成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

第一篇：成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

08经济一班 刘维 20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异？如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动？在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里？

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。

其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。

对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。

其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。

“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。

2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。

在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。

据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。

当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的几个创新与思考

成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：

创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。

成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。

农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。

创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。

成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。

锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。

创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。

通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。

不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：

思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。

我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”？

思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。

从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。

思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。

成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。

思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。

第二篇：城乡统筹发展与深化土地制度改革

城乡统筹发展与深化土地制度改革

--2011年中国土地学会学术年会重要观点集粹 中国土地勘测规划院许坚

摘要：本文主要介绍了2011年中国土地学会学术年会的13个重要观点，包括：利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构，农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因，注意研究土地利用规划中的不确定性，土地利用规划应与交通规划相协调，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一，地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度，补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素，集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合，征地冲突风险评估主体有待完善，“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长和加强农户耕地保护法律法规的宣传。

关键词：城乡统筹土地资源制度土地资产制度土地管理制度改革

2011年中国土地学会学术年会于11月18-20日在广东佛山召开，主题为“城乡统筹发展与深化土地制度改革”。国土资源部副部长、学会理事长王世元同志到会并发表重要讲话。广东省政府林木声副省长、中国科协学会学术部刘兴平副部长等到会并致辞。学会名誉理事长邹玉川及多位副理事长到会。国务院发展研究中心农村部副部长刘守英研究员、江苏省农工办主任曲福田教授、美国规划师协会首席执行官保罗·法默先生和主席米奇·希尔沃先生、德国慕尼黑工业大学马格尔教授等专家学者应邀做大会主题报告。会议规模约200人，共收到论文230多篇，经过专家严格筛选，有110篇入选年会论文集，19篇获“2011年中国土地学会学术年会优秀论文奖”，26人在大会或分会场上交流。现将重要观点集粹如下：

一、城乡统筹发展与深化土地资源制度改革

1、利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构

有专家认为，村庄是人类社会发展到一定历史阶段的产物。村庄用地是农村人口生产、生活等综合功能的承载体，是农村人地关系的最核心表现。尽管我国城镇化水平有了很大提高，但由于我国是农业大国，农业人口基数庞大，相当长一段时期内，村庄仍将是农民聚居的主要形态，村庄用地仍然是城乡建设用地的主要组成部分。而在目前的土地调查中，村庄用地是作为整体图斑进行统计的，没有对村庄内部用地结构进行划分和调查，也就没有深入揭示村庄内部用地结构及其特征，因此，目前有关村庄内部用地的研究只是停留在笼统性的描绘上。有专家指出，第二次土地调查采用的0.5m中科高清遥感影像，是可以对村庄内部宅基地、交通街巷用地、工矿仓储用地、生活服务用地和农林种植用地等，进行目视解译的。

2、农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因

有专家指出，1996年，我国农村人口为85085×104人（包括进城打工但户籍仍在农村的农民工），农村居民点面积为1636.48×104 h㎡，乡村人均农村居民点用地192.34㎡。到2008年，我国乡村人口数量降为72135×104人，相对于1996年减少15.22%；而在此期间，农村居民点面积却增加到1653.44×104 h㎡，增幅为1.04%，人均农村居民点面积增至229.22㎡，增幅达19.17%。农村居民点不断扩张占用大量耕地，成为我国耕地面积减少的重要原因。

3、注意研究土地利用规划中的不确定性

有专家认为，人们对世界的过去、现在和未来既不是一无所知，也不是完全了解，仅拥有不完全的知识，由此衍生出普遍意义的不确定性，也产生了土地利用规划的不确定性。土地利用规划系统是一个信息不完全的灰色系统，没有哪类土地利用规划能完全消除不确定性。传统规划理念把规划看成是确定的，设定规划中各项预测参数在规划期限内是不变的，在此种理念指导下编制出的确定性规划显然与未来经济社会发展之间会产生很大偏差。确定性规划不仅不能正确引导未来土地利用和经济社会发展，还会产生误导作用。因此，我们应该用不确定性规划取代确定性规划。为了克服不确定性在土地利用规划中的负面影响，应重视对不确定性的研究，最终依靠不确定性繁荣土地利用规划。

4、土地利用规划应与交通规划相协调

有专家认为，交通活动水平是土地利用水平和交通设施供应状况共同作用的结果，交通承载力归根到底是土地承载力的一种属性，而土地利用状况通常是出行活动的主要决定因素，因此，制定交通规划不能脱离土地利用规划。同时，交通运输系统是土地利用中最具先导性和刚性的部分,离开了交通规划中道路网络和运输体系的合理配置，土地利用规划中的各项内容也将难以全部实现，因此，土地利用规划也应与交通规划密切配合和协调。

二、城乡统筹发展与深化土地资产制度改革

1、公平分配土地增值收益

有专家认为，征地制度改革的实质是公平分配土地增值收益。传统征地模式下，失地农民的补偿标准是以保障基本生活水平不降低为限，这就绝对地排斥了被征地农民对土地增值收益的分享。这是不公平的，没有让被征地农民切实享受到城市化、工业化的发展成果。当然，也不能将所有土地增值收益归于失地农民，否则会造就一个单纯的土地食利者阶层。这显然与我们的社会性质和发展目的相违背。所以，新的征地制度的关键是合理确定一个土地增值收益的分配比例。当然，失地农民对土地增值收益的具体分享方式是可以多样化的，不必一定要一次性的现金支付，年金或社会保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一

有专家认为，土地股份合作制将农民与土地分离开来，承包经营权转换为具有交换价值的股权，这有利于实现公平与效率的统一。从效率上看，土地股份合作制有利于农地资源的优化配置和规模经营的发展。而我国的农业，只有在规模经营条件下，才有可能最大限度地采用新技术、新设备和先进的管理理念，从而提高农业生产效率和经济效益，最终实现传统农业向现代化农业的转变。从公平上看，通过股权设置和红利分配，每一个集体经济组织成员可以平等地实现自己的土地权益；集体经济组织也可通过经营收益与分红增强经济实力，从而为每一个集体经济组织成员的生活、就业以及养老提供保障。

3、地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度

有专家认为，目前国家平均分配建设用地指标的方式，其直接后果是造成区域之间的苦乐不均。发达地区指标不够用，欠发达地区指标用不完。这种行政化的资源配置方式，没有按照比较优势的原则进行资源配置，在一定程度上造成了土地资源配置在空间上的扭曲。以这种方式去实现区域协调发展，只是实现了表面上的公平，但以极大的效率损失为代价。而地票交易制度，可使政府获得更多的建设用地指标来建设和经营城市；地票产生地（包括农民和集体经济组织）可获得自身发展所需的资金，以此分享发达地区的经济成果；地票落地区（包括农民和集体经济组织）可通过征地补偿的增加（可能不能达到理想补偿，但相比现行征地补偿还是有所增加），间接获得地票交易所带来的收益。另通过地票交易制度，还可进一步激发与之相关的其他一系列制度的改革，比如农村宅基地制度改革、户籍制度改革等。

