孙志刚同志在加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的讲话

第一篇：孙志刚同志在加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的讲话

孙志刚同志在加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的讲话

2011/12/26

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把握机遇

合力攻坚

加快基层医疗卫生机构新机制建设

国家发展改革委副主任、国务院医改办公室主任 孙志刚

（2011年5月26日）

同志们：

加快推进基层医疗卫生机构综合改革，建立基层运行新机制，是深化医改的重要内容，也是今年医改攻坚的主攻方向之一。今天，卫生部、国务院医改办联合召开会议，就是要进一步深入贯彻落实全国医改会议和李克强副总理重要讲话精神，结合一季度集中督导调研情况，对建机制工作进行再动员、再部署、再落实，确保全面完成医改各项任务。刚才，安徽、黑龙江、四川三省的同志分别介绍了基层综合改革和基本药物集中采购的主要经验和做法；等一会，张茅书记还将做重要讲话，请各地、各有关部门认真学习贯彻。下面，我先讲三点意见。

一、提高思想认识，把握有利时机，进一步增强新机制建设的紧迫感和责任感

从一季度督导调研的情况看，全国医改会议之后，各地积极贯彻李克强副总理重要讲话精神，高度重视、周密部署, 措施有力、狠抓落实，普遍加快了改革进度。全民医保建设进度较快、成效明显。全国城乡居民基本医保参保人数超过12.7亿，超过80%的统筹地区开展了门诊统筹，超过90%的统筹地区实现基本医保统筹区域内费用即时结算结报。基层医疗服务的软硬件建设得到明显加强。70%以上地区拥有了达标的县级医院、乡镇卫生院和社区卫生服务机构，通过在岗培训、定向培养等多种方式为基层补充全科医生。一些地方还建立县域人才统筹管理服务平台，实行县乡卫生人才统一招聘、统筹使用。基本药物制度覆盖面稳步扩大。82%的政府办基层医疗卫生机构已经建立了基本药物制度，16个省（区、市）实现了全覆盖。9类基本公共卫生服务和7项重大公共卫生服务全面开展。一些地方还提高人均经费标准，扩大服务项目，群众享受免费的服务越来越多。公立医院改革试点探索逐步深入。各地都推出了改进管理和服务、优化诊疗流程等便民惠民措施，加大了管办分开、医药分开的探索力度。

总体来看，改革进展顺利、势头良好。但也存在一些比较突出的问题，主要是各地工作进展不平衡，新机制建设明显滞后，特别是基层综合改革明显滞后于基本药物制度覆盖面的扩大。有的省只是简单地实行药品零差价，没有按照国务院补偿机制文件要求实施综合改革，机构还是在老的体制机制下运行；有的省虽然发了综合改革的文件，但没有真正落实到位；有的省至今还在坐等观望，没有按照国务院的文件要求制定新的基本药物集中采购方案。出现这些情况，既有思想认识不到位的问题，也有工作不积极、不主动的问题，还有回避矛盾、不愿负责任、缺乏开拓创新精神等问题。如果不采取果断有效的措施，扭转建机制滞后局面，将严重影响医改的深入推进和实际效果。

我们要看到，建立新机制是保基本、强基层的根本举措。李克强副总理在全国医改会议的重要讲话中，明确提出了今年的三大重点任务之一，就是要以实施基本药物制度为抓手，建立基层医疗卫生机构新的运行机制。建机制是保基本、强基层的长效保障。保基本的任务主要依靠基层机构去完成，强基层并不仅仅是建房子和买设备，如果基层机构效率低下，基层队伍缺乏活力，保基本、强基层就很难落实。只有把新的机制建设和巩固起来,保基本、强基层的各项政策才能真正落到实处并长期发挥作用。今年基本药物制度要实现全覆盖，基层新机制建设也要同步实现全覆盖，这是建立新机制的硬要求，也是硬任务。

我们要看到，建立新机制必须进行基层综合改革。只有通过推进综合改革，才能在基层建立起维护公益性，调动积极性，保障可持续的新机制，这是被实践证明唯一正确的选择。要使基层医疗机构在回归公益性的同时，又能够有效调动基层医务人员的积极性，提高基层机构的运行效率，就必须进行人事制度和分配制度的改革，否则难以使基层队伍充满活力。现在有些地方已经出现的医务人员积极性不高、推诿病人的大锅饭现象，就充分说明了这一点。要为基层机构采购到质量合格、价格合理、配送及时的基本药物，就必须重新构建科学规范的基本药物招标采购配送体系，以克服过去招标采购配送过程中的各种弊端。要使基层机构能够长期可持续的正常运转，就必须明确和履行政府办医的职责，建立多渠道的经费保障制度。因此，综合改革是一个系统工程，环环相扣，缺一不可，是任何单一改革不可替代的。

我们要看到，建立新机制正面临难得的历史机遇。当前正是建立新机制的最佳时期。一是各级党委和政府对医改越来越重视，把医改作为一项重大民生工程来抓；二是社会各界对以药养医机制的各种弊端逐步形成共识,已经到了非改不可的地步；三是实施基本药物制度在基层全覆盖，使基层医疗机构以药养医机制无法再运行下去，迫切需要建设新机制取代旧机制；四是各级政府对基层医疗卫生机构的投入大量增加，为新机制建设创造了极为有利的资金条件。这些有利因素聚合在一起，形成了推进新机制建设的合力，可谓机不可失，时不再来。在这种情况下, 如果新机制建设滞后，基层医疗卫生机构改革没有真正到位，错过了这个机制转换最佳时期，一是基层医疗卫生机构运行会出现更多的矛盾和问题；二是增加的大量投入不仅没有起到激励引导新机制建设的作用，反而会固化旧机制下的利益格局，为今后的改革增加阻力和难度；三是人们会对破除以药养医机制产生种种怀疑，甚至逐步失去改革的热情和信心。因此，在新旧机制转换时期，必须进一步深化加快建设新机制重要性和紧迫性的认识，进一步增强加快建设新机制的责任感和使命感，进一步加大加快建设新机制的工作力度和推进速度，将各级政府的重视、社会各界的共识和增加的巨额投入作为加快新机制建设的动力，调动各方面的积极性，形成强大的合力，尽快把基层医药卫生机构推上良性运行的新轨道。

