运用风险管理理论 完善组织协调机制

第一篇：运用风险管理理论 完善组织协调机制

运用风险理论 完善体制机制 加快推进国有企业惩防体系建设

重庆市国资委纪委

重庆市国资委成立于2003年9月，按照《公司法》的要求和重庆市政府授权，依法履行出资人职责，承担监管市属国有企业资产职责，负责指导中央和外地在渝大型国有企业党的建设。近年来，重庆国资系统在重庆市委市政府领导下，大力推动国有经济布局和结构调整，强化国资战略功能，优化资源配臵，坚持体制创新，实施综合改革，实现了国有资产保值增值。截止2010年末，市属国有企业资产总额由成立之初的1800亿元增加至12500亿元，增长6.9倍；规模由全国第19位跃升为第4位、西部第1位；净资产由376亿元增加至3365亿元，增长8.9倍；利润总额由5.7亿元增加至368亿元，增长64.6倍；资产负债率由97%下降至60%；净资产收益率达10.7%。国有资产布局形成40%在基础设施行业、30%在金融行业、30%在工商产业的“四三三”格局。重庆国有企业持续健康发展，有力地推动了地方经济快速发展，成为打造西部重要工业增长极和长江上游经济中心的中坚力量，其超常规发展模式，受到国务院国资委赞誉，并号召全国国有企业“发展学重庆”。在经济快速发展的同时，重庆国资系统运用风险管理理论，探索将惩防体系各项要素植入企业内部控制和风险管理制度之中，融入企业经营管理体系，从重点领域和关键环节入手，排查腐败风险，健全内控机制，构筑制度防线，在统筹推进各项工作的基础上，注重突出重点，突破难点，推进改革，惩防体系建设取得新成效，较好地履行了为重庆国有企业改革发展保驾护航职责。

一、着力完善体制机制，推动体系建设发展

重庆市国资委党委高度重视惩防体系建设，坚持将惩防体系建设作为反腐倡廉建设的工作重点，将其内容纳入年度党风廉政建设之中，做到与国资监管业务同研究、同部署、同落实，切实履行好反腐倡廉建设主体责任。

一是加强组织领导。按照反腐倡廉建设的总体要求和工作部署，着力建立党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责，依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。及时制定《贯彻落实<实施办法>牵头任务的工作方案》，分解重庆市委交办的9项牵头任务，逐项落实责任领导、责任处室和19项工作措施。坚持主要领导带头讲党风廉政，带头谋划惩防体系建设和反腐倡廉重要工作，市委市政府领导先后八次为国有企业领导人员讲党课，提出“用科学发展观统领国企党建工作，不断调校党风廉政建设和反腐败工作的思路、措施和目标”、“国企反腐败永远不能掉以轻心”、“国企党建工作要把切实加强党风廉政建设作为重点，使党组织、企业领导班子成为廉政表率，使职工队伍与党组织、企业领导更加心心相印”、“反腐败要做到在制度安排下不能贪、在较高待遇下不想贪、在严厉惩罚下不敢 贪”、“要从典型案例中举一反

三、多加警醒，从经验教训中加强总结、完善机制”等工作要求。2008－2010年，重庆市国资委党委主要领导与上百名企业领导人员和机关处级干部进行廉政谈话、批阅重要信访举报52件、审定反腐倡廉重要制度10多件，惩防体系建设和反腐倡廉建设领导体制和工作机制进一步完善。

二是加强工作部署。坚持将惩防体系建设纳入重庆国资系统总体发展目标、工作规划和党风廉政建设责任制，制定年度工作计划，明确责任主体、细化工作责任、分解目标任务，狠抓工作落实。在国资系统党风建设和反腐倡廉工作会上，重庆市国资委党委与39户市属国有重点企业、35户中央和外地在渝大型企业党委（党组）书记签订《党风廉政建设责任书》。强化领导干部“一岗又责”，督促企业分解责任目标、将党风廉政建设责任制和惩防体系建设任务落实到班子成员、职能部门和基层单位。同时，提出了纪检监察“如何准确定位”、“如何增强实效”、“如何有力保障”三个重大命题。在全市国资工作会上提出“坚定不移抓好党风廉政建设，立足加快构建惩防并重、突出预防的国企惩防体系建设，深化企业廉洁文化建设、效能监察、国有公益性企业行业作风建设等工作，建立完善拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制和发挥查办案件治本功能机制，充分发挥纪检监察工作的保驾护航功能”的工作部署，确保国资系统党风廉政建设和惩防体系建设主体明确、分工 3 明确、责任明确、同步推进。

三是加强工作落实。坚持惩防体系建设集体领导与个人分工负责相结合，依托“一级抓一级、层层抓落实”的反腐倡廉工作格局，将重庆国资系统党风廉政建设和惩防体系建设的总体要求落实到党委和纪委的年度工作之中。通过制定年度计划和保障措施，加强监督检查和考核评价，强化党风廉政建设和惩防体系建设的总体要求与年度各项具体工作任务的呼应衔接，做到有计划、有安排、有检查、有考核，实现重庆国资系统党风廉政建设和惩防体系建设的无缝对接，做到党风廉政建设责任、工作、指导、监督、追究“五个到位”。充分发挥党风廉政建设责任制事前防范、事中监控、事后惩处的惩治和预防功能，确保惩防体系建设阶段性工作任务稳步推进。重庆市国资委积极协助重庆市总工会、重庆市发改委、重庆市金融办等牵头部门制定工作方案，提供涉及国资监管和国企工作的有关情况、建议意见，按照重庆市惩防办的要求定期报送《牵头任务进度表》，目前，牵头工作运行良好。2010年3月，中央检查组对重庆市国有企业推进惩防体系建设进行了全面检查，给予充分肯定。

二、着力完善教育机制，筑牢拒腐防变防线 大力推进以领导人员、中层管理人员和关键岗位人员为重点的反腐倡廉教育，以廉洁谈话为基础，坚持以示范教育和警示教育为主线，以廉洁文化建设为载体，形成反腐倡廉 “大宣教”格局。

一是加强教育长效机制建设。突出管人、管事、管资产与管教育的相互衔接，始终围绕贯彻落实《工作规划》和《实施办法》，坚持以领导人员、中层管理人员和关键岗位人员为重点，综合运用示范教育与警示教育、任前谈话与廉洁谈话，述职述廉与民主评议等多种教育方式，增强各级领导人员和广大党员干部的廉洁自律意识。坚持把党风廉政建设和廉洁从业的新要求融入企业反腐倡廉建设和经济工作之中，在抓教育创新添活力、抓典型事例造声势、抓难点问题求突破、抓特色推广求实效方面不断探索，总结出“四个强化四个结合”的反腐倡廉教育新模式。重庆国资系统在抓廉政教育，促经济发展思想高度统一，主要领导逢会必讲党风廉政，“风清气正、干净干事”的廉洁理念正在悄然形成。2009年，重庆市国资委纪委荣获重庆市反腐倡廉宣传教育专项工作奖荣誉称号。2010年，荣获重庆市“党性党风党纪教育月”活动组织奖。2010年4月，重庆市国资委在全市纪检监察宣教工作会上作交流发言，受到与会代表的一致好评。