4、补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素

有专家认为，目前实行农村宅基地退出制度的地区，退出的补偿金大多低于征地补偿标准。农民普遍认为补偿标准过低，因此在没有特殊情况下即使闲置也不愿意退出宅基地。据典型调查，有71.5%的兼业户和非农户对农村宅基地退出与否持观望态度，表示只有在补偿方式、补偿标准合理时才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出补偿金该如何解决，是村集体出，还是地方财政解决，或是从土地出让金收入中解决，也是一个问题。另外，在城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作中，由于农村宅基地退出分散和零星，在面积和数量上达不到统一上报的要求，因此，不容易整体统一退出宅基地，也难以在新农区建设项目实施前落实其具体位置及面积。

5、集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念

自北京首创在集体土地上建设公租房之后，上海、郑州等地也开始探索这一模式。有专家认为，在城乡统筹发展过程中，这一政策将起到四个方面的作用：拓宽城市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城市外来人员及其他人员居住问题，促进农民增收和优化城乡接合部环境，因此是一种有益的尝试。专家认为，在集体土地上建设的公租房符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，建设主体、用地性质等也符合相关规定，并且依法办理了审批手续，而小产权房是集体土地上违法建设的商品房，因此，二者之间是完全不同的概念。不能因为某些地区正在试点集体土地上建设公租房就认为小产权房会“转正”了。

三、城乡统筹发展与深化其他土地管理制度改革

1、我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合

有专家认为，从制度设计上看，我国土地督察制度整体上采用的是“以权力制约权力”的权力监督模式。由于监督者与被监督者都是权力的拥有者，就有可能出现“集体腐败”、“官官相护”等现象，由于“以权力制约权力”存在“谁来监督监督者”的先天缺陷，因此，要实现土地督察的目标，还必须引进其他权力监督模式。有专家认为，从土地督察制度实施五年的情况看，我国的土地督察已逐步建立起“发现-审核-纠正”的工作机制，以及“例行督察+专项督察+审核督察”的核心业务体系，不仅体现了“以权力制约权力”模式的运用，同时由于群众举报和媒体披露等公共力量的参与，也体现了“以权利制约权力”和“以社会制约权力”的监督模式，因此，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合。

2、征地冲突风险评估主体有待完善

有专家认为，国土资源部门担当征地冲突风险评估主体存在四个不足：（1）风险评估的前提是要对被征地区域情的准确把握，要求评估者熟知区域内待征地农民家庭情况、信访诉求、区域社会矛盾及重点难点问题等，而这些都是国土部门难以掌握的；（2）国土资源部门作为征地项目的实施者，却又要对项目进行冲突风险评估，既当裁判员，又当运动员的双重身份使得风险评估结果的公正性难以得到社会的广泛认可；（3）国土资源部门很难调整征地补偿标准，也很难否定已批准的征地项目，因此，即便评估结果是项目具有冲突风险，仍很难及时有效予以化解；（4）当前要求建设项目进行的评估很多，如环境评估、拆迁评估、社会稳定评估、征地风险评估等，这些评估之间存在很多相似性，由多个主体分别评估是人力物力的浪费，而由一个统一组织进行评估较为适宜。有专家认为，地方政府作为征地冲突风险评估主体也存在两个问题：一是风险评估会延长征地周期，会增加地方政府征地难度，因此，地方政府目前还普遍缺乏主动开展风险评估的动力；二是地方政府同样存在双重身份的困境，风险评估的公正性依然难以得到社会的广泛认可。因此，理想的征地冲突风险评估主体还有待完善。

3、“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长

资料显示，“十一五”时期我国土地财政收入大幅增长，从2005年的5505亿元猛增到2010年的29109.94亿元，增长了4倍多。有专家认为，这是五大因素影响的结果：一是土地出让面积的大幅增加。2010年的土地出让面积是2006年的2倍；二是地价的大幅上涨。无论是综合地价还是居住地价，“十一五”时期都是年年上涨的。2010年的综合地价和居住地价分别是2006年的2.6倍和3.4倍；三是货币超发和新增贷款过多。如2010年广义货币供应量是2005年的2.38倍，新增贷款是2005年的2.43倍；四是“招拍挂”出让比例大幅增加。如“十一五”时期头两年，“招拍挂”方式出让土地数量占当年出让总量的比例分别只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是达到了88.27%；五是10大重点城市土地出让收入大增。全国排名前10位城市的土地出让金2009年总计5673.02亿元，2010年大幅增加到8752.41亿元，占2010年全国土地出让收入的30.07%，其中，北京、上海、大连三个城市的土地出让金合计达4300亿元，占当年全国土地出让收入的15%。

4、加强农户耕地保护法律法规的宣传，将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动

有关专家根据典型调查结果认为，目前农户关于对“最严格的耕地保护政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的仅占1.12%；关于对“十七届三中全会决定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的仅占6.03%；关于对“村庄基本农田的认知情况”的调查，竟有77.46%受访者回答“不知道”；关于“耕地保护最主要的责任人”的回答，认为耕地保护最主要的责任人是国务院（中央政府）的比重最高，为41.93%，认为是农户个人的比重其次，为36.10%，认为是地方各级政府为21.97%。这表明，在农村有关土地法规和政策的普及宣传还很滞后。为此，各级国土资源管理部门应对农户加强有关耕地保护法律法规的日常宣传。宣传普及不应流于形式，应以将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动为目标，使农民真正成为耕地保护的主体，参与到国家耕地保护的行动中来。

注：本文刊载于《中国国土资源经济》2012年第1期。

第三篇：成都统筹城乡发展经验的借鉴与思考

成都统筹城乡发展经验的借鉴与思考

转载日期：2012-7-17 23:48:00 来源：互联网

中共河北省委党校2010年第一期市厅班

统筹城乡发展是科学发展观的重要组成部分，居“五个统筹”之首。2003年以来，成都市紧紧抓住城乡发展不协调这一突出矛盾，着力推进统筹城乡发展、破解“三农”难题，进行了积极大胆的探索和改革。2008年，成都被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都是如何有效推进城乡统筹发展的，对河北有什么启示？带着这个问题，河北省委党校2010年第一期市厅级干部进修班赴成都进行了考察。总的印象是：成都市在统筹城乡发展中观念新，规划高起点、高标准，一步到位；思路新，对政策理解把握准确、对接合拍到位；模式新，公正合理，各方面利益兼顾；措施新，城乡规划各项措施落实到位。

成都城乡一体化改革的经验，可以这样概括：三个集中（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、六个一体化（城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制一体化）、四大基础工程（农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治）。此外，还有进一步推进政府职能转变、完善相关的地方性法律法规、健全财政支农支出增长机制、为农民工转变为新市民创造条件、科学规划城镇规模化发展、统筹城乡环境保护与建设，以及坚持“发展性、多样性、相融性、共享性”原则，因地制宜地建设农村新民居等。