二、抓住关键环节，推进综合改革，全力建设基层医疗卫生机构运行新机制

以实施基本药物制度为抓手，推进综合改革, 建立基层医疗卫生机构新机制，核心是要破除“以药养医”的旧机制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗机构运行新机制。通过新机制建设和巩固，使基层队伍结构得到明显优化，基层机构服务能力得到明显增强、服务效率得到明显提高，老百姓从中得到明显实惠。新机制的内涵丰富，涉及方方面面，但以下五个方面是不可或缺的。

一是建立公益性的管理体制。在基层举办医疗机构,满足人民群众基本医疗服务和基本公共卫生服务,这是人民政府义不容辞的职责。政府举办的基层医疗机构是非营利性的公益性的事业单位，其举办费用和发展费用由政府负责,运行费用通过服务收费和多渠道补偿承担。为了保持服务的积极性和机构运行的活力, 在人员管理上，根据基层医疗卫生机构服务功能和实际工作量合理确定编制人数、动态调整，实行定编定岗不定人，编制数仅作为聘用人员和核定收支、确定政府补助的依据，不和具体人头挂钩。固定的编制流动的人，上岗就是编制内的，下岗就是编制外的，这就为人事制度改革创造了前提条件。

二是建立竞争性的用人机制。首先是院长的选拔，要公开公平竞争，强者上，弱者下，并实行任期目标责任制。其次是所有人员，不论是编制内的还是编制外的，都要根据岗位的要求，在核定资质之后，实行竞争上岗、全员聘用，真正建立能上能下、能进能出的人事制度。长期以来，基层医疗机构养了一些不具备从医资格的人员，非医务人员的比例过高，在编不在岗、在岗不干活，这是比较普遍的现象。因此，要利用人事制度改革的契机，将不符合上岗要求的人员进行合理分流，优化队伍结构，提高服务能力，这既是对群众的健康负责，也有利于医疗卫生事业发展。需要强调的是，落聘人员的分流安置工作要周到、细致、稳妥，要以人为本，有情操作，要为每一个分流人员都找到合适的安置出路，确保社会稳定。

三是建立激励性的分配机制。对基层医疗机构，建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心，公开透明、动态跟踪的工作考核机制，考核结果与经费补助挂钩。对医务人员，开展绩效考核，考核结果与个人收入挂钩, 建立按岗定酬、按工作业绩取酬的分配激励机制，调动员工提高技术、改善服务的积极性。不少地方反映，按照事业单位绩效工资的规定，绩效比例偏低，难以调动积极性。在这方面，各地可以结合实际积极探索，采取多种方式，拉开收入差距，向骨干人员、向一线工作人员倾斜，真正发挥绩效工资的激励作用。要建立科学透明的绩效考核机制，这是分配制度改革的又一个难点。上海、四川、天津等地依托信息系统，探索出了好的办法，取得了良好的效果，要认真总结加以推广。

四是建立规范性的药品采购机制。基本药物实行省级集中采购，这不仅仅是采购模式的变化，也是对药品生产流通秩序、药品供应配送方式、政府监管模式的一场深层次变革。为了做好这项工作，国务院办公厅专门印发了文件。这是针对以往药品招标采购中存在的突出问题提出的改进措施。各地在具体操作中要把握几个关键环节：一是主要招生产企业。药品质量是生产出来的，药价虚高是流通环节过多造成的。确定中标的生产企业是责任主体，由生产企业对质量和配送统一负责，生产企业可以自行配送，也可以委托流通企业配送，这样就可以最大限度减少流通环节，降低流通费用,有助于建立健康的药品生产流通秩序。二是招采合一、量价挂钩。改变过去只招标不采购的状况，能够有效发挥规模优势，大幅降低药品价格和采购成本，同时可以有效的遏制乃至杜绝医疗机构二次议价采购中的种种不正之风。三是双信封制。其最核心的目的是为了确保质量优先。在质量达标的前提下由低价者中标，是为了最大程度地减少人为评分的干扰，营造公开透明的招标环境。这也是国际通行的做法。四是政府集中支付。这是实现集中采购、招采合一的必要条件，财政把药款支付给生产企业，由生产企业与配送企业结算，通过集中支付保障货款及时到位，保障了生产企业的利益。同时也彻底切断医疗机构与药品销售的经济联系，避免了不正之风的发生。五是全程监控。对中标药品从生产到使用进行全过程、全覆盖检验，真正将基层用药全部纳入药品监管范围，确保基本药物安全有效。对出现质量问题生产企业，或不按时配送的违规企业进行严肃查处，并建立黑名单制度。

当然，这套新办法也需要在实践中不断完善。一是要进一步完善中药的质量评价体系；二是要防范个别企业为了抢占市场，进行恶行价格竞争。对明显低于参考价的，要深入分析，及时采取应对措施；三是要对专利保护期内的中药加强保护。四是对有些药品最高指导价及时进行必要的调整等等。

现在，四川、山东、黑龙江等地已按新办法开展了招标采购，取得了明显成效。各地要认真贯彻落实国务院办公厅关于建立和规范基本药物采购机制文件，尽快制定工作方案，按新办法开展基本药物采购，建立起新的基本药物采购供应保障体系。