二是加强领导人员廉洁从业教育。大力推进以贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（以下简称《若干规定》）为主要内容的反腐倡廉教育，通过开展形式多样、生动活泼、喜闻乐见的宣传教育活动，在国有企业营造“以廉为荣、以贪为耻”的良好氛围，夯实了反腐倡廉宣传教育群众基础，筑牢了党员干部拒腐防变思想道德防线。据不完全统计，2008－2010年，重庆国资系统共举办反腐倡廉宣传教育活动9196次，发放资料10.5万份，参与群众64.5万 5 人次；各级纪委与党员干部谈话17454人次，6552名党员干部报告个人有关事项，8625名党员干部述职述廉，663名党员干部上缴礼品礼金，折合人民币近2000万元。

三是加强廉洁文化建设。坚持在推进企业发展战略和企业文化建设中推进廉洁文化建设，注重将企业廉洁文化理念与企业精神、企业宗旨、企业核心价值观相互统一，依托廉政教育基地、爱国主义教育基地、红色旅游景区等资源，组织企业领导人员和职工参观红岩联线、聂荣臻纪念馆、重庆市廉政教育教育基地，开展爱国主义、廉政建设和红色教育，丰富廉洁文化内涵。在国资系统大力开展“唱红歌、读经典、讲故事、传箴言”活动，大力推广“读书思廉”、“家庭助廉”、“廉洁承诺”等“三廉”活动，进一步增强廉洁文化的渗透力、说服力和影响力。以“四进四上”活动（进企业、进岗位、进社区、进家庭和上报纸、上电视、上网络、上墙头）为载体，不断强化党员干部的理想信念、党纪国法、职业道德和廉洁从业教育，打造“干净做事，清白做人”的企业廉洁文化，扎实推进廉洁文化建设。

三、着力完善制度机制，规范约束从业行为

坚持将内控制度建设与企业经营管理相结合，把惩防体系建设计并嵌入风险管理工作流程，把反腐倡廉的要求植入经营管理全过程，用完善的制度规范权力运行。

一是健全反腐倡廉制度。重庆市国资系统紧紧围绕“五大结构调整”和整体上市工作，加强反腐倡廉教育制度、监督制度、预防制度和惩处制度建设。重庆市国资委先后出台《重庆市〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办 法》、《重庆市属国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的实施意见》、《重庆市属国有企业资产损失责任追究制度》、《重庆市属国有重点企业经济责任审计管理暂行办法》、《重庆市属国有重点企业监事会工作指引》等14个制度。国资系统各级企业围绕“三重一大”决策，建立完善反腐倡廉制度2701个，增强制度的刚性约束力。进一步健全企业领导人员廉洁从业绩效考核制度并与其收入挂钩，考核分配制度更加合理科学。

二是健全国有企业资产管理制度。制定并完善《重庆市经营性国有产权转让暂行办法》、《关于加强市属国有重点企业监事会工作的意见》、《关于进一步规范国有出资人派出的股东代表、董事、监事履职行为的通知》、《关于进一步规范国有企业土地使用权管理有关问题的通知》、《关于试行企业年金制度有关问题的通知》、《关于进一步规范企业经济适用住房分配工作意见》、《关于加强企业领导人员工作用车管理的规定》、《关于规范市管干部辞去公职或者退（离）休后担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的通知》等一大批制度，领导人员用权行为进一步规范。国资系统国有企业加强对业务管理制度流程的全面梳理排查，使决策管理、财务管理、营销管理、人事管理、工程管理、物资管理、招投标管理等经营管理制度更趋完善，制度体系更加完备。三是健全国有资产监督制度。建立健全《重庆市企业国有资产评估管理暂行办法》、《重庆市属国有企业投资监督管理暂行办法》、《关于实行国有企业领导廉洁从业保证金制度》、《重庆市属国有企业内部审计管理暂行办法》、《重庆市属国有重点企业财务预算管理暂行办法》、《重庆市属国有重点企业总会计师工作职责管理暂行办法》、《重庆市属国有重点企业对外捐赠、赞助管理办法》，预防国有企业经营风险和国有资产流失制度体系进一步健全，用制度规范、按制度办事、靠制度管人的监管机制进一步完善,国有资产监管质量进一步提高。

四、着力完善监督机制，提高体系建设水平

按照权力授予有制，行使有规、监督有效的原则，强化监督检查，确保权力正确行使。

一是认真开展效能监察。突出效能监察在促进企业管理、提高经济效益的重要作用，充分发挥效能监察对管理的再管理、监督的再监督功能，紧贴国资监管主线，指导国资系统企业围绕“三重一大”、重大投资项目、企业改革改制、产权交易、招标投标、安全生产、节能减排等重点工作扎实开展效能监察，推动企业强化管理、提升效率、提高效益。近5年来，重庆国资系统效能监察立项11986个，提出建设15987条，建章立制11853个，避免和挽回经济损失22.68亿元。效能监察为企业应对金融危机、全面完成生产经营目标，实现跨越式发展提供了坚强支撑。围绕专项工作，先后开展公款出国（境）旅游专项治理、主城危旧房改造专项监督、国有企业安全工作作风建设检查、工程建设领域突出问 题专项治理、“小金库”专项治理、重大资产损失专项调查。排查5000万元以上规模工程建设项目522个，涉及金额3275亿元，整改突出问题73个。发现“小金库”账户169个，撤销166个，追回支出资金近50万元。

二是认真开展对口监督。顺应市场发展要求,加快推进国有企业产业升级，按照企业规模和发展业态，进一步减幅缩链，对四类企业进行分类重组，增强监督的实效。五年来，对34户市属国有重点企业实施了15次战略重组。将国资系统重点骨干企业划分为投融资、金融、工业、商贸物流四大板块，通过设臵相应的监管部门，实施对口监管，监管力度、监管效率、监管水平进一步提高。其中，投融资板块的“八大投”，已成为全国独创的地方基础设施投融资模式。地方金融板块中的原五个濒临倒闭的企业，全部成为西部乃至全国同行业第一。以国资为主体创建的近20家总部在重庆的非银行金融机构、保险公司、交易所，成为重庆建设金融中心的主力军。工商产业板块重组整合为16户大集团，一半进入中国500强。经过一系列重组和国资监控，国有资产保值增值效应更加明显，通过国有资本经营预算运作，成为地方“第三财政”，有力地保障了地方一批重大项目建设。

三是认真开展巡视监督。2009－2010年，重庆市委巡视组对重庆庆铃集团、重庆钢铁集团等8户市属国有重点企业开展集中巡视。巡视组围绕企业领导班子建设、党风廉政建设、生产经营管理开展卓有成效的监督，提出了许多好的意见和建议，有力地推动了国有企业科学发展，实现了国有资产保值增值，促进了国有企业改革发展。巡视工作还推进了党的建设，加强了党内监督，改进了党的作风，受到职工群众广泛欢迎。强化监事会和审计监督，积极探索企业监事会 “外派内驻”新模式，由监事会过去监督几个企业变为现在只监督一个企业，实现了贴身监督，监事会监督的客观性和独立性明显增强。健全审计工作制度，改进审计监督方法，扩大领导人员经济责任审计范围，推行出资人选聘中介机构制度，加强企业内审机构建设，规范工作流程，加强对重点领域、重点部门、重点资金、重点项目的审计，加强对审计结论的综合运用和落实整改情况的监督检查。

