门的权力。在外部监督中，笔者认为应加强权力机关的监督权和媒体的监督权。要求财政部门必须定期向权力机关报告支付情况，同时也要定期或不定期的把支付情况全部内容通过媒体向社会公布，这也是国库集中支付法的公开性原则的要求。通过这两种方式的监督可以有效地克服财政支付权垄断的弊端。

（四）救济程序

没有任何救济途径的权利，不是真正的权利。笔者认为，在国库集中支付法中也必须有救济程序的设置。

综合国库集中支付法的特点，笔者认为可以从以下几个方面设置救济程序：

1、从预算单位的角度规定的救济程序。当预算单位是受害者时，即当预算单位申请支付时，财政部门依法应当批准支付而不批准的。对于该种情况，预算单位可以向该财政部门申请复议一次，对复议结果不服的其还可以向该财政部门的同级人民政府申请复核一次或向该财政部门的上级财政部门申请复核一次，或者不向该财政部门复议而直接向其上级财政部门或同级人民政府复核一次；

2、从支付对象的商品供应者或劳务提供者的角度规定的救济程序。预算单位的支付申请得到批准后，财政资金的支付部门依法应当支付而不支付或不按时支付而侵犯支付对象的权利的情况时有发生，所以应在国库集中支付法中规定对支付对象的救济程序。具体来说。首先，其可以预算单位为被告向法院起诉，要求其支付资金和违约赔偿金，因为支付对象和预算单位之间的关系实质上是一种合同关系。其次，其也可以直接以财政部门为被告向法院起诉，要求其支付。对此笔者认为支付对象提起的诉讼应该是行政诉讼，其原因是当财政部门批准预算单位的申请时，其就有支付的义务和责任。其不支付或延迟支付就是一种不履行职责，或者说是一种行政的不作为。作为受害者的支付对象完全可以按照受到具体行政行为侵犯时的救济途径进行救济。如可以通过向其上级机关或同级人民政府申请复议要求其支付，对复议不服的可以再向法院提起行政诉讼。当然其也可以直接向法院提起行政诉讼要求其支付。

以上我们论述了国库集中支付法的立法的必要性，提出了构建国库集中支付法的基本内容。我们进行国库集中支付的法律研究，使国库集中支付制度法律化，其主要目的是为了使其规范化。在其法律化之后，可以使我国的财政资金的支付程序有法可依，使国库集中支付按照法定的程序进行运作，同时也可以从法律的地位防止财政资金的滥用和腐败的产生。

参考书目：

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[1]博登海默（美）著：《法理学法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1998年版，第184页。

[2]潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社1999年版，第51页。

[3]刘剑文著：《税法专题研究》，北京大学出版社2002年版，第1页。

[4]薛萃主编：《国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册》，经济科学出版社2003年版，第4页。

[5]熊伟著：《论财政法的基本原则》，中国财税法网。

[6]杨萍、靳万军和窦清红主编：《财政法新论》，法律出版社2000年版，第49页。

[7]波斯纳（美）著：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。

[8]财政部国库司2002年主编的“全国财政国库管理制度改革工作会议”，第467页。

[9]薛萃主编：,《国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册》，经济科学出版社2003年版，第366页。

[9]薛萃主编：《国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册》，经济科学出版社2003年版，[10]同上，第392页。

《国库集中支付的法律研究》课题组

二○○四年十一月二十日

第五篇：国库集中支付与会计集中核算之我见[小编推荐]

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国库集中支付与会计集中核算之我见

作者：李冬生

来源：《财会通讯》2010年第01期

一是国库集中支付与会计集中核算的关系处理。会计集中核算改革是在进入新世纪后，在基层普遍实施的一项重要的财政改革。会计集中核算改革前，包包账、流水账在各预算单位是一个普遍存在的问题。推行会计集中核算改革，主要是为了解决基层预算单位财务收支不规范、会计基础工作差这一现实问题。经过多年运行，事实证明，会计集中核算改革后，规范了预算单位的财务收支和会计基础工作，会计集中核算比较适合基层预算单位的实际情况。基层的一些做法是实施国库集中支付改革后就不要会计集中核算了。笔者认为，取消会计集中核算后，基层各预算单位的财务收支与会计基础工作又会重新回到会计集中核算改革前的状况。这样的做法有点激进，不符合基层的实际情况，理由是：基层预算单位财务会计工作人员素质参差不齐。能够适应国库集中支付改革需要的人才很少。财政部门与各预算单位的联网更是一个现阶段不可能解决的困难。基层实施国库集中支付改革，一个不容忽视的现实困难是：信息技术人才缺乏，技术力量没有保障。

二是国库集中支付的本质。国库集中支付改革本质上是对传统的国库支付(拨款)模式的一种改进。根据经济社会发展要求，运用先进的信息技术，把对各预算单位的拨款，由传统的按进度拨款，改为按需拨款。以前财政部门给各预算单位的拨款不考虑各预算单位对财政资金的实际需要情况。这样就出现两种情况：一种情况是财政部门拨款不能满足预算单位的实际需要；另一种情况是预算单位本期对财政资金的需要少于财政部门对预算单位的拨款，财政资金就在预算单位的账户沉淀下来，这样就没有充分发挥有限的财政资金的效益。国库集中支付改革后，可以很好的解决这一问题。笔者认为，国库集中支付改革本质上是为了解决财政资金在国库的体外沉淀，提高财政资金使用效益。