五是建立长效性的多渠道补偿机制。落实财政的专项补助和收支差额兜底作用，基层医疗卫生机构的发展经费由政府负责，运行经费通过核定任务、核定收支、绩效考核，经常性收支差额由政府补助。同时，发挥医保支付的重要补偿作用，调整基层机构服务收费并纳入医保报销范围。通过多种渠道保障基层机构正常运行，确保医务人员收入不仅不降低，而且还要有所提高。这几条补偿渠道中，财政补助必须按时足额到位，这是基层医疗卫生机构实现公益性的基础，也是政府必须担负的责任。在基层医疗卫生机构设立一般诊疗费、实行“一费制”。这样做一方面是为了发挥医保对基层医疗卫生机构的补偿作用，增加医疗机构的收入的同时又不加重群众负担。由于基本药物实施零差率销售，医保在药品报销方面的支出压力减少，完全可以也应当通过报销诊疗费来使群众受益程度不降低。设立一般诊疗费能够较好地体现医务人员的劳务价值，有利于引导基层医疗机构通过提高服务数量和质量获得更多补偿，有利于调动医务人员的积极性，促进基层运行新机制的建立。

同时，要加强扶持村卫生室的发展，将村卫生室纳入基本药物制度实施范围，各地要探索通过政府补助、购买服务、一体化管理等多种方式，增加村卫生室和村医的收入，采取多种方式调动村医的积极性，确保农村基层卫生服务体系的网底不破。

三、加强组织领导，落实各级责任，加快新机制建设的推进速度

推进基层综合改革，建立新的运行机制，已成为当前一项十分紧迫的重要任务。实践证明，机制转换过程不能拖时间太长。时间拖得越长，可能出现的矛盾和问题就越多，工作量和难度就越大。因此，要在做好制度设计、实化细化具体政策措施和操作方案的基础上，下定决心，集中人力、集中精力、集中时间，同步完成基本药物制度全覆盖和基层医疗卫生机构综合改革工作，实现新旧机制平稳转换。

一要建立强有力的推进机制和责任制度。各地医改领导小组要把推进基层综合改革、建立新机制作为当前医改的一项重点工作，尽快建立分工明确，紧密配合，上下联动，定期督查的推进机制。医改办公室要切实承担起统筹协调的责任，卫生部门要切实承担起具体组织实施的责任，财政部门,人事部门、编制部门要切实承担起相关的职责，形成强大的推进合力。各地要进一步明确县级政府是人事制度、分配制度改革的主要实施者，县级政府的责任是其他人所不能替代的,县级主要领导要切实担负起责任。实践证明，只要县委书记、县长的认识提高了，责任落实了，工作到位了，这项改革就一定能够取得成功。

二要制定基层综合改革的时间表和路线图。各地要明确新机制建设的时间节点和具体要求，全面推进基层医疗卫生机构综合改革，确保机制平稳转换、机构平稳运行。一是原则上要在9月底前实现基本药物制度全覆盖，实现零差率销售。二是要以全覆盖为契机，倒排日期，明确核编定岗、竞聘上岗等关键环节的时间节点，从6月份开始，集中2-3个月时间推进基层综合改革，初步建立起新的运行机制。三是要认真贯彻国务院办公厅关于基本药物采购机制和基层医疗机构补偿机制两个文件，确保政策落实不走样、不变形。四是结合地方改革实践，不断完善基层绩效考核办法和分配激励制度，充分调动基层医疗卫生机构和医务人员的积极性。国务院医改办公室将在二季度集中督导调研中重点关注督导基层综合改革情况。

三要加强分类指导和重点督导。国务院医改办已经将一季度集中督导情况形成了专门的报告上报国务院，近期将印发各地。希望各地对照报告中反映的情况和问题，查找不足，及时研究制定整改措施和方案，解决相关问题。针对各地基层综合改革存在的问题，国务院医改办公室还将采取分类指导的办法，结合各地改革实施进度和遇到的实际困难开展有针对性的指导。对改革滞后地区将加大指导帮助力度，建立挂牌督导制度，对进度比较慢的地区进行重点指导或驻点指导。各地也要加强对县级政府的督促指导工作。要层层建立包保责任制，包改革进展顺利、保社会和谐稳定。要派出多个督查组到基层督查，查政策有没有贯彻执行，资金有没有落实到位，工作有没有按计划推进，确保改革取得实效。

四是加强医改宣传引导。近期，国务院医改办公室还将联合中宣部召开宣传工作的电视电话会，对医改宣传工作进行具体部署。各地要把推进综合改革、建立运行新机制作为宣传的一个重点，深入挖掘推进综合改革、建立新机制的新亮点、新举措、新成效，积极推广好经验、好做法、好典型。要合理引导预期，客观宣传改革的长期性、艰巨性和复杂性，争取广大人民群众和基层医务人员的理解、支持和参与，为医改持续深入推进营造良好的氛围。

第二篇：基层医疗卫生机构综合改革

基层医疗卫生机构综合改革

实

施

办

法

为切实做好全市基层医疗卫生机构综合改革工作，全面实施国家基本药物制度，推进基层医疗卫生机构管理体制和运行机制改革，提高公共卫生服务和基本医疗服务能力，满足人民群众基本医疗卫生服务需求，根据《自治区加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法》（新政办发〔2011〕107号），结合实际，特制定本实施办法。

一、工作目标

按照“保基本、强基础、建机制”的要求，坚持保障机构有效运行和健康发展、保障医务人员合理待遇的原则，以实施基本药物制度为抓手，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，引导基层医疗卫生机构主动转变运行机制，积极建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗机构运行新机制，增强基层医疗卫生机构的活力，提高服务质量和效率，发挥好承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病的功能，让群众实实在在地感受到医改的成果。