五、着力完善改革举措，夯实惩防体系基础

按照“国有资产投资到哪里，纪检监察工作要跟踪到哪里”的要求，加强国资系统重大改革发展腐败风险的收集、识别、评估、问题解决和监督改进等工作。

一是加大对“五五三三”措施的监督。围绕将“八大投”发展壮大成为“五个重庆”建设的骨干工作，加强腐败风险防控。加大对国债、规费、土地、存量、税收等“五个注入”的全面风险管理，确保零散、静态资产集中变为资本金合法合规。加大对银行、债券、股市、信托、海外等“五个市场”融资的监督检查，确保放大国有资本工作公开透明。加大对债务平衡、现金流平衡、投入产出平衡等“三平衡”的监督管理，推动其健康运行。加大对“八大投”互不担保、财政不担保、专项资金不挪用等“三不”的监督检查，有效控制金融风险。

二是加大对“三大重组”措施的监督。围绕盘活地方金融企业，将其建设成为金融中心的中坚力量工作，开展全面 风险管理。加大对运用市场化手段剥离债务，实施“债务重组”的监督检查，有效降低不良资产率。加大对“资本重组”的监督检查，通过国企入股恢复国有控股地位，带动民间资本进入，进而优化股东结构，增强资本实力。加大对“班子重组”的监督管理，支持重组中选派得力干部进入企业经营管理层，优化完善治理结构，推动经营管理规范运作。

三是加大对实施“走出去”战略的监督。围绕“走出去”，实施并购战略资源、高端技术，充当开放高地建设的引领战略目标，加强对企业海外收购、引进战略投资者以及对国（境）外国有资产的监督管理，支持国有企业以资源和技术并购为重点，“抱团出海”闯天下，推动“走出去、引进来”战略目标实施。加大对重钢集团收购澳矿，机电集团收购英国机床技术，四联集团收购加拿大蓝宝石厂和法国汤姆逊半导体研发团队等工作的监督管理，提升技术水平和资源保障能力。加大对粮食集团海外分批购地建设优质大豆基地、民用直升机、汽车密封条等一批海外并购项目的监督管理，在国内继续充当“走出去”项目最多城市。

六、着力完善惩处机制，发挥查处治本功能 借助重庆市国资委纪检信访举报系统每年接受上千件信访举报材料平台，仔细甄别信访线索，加大查办案件力度。

一是加大信访初核力度。按照中央纪委、重庆市委和 重庆市纪委要求，结合国资系统实际，突出办案特点，进一步加大信访初核力度，提升查办案件的综合效果。近5年来，国资系统纪检监察部门共受理群众信访举报5000多件，通过信访研判、信访核查、信访监督，为400余名反映不实的干部澄清了事实，保护了领导人员的干事创业积极性。加强对办信办案规律性、普遍性、典型性、方向性问题的研究，综合运用组织处理、经济处罚、纪律处分、法律制裁等手段，为企业避免或挽回重大经济损失。

二是严肃查办腐败案件。在初核调查的基础上，重点查处违反《若干规定》的案件，特别是以权谋私、利用职权为特定关系人谋利、滥用职权等方面的案件；重点查办违反决策程序和失职渎职，造成国有资产重大损失的案件；重点查办工程建设领域的违法违纪案件；重点查办违反财经纪律，私设“小金库”，违规披露上市公司信息等侵害企业和群众利益的案件。近5年来，重庆国资系统立案查处违纪违法案件233件，结案224件。其中，重点查办了重庆江北嘴开发有限公司原董事长梁晓琦、重庆地产集团原董事长王斌等领导人员腐败案件。364受到党纪政纪处分，查办案件为企业挽回损失6596.2万元。

三是建立“一案双报告”制度。在查办案件的基础上，撰写案件调查报告和剖析报告，及时提出整改建议，加强督促检查。认真开展案件通报，以腐败案件为反面教育，在干部职工中开展“以案说法”等警示教育。认真剖析重点领域、关键部位发案的深层次原因、特点、规律，提出建章建制、12 源头治腐建议。充分发挥查办案件的治本功能，督促有关部门完善规章制度，加强预警预测，堵塞监管漏洞，落实预防措施，逐步形成以查促纠、以查促建的长效机制。

尽管重庆国资系统在惩防体系建设方面作了大量工作，取得了一定成绩，有力地推动了企业改革发展，但是，仍然存在一些问题。一是惩防体系建设发展不平衡，有的企业缺乏整体推进和统揽六项要素的思路，工作仍然停留在过去纪检监察工作层面上，惩防体系建设有时流于形式。二是对于惩防体系与党风廉政建设责任制，与风险管理理论，与内部控制、与六项要素关系缺少深入研究，惩防体系建设针对性不强，实用性不大。三是惩防体系建设体制机制不完善，整体协调不够，工作合力不足。四是惩防体系融入经营管理体系尚处于起步阶段，促进作用有待加强。

针对存在的问题，重庆国资系统将进一步加大工作力度，将惩防体系建设纳入党风廉政建设责任制之中，将其要求融入经营管理体系，强化风险防控和内部控制，全面排查腐败风险，健全教育、制度、监督、改革、纠风和惩处等各项制度，创新思路、探寻规律、改进方式，不断提高惩防体系建设科学化水平。

第二篇：组织协调管理

二、组织协调的职能和管理

（一）组织协调的内容

项目监理的组织协调工作，主要是指在工程项目建设当中，针对施工活动中各有关要素间的协调，以及各要素在时间、空间上的协调。一个建设项目绩效的好坏,一方面取决于参与项目各方各自的项目管理的水平,另一方面还取决于各方之间的有机协调和配合。从某种意义上说,各方配合的好坏甚至决定项目的成败。现实中由于项目实施过程中没有协调好各方的关系,致使各参与单位之间不配合、不协调,而导致项目陷于困境的例子并不少见。工程项目组织协调大致可以分成以下三个部分：第一是监理组织系统内部的协调；第二是监理组织系统与业主、承包单位、设计单位等其他系统间的协调；第三是业主、设计单位、上级主管部门（质监站）等有关系统间的协调。监理组织内部的协调工作，主要是协调项目监理部内部人际关系，明确划分各自的工作职责，设计比较完备的监理工作流程，明确规定监理部正式沟通的方式、渠道和时间，使大家按程序、规则办事，提高工作效率。在此不做过多论述。

1、与业主的协调

业主是工程项目的所有者，对项目具有特殊的权利。而监理为业主提供项目管理服务，必须服从业主的决策、指令和对工程项目的干预，监理最重要的职责是保证业主满意。只有取得业主的支持，才能更好的开展监理工作，保证项目目标的实现。因此在与业主的协调过程中，应遵循以下几点要求：