成都是西南地区特大中心城市，又是大城市带大郊区。就河北而言，我省中小城市众多，尚无一个城市的辐射带动能力堪与成都相比，不可复制效仿成都的发展模式。但是，他们坚持城乡统筹推进的新农村建设理念、改革创新精神、政府职能转变的力度等，很多地方值得我们学习和借鉴。

一、加快河北城乡一体化发展，全省上下应牢固树立“城乡统筹、系统推进”的管理指导思想

成都在推进城乡一体化进程中，不是就农村说农村、就城市说城市，而是遵循“城市与农村相互依存共生共荣、城乡发展必须统筹推进”的现代化规律，把城市和农村统筹考虑、三次产业联动发展、经济发展和公共服务配套推进，最终目标是形成一个新型城乡形态，即“城市是现代城市，农村是现代农村，现代城市和现代农村和谐相融，现代文明和历史文明交相辉映”。其中，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施和公共服务城乡均衡配置是保障。成都的实践启示我们，河北推进城乡一体化不能单兵突进只注重城市发展，必须同时注重整个市域范围内的统筹发展；不能只注重经济发展、城市基础设施建设和城市功能的完善，必须同时注重城乡社会事业全面进步；不能只注重干部群众素质的提高，必须同时注重体制机制的改革与完善。在实际工作中，必须深入推进以三年大变样为主要抓手的河北城镇化战略，打破城乡规划、投入、建设分割对立的局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资源。坚持把统筹城乡的思想贯穿于发展规划、工作部署、政绩考核等具体工作中，确立推进城乡一体化的总体思路、目标任务和工作措施。同时从建设规划、产业布局、劳动就业、社会保障、基础设施、社会事业、户籍管理等方面，采取强有力措施切实推进，逐步建立起城乡一体的新型管理体制，逐步实现城市与农村经济社会同步发展、共同繁荣。

二、用科学规划统筹城乡发展

实施城乡规划“全覆盖”，做到“思必循规划、行必遵规划、效必合规划”。成都最突出的特色就是立法地位非常突出，真正做到了事事以规划为龙头，严格以规划“办事”，“一张蓝图绘到底”，从城区到乡镇村落，从工商业、农业到旅游业、文化产业，都有“发展宪法”，并且形成了完善的监督管理机制，有效避免了重复建设和资源浪费。按照尽快适应城市规划由单纯技术规范向公共政策转型的要求，河北省各市要将农村发展（从市到区、县，再到乡镇，直至到村、社区和农民集中居住区）纳入全市发展的管理框架之中，城乡规划要“全域覆盖”；城乡交通要“全域畅通”；城乡社会公共服务要“全域均衡”；加大投入、扩大投资，项目要符合“全域科学发展”的要求，把城市化发展定位于新型城乡形态，让市场要素在市域内无障碍流动，把政府可调控资源在“全域”内向低位倾斜。眼下应抓紧做好两件事：其一，加快出台《河北省城乡规划条例》。编制城乡一体化发展规划，做好与城市总体规划、土地利用规划、产业布局规划的衔接工作，保证城市空间布局、资源调控、产业集聚和环境保护相协调，待时机成熟，将城市总体规划、城市经济社会发展规划、土地利用总体规划“三规合一”。进一步建立健全规划监督管理制度，完善行政监督制度、社会监督制度和公开通报制度，将法律、行政、社会和科技手段有机结合。其二，各市、县（市、区）设立城乡规划委员会，形成“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡管理体系。改革规划管理体制，切实提高规划执行力。

三、着力加快推进京津冀区域城乡一体化，与京津发展规划自觉对接、主动对接，统筹城乡发展

地处成都近郊的锦江区三圣街道办事处，根据红砂村、万福村、驸马村、幸福村和江家堰村的不同文化特色，加强统筹规划，按照城乡一体化发展战略，针对成都的消费市场需求，大力发展观光农业，走休闲经济之路，分别打造出“花乡农居”、“荷塘月色”、“东篱菊园”、“幸福梅林”和“江家菜地”五大景观区域，被誉为“五朵金花”。目前已初现创意村、画家村、雕塑村、摄影村、民俗村雏形，使旅游成为载体，文化塑造灵魂，达到了人气旺，旅游热。这些做法对河北的启示是，要做好环京津这篇大文章，毗邻京津县（市）在区域功能定位、建设项目的选择上一定要坚持市场导向，坚持文化先行，注入文化因子，紧紧围绕京津市场消费需求，主动融入京津城市生活方式，突出河北人文特色策划项目，形成项目为产业发展提供支撑、产业发展为农民就业提供机会、就业为农民变为市民创造条件的良性循环。省市有关部门要用科学发展的眼光，从加快京津冀城乡一体化的战略高度，自觉主动地与京津发展规划对接，以合作共赢的思维策动谋划京津冀区域城乡一体化的破题之作,开拓环京津区域城乡协调发展新空间。在界河及跨界河综合治理、跨界交通基础设施对接、京津冀产业合作、社会管理和公共服务对接方面实现新突破。积极推进三方在建设规划、产业体系、基础设施、公用事业、生态文明全方位合作发展。

四、从重点领域关键环节的改革发力攻坚，加快破解统筹城乡发展的体制障碍，以改革增活力、促发展

成都是全国唯一在城乡经济快速增长的同时城乡人均收入差距略有下降的特大中心城市。他们的一个重要经验就是：始终把加快农村市场化改革、推动城乡生产要素自由流动作为统筹城乡发展、破解“三农”难题的突破口。率先实施了农村产权制度改革，以“还权赋能”为核心，实施了农村集体土地和房屋确权、登记及颁证工作，建立了市、县、乡三级农村产权交易中心和产权流转机制，形成了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。率先在全国创设了耕地保护基金，市、县两级财政投入26亿元，为保护耕地的农户每年分别按基本农田400元/亩，一般耕地300元/亩的标准发放耕保金，用于补贴农民购买养老保险，通过建立充分调动广大农民积极性的新型耕地保护补偿机制，确保了耕地总量不减少，粮食生产能力不下降。加快农村金融体制改革，开展了村镇银行试点，组建了市、县两级农村产权流转担保公司，建立了利用农村产权作抵押担保融资的机制，促进了农村产权“资本化”。深化投融资体制改革，自上而下组建了现代农业、小城镇建设、农业物流等投资公司，形成了政府引导、市场运作、社会参与的多元化资金保障机制，比较好地解决了统筹城乡发展中“钱从哪里来”的难题。针对河北的情况，我们建议：可考虑将石家庄、廊坊作为我省城乡统筹综合配套改革的试点，先行一步、率先启动，探索加快推进城乡一体化的方法和路径。其要点：一是进一步改革户籍制度，适度放开户籍限制，全力解决农民迁往城镇后的就业、社保、医保和子女上学等问题，使附着在户口上的二元差别和利益关系逐步剥离，真正打开农村劳动力向城镇转移的通道。二是着眼于全体公民的社会保障权利，逐步构建城乡统一的社会保障体系。三是深化土地制度改革。加大农村土地流转推进力度，积极稳妥地开展以土地承包经营权置换保障、以宅基地置换城镇房产的试点工作，促进农村转移人口在城镇就业和落户。四是以市场化为突破口，建立和完善城乡一体化运营机制。搭建城乡一体的投融资平台，成立农村产权交易所，为林权、农村土村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权流转以及其他农村产权流转和投融资提供优质、高效的专业服务，推动农村产权的合理流动，农村资本的有序流转，农村资源的优化配置。