二、综合改革的主要任务

（一）推进管理体制改革，明确基层医疗卫生机构功能定位

乡镇卫生院、社区卫生服务中心是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，属公益性事业单位，主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，其诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备与其功能定位相适 应。

1．乡镇卫生院要按照自治区卫生厅《关于进一步明确乡镇卫生院基本医疗服务范围的通知》（新卫农卫发〔2008〕10号）的要求，设立完善急诊科、内儿科、中医科、外科、妇产科以及医技科室等，并在中心卫生院设置口腔科，负责向辖区居民提供基本公共卫生服务和基本医疗服务。村卫生室承担基本公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。

2．社区卫生服务中心全面开展政府规定的基本公共卫生服务项目工作，承担辖区内居民的健康保健管理等工作。主要负责开展一般常见病、多发病的门诊和住院诊疗，诊断明确的慢性非传染性疾病的医疗护理，积极推进社区卫生服务机构首诊、双向转诊、康复服务等，并通过组建全科医生服务团队、家庭医生上门服务等形式，不断扩展社区卫生服务的广度和深度。社区卫生服务站承担基本公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。

（二）不断完善基层医疗卫生机构人事分配制度 加强基层医疗卫生机构人员编制管理，在核定编制的基础上，实行全员聘用制度和岗位管理制度。合理设置管理人员、专业技术人员和工勤人员岗位，确保卫生专业技术人员的岗位占总岗位的90%以上。

（三）充分发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用

将城乡公立基层医疗卫生机构纳入医保和新农合定点医疗机构，并逐步提高参保（合）人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例，进一步引导群众到基层医疗卫生机构 看病就医。要在新农合“门诊统筹+住院统筹”的补偿模式的基础上，推行新农合病人就诊“一卡通”，提高参合农牧民在基层医疗卫生机构住院费用的报销比例。

（四）建立基层医疗卫生机构考核和激励机制 对乡镇卫生院在编工作人员给予每人每月平均200元生活补助，进一步稳定基层医疗队伍。以乡镇卫生院、社区卫生服务机构绩效考核工作及基本公共卫生服务项目为依托，以服务质量和服务数量为核心，以岗位责任与绩效为基础，根据管理绩效、基本医疗和公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、居民健康状况等指标对基层医疗卫生机构进行综合量化考核，并将考核结果与绩效挂钩。

（五）充分调动医务人员积极性

乡镇卫生院、社区卫生服务中心要按照《昌吉市基层医疗卫生事业单位绩效考核实施办法》，在执行事业单位岗位绩效工资制度的基层医疗卫生事业单位（乡镇卫生院、社区卫生服务中心）实行绩效工资。奖励性绩效遵循分类考核，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干、公共卫生、临床一线和做出突出贡献的工作人员倾斜。建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核和激励制度，将考核结果与实施绩效工资制度、人员竞聘上岗紧密结合。向基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员在职称晋升、外出进修等方面给予政策倾斜。加强政策宣传，使广大医务人员理解、支持和积极参与基层医疗卫生机构改革。组织市人民医院、市第二人民医院在职医务人员分期分批到乡 镇卫生院、社区卫生服务中心坐诊、查房、指导工作，不断提高乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗服务质量。

三、建立健全稳定长效科学合理的补偿机制

（一）落实基层医疗卫生机构专项补助经费

对乡镇卫生院、社区卫生服务中心在编人员经费、培训经费、基本建设和设备购置等支出，根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。

（二）落实基本公共卫生服务经费

建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制，落实人均25元的基本公共卫生服务经费。不断健全绩效考核机制，根据服务数量、质量和绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。

（三）调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策

凡参加新农合的农牧民在新农合定点的基层医疗机构（乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室）就诊，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，收费标准为8元/人次，其中个人承担1元，新农合基金承担7元。参加新农合的农牧民，按照“单次补偿、累计封顶、总额控制”补偿方式，内每人乡村两级定点医疗机构一般诊疗费累计补偿封顶不超过200元。

（四）落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助 落实专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由财 政在预算中足额安排，实行先预拨后结算，并建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。基层医疗卫生机构的收支结余按规定留用或上缴。按照《昌吉市基层医疗卫生机构“收支两条线”管理实施方案》的要求，对政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心实行“收支两条线”管理。

四、加大对乡村医生的补助力度

（一）卫生、财政等部门在执行乡村医生补助每人每月500元—800元标准的基础上，提高到平均每人每月1000元。将符合条件的乡村医生纳入新型农村养老保险范围。

（二）卫生部门负责在核定村卫生室承担公共卫生服务项目能力和服务人员数量的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由其承担，落实相应经费，并强化监管。

（三）加大村卫生室建设力度，在房屋建设、设备购置和人员培训等方面给予扶持。由新农合管理中心负责审核，将符合条件的村卫生室纳入新农合门诊统筹，并提高门诊报销比例。

（四）卫生部门要开展多层次、多途径的在岗培训，结合对口支援工作，加大对村卫生室的工作指导，鼓励和支持乡村医生参加学历教育，逐步实现乡村医生向执业（助理）医师转化。

（五）对非政府举办的基层医疗卫生机构，通过政府购买服务等方式对其承担的公共卫生服务给予合理补助。

五、保障措施

（一）建立强有力的推进机制和责任制度。各单位要把推进基层综合改革、建立新机制作为当前医改的一项重点工 作，加强组织领导，尽快建立分工明确、紧密配合、上下联动、定期督查的推进机制。市深化医药卫生体制改革领导小组办公室要切实承担起统筹协调的责任，卫生部门要承担起具体组织实施的责任，发改、财政、人力资源和社会保障、编委、审计、监察等部门要按照各自分工，承担相关职责，形成强大的推进合力。