1监理工程师要理解建设工程的总目标、理解业主的意图。○2做好监理宣传工作，增进业主对监理工作的理解。○3尊重业主，让业主一起投入到建设工程的全过程。○

2、与设计单位的协调

监理单位与设计单位之间只是业务联系关系。双方在技术上、业务上存在着密切的配合关系，因此两单位之间要相互尊重、相互理解和紧密配合。监理要主动向设计单位介绍工程进展情况，充分理解业主与设计单位的设计意图，尊重设计单位的意见，及时向设计单位提出施工中出现的问题，以免造成大的损失，监理还应注意信息传递的及时性和程序性。如果监理人员认为设计中存在某些不足之处，应通过总监理工程师积极提建设性意见供业主、设计单位参考，同时还应配合设计单位做好设计变更及工程洽商工作。

3、监理与施工单位之间的协调

监理与施工单位之间是监理与被监理的关系。监理单位依据有关法令、法规及监理合同、施工合同中规定的权利，监督施工单位认真履行施工承包合同中规定的责任和义务，促使施工合同规定目标的实现。监理方应坚持原则、实事求是，严格按规范、流程办事。协调不仅是方法、技术问题，更多是语言艺术、感情交流和用权适度。在涉及施工单位权益时，监理单位应站在公正的立场上，维护施工单位的正当权益。监理单位人员在与施工单位专业技术人员之间，应相互联系，互通信息，互相支持，保持正常的工作关系。

4、与质监站、政府部门等上级主管部门的协调

监理单位与政府建设工程质量监督部门之间，在工程质量控制方面是监督与被监督的关系。工程质量监督部门做为政府机构，对工程质量进行宏观控制，并对监理单位质量行为进行监督检查和指导。监理单位则应做好与政府部门工程质量监督站的交流与协调工作。如果发生重大质量事故，及时敦促承包商及时向政府有关部门报告，接受检查和处理，工程合同应公证，并报政府建设管理部门备案，做好施工现场的文明施工等；为了处理好监理单位和质量监督站的关系，最根本的一条就是根据国家政府有关部门颁布的关于建设工程监理的法规、规定和办法，按照监理合同约定的内容切实履行监理职责、义务，落实岗位人员职责，做好监理工作，以优良的工程质量，优质的监理服务向建设单位，向政府和人民交一份满意的答卷。

（二）组织协调的措施

1、加强与建设单位的沟通

1）项目总监理工程师首先要充分了解工程项目的总目标、了解建设单位对本项目的最终意图、反复阅读项目合同条款或项目任务文件。监理工程师做出决策安排时要考虑建设单位的期望和价值观念。尊重建设单位，对于项目上的进展情况及遇到的问题随时向建设单位汇报，在建设单位做出决策时，项目总监理工程师能及时向建设单位提供充分的信息资料，让他了解项目的全貌、项目实施状况、方案的利弊得失及对实施此决策的影响。

2）让建设单位能够积极参与到工程建设中来，使其了解项目建设情况。在项目的实施过程，减少业主的非法程序干预和越级指挥，避免对项目的实施过程由于建设单位的原因出现的错误。

2、加强与设计单位的沟通

1）项目工程施工图正式进场使用前，必须由相关施工单位的技术人员通过对施工图预审，提出初步的审核意见，汇总成书面形式报送项目监理机构和建设单位审核，认可后报送相关设计单位进行核实，然后由设计单位在施工图技术交底和会审时做出书面答复或说明，经与会各方商议一致，形成施工图会审纪要后，由参与各方签字盖章，分发有关各方做为正式工程建设施工的依据。

2）项目工程在施工过程中，如果建设单位对工程提出变更，应由建设单位通知相关设计单位，告知需要变更的部位及内容，再由设计方发经过严密的计算给出相应设计变更通知单，经业主、监理方签认后，发至相关施工单位进行工程施工。

3）施工过程中，如果施工单位对施工图纸有异议或施工难度大需要提出工程洽商变更时，施工单位应事先将该变更部位、变更内容等相关事项以书面形式通知监理方，监理方同意并征得业主同意后，再由业主单位与设计单位联系，经设计确认后生效。如果该项目有分包单位时，关分包单位提出施工洽商变更，需先报经总承包单位同意后，在按上述程序办理。

3、充分发挥合同的作用

1）在建设单位的工程施工招标文件中应明确工程的施工范围，即明确由总承包单位直接自行组织完成的工程内容范围及建设单位另行发包的工程内容范围；如果项目实行总承包管理制度，建设单位另行发包的工程内容承担者，除与建设单位签定相应的工程施工合同外，必须同时与本工程总承包单位签定总包管理合同，将建设单位另行发包的工程都纳入工程施工总承包管理范围，由总承包单位对其施工质量、进度、安全文明施工等负责。

2）将建设单位与工程总承包单位签定的施工总合同的有关条款要求，分别纳入相对应的分包合同中。使分包合同对其工程质量、进度、安全文明施工等处于总承包方控制之中，确保工程的质量和工期。

3）各分包单位应按与总承包单位签定的分包合同中的条款要求，编制出分包项目的分部、分项工程详细的施工组织设计、专项施工方案、分项工程的施工进度计划等报请总包方审批同意后才能进行施工。

4）各分包单位应按建设工程总工期的要求以及项目总承包方的施工节点控制计划为依据，编制出相应分包工程的详细施工进度计划，报请总包审批同意后才能进行施工。

5）项目总承包单位应对各分包单位做好施工质量技术交底工作，对分包单位所施工的工程进行质量监控。按照本工程的要求实施有关质量检验的规定，并做好质量检验记录；对工序间的技术接口实行交接手续；做好不合格品处理的记录及纠正和预防措施工作；认真做好各分包工程的验收交付工作。

6）项目总承包单位对各分包单位的相应分包工程施工进度计划进行检查控制。项目总承包每周定期与分包单位召开一次协调会，加强对分包单位人员的协调管理，每道工序施工前做好技术交底、安全交底等，解决生产过程中发生的问题和存在的困难。按照项目总承包的周计划检查分包单位的工作完成情况及布置下周施工生产任务。

7）各分包单位与项目总承包单位业务交往过程，以业务联系单、备忘录等书面形式进行联系，需要由项目总包方解决的事项应立即处理。以免耽误工程进展。

8）各分包单位的工程进度款的收取，应由分包单位以书面形式报送项目总包单位审核签证。

9）各分包单位应与总承包单位签定相应分包工程安全协议书，遵守各种安全生产规程与规定，特种作业必须持证上岗，各分包单位应接受总承包单位的安全监控，并参与工地的安全检查工作，落实整改事宜。

10）现场场地管理工作。总承包单位应在考虑各分包单位施工时对场地面积、部位的使用要求对现场场地进行统一的安排、集中的管理。各分包单位应按总包方的要求使用场地并做好场容场貌管理工作，做到建筑材料设备划区域整齐堆放，保持工地卫生、文明努力做好宿舍卫生工作。

11）分包与分包之间按照总承包单位的工程施工总进度计划要求开展平行或交叉施工时，应主动加强横向协调和联系工作，合理解决施工中的先后顺序；工序间的技术接口实行交接手续；保护好对方的成品、半成品材料、构件，实行谁损坏谁赔偿的制度。

4、充分调动总承包单位的积极性，发挥总承包单位的作用

1）监督施工总承包单位落实《施工总承包合同》规定的总承包管理责任。要求施工总承包单位增强总包管理力度——加强管理班子建设，增强总承包单位管理权威。

2）加强项目总承包管理班子对本项目的管理能力，使其即能胜任本单位施工的工程管理职能，又能对各分包单位施工的工程行使总包管理职能，并且在项目工程主体结构施工结束后，仍能不间断地实施强有力的总包管理责任。