五、通过城乡公共服务一体化，有效推进城乡基本公共服务均衡化

成都的城乡统筹改革之所以能得到以农民为主体的广大群众的自觉认同和鼎力支持，在很大程度上得益于成都市始终注意把推进基本公共服务均衡化作为缩小城乡差距、促进城乡公平的着力点，并将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算(文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理等七个方面)，按照新型基层机制，专项资金的使用，完全由村民民主议定、民主监督、民主评议项目，实行“财政下乡，民主决策”，由此加长了农村公共服务“短板”。借鉴成都的经验，我省应加快建立城乡统一的基本公共服务制度，进一步推动公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸。把公共资源更多地投向农村，促进城市基础设施和公共设施向农村延伸。完善政府支持方式，采取财政贴息、资金补助、税收和贷款优惠、提供政府担保等方式，引导多种经济成分投资城乡一体化建设，鼓励和扶持各类工商企业进入农村基础设施建设、生态建设和各类开发性建设。加快城乡信息服务一体化步伐。按照“统规、统建、统维，共享、共用、共生”的原则，切实发挥信息化为农服务的重要作用。推进城市教育、医疗等优质资源进入农村，实行城市的医生、教师和技术人员到农村轮流换岗，努力构建城乡一体、资源共享的公共服务体系，保障和改善农民生活。

当前，河北省正处在工业化、城镇化加速阶段，统筹城乡发展的有利因素不断增多，加快城乡一体化进程的条件正在走向成熟，部分地区基本具备条件。但也要看到，我省城乡二元结构仍很突出，各地之间发展也很不平衡，一些深层次矛盾还没有根本解决，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，制约城乡协调发展的深层次因素依然存在，要构建新型工农、城乡关系，需要一个长期过程，不可能一蹴而就。因此，在推进城乡统筹发展过程中，既要积极探索、大胆实践，创造性开展工作，又要因地制宜，量力而行，尤其是农村新民居的建设，一定要充分考虑村庄特点、居民生活习惯、地形地貌、生产方式、经济文化等因素，特别是务必尊重农民意愿。（执笔：张建国 刘万玲 孙继民 陈春利）

原文日期：2012-7-17 23:48:29

第四篇：临潼区绿色城乡统筹的调查与思考

西安市临潼区绿色城乡统筹的调查与思考

中央召开的全国城镇化工作会议发出动员令，要“坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式”。作为西安建设国际大都市的重大示范工程，临潼国家旅游休闲度假区（简称“临潼度假区”）在城镇化过程中，提出了“绿色城乡统筹”的建设理念。这一理念有效避免了城镇化过程中简单的“拆村设镇”“拆迁安置”模式，也并非一般意义上的产业结构调整，而是将城市和农村统筹考虑，三产联动发展，基础设施和公共服务配套推进，城市与农村和谐相融，现代文明和历史文化交相辉映，既看得见山水又记得住乡愁的新型城镇化实践。沿着“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的“三绿”路径，临潼走出了一条“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的绿色城乡统筹发展的新路子。

临潼，地处关中平原中心略偏东位置，坐拥兵马俑、华清池两个国家5A级景区，及骊山、秦陵两个国家4A级景点，历史文化资源得天独厚，具有极大的市场潜力。然而，作为西安较早撤县设区的地域之一，城市发展却有名无实，名为“城区”，实为“大农村”。区范围内居民守着巨大的优质资源，从事着效率低下的旧式农业生产经营，生活水平在温饱线上下浮动。

2009年国务院发布《关中-天水经济区发展规划》，从国家层面确立了以西安为中心的城市带及周边辐射区域的建设目标。随着西安北跨、西接、东拓、南融城市化进程的全面推进，距离市中心仅几十公里的临潼区也迎来了城乡一体化建设的重大机遇。为破解临潼发展难题，西安市为临潼发展选择了“旅游提升经济”的路子。从2009年起，曲江新区和临潼区开始携手建设临潼度假区，规划面积27.33平方公里。

经过几年耕耘，临潼绿色城乡统筹，以解决“人”的城镇化为突破口，探路“就地城镇化”，在这片热土上打捞起令人陶醉的乡风民俗，复现出美如烟云般的历史文脉，开启了一幅城乡建设美景，揭开了动人心弦的当代故事。

作为新型城镇化建设的重要样本，临潼的发展之路，既有社会变迁的真实风貌，更有时代精神的大幅提升。

发展基础：产业结构单一，劳动力文化素质相对较低

“历史文化旅游资源富集”与“当地村民生计困难”，两者之间表现出的巨大反差，是临潼发展旅游产业面临的突出问题。

据调研，在规划的区域面积内，塬沟纵横，交通和基础设施严重滞后，教育、医疗和社会保障相对落后。临潼度假区区域内有17个行政村，共计7335户，25128人。村民主要从事传统的农业种植业，2009年人均年收入仅6000元左右。其中，人均年收入在6000-7000元之间的人数占总人口的36%，人均年收入4000-6000元的人数占总人口的20%，人均年收入在8000元以上的只占总人口的10%。区域内有贫困户264户，占总户数的3.6%；低保户504户，占总户数的6.87%，空巢家庭117户，占总户数的1.6%。

区域内村民经济来源主要有两种方式：一是农业收入。来源为经济作物和粮食作物两种。经济作物有石榴、樱桃、杏、桃、柿子等，粮食作物有高粱、小麦、红薯、玉米等。以种植经济作物为生的村民约占总人口的80%，以种植粮食作物为生的村民占总人口20%左右。由于种植石榴收入比其他农作物高，导致小麦、玉米等农作物种植面积减少，村民日常生活所需粮食、蔬菜多数需要购买。其次是务工收入。男性务工人员主要从事建筑、客货车运输、门面小生意等；女性外出务工主要从事餐饮、家政等服务行业或进小工厂打工。另外，当地私营的养殖场、砖厂也吸纳了一些剩余劳动力，扩大了当地村民的收入来源。