（二）强化督导检查。市深化医药卫生体制改革领导小组办公室要会同财政、卫生、人力资源和社会保障等部门，加强检查指导，定期进行考核，及时总结经验，不断完善政策。

（三）加强宣传引导。各相关单位要把推进综合改革、建立运行新机制作为宣传重点，深入挖掘推进综合改革、建立新机制的新亮点、新举措、新成效，积极推广好经验、好做法、好典型。合理引导预期，客观宣传改革的长期性、艰巨性和复杂性，争取广大人民群众和基层医务人员的理解、支持和参与，为医改持续深入推进营造良好的氛围。

第三篇：常务副省长凌成兴在全省加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的讲话

常务副省长凌成兴在全省加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的讲话

发布日期：2011-08-08

（2011年8月8日）

同志们：

这次会议的主要任务是贯彻落实全国加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议和全省医改工作会议精神，加快推进基层医疗卫生机构综合改革。刚才，省发改委副主任熊毅同志宣读了《关于推进基层医疗卫生机构人事制度改革的指导意见》，省卫生厅厅长李利同志、省人保厅副厅长刘金炎同志、省财政厅副厅长辜华荣同志分别作了发言，讲得很好，我完全赞同，请大家认真学习领会、抓好贯彻落实。下面，我讲三点意见。

一、充分认识基层综合改革的重要意义

基层医疗卫生机构是落实医改政策措施的重要载体，是医药卫生体制改革的主要阵地，是实现人人享有基本医疗卫生服务的关键环节。推进基层医疗卫生机构综合改革，有助于规范国家基本药物制度建立实施，破除“以药养医”旧机制，坚持基层医疗卫生机构公益性质；有助于优化基层卫生队伍结构，增强服务能力，提高服务效率，让人民群众得到更多医改实惠；有助于基层医疗卫生机构创新机制，增强活力，为公立医院改革试点创造条件、积累经验。各地各部门要充分认识基层医疗卫生机构综合改革的重要意义，统一思想认识，集中组织力量，全力推进改革，尽快把基层医疗卫生机构推上良性运行轨道，努力实现机制平稳转换、机构平稳运行。

二、准确把握基层综合改革的任务要求

基层医疗卫生机构综合改革的主要任务是，重新构建维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗卫生机构运行新机制。近期，国家连续出台两个文件、召开两次会议，部署加快基层医疗卫生机构综合改革。省里于去年5月出台意见，启动了基层医疗卫生机构综合改革；今年6月又出台指导意见，推动人事制度改革。今天的会议，就是对落实基层医疗卫生机构综合改革任务的再动员、再部署、再调度。结合当前国家和省里的医改任务，近期医改工作要“突出抓好一个重点”、“扎实做好三项工作”、“同步推进四项改革”。

（一）突出抓好一个重点。

妥善推进乡镇卫生院人事制度改革，这是当前基层医疗卫生机构综合改革的重点和难点，国务院医改办高度关注。刚才李利厅长、刘金炎副厅长、辜华荣副厅长已经讲得很清楚，重点就是“两个坚持”、“三个关键”。

“两个坚持”。一是坚持以科学设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理为主要内容，建立全员聘用制度和岗位管理制度。二是坚持以提高基层卫生服务质量和工作效率为核心，建立能上能下、能进能出的用人机制。

“三个关键”。一是合理设置岗位。要合理设置领导管理、专业技术和工勤技能的岗位比例，卫生专业技术岗位比例，乡镇卫生院原则上不低于90%、社区卫生服务中心不低于95%。二是推行竞聘上岗。要在县域范围内，公开选拔、择优聘任基层医疗卫生机构负责人，实行任期目标责任制。工作人员应全员参加竞聘上岗，非卫生专业技术人员不得进入卫生专业技术岗位。三是妥善做好人员分流。《指导意见》对正式职工分流安置提出了五条优惠政策，即：系统内调剂、允许非专业技术人员提前离岗、三年过渡安置、鼓励自谋职业、支持学习深造；对非正式职工分流安置提出了三条优惠政策，即：给予经济补偿、落实相关保险、视情推荐聘用。请各县（市、区）用好政策、全力推进。

去年，在核定全省乡镇卫生院编制时，新增了5800个编制，各地要统筹安排部分新增空余编制，在留有适当余地的基础上，补充一些专业技术人员。可采取主要定向招聘的方式，对在基层工作年限长、业务能力好、具备资质的非正式职工进行定向公开招聘，防止业务骨干流失。这项工作请省人保厅会同省卫生厅、省编办抓紧研究，8月份拿出具体方案，9月份统一组织考试。

（二）扎实做好三项工作

1、继续抓好县级医院中央补助项目建设。2009、2010年，中央安排我省78个县级医院建设项目，对这些项目的建设问题，我在贵溪医改现场会上提出了3个时间节点的要求，即，去年国庆节前建成20所、今年春节前建成16所、今年国庆节前建成42所，各项目市、县（区）按照这个要求狠抓项目建设，基本上达到了预期目标。截止7月底，建成47所，预计在国庆节前还将建成18所，但有13所进度缓慢，这13所是：彭泽县人民医院、安远县人民医院、全南县人民医院、寻乌县人民医院、靖安县人民医院、余干县人民医院、铅山县人民医院、吉水县人民医院、峡江县人民医院、新干县人民医院、吉安县人民医院、乐安县人民医院、广昌县人民医院，这些医院只完成30%左右的工作量，特别是彭泽县人民医院到现在还没有招标，进度严重滞后。务请这些县级人民政府，现场办公、破解难题、抓住施工旺季、加快工程进度，确保今年年底前78所县级医院全部竣工投运。