3）增强项目总承包管理权威。要采取各种措施（包括合同、组织、技术、经济措施等），增强项目总承包管理权威。支持总包单位对分包单位（包括安装、高级装饰、特种工程等）的施工活动，管的住，有成效。使分包单位的进度目标和质量目标同总承包单位的施工进度目标和质量目标相一致，最终确保预定的工期目标和质量目标的实现。

4）在项目总承包单位选择分包单位（包括业主另行发包，纳入总承包管理的指定分包单位）时，必须按要求严格审查分包单位的资质、业绩（已施工的工程情况）、施工技术力量和质量管理能力、对承包施工本工程计划投入的设备和人员、对进度和质量目标的承诺、对纳入总包管理的意见和要求等能否满足本工程的需要。在审查合格、可行的基础上，予以确认。

5、主动与质监站等上级主管部门联系

1）认真执行项目工程质量监督部门及政府部门发布的关于各项工程质量管理规定，并督促施工单位及相关单位严格按照相关规定进行落实。

2）经常主动向质量监督站联络，及时如实地汇报工程质量情况，包括工程实体和软件、履行监理职责情况、监理人员职责落实情况，以及监理单位质量体系执行情况。

3）尊重质量监督站的权力，并密切配合质量监督部门的工作，使其在工程项目上的权利行使顺畅，形成工程建设各主体单位对质量监督工作的积极支持、全力配合的局面。

4）按工程进度情况，定期邀请质量监督站来工地巡视、检查并指导工作；督促相关单位配合好，使现场检查顺利；对质检站提出的问题积极组织施工方及时整改，并按时向质量监督部门汇报整改落实情况。

5）如实向质监站反映整个工程质量状况。在工程各阶段验收中，协助质量监督站审查相关工程质量资料。接受并配合质量监督站的工作，并对存在的问题认真整改，确保整个工程资料及时、准确、完整。

（三）项目实施过程组织协调的重点

1、协助业主做好施工合同的签订工作，施工合同是各方行为的法律依据，因此在合同中应明确各方的责任、权利、义务。对于施工过程中可能出现的问题（如材料价格变更、工程量增减引起造价变更时如何处理）在合同中明确，避免不必要的合同纠纷。

2、组织召开第一次工地会议，业主方根据监理合同宣布对总监理工程师的授权，明确监理的权限范围、责任范围，使监理的工作有理有据。

3、总监理工程师应熟悉合同及监理工作方法程序，并向业主及施工单位做好宣传工作，使他们理解监理的工作，能够积极配合和支持监理工作。

4、定期召开现场协调会议，各方汇报工程情况及工作情况，检查制定措施落实情况，及施工中存在的问题，制定今后的工作安排，及问题处理方法。

5、对于工程的情况定期编制监理月报上报业主，使业主随时掌握工程的进展情况，对于工程施工中的工程变更、价格变更、工程量变更及时与业主沟通，征求业主意见，合理处理工程的变更问题。

6、在监理工作中，对承包商的质量、安全、进度、投资、进行监督和管理，但应尊重承包商，充分发挥承包商的积极主动精神，协助承包商圆满完成施工任务。

7、在施工过程中，及时收集各类原始资料，应与工程的施工进度同步，为各类纠纷得处理做好准备工作。

8、与承包商的协调工作，要坚持原则，严格按规范规程办事，讲究科学的工作态度。同时常与项目经理沟通，做好进度、质量的控制和协调工作，对承包商违约行为的处理，合同的争议进行协商沟通，及时恰当的处理。

（四）针对本工程土建与安装工程的协调配合的监理方法

组织协调是监理工作的一项的重要内容。土建施工与安装施工是本工程项目建设中的两大组成部分，促进土建与安装的协作配合是监理单位重要的工作内容，也是保证本工程质量、投资、进度三大控制目标顺利实现的重要手段。因此要特别注重对土建与安装两大专业之间的配合进行监督、控制与管理。根据我公司对以往类似工程的监理经验，应着重做好以下几方面的工作：

1、加强设计单位与施工单位之间的协调。项目设计只要通过施工活动才能形成现实的产品，由于不可抗的自然因素、施工技术力量、施工工艺的制约、业主对于使用工程的需要等种种原因，设计变更往往是不可避免的。因此监理单位必须加强对设计和施工单位关于工程质量问题的沟通。在工程施工过程中需要相互协调的内容很多，但土建与安装施工之间若协调不好，极易造成不良后果。由于土建与安装之间的事前、事中协商少，往往造成事后扯皮多，对工程的进展速度，工程的质量产生不良影响。土建施工如果未能考虑或正确处理安装要求的问题，致使事后开槽打洞的情况严重，影响工程质量。为此，必须加强土建结构设计人员与设备安装施工方案设计人员之间的沟通与交流，加强设计交底的力度，做好事前控制。尽量避免对工程主体结构的破坏。

2、加强各施工单位之间的协调。在工程建设中，土建工程为安装工程创造施工条件，安装工程是土建工程的延续。本工程安装工作种类繁多，技术复杂，各工种交叉作业频繁。监理单位在协调土建施工单位与安装施工单位联系方面，应做好以下工作：

（1）协调施工方案，合理安排施工进度。现场监理工程师在施工前必须审核施工进度计划与施工方案的协调性与合理性，分析土建与安装施工方案与施工进度计划有无冲突，若有矛盾和冲突，应及时调整。安排正确的施工顺序也是作好土建与安装配合工作的重要措施。在总体上要坚持先土建施工后设备安装，先下后上，先室外后室内的施工顺序。审核承包单位提成的施工组织设计，检查有无土建与安装施工配合的特殊要求，特别是关键部位和重要工序，是否制定了切实可行的措施，保证配合工作的顺利开展。（2）加强现场施工的统一管理。在项目建设开工前，要召集设计单位、建设单位、承建单位进行图纸会审工作。监理方不仅要参加总体工程的会审，还要参与单位工程和重点关键部位的会审，彻底解决预埋件、预留洞、预留孔、设备搬运进室与施工位置相互重叠，相互影响问题；要使土建与安装人员对建设项目的性质特点、质量工期要求有一个全面的了解，从全局上、总体上重视土建与安装的配合问题；务必使每个参建单位都明确在土建工程与安装工程中的重点工序，以及双方施工的配合点，用什么机械工具和运输设备，各自的技术力量与装备水平能否适应施工中配合协作的需要等。

（3）组织现场协调会议。监理方应主持召开现场定期与不定期的协调会议，研究讨论下一步施工中土建与安装施工中可能遇到的交叉作业或需要相互协调的部位，同时也要研究解决土建与安装施工过程中发现的极有可能出现的始料不及的问题，共同探讨，在不影响工程进度及工程质量的前提下，提出妥善的解决办法。