建设之初，度假区范围内有劳动力人口15313人，占总人口的60.94%；外出务工人数2431人，占劳动力人数的15.88%。村民外出务工的主要原因集中在三个方面。首先是务农不赚钱，持这种观点的人数占一半以上，访谈中村民普遍认为农业收入少，不足以支付孩子上学费用和日常花销；其次是受发展机会的驱动，城市发展机会多，农村发展机会少，年轻人希望走出去闯一闯，谋求更好的发展；再就是个人对生活的向往，城市生活丰富多彩，农村生活单调沉闷，很多人希望能够过上“城里人”的生活。较高的外出务工比例，对当地农村的影响是多方面的。首先，外出务工人员文化程度不高，拥有专业技能者较少，很多青壮年外出务工主要是吃青春饭，靠下苦力挣取微薄的生活费用；其次，农村大批青壮年劳动力流失，严重影响了当地的农业发展。

经调查，区域经济发展主要存在以下问题：一是产业结构单一，经济基础薄弱。当地有些村庄以种植小麦和玉米为主，农副产品加工、经济作物、良种畜群等附加值高的产业和优良品种占很小比例。二是交通不便，制约了农产品外销。三是人口文化素质较低。当地村民文化素质相对偏低，经济意识淡薄，在市场经济的大环境下，缺乏利用自然资源、劳动力资源发展经济的意识。

分析认为，临潼发展旅游业相关基础薄弱。一是产业结构单一，二是劳动力素质相对较低。如何实现区域经济开发与“民富”的双赢，破解区域文化旅游资源优势与乡村困境相悖这一难题，探索出一条适合临潼区情民情的城乡协调发展之路，既是对临潼度假区建设的重大考验，也是事关临潼全面协调可持续发展的战略性机遇。

抓住核心：政府与基金团队合作，破解融资难题

目前很多地方，尤其是欠发达地区，城市建设与发展的巨大资金压力使得地方政府不得不“饮鸩止渴”，频频以地方政府信誉为担保拆借资金。这种“金融为表，财政为里”的融资模式，很容易将风险放大，进而引发巨大的金融风险、社会风险。

如何破解“资金瓶颈”，成为临潼度假区面临的首要问题。

临潼度假区是西安临潼区和曲江新区合作共建的新型区域。曲江新区是一个以文化产业和旅游业为主导的城市发展新区，是全国首批国家级文化产业示范区，以打造世界一流旅游目的地和国际一流文化产业园区为目标，以重大文化旅游板块开发建设为抓手。至2012年，曲江新区的固定资产投资、财政一般预算收入，内外资、文化产业增加值等经济指标已经占到西安市近10%的份额。此前，曲江新区的文化开发项目资金大部分来自国家开发银行，而此次曲江与临潼的合作首次引入了市场化的筹资手段。

由曲江管委会与开元城市发展（西安）基金共同成立了开发公司，通过引入基金，实现金融上的放大效应。开元基金表示，他们看中的是中国新型城镇化带来的长期经济活力，临潼发展城镇化的市场契机渐趋成熟，风险与回报相对平衡。有着对宏观大势的共识，政府与市场的对接水到渠成。

有了市场化基金持股，社会投资进入项目变得更踊跃。本着“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的城乡统筹思路，临潼度假区以开元城市发展（西安）基金为依托，以“投贷结合”的方式，融通45亿元城乡统筹专项贷款，全面主导临潼度假区的开发建设。这笔资金将全部用于临潼度假区新居民社区、绿色生态、基础设施建设。实际上，这也成为省市政府的重大民生项目。

科学规划：以提升旅游产业为突破，探路城镇化新模式

临潼是国务院颁布的第一批国家级重点风景名胜区之一，2011年临潼全区接待国内游客998.53万人次，旅游收入6.89亿元，临潼已经具备了建设国家级旅游度假区的资格。然而，旅游产业的升级，是采用过去大规模城市化的发展方式，还是走一条有着临潼特色的发展之路？

临潼度假区的理念是，发展不是发财，城镇是物化的人群，应该集合所有的人性品质的精华。因此，“城镇化”不是“城市化”，而应是用绿色来统筹城乡一体化。于是，强化前期设计，让整个开发过程具有前瞻性，“一张蓝图干到底”，不要“俗不可耐的繁荣”，拒绝“土豪式经济发展”等，成为建设者的共识。

以提升旅游产业为突破，探索一条绿色城乡统筹发展的路子--成为临潼城镇化发展的目标和路径。

“绿色”，在临潼度假区建设者内心，是一种象征性用语。所谓“绿色”，既承载着人与自然生态和谐共生的理念，也指经济发展的健康、可持续性，同时更体现在医疗、教育、就业等社会民生的各个环节。在一块不足30平方公里的土地上，以自然禀赋、产业特点和社会经济计划发展趋势，确立自己的发展理念、发展路径和实施体系，促进城乡经济社会在这里一体化、协调化和普惠化，正是临潼度假区绿色城乡统筹的精髓所在。临潼度假区在保留乡村原貌的同时，用现代产业模式与运营机理代替原来的农业经营模式，并对原有的农业经济用新技术加以改造和提升。可以预想，以后的临潼度假区不是一个城市，而是一个新型城镇和新型农村的“终极版”。得天独厚的资源禀赋与现代化的城市配套并存，农民们在享受城市便利设施的同时，一部分成为城镇居民，而还有一部分可以在生活质量提升的同时，依然保留着原有的生活方式。

一个全局的战略为建设者们勾画了一个未来蓝图，而详备的规划则是实现蓝图的具体路径。通过招标，提出“把握山水格局，发展绿色生态的理念”的某国外设计公司的方案被采纳，其方案充分体现了“尊重文化”“因地制宜”“可持续性”等特点。规划将临潼度假区定位为，以临潼享誉世界的旅游资源为依托，以山水生态建设为先导，以历史文化和现代休闲旅游交相辉映为特色，建设集文化旅游、休闲度假、康体养生、温泉疗养、商贸会展为一体的具有国际影响力的旅游目的地。

根据临潼的现状及自然地理条件，临潼度假区划分为四大组团，从北至南依次为温泉休闲疗养及教育组团、风情小镇教育组团、活力度假组团和创意生活组团；利用五条自然山谷，结合几大组团的特色形成不同旅游主题的“五谷”，北至南分别为温泉谷、风情谷、活力谷、极限谷和创意谷。总体上，临潼未来将形成“一心一带三湖四区五谷”的旅游空间结构。

“规划”是全面、长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考以及对未来设计的整套行动方案。临潼度假区的规划，就是在一片极富文化底蕴、却未有任何开发痕迹的土地上，重建一个满足当代旅游度假需求、传承历史文化特色的度假区，以生态、历史、现代为标准，将本地“秦”与“唐”的历史文化特色与国际旅游度假区的标准结合起来，实现历史、人文、自然景观的完美融合，成为绿色低碳生活的示范之作。

这份规划也被称为“绿色规划”，视角是长期的，过程是严谨的，内容符合客观条件。

首先，规划视角的长远性，是指规划考虑到未来区域产业的发展趋势，考虑到规划的长期适用性，考虑到环境的可持续性。“现代化的新农村，不是一个水泥森林的城市，要以绿色生态的理念--通过实施生态涵养，倡导生态文化，实施大型水泉林园生态工程，最终实现生态示范，建设宜居生态友好型城市”。度假区的规划，充分体现了人文、生态、低碳的理念，体现了规划视角的长远性。