同时，经省发改委沟通争取，国家今年又新增安排了我省13个县级医院建设项目，投资计划已经下达，项目所在地的政府和卫生部门要抓紧工作，尽快完成前期工作，尽快开工建设，确保这些项目在明年国庆节前全部竣工投运。

2、积极做好基层医疗卫生机构债务的清理化解工作。

7月初，国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发国家发改委财政部卫生部关于清理化解基层医疗卫生机构债务意见的通知》（国办发[2011]32号），国务院医改办、财政部、卫生部联合召开电视电话会议对这项工作进行了部署，我们要认真学习贯彻文件精神，按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，坚持“谁举债谁负责、先清理后化解、先承诺后补助”的原则，本着实事求是、尊重历史、客观公正的态度，抓住这次难得的机遇，用两年时间全面清理化解基层医疗卫生机构长期债务。省里即将印发实施方案，请各地、各部门照此办理。

一要全面审定、锁定债务。纳入清理化解债务的基层医疗卫生机构是指政府办的乡镇卫生院和社区卫生服务机构，在发展建设过程中形成的长期债务，截止到2009年12月31日的债务，纳入中央财政补助计算范围，2010年1月1日以后形成的债务，由各地参照国家做法进行化解。各地各部门要认真清理核实，剔除不实债务，明确化债主体，锁定实际债务。债务审定要做到程序、过程、结果三公开。

二要分步化解债务。将审核锁定债务从基层医疗卫生机构整体剥离，由县政府特设债务专户，统一接纳、登记、管理，在2012年底前完成70%债务化解、2013年6月底前完成全部债务化解。各地要区分债务轻重缓急，明确偿债次序，优先偿还医务人员集资等个人债务。

三要严格制止新债。各级政府要落实卫生投入责任，足额安排公立基层机构发展建设的补助资金，不留经费缺口。要严格项目审批制度，计划未批准、资金未落实的项目一律不得实施。已批准实施的项目，不得扩大建设规模、不得提高建设标准、不得增加基层负担。

3、精心研究村卫生室实施国家基本药物制度的工作方案。

按照《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》（国办发[2011]31号）文件精神和全国电视电话会议精神，今年年底前要在村卫生室全面实施国家基本药物制度。省政府初步考虑，从今年12月启动，年底前到位。

一要核定基药实施范围。在每个行政村（乡镇卫生院所在地除外）至少选定1所村卫生室和1名乡村医生建立实施国家基本药物制度，实行基本药物集中采购、配备使用和零差率销售。要严格村医的核定配备，原则上每个行政村配备1名村医，人口数较多的行政村，可参照乡镇卫生院编制核定的办法，按每千人口1.2的比例核定。这项工作，请省卫生厅会同省财政厅牵头研究、提出意见。

二要核定基药补助标准。在落实省县财政对村医专项补助和完成公共卫生服务项目补偿的基础上，统筹考虑经济发展水平、村卫生室服务量等因素，合理核定村卫生室的基本药物零差率销售财政补助标准，确定补助方式，使乡村医生的补助水平与当地村干部的补助水平相衔接。这项工作，请省财政厅会同省卫生厅牵头研究、提出意见。

三要核定养老保障水平。将乡村医生纳入新型农村社会养老保险制度体系，采取政府补助的方式，积极引导乡村医生参加新型农村社会养老保险，解决乡村医生的后顾之忧。乡村医生的养老保障水平和政府补助水平要与村干部的保障政策相衔接。这项工作，请省人保厅会同省财政厅、省卫生厅牵头研究、提出意见。

以上三项调研事项，由省医改办统筹汇总，形成一个完整的实施方案，在今年10月上旬前报省人民政府审定下发。

同时，各地要大力扶持村卫生室发展，明确乡村医生职责，规范乡村医生管理，加强乡村医生培养，确保在今年年底前实现村卫生室和乡村医生全覆盖。要积极将村卫生室纳入新农合门诊统筹实施范围，多渠道增加村卫生室和乡村医生收入，确保机构不跨、队伍不散，筑牢农村三级卫生网底。

（三）同步推进四项改革

一是推进管理体制改革，建立政府办基层医疗卫生机构公益性管理体制。去年已完成乡镇卫生院编制核定，今年要重点抓好社区卫生服务机构编制核定工作。

二是推进分配制度改革，建立科学公平、体现绩效的考核分配机制。要合理确定绩效比例，使绩效工资收入向关键岗位倾斜、向业务骨干倾斜、向卫技人员倾斜。

三是推进药品制度改革，建立省级基药集中招标采购新机制，重点要组织实施好今年新增省级基药目录后的基药集中招标采购工作，确保基药供应及时、质量合格、价格下降。

四是推进保障制度改革，建立合理长效的多渠道经费补偿机制，把省里确定的七条补偿政策落到实处，确保基层机构正常运行和健康发展。

三、全力确保基层综合改革如期完成

一要加强组织领导。县政府是推进基层综合改革的责任主体，县政府主要领导是推进基层综合改革的第一责任人，分管领导是直接责任人。现在，县乡党委、政府换届都已全面完成，领导已到位，分工已明确。希望同志们赶紧进入角色、熟悉情况、开展工作。

二要加强协调调度。发改部门要发挥综合协调作用，建立督导机制，统筹推进改革。卫生部门是改革主力军、主战场，要积极主动作为，抢抓发展机遇，切实承担起具体改革任务。人保部门要研究细化人事、工资、医保等管理办法，为综合改革提供政策支持。财政部门要保障改革必需资金，强化资金监管。编制部门要加强编制的核定、使用和管理。对岗位设置、竞聘上岗、分流安置、收支核定等重点工作，简化审批手续，加快推进速度。