（4）合理安排施工现场。现场监理工作人员必须随时根据现场施工动态，对现场整体的平面布置图作出调整，对场地的占用进行精心的研究规划，实行动态管理。当大量管道、电器设备在安装前陆续进入现场，需要一定场地堆放组装时，监理方必须事前对施工平面图存在的问题进行核查，事中对出现的用地矛盾加以协调解决。否则由于土建与安装的同时施工交叉作业，在空间利用上极易发生矛盾，稍有不当甚至会产生严重的工程质量安全事故和人员伤亡。

（5）做好土建与安装工序配合的检查验收工作。主要内容包括：现场监理人员负责工程的质量检查、工程量的计量和工程的验收工作。在土建和安装工程中，有些配合工序十分关键，如隐蔽工程、基础验收、预留孔洞、预留铁件等。它们在隐蔽或安装前，一定要检查和验收，如果经监理工程师检查验收合格的，才可以进入下道工序的施工；检查基础或墙体中的预埋件、预留孔洞位置是否正确，数量上是否遗漏，否则会影响设备的安装就位，从而影响整个工程的使用。

3、进行综合调度与控制。土建工程施工与安装工程施工都是变化的动态过程，各自都有不同的关系，有些工序可以同时进行，而不会造成互相影响；有的由于在施工工艺上、质量上、安全上的种种要求与限制，彼此各工序之间的先后程序、相隔时间，都应按照图纸设计要求、规范要求以及相关的规定严格控制，使土建与安装施工都能够达到连续均衡协调进行。

第三篇：完善社会稳定风险评估机制

完善社会稳定风险评估机制

2011年04月22日 09:20

建立和完善社会稳定风险评估机制，对于进一步提高各级党委和政府依法决策、科学决策、民主决策水平，正确处理人民内部矛盾，从源头上预防和减少不稳定因素，把各种矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，具有极其重要的作用。“十二五”规划纲要提出，“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。这是加强和创新社会管理的一项重要制度措施。当前，建立和完善社会稳定风险评估机制需要把握好以下几个问题。坚持正确指导思想。推进社会稳定风险评估工作，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，以正确把握和妥善解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，注重从决策、政策、项目、改革等方面加强利益协调、诉求表达和权益保障等机制建设，力争做到凡是得不到绝大多数群众理解和支持的举措坚决不施行，为经济社会发展提供稳定和谐的社会环境。明确责任分工。严格落实社会稳定风险评估的工作责任，由各级党委和政府负责领导、组织、实施本辖区内的社会稳定风险评估工作。按照属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则，将事关社会稳定风险评估工作的任务和责任落实到具体部门和单位，落实到主管领导、分管领导和具体责任人。各级各部门要坚持把是否进行社会稳定风险评估作为重大项目、重大决策事项能否出台或实施的前置条件，做到未经社会稳定风险评估的不审批，未经批准或虽经批准但涉稳重大隐患尚未消除的不实施。各级党委维护稳定工作领导小组应加强对各职能部门和下级党委和政府开展社会稳定风险评估工作的指导，并把其工作开展情况纳入平安建设目标考评体系。

充分把握参考依据。一是重大事项制定实施的合法性。主要看重大事项的制定实施是否符合党和国家的大政方针，是否有充足的政策、法律依据；所涉及政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法，是否符合规定的议事决策程序。二是重大事项制定实施的合理性。主要看重大事项的制定实施是否坚持以人为本，是否代表最大多数人民群众的利益，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益；是否按照程序经过严格的审查审批，是否考虑到时间空间、人力物力财力等制约因素，是否有具体、详实的方案和完善的配套措施，是否会给其他地方、其他行业、其他群众带来负面影响，是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件；对可能出现的影响社会治安和社会稳定问题有无相应的应急处置预案。三是重大事项制定实施的科学性。主要看在重大事项制定实施的过程中，出台政策或进行决策是否有科学依据，是否遵循科学方法，是否违背科学规律等。

认真遵守工作程序。各级党委和政府根据具体情况制定社会稳定风险评估工作的相关程序。一般说来，大体可分为六个程序。一是责任部门先期自行评估。决策作出部门、政策提出部门、项目报审部门(单位)、改革牵头部门、工作实施部门是社会稳定风险评估工作的直接责任部门，应在提出决策和开展工作之前对决策事项的合法性、合理性、科学性以及安全性、适时性等先期自行组织评估。二是主管部门进行审查。责任部门自行评估后形成《自评报告》，送主管部门审定。主管部门可邀请维稳、法制等有关部门以及重大事项直接责任部门参与评估。三是主管部门确定实施意见。主管部门根据评估情况，将重大事项涉及的相关情况形成《综合评估报告》。该报告应对评估事项提出实施、部分实施、调整实施、暂缓实施、不实施等意见。四是维稳部门进行备案。主管部门综合评估完成后，在将评估意见反馈责任部门之前应把评估报告送同级党委维护稳定工作领导小组备案。五是责任部门落实措施。在重大事项出台实施后，责任主体根据分析评估情况，严格落实化解不稳定因素、维护稳定的具体措施，有针对性地做好相关工作。六是维稳部门和主管部门进行跟踪督导。重大事项实施过程中，主管部门应指定监管部门全程跟踪了解，及时掌握动态信息，确保各项工作措施落实到位。

第四篇：税收风险管理理论

对税收风险管理理论及实践应用的初步探讨

近年来，风险管理开始进入中国税务管理领域，衍生出“税收风险管理”的概念，它是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序，是一种积极、主动的管理，能创造出稳定有序的征管环境，有利于建立和谐的征纳关系，有效提升税源管理的质量和效率。本文从理论到实践，从国际和国内全新视角，进一步开拓视野，广泛借鉴国际上税收风险管理的先进理念和经验，结合我国税收风险管理的实践经验，探索构建乌鲁木齐市税收风险管理的理论和方法体系，对于有效推进和实施乌市税收风险管理，提高征管质效，降低税收流失风险，提高纳税人满意度和遵从度具有重大的理论意义和现实意义。

税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理，本文重点阐述税收流失的风险管理。

一、税收风险管理研究背景

随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济的不断发展，税源分布领域越来越广泛，流动性和隐蔽性越来越强。经济决定税源，税源决定税收，这是一个简单的税收经济学原理。但在实际税源管理过程中，由于受诸多客观不确定因素的影响，税源并不一定完全形成税收，从而导致客观税源决定的纳税能力与实际税收之间存在事实上的差异，这种差异表明税源管理过程中事实上存在税收流失的风险。

根据《中国税务稽查年鉴》公布的，全国税务稽查数据显示的全国税收流失率，与同期税务机关征收的税收总额，可以推算出同期全国税收流失额。从数量上看，我国税收流失的总量逐年增加，近五年每年在3000-4000亿元左右，数额惊人。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置，加剧了收入分配的不公。如何有效地减少税收流失，是理论界和各地税务机关多年来一直不断探索的课题。健全法制、完善税制，规范税式支出、加大税法宣传力度、提高纳税意识等等，其中最直接有效可控的措施，是建立现代税收征管体系。自2009年以来，国家税务总局多次提出深化税收征管改革，构建适应现代经济社会发展的税收征管体系的要求，即“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”“信息管税”、“税源专业化管理”、“风险管理”的提出，为实施全面的税收风险管理做了技术、业务和理论的准备。可见，税收风险管理是我国税收征管改革的方向和目标。