其次，规划过程的严谨性，是指规划团队从众多的方案中进行选择且经过长时间多次的修改和研究，充分借鉴了先进国家或地区的成功经验。从最终形成的规划总体风格来看，既有秦风唐韵的延续，又有对现代精神的诠释，古今中外和谐共存，有机融合。

最后，规划内容的客观性，是指规划是在客观现实调查后制定的，规划内容能够基于本地区的特征，充分利用现有的资源实现最优。其内容不仅涵盖了吃、住、行、游、购、娱的方方面面，并且保持“大秦文化”和“盛唐文化”的延续性，为临潼度假区创造了良好的人文环境。

临潼度假区自成立之日起，目标即是以“创建全国城乡统筹重大示范工程”为目标，促进生产、生态、民生等和谐共生，实现科学发展、全面发展、可持续发展。

为此，临潼度假区确立了“兴文、强旅、筑绿、富民”的总体发展理念。“兴文”是指整合区域历史文化和旅游资源，创造世界级文化旅游品牌；“强旅”是指以建设重大旅游景区和旅游配套设施为带动，促进旅游产业升级扩容，形成庞大的产业集群和产业链，打造世界一流的旅游目的地；“筑绿”是指实施生态谷、湿地公园、三湖景区、森林公园等“水泉林园”大型生态工程，创建国家级生态示范区；“富民”是指把富民安民作为度假区开发建设的根本目标，创建全国民生建设重大示范工程。

立足富民：把“绿色”贯穿于从规划到产业就业保障全过程

城乡统筹是一项日趋复杂的社会系统工程。

针对城乡统筹发展中运营主体缺位、机制政策不到位、服务体系不配套等突出问题，临潼度假区开创了“六位一体”的管理体制。

“六位一体”主要机构有：城乡统筹办公室，为政府派出机构，负责城乡统筹的政策制定和规划、建设的指导工作，以及度假区城乡统筹的各项工作；就业培训服务中心，负责安置居民就业技能培训、创业指导培训；西安曲江临潼绿色生态产业发展公司，负责度假区绿色生态涵养基地、园林工程、园艺花卉产业的投资、建设、养护等工作，吸收、安置新居民就业；西安曲江临潼旅游商业发展有限公司，致力于旅游景区开发建设、旅游商业项目开发经营、完善配套设施等，创造更多就业岗位；小额贷款办公室，负责为度假区新居民个人、集体创业提供小额贷款相关政策和服务，总投入2亿元。

通过“六位一体”的管理运营，度假区形成了“政府主导、市场运作、企业协同、百姓参与、居民受益”的社会管理格局，推动绿色城乡统筹工作深入实施。临潼针对度假区内所有适龄新居民，以度假区内绿色生态产业、旅游服务业为主要载体，大力开展就业培训，提供园林绿化、保安城管、物业保洁、工程维修、服务员、司机等岗位，全方位、多工种、多业态、多岗位解决新居民就业问题。截至目前，已经累计投入培训费用1.5亿元以上，培训学员6000余人，解决1800余人就业。未来三年，度假区计划安排就业岗位8000个以上，全面实现“适龄劳动力培训率100%，户均一人就业率100%”的承诺。

在新型城市化过程中，农转非的原住居民的安置问题，是个带有普遍性的问题。

临潼度假区面临的另一道难题就是拆迁安置问题。

制定优惠的安置政策，是第一要务。坚持“阳光”政策，尊重民意，是土地征收安置工作之本。临潼坚持站在百姓角度想问题，在遵守相关政策同时，把征收安置的全部流程与环节在阳光下“晾晒”，使得百姓对征收安置机构及人员组成、土地征收的操作流程这些具体信息做到了心中有数。在土地征收流程方面，则运用了民意调查、比例分析等手段，如果同意征收的民意达到预定比例，则开始签订协议、划定红线、发布公告、组织实施；如果同意征收的民意未达到预定比例，则停止征收计划。通过这种措施，临潼尊重了百姓意愿，建立了互信机制。这种信任来自两方面：一是老百姓发现土地征收并不是政府单方面说了算，而是要与自己平等协商谈判；二是对已经完成的征收安置补偿项目起了良好的示范效应，进一步推动了度假区城乡统筹工作的有效开展。

在土地及房屋征收过程中，临潼度假区及临潼区政府坚持以让农民安居乐业、生活有保障为前提，从群众最关心的征地、房屋补偿、安置和搬迁后的生活保障出发，制定了优厚的安置政策。临潼国家度假区坚持安置先行，为了让搬迁居民住得舒适，坚持生态工程与居民社区建设同时进行，先期筹措资金18亿元，启动建设骊山新家园、芷阳新苑、胡王社区三大新居民社区，三年来累计建成面积30万平方米，目前已回迁群众1000余户。新社区功能完备，均按照现代示范居住小区的标准进行规划和建设，社区内建设有超市、医院、幼儿园、中心小学、文化娱乐设施，水电气等配套设施完善，并设有专门的物业公司管理社区，可以全方位满足居民的日常生活、子女教育及文化生活需求，配置水准处于西安市领先水平。预计三个大型社区建成后，总建筑面积达150万平方米，可安置新居民约15000户，5万余人。

临潼度假区在开发中，以促进就业为第一目标，在“农转居”的新居民中，着力培训培养从事绿色产业和服务业的庞大就业人群，以就业促进新居民生产生活方式的转变。

同时，启动社会保障工作，一次性全额缴纳到位。2010年以来筹资2.7亿元，集中为6000余名即将“农转居”的新居民全额缴纳了养老保险，不仅为这些群众解决了后顾之忧，也坚定了他们支持绿色城乡统筹，支持度假区建设的决心和信心。

经过三年探索，临潼度假区组建了以城乡统筹办公室为基础，以绿色就业公司等为产业支撑，以小额贷款机构为资金支持的“六位一体”投资管理运营服务机构，形成了城乡统筹的主导力量。立足城乡一体化、服务均等化思路，构建起了“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的城乡统筹发展体系。

总之，临潼绿色城乡统筹模式的成功实践，说明只要对农民保持必需的尊重，对农业保持必需的敬畏，对农村保持必需的厚爱，就能收获发展的成果。要问临潼的样本意义新在哪里？新就新在用扎实的步子，蹚出了一条当地村民生活城镇化、产业发展市场化、农村生态田园化的新路子。