三要加强督促指导。要建立省、市、县医改领导小组联系点制度，按照“谁包保、谁负责”的原则，层层落实基层综合改革包保责任制，包政策宣传、保政策落实，包改革推进、保社会稳定。要建立跟踪督导和挂牌督导制度，派出督查组深入基层督促检查，重点督查政策执行、资金落实、工作进度等情况，发现典型、推广经验、纠正违规。

四要加强稳定工作。要坚持以人为本、阳光操作、有情改革、稳妥推进，坚持人民群众得实惠、医务人员受鼓舞的基本要求。及时掌握、化解、消除不稳定因素，做到在稳定中推进改革，在改革中保持稳定。

同志们，推进基层医疗卫生机构综合改革是当前医改工作中一项重要的、艰巨的、紧迫的、复杂的任务。各地各部门要以学习贯彻落实胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神为动力，按照苏书记、鹿代省长在省委十二届十七次全会上的重要讲话要求，坚定信心、迎难而上、扎实工作，全力以赴把基层综合改革组织好、实施好，为缓解人民群众看病难看病贵问题、实现人人享有基层医疗卫生服务作出更大贡献！

第四篇：淄博市博山区推进基层医疗卫生机构综合改革

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淄博市博山区推进基层医疗卫生机构综合改革

作者：

来源：《机构与行政》2013年第02期

一是实行财政分类补助。结合区级财政承受能力和乡镇卫生院发展不平衡的实际，政府对卫生院按照“核定任务、定项定额、分类补助、绩效考核”的办法给予补助。对卫生院的财政补助类别依据其既往收支状况、承担的任务及其规模、人员编制等因素合理划分为四类，卫生院完成核定的基本医疗服务收入任务，区财政对其正式在编人员经费按照核定的类别分别补助70%、66%、62%、58%，保障其正常运行。

二是科学核定人员编制。区编办按照户籍人口1.4‰的比例为全区乡镇卫生院核定人员编制490人，比原来增加242人，增幅达到97.6%。同时，在编制岗位使用上，按照相关规定，重点向专业技术岗位倾斜。医改过程中，对现有在编人员按岗位设置全部实行竞聘上岗，并规定以后岗位出现空缺时，新进人员一律实行公开招聘，有效解决了长期制约乡镇卫生院发展的人员和编制问题。

三是大力推行绩效管理。制定出台《博山区基层医疗卫生机构绩效考核办法（试行）》，建立了以工作绩效为重点、以服务对象满意度为基础的公开透明、动态更新、便于操作的考核机制，每年7月、12月区卫生局依照考核标准，通过查阅资料、实地查看、现场问卷调查等方式，对基层医疗卫生机构进行集中考核，考核结果与政府补助、奖惩等挂钩。

第五篇：省卫生厅厅长李利在全省加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的发言

省卫生厅厅长李利在全省加快推进基层医疗卫生机构综合改革电视电话会议上的发言

发布日期：2011-08-08

（2011年8月8日）

同志们：

今天，省政府召开电视电话会议，贯彻落实全国会议精神，加快推进我省基层医疗卫生机构综合改革。等一下，凌成兴常务副省长、谢茹副省长将作重要讲话，全省卫生系统一定要认真学习、深刻领会、抓好落实。

加快推进基层综合改革、建立新的运行机制，是落实国家基本药物制度的重要保障，是保基本、强基层、建机制的内在要求，是确保全面实现医改目标的重要环节。各级卫生部门要按照全省统一部署，集中人力、集中精力、集中时间，认真落实各项改革措施，确保任务按时完成。下面，我就卫生系统需要抓好的工作，讲几点意见。

一、全力推进基层人事制度改革

人事制度改革是基层医疗卫生机构综合改革的重点和难点。各级卫生部门要认真落实省人社厅、省卫生厅等五部门联合下发的《关于推进基层医疗卫生机构人事制度改革的指导意见》，全力推进各项改革，在基层医疗卫生机构建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制。

一要推行岗位管理制度。要合理确定基层医疗卫生机构的领导管理、专业技术、工勤技能三类岗位设置比例，专业技术岗位应以医、药、护、技等为主体，卫生专业技术岗位占总岗位的比例，原则上乡镇卫生院不低于90%、社区卫生服务中心不低于95%。鼓励基层医疗卫生机构后勤服务社会化，减少工勤技能岗位。

二要公开选聘机构负责人。县级卫生行政部门要积极会同人社等部门，按照公开平等、竞争择优的原则，在全县范围内选聘机构负责人，签订聘用合同，实行任期目标管理。首次公开选聘时，对于表现优秀、业绩突出的现任负责人，或公开选聘任期不满一年的，可通过民主推荐方式继续担任。对少数参加竞聘人数少、不具备公开竞聘条件的机构，可直接选聘、任命负责人。

三要推行全员聘用制度。在清退在编不在岗人员的基础上，基层医疗卫生机构要按照岗位设置方案，采取考试考核的方式，统一组织全员竞聘上岗，并由单位法人代表与受聘人员签订聘用合同，实行合同管理。对聘用期间发生违规违纪行为的人员，要坚决予以处理或解聘；对连续两年考核不合格的人员，也要予以解聘。县级卫生行政部门要加强监督指导。

四要妥善安置未聘人员。要周密、细致、稳妥地做好落聘人员分流安置工作，维护社会和谐稳定。对落聘正式职工，可根据情况，采取系统内调剂、提前退养、学习深造、过渡安置、自谋职业等方式分流安置；对非正式职工，可给予经济补偿、落实相关保险等，具备资格的卫生专业技术人员，可视情推荐聘用到村卫生室。对于部分在基层服务年限长、业务能力强的非正式职工，各地要安排一定比例的空余编制数进行定向招聘，解决好编制问题，调动人员积极性。