税收风险管理也是国际税收管理的发展趋势，是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物。各地税务部门积极探索和实践，已取得初步成效。但由于我国税收风险管理理论和实践的探索处于起步阶段，在诸多方面尚存在许多瓶颈需要破解，很多难题需要探索和研究解决。

二、税收风险管理的基本理论

（一）税收风险概述

1.税收风险及税收风险特征。税收风险是实现税收征管目标的障碍，是指国家在税收征管过程中，在系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下，形成的税收流失的可能性，使实际税收的征收结果与税收预期之间客观上发生偏差。

税收风险从狭义上讲，主要是指管理性税收风险，表现为两个方面：一是纳税遵从风险，二是税收执法风险。本文研究的是纳税遵从风险，即由于纳税人对政策认识不足、工作疏漏等情况造成非故意性不遵从，纳税人利用自身信息优势等不正当方式故意或恶意不遵从，形成的税收流失的可能性和不确定性。

税收风险除了具有一般风险的共同特征外，还具有其独有的特征属性：隐蔽性和潜伏性，税收风险形成机制复杂多变，使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险，促使风险累积，导致风险压力，形成真正的税收流失；难于化解性，税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、控制、化解的管理难度较大；传导性，税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散，导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关，相互影响、相互转化。所以，税收风险仍然是最为严重的社会性风险。

2.税收风险的分类及表现形式。税收风险的分类：按照风险来源，可分为税务部门税收风险和企业税收风险；按照风险的可测程度，可分为指标性税收风险和非指标性税收风险；按照风险等级评定，可分为一般税收风险和重大税收风险；按风险承担主体不同，分为纳税人风险，扣缴义务人风险，税务代理人风险，纳税担保人风险，其他税务行政相对人风险；按税收征管过程的具体环节，分为税务登记风险，财务核算风险，税源监控风险，纳税申报风险，信息报送风险，税务检查风险。

税收风险的表现形式：在纳税人方面表现为少缴税（可能是无意造成的，也可

第五篇：完善我国农村金融机构风险补偿机制

完善我国农村金融机构风险补偿机制

安起雷

近年来，我国农村金融改革快速推进，金融支持农村经济发展力度逐渐加大，农村金融服务水平也有所提高，但农村金融发展中一些深层次的问题与矛盾也逐渐暴露出来，其中，农村金融风险大、风险分散和补偿机制缺乏越来越成为影响农村金融资源聚集和农村金融发展的明显障碍。

一、当前我国农村金融组织发展面临的主要问题

近年来，我国农村金融改革不断深化，增量改革和存量改革同时推进，发展新型农村金融组织已经成为构建普惠制农村金融体系的重要突破口。目前我国的新型农村金融组织主要有三类模式：一类是主要依靠民间力量自发组织起来的金融组织，一类是按照相关法规政策组建的金融机构，一类是介于前两者之间、在地方政府支持下由民间资本投资发展起来的金融组织，主要包括农村资金互助组织、村镇银行、小额贷款公司。新型农村金融组织的发展，在改进“三农”和弱势群体金融服务、提高农村金融市场竞争度方面起到了积极的促进作用。1999年以来，在人民银行支农再贷款的大力支持下，随着农村信用社改革的逐步深化，以农村信用社为主力军的涉农金融机构支农力度不断加大，在促进农业经济结构调整、增加农民收入方面发挥了重要作用。全国大部分经济欠发达地区的农村金融服务一直处于供求失衡状况。随着农村经济转型和新农村建设的深入推进，农村金融需求规模发展迅速，不仅农户的资金需求不断增加，一些专业性的种植业和养殖业大户、农民专业经济合作社和农村中小企业贷款需求也很旺盛，农村信用社“一社难支三农”的问题日趋突出。在继续深化农村金融存量改革的基础上，以组建新型农村金融组织为主要内容的农村金融增量改革发展迅速。在本轮改革过程中，相对于相关部门而言，地方政府的推动作用更为突出。但从构建农村金融体系的角度分析新型农村金融组织发展现状，“三难”和“三缺”即“进入难、发展难、退出难”、“缺政策”、“缺资金”、“缺管理”，仍然制约着新型农村金融组织完善农村金融体系作用的有效发挥。

1.农村金融机构机制不活。在市场经济条件下，资本是逐利的，作为市场经济的主体，商业性金融机构在经营决策过程中必然要进行收益与成本的核算与权衡。而农村经济天然的弱质性造成了农村信贷市场成本与收益之间的严重失衡，农村金融风险的高企使得金融机构不得不采取信贷配给的手段来应对信贷资金盈利性要求与农业贷款高风险低收益之间的矛盾。

2.农村信贷资源投入数量减少。一是由于金融机构将信贷资源配置到风险收益高的地区和领域，导致农村地区资金流出多、流入少，金融产品和服务单一，难以满足农村经济发展的实际需要。二是农村地区资金大量流出。农村地区的大量存款资金通过邮政储蓄、农业银行甚至农村信用社等金融机构大量流向城市和非农领域，从而造成信贷资金来源本已相对稀缺的县农村地区难以得到金融的有力支持。三是信贷产品期限短。许多农村地区的金融机构仍然局限于传统的农业信贷“春放秋收冬不贷”的经营观念，信贷投放以一年以内短期贷款为主，一年以上的中长期贷款很少。四是信贷产品金额小。目前各地农村金融机构发放的农户贷款一般不超过5万元，农业产业化企业从当地单家法人农村合作金融机构获取的贷款也很少能超过500万元，很难满足农村经济日益产业化、规模化的发展需要。五是金融服务品种单一。县域和农村地区金融网点少，金融产品少，金融服务的范围受到限制，大多仅能提供开户、结算、小额贷款等服务，难以满足农村地区农户和企业，尤其是有一定规模的农业产业化企业对金融服务的要求。

3.农村金融市场获取金融服务的代价高。为实现有效的信贷配给，金融机构通常的做法是引入抵押担保条款。抵押担保条款的引入一方面使得借款人违约成本上升，违约的可能性也随着抵押担保价值的上升而下降；另一方面也使得金融机构不用支付高昂的信息收集和风险评估成本，而得以低成本地识别出低风险的借款人。这种做法对农村金融市场造成的影响：一是金融服务价格高企；二是获取贷款难度加大。除小额信用贷款外，农村金融机构在发放贷款时，普遍要求提供担保或资产抵押，对农户和农业企业来说要获得金融机构的贷款，门槛很高、难度很大。

4.相关金融政策依然缺失。这是农村金融机构普遍面临的问题，也反映出我国农村金融体系建设还缺少政策和制度保障。村镇银行尽管是由银行监管部门批准成立的正规金融机构，但是由于准入批准进程缓慢，极其有限的小型银行业金融机构很难体现丰富农村金融体系的作用，而村镇银行目前反映最多的问题是吸收存款难。另外，由于农村互助资金组织的法律地位尚不明确，缺乏相关配套的法规政策和制度安排，大部分都只在当地民政部门登记。小额贷款公司也无法拿到银行监管部门颁发的金融许可证，只能在工商管理部门注册。由于主管部门不同，人民银行和银行监管部门难以有效依法开展相应的监管和业务指导。