第五篇：成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考

落实科学发展观的生动实践

——成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考

编者按：党中央把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，作出了统筹城乡经济社会发展的重大战略部署。“三农”问题的根源在于长期形成的城乡二元体制，突出表现在区别城乡居民身份的户籍制度、城乡分割的公共服务制度和不清晰不完整的农民财产权利。因此，解决“三农”问题的着眼点和落脚点，就是要打破体制壁垒，走城乡一体、融合发展的道路，让农村富余劳动力有序进入城镇和二、三产业，同时大力发展现代农业，建设社会主义新农村。为此，应尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，坚持以科学发展观为引领，保障改善民生，促进社会和谐，通过全面、系统、深入的改革实践，在构建城乡经济社会发展一体化新格局、推动发展方式根本转变上取得了重要进展，初步形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。希望成都的探索对全国其他地区统筹城乡改革发展有所启示和借鉴。

推动发展——

走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路

统筹城乡发展，破解“三农”问题，要靠城市带动。

我国总体已进入“以城带乡、以工促农”的阶段。但目前不少城市发展水平还不高，大力推动城镇化进程仍是首要之务。且长期以来，由于主客观原因，城镇化推进中存在两类突出问题：一是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化。因此，如何克服传统城镇化的弊端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展中面临的突出难题。为此，成都自2003年起，深入总结、认真借鉴，探索走出了一条以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。

走好这条路，“三个集中”、“三次产业互动”是关键。

一是推动工业向集中发展区集中。按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布局，将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区，在此基础上，进一步建立13个市级战略功能区和一批区（市）县产业功能区，在优化空间发展格局、促进资源节约集约利用的同时，为城市的追赶跨越和县域经济快速发展提供了有力支撑，形成了对城镇发展和农村富余人口转移强大的辐射带动能力。

二是引导农民向城镇和农村新型社区集中。成都顺应城镇化梯度推进的趋势，一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市，产业水平持续提升，人口吸纳能力显著增强；同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。7年多来，上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模经营创造了条件。三是推进土地向适度规模经营集中。通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市1/3的耕地已实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化，形成了优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面。

成都的“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择。

以“三个集中”为基本原则和根本方法，成都对城乡发展建设进行了科学规划。

首先是改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。

在此基础上，以“全域成都”理念为指导，在12400平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。

2008年，成都在灾后重建中形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性原则的社会主义新农村规划建设技术导则，并以之为依据，建成了1300余个宜居宜业、特色鲜明的农村新型社区。2010年，又创造性地建立乡村规划师制度，面向全球招募专业规划师驻镇入村，为新农村规划建设提供了急需的人才保障。

2009年底，成都确立了城市发展的远景规划，放眼未来30年，努力建设体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市，引领全域成都加快实现城乡繁荣、产业发达、居民幸福、社会和谐、环境优美的美好蓝图。

有了科学规划，还要有科学的推进机制。成都在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。

成都地处都江堰自流灌溉核心区，600多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28亿元，按每亩300—400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170多万农户。这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。

同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。新津县普兴镇袁山社区，过去是闭塞落后的市级贫困村。2006年起，依托土地整理，引导农民按规划集中建房居住，实现了“户户青瓦房，家家大宅院；水电气光纤，直通到家里”；村里利用节约的集体建设用地与企业合作建设獭兔养殖基地，集体经济也得到了发展壮大。2009年，袁山农民人均纯收入7080元，比2005年增加两倍多，村集体经济收入22万元，一举摘掉了贫困村帽子。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和6个农村新型社区，2万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增收。目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计划用6年左右的时间彻底改变农村地区的面貌，并新增30万亩耕地。

借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。实践表明，经过7年探索走出的这一新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

在对成都的探索实践进行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔给出了这样的评价：“成都已经成为新型城镇化道路的重要引领城市。”

消除障碍——

建立促进城乡基本公共服务均等化的体制机制

城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来既严重制约了农村的经济社会发展，也使长期在城市工作和生活的农民工难以真正融入城市，成为了影响社会公正与和谐稳定的突出问题。成都从民生需要最为迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，推动了一系列体制机制变革。

由于自然条件和历史传统，成都地区农民居住相对分散，基础设施和公共服务“下乡”成本高昂，资金利用效率低下。为解决这一难题，全市通过合理规划，实施乡镇区划调整，撤并了30%的乡镇、47%的行政村，引导农民相对集中居住，在此基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站的标准化建设，基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。

与此同时，着眼于从根本上打破行政管理体制上的城乡界限，成都探索实施了城乡贯通的“大部制”改革，对规划、农业、交通、财政、教育、卫生、社保、民政等30多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸。比如，市房管局在职能调整后变更为市城乡房产管理局，既负责城市房产管理，也负责农房管理，实现了城乡房屋同证同权统一管理。

为加强资金保障，成都逐年加大财政对“三农”的投入，并在市域内实施财政转移支付，解决了远郊欠发达市县在强化公共服务和社会管理上存在的困难，让公共财政的阳光普及到了广袤的乡村。到2009年，财政投入“三农”已达192.3亿元，农民人均分享的财政支出较2002年增加26倍。2009年，尽管“5·12”特大地震和国际金融危机的影响还在持续，经济和财政面临较大困难，市委、市政府仍研究决定在全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年安排7.12亿元，为全市每一村（涉农社区）每年安排不少于20万元的专项资金，由村（涉农社区）居民自主安排用于本村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出。这项改革在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类，第一次将农村公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算，在促进城乡基本公共服务均等化上迈出了重要的一步。

建立城乡一体的社会保障体系，是公共服务体制改革最为艰难的环节。7年多来，成都全力攻坚，逐步深入，最终在这一领域取得了突破。在2003年以来全市农村逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，2008年，成都颁布实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统一、待遇一致；2010年，颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨。同时，成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市场的统一。至此，成都在全国率先建立起了城乡一体的基本公共服务制度。

从成都的实践来看，消除横亘在城乡之间基本公共服务均等化的体制机制障碍，既是立足当前、惠及广大农民的民生工程，也是着眼长远、推动城乡经济社会发展融合的重要基础性工作。尽管由于经济社会发展水平的差异，我国大部分地区实现城乡基本公共服务均等化有一个历史过程，但只要从现在做起，上下齐心、共同努力，就能不断见到成效。还权赋能——

深入推进农村产权制度改革

市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒。在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下，由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴尬境地。“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”这是成都上下一致的共识。要从根本上解决好“三农”问题，必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会。

在深入调研和充分论证的基础上，2008年1月，成都出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，正式启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证。这项工作事关每家每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进？最初的疑虑很快被打消。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据（90多个类别，户均200余项）和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法：将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图”。（见图）用这个办法，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。

村民议事和“鱼鳞图”这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力：只要农民有积极性，不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图”经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。

两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确“实”权、颁“铁”证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积“五个一致”，系统厘清土地、房屋财产关系。经过大量艰苦细致的工作，目前，全市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。长期研究“三农”问题的社会学家陆学艺称赞成都“做了一件了不起的事情”。确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索，为进一步稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验。

与开展确权颁证同步，成都建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为推动农村产权规范有序流转创造了必要条件。