5.农村金融资金来源不足。这是农村金融组织普遍面临的问题。农村资金互助组织自有资金规模小，业务量有限，与农民及农户的实际需求间存在较大差距。而各地村镇银行成立时间短，信誉积累薄弱，客户认同度低，吸收存款难度大，存款的稳定性也较差。而小额贷款公司资金来源主要依赖于注册资本金，一旦投放完毕，后续资金不足的问题十分突出。尽管各地也有一些大的小额贷款公司从银行机构融入资金，但毕竟是极少数，相当一部分小额贷款公司面临无钱可贷局面，可持续发展受到制约。

6.农村金融组织内部管理有待提高。目前各地农村金融组织人员的业务水平和金融“正规军”相比差异较大，因此急需提高相应的金融政策水平和业务操作技能。村镇银行属于农村社区小型商业银行，规模小，应对市场风险、坏账风险及操作风险的能力相对薄弱。

7.涉农金融机构市场退出机制还不完善。从我国农村合作基金会和农村信用社的发展历程看，缺乏机构退出机制是主要教训。由于退出机制缺位，一些长期经营不善、严重资不抵债、扭亏增盈无望的高风险农村信用社不能实现正常市场退出，制约着国家“花钱买机制”作用的有效发挥。和农村信用社一样，农村合作基金会在其存在的10多年里，一直没有建立退出机制。

二、构建我国农村金融风险分散和补偿机制的几点建议

从宏观上讲，要从农村金融风险的根源出发，根据不同风险的性质和特点，制定和完善相应的风险分散和补偿机制，以实现有效提高农业投入产出稳定性的目标，使农业金融领域成为金融机构眼中风险可控，经营可持续的业务领域。

1.加大中央和地方财政资金支持，加快农业保险体系建设，分散和补偿自然风险。农业生产和发展直接影响到国家的社会稳定、经济发展、生态保护乃至国际政治经济博弈，是具有较强的准公共产品性质和战略意义的产业，因此客观上需要政府给予农村和农业领域有力的财政支持，以克服由于自然风险带来的天然弱质性。一是加大对农业公共设施体系建设的财政投入，提高农业抵御自然灾害的能力。财政资金要大力支持大型农业基础设施建设项目、重大或重要农业科技项目、水利和环境保护、重要农业防灾、减灾及相关公共服务体系建设。二是鼓励和资助农户和农业企业进行农业基础设施建设和固定资产投资，改善农业生产条件。对农户个人、企业或联合投资建设中小型灌溉设施给予资助，对小规模的农业基础设施建设提供补助金；对小型农田改造项目和农用机具及农用设备采购给予财政补贴或优惠贷款支持。三是通过财政资金支持和保障，建立完善的农业保险体系。农业保险被许多国家作为扶持和保护农业发展的强有力的政策性工具之一，但由于农业保险具有交易成本高、风险高的特点，很难完全由市场提供，必须将其作为重要的准公共产品，由政府加以支持、引导和推动。第一，确立农业保险强制性与自愿性相结合的原则。对一些关系国计民生的大宗农产品，如水稻、小麦、大豆、玉米和棉花等粮食作物采取强制保险政策，同时鼓励农户和农业企业提高自愿性保险参保率。第二，建立政策性农业保险制度，通过提供保费补贴、费用补贴和其他方面的支持，引导商业性保险机构进入农业保险市场或设立单独的政策性农业保险机构提供政策性农业保险服务。第三，政府出资设立一个全国性的巨灾农业风险保障基金或农业再保险机构，对遭遇巨灾损失的农民提供一定程度的补偿，分担农业保险公司的风险。

2.大力推进农业中介服务体系建设。要不断增强农产品价格保护和市场调控能力，分散和补偿市场风险。一是搭建农产品供求信息平台，引导农产品生产，避免市场过度波动。二是制定农产品价格保护和储备制度，增强政府平抑农产品市场价格波动的能力。三是增强和完善农产品期货市场功能，通过套期保值的方法分担市场风险。

3.建立健全涉农贷款担保和保险制度，分散和补偿信用风险。一是要加快推进农村信用工程建设，优化农村金融环境。建立健全农户和农业中小企业信用档案，加快农村信贷征信系统建设，使农村金融市场上，守信者步步为“赢”，失信者寸步难行，营造出良好的农村金融生态环境。二是以信用征信系统为基础，完善农村信用担保体系建设。由政府牵头，设立由中央、地方财政按比例出资，吸收农户和农业企业参与的涉农贷款担保基金和担保机构，以信用征信系统提供的信用报告为依据，为守信者提供优惠费率担保服务，对失信者给予惩罚性高额担保费率或不予担保。三是设立贷款风险补偿基金，引导建立涉农贷款保险机制。由中央财政出资建立覆盖全国的涉农贷款风险补偿基金，并以此为基础引导地方政府、商业银行和保险公司共同参与，按照风险共担、合作共赢的原则建立农业贷款保险机制。一旦发生信贷风险，将根据风险类型不同由中央风险补偿基金、地方财政、银行和保险公司承担不同比例损失。

4.加大国家的政策扶持力度。要制定我国农村金融体系发展的整体规划，完善相关法制和制度环境，确立新型农村金融组织的法律地位，并在资金和税收等方面做出适当的制度安排，以便于其发展。一是降低准入门槛，在农村金融服务欠缺的中西部地区农村加快设立村镇银行。二是在税收方面予以优惠，所得税和营业税的征收标准应低于其他金融机构。农民资金互助社作为非营利性组织，应采取更优惠的财税政策。三是建立新型农村金融组织风险担保与损失的财政补偿机制，充分发挥财政政策对新型农村金融组织信贷投放的杠杆作用。

5.多措并举，拓宽资金来源渠道。大力拓宽目前村镇银行主要业务内容、范围和领域，提高社会认知程度，增强农村金融自身的吸储能力。根据村镇银行发展实际和农村信贷需求实际，人民银行进一步加大对村镇银行支农再贷款的支持力度。鉴于当前村级互助资金组织受到农民欢迎，并在试点过程中已经积累了一定的经验，因此建议国家进一步扩大试点范围，增加试点县和试点村，由贫困村扩大到普通村。同时建议国家适当增加财政扶贫资金补助。对小额贷款公司应在规范管理的基础上，放宽一些经营情况良好、内部控制水平高的小额贷款公司从银行业金融机构融入资金的比例，并能根据资金头寸开展市场拆借，以增强其放贷能力。

6.强化内控管理，提高服务水平。进一步完善操作规程、资金管理制度、财务制度与账务等内部管理制度。加大力度引人金融专业人才，切实提高农村金融组织的“软实力”。充分利用规模小、审批环节少的优势，不断创新，推出特色化、差异化的金融产品和服务。为分散贷款风险，村镇银行和小额贷款公司还可探索与银行同业、保险公司机构合作开展贷款业务。

7.建立市场化的退出机制。农村资金互助组织、村镇银行、小额贷款公司作为新型的农村金融组织，发展中存在着制度设计和自身机理上的缺陷，只有建立起市场化的退出机制，在出现问题时，才有利于国家采取区别对待的分类处置方法，在不断完善中促其持续健康发展。

（作者：中国人民银行总行副局长、高级会计师）

来源：《中国党政干部论坛》