2008年，“5·12”特大地震突如其来，灾后亟待重建家园，农村产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用。依据国家灾后重建政策，都江堰等地的受灾农户拿出建房节约的部分宅基地的使用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金，也为长远发展和持续增收奠定了基础。灾区不具备联建条件的很多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金，大大加快了重建步伐。改革还推动了农村金融的创新，2万多户受灾农民通过农村产权抵押担保的探索实践获得银行贷款，弥补了资金缺口，很快重建了家园。此外，市域内不同类型的地区相继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条件显著改善等多重明显成效。

农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，广大农村焕发出蓬勃生机。从成都的实践中不难看出，按照十七届三中全会《决定》精神，落实好农民的财产权利，不但为实现生产要素在城乡之间自由流动奠定了基础，有利于将扩大内需、转变发展方式落到实处，更重要的是，农民从此能够充分借助自身的力量实现生产生活方式的根本转变。一系列探索实践取得的成效，为进一步深化改革铺平了道路。2010年底，成都出台户籍改革意见：全域成都统一户籍，到2012年底，城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地（林地）承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。这项被舆论称为“最彻底”的户籍制度改革，所以“彻底”，是因为它顺应时代和改革发展的需要，剥离了附着在户籍之上城乡公共服务和福利的差别，使农民还原为一种职业而不再是一种身份，为保护和发展好农民的合法权益奠定了基础，加速了社会公平化的进程。能够“彻底”，则是因为成都在改革发展中着眼于体制机制的建立，初步实现了公共资源在城乡之间均衡配置，同步完善了农民的财产权利，为城乡居民自由迁徙、城乡生产要素自由流动创造了必要条件，才使得户籍制度改革最终水到渠成。

坚持原则，用好干部，保证改革持续健康推进

改革意味着突破。不少人曾经担心：成都的这场改革会不会偏离正确的方向，会不会因为执行中的走样而导致侵犯群众的合法权益，或是成为一阵风、运动式的“政绩工程”„„然而，这场历时7年多、涉及上千万城乡群众切身利益的改革，尽管面临很多矛盾和问题，却一直扎实平稳地向前推进，不但没有引发大的社会不稳，反而受到了广大干部群众的普遍认同和拥护。所以如此，重要的原因还在于成都市委、市政府始终坚持引导和教育干部按照正确的原则推进改革。

第一，坚持因地制宜、循序渐进。成都坚持按照中心城区、近郊市县、远郊市县不同“圈层”因地制宜推进改革，不搞“一刀切”，鼓励各地按照总体部署结合自身实际创造性开展工作。同时，以清晰的逻辑思路推动改革实践逐步深入：首先是完善规划，按“三个集中”、“三次产业互动”推动新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动发展，也为后续改革创造条件；接着是努力构建城乡基本公共服务均等化的体制机制，同步完善以群众自主、自治为核心的基层民主制度；然后才是触动农村产权制度改革这一根本，并在实现城乡福利均衡和产权明晰的基础上，稳步推进户籍制度改革。而开展农村产权制度改革，也必须先做好确权颁证的基础性工作，构建起规范的交易体系和工作制度，才能推动产权有序流转。这一系列因地制宜、循序渐进、系统实施的过程，保证了改革的积极稳妥。此外，在各项重大改革部署出台之初，成都坚持先试点再推广，并对各级干部特别是基层干部开展有针对性的培训，引导干部按照正确的观念和方法系统推进改革，同时组织基层干部和群众到试点地区实地考察，汲取经验，从而较好地避免了改革在执行过程中走样的问题。

第二，坚持稳定和完善农村基本经营制度。成都在农村产权制度改革中对集体所有权也据实确权颁证，清晰界定所有权和使用权的关系，明确权利义务。同时，积极探索农户土地承包经营权长久不变的有效方式，鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经济。从而实现了在坚持农村集体所有制不变的前提下，既巩固和完善了农村基本经营制度，也使农民经营主体地位更加明确，推动了农民土地权利从身份权向财产权的转变，为实现生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。

第三，坚持规划和土地用途管制。成都在实践探索中总结形成了一套推动城乡一体化发展的规划理念、措施和体制机制，使“看图说话”、依据规划推动发展在全市各级干部中蔚然成风。规划的全域覆盖为土地用途管制提供了科学依据，建立耕地保护基金等创新举措，又进一步深化和完善了土地用途管制，确保了耕地规模不减少、用途不改变、质量有改善。同时，对于各类违反规划和土地用途管制的行为，成都坚持严肃查处、严厉打击，不断加大

规划监督、执法力度，树立了市域范围内干部群众自觉按规划办事的良好风气。

第四，坚持充分发挥群众主体作用。成都在实践中坚持加强基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众充分发挥主体作用提供了制度保证，也成为改革始终平稳顺利推进最根本的原因。

在城乡发展建设中，漠视群众利益和对群众能力的过分担心是常见的两种倾向。成都注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡改革发展的全过程，始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益，在全市农村（涉农社区）构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。借助这一平台，农村产权制度改革中的各类矛盾依靠群众的智慧一一化解；土地综合整治干不干由群众说了算，集中居住区规划建设、土地流转、收益分配，从头到尾都由群众自主；村级公共服务和社会管理改革的专项资金，怎么用由群众自主决定，用得好不好也由群众来评价。通过这一场场基层民主的生动实践，群众的主动性和创造性得到了极大释放，主体作用充分发挥。邛崃市油榨乡马岩村，村民们将一枚财务章割成五瓣，分别交给五位村民议事会成员保管。权力意味着责任，不符合村民集体利益的支出，哪怕小到几十元钱的一个公文包执章者也不予报销，一时之间传为佳话。如今，这枚意义深远的“五瓣章”和双流县兴隆镇瓦窑村实行土地承包经营权长久不变的农民决议等实物，已被国家博物馆收藏，成为了统筹城乡改革的历史见证。农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治，在成都并称农村工作“四大基础工程”。这四项工程的统筹推进，共同谱写出城乡基层市场化、民主化、公平化同步推进，民主制度与民主实践同步发展的精彩篇章。

总结成都的实践，可以得出这样的结论：统筹城乡改革发展是一场党领导下，顺应现代化规律完善城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践。经济上，它有利于完善社会主义市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，进一步落实扩大内需方针和转变发展方式的要求；政治上，它有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐，进一步巩固党的执政地位和国家的长治久安，为全面实现社会主义现代化奠定制度基础。

破除城乡二元体制、形成城乡经济社会发展一体化新格局是长期、艰巨的历史任务。成都七年多的探索实践，克服了大量困难，推动了思想认识、利益格局、体制机制和领导方式的深刻变革，但仍有不少难题需要破解、大量艰苦的工作需要完成，随着改革进程的深入，认识和实践也将不断丰富和完善。尽管如此，从中已能清晰地看到实现目标的现实可能。只要坚持不懈地深化改革，依循正确的路径始终不渝地追求，就一定能够开创城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，科学发展、社会和谐的美好前景一定能实现。