二、积极落实绩效工资分配制度

分配制度改革是调动医务人员积极性、提高服务质量和效率的关键所在。目前，全省基层医疗卫生机构绩效工资基本到位。各级卫生部门要以实施绩效工资为契机，着力构建激励性的收入分配机制。

一要完善绩效考核办法。要完善落实“双考核、双挂钩”的考核管理办法，县级卫生行政部门要会同财政、人社等部门对基层医疗机构进行绩效考核，重点考核公共卫生服务、基本医疗服务、基本药物制度、医保政策执行和群众满意度等内容，考核结果与财政补助挂钩；基层医疗卫生机构要对医务人员进行绩效考核，重点考核工作数量、工作质量、劳动纪律、医德医风等内容，考核结果与绩效工资收入挂钩。

二要合理确定绩效比例。按照事业单位绩效工资的规定，基础性绩效工资占70%，奖励性绩效工资占30%。但基层普遍反映，奖励性绩效工资比例偏低，难以调动积极性。各地要结合实际积极探索，调整绩效工资浮动比例和分配系数，合理拉开收入差距，向业务骨干和一线工作人员倾斜，真正发挥绩效工资的激励作用。同时，要科学制定绩效考核指标，引导医务人员将工作重心转移到基本医疗和公共卫生服务上来。

三要严格落实考核任务。县级对基层医疗卫生机构的考核，原则上每年6月和12月进行两次集中考核。设区市对辖区内县（市、区）考核结果要及时复核，复核比例应不少于当地基层医疗卫生机构的10%。基层医疗卫生机构对医务人员的考核，原则上每月开展一次。在考核过程中，要坚持客观公正、实事求是，创新考核方式，严肃考核纪律，提高考核质量。

三、健全完善基本药物采购机制

按照国务院办公厅文件要求，我省结合实际建立了基本药物招标采购新机制。一是实行双信封制，在确保药物质量的前提下，由最低价中标。二是实现招采合一、量价挂钩，发挥集中采购优势，降低药品中标价格。三是实行供配一体，最大限度减少流通环节，降低流通成本。今年6月，我省启动了2011年基本药物集中招标采购工作，共有1174家企业、7948个基本药物品规参与投标竞价，招标采购工作预计8月底结束。各地要认真把握政策要求，熟悉操作步骤，做好网上采购，并及时回款。

为满足群众基本用药需求，我省启动了省级基本药物目录增补工作，根据26个省已增补目录、医保甲类目录、医保乙类目录、新农合目录纳入情况，以及基层医疗机构网上采购数量，进行量化打分，由高到低依次录取，避免人为因素的影响。在初步选定的230个增补药品中，医保甲、乙类药品占97.4%，新农合目录药品占2.6%。增补目录药品出台后，各地要及时纳入基本药物管理，执行集中采购、统一配送、零差率销售、医保报销补偿等相关政策和规定。

四、切实加强乡村医生队伍建设

乡村医生是具有中国特色、根植广大农村的卫生工作者，长期以来在维护广大农村居民健康方面发挥了难以替代的作用。最近，国家出台了加强乡村医生队伍建设的指导意见，各级卫生部门要突出重点，狠抓落实，健全农村卫生服务网底。

一方面，要加强村卫生室建设。要合理设置村卫生室，原则上每个行政村设置1所村卫生室，人口较多或居住分散的行政村可酌情增设，乡镇卫生院所在地的行政村原则上不设村卫生室。要明确村卫生室职责，科学划分乡、村卫生职能，加强村卫生室医疗服务行为监管。要加快推进乡村卫生一体化管理，强化乡镇卫生院对村卫生室的业务指导。要将村卫生室纳入基层医疗卫生机构信息化建设范围，提高服务能力和管理水平，做好农村居民规范化电子健康档案建档工作。今年12月，省政府将把村卫生室纳入基本药物制度和新农合门诊统筹实施范围，执行基本药物各项政策，并通过省县财政补助、基本公共卫生服务补助、基本药物专项补助等方式，保证乡村医生收入不降低。

另一方面，要加强村医队伍建设。要合理配置乡村医生，原则上每千人应有1名乡村医生，每所村卫生室至少有1名乡村医生执业。要严格乡村医生执业资格，加强准入管理，严格禁止不具备资格人员非法行医。要依托新农保制度，通过政府补助等多种方式，补助水平与当地村干部补助水平相衔接，妥善解决村医养老问题，使乡村医生无后顾之忧。要加大乡村医生培养培训力度，采取临床进修、集中培训、城市支援农村等多种方式，提高现有人员水平，并吸引城市的退休医生、医学院校大中专毕业生到乡村从医。

五、扎实做好基层债务化解工作

为保障基本药物制度顺利实施，促进基层医疗机构建立新的运行机制，国家决定用两年左右时间，全面完成基层医疗卫生机构长期债务的清理化解工作。各级卫生部门要积极主动做好债务化解工作。

一要摸清债务底数。各级卫生行政部门要密切配合发改、财政、审计、监察等部门，对基层医疗卫生机构的债务逐项、逐笔清理认定。基层医疗卫生机构要如实提供财务信息，每笔债务做到有据可查。债务清理核实情况，要在一定范围内进行公示，接受社会监督。

二要逐步清理化解。要根据举债主体、债务来源和债务用途等，对债务进行分类认定，明确县乡政府、卫生行政部门和基层医疗卫生机构等的责任。在审定债务的基础上，从基层医疗机构剥离，按照部署逐步化解。要分轻重缓急，明确偿债秩序，优先偿还医务人员集资个人的债务。

三要加强源头控制。各级卫生行政部门要科学制定基层医疗卫生机构发展规划，建设规模应与其职能定位和政府财力水平相适应，严禁超规模、超标准盲目建设。要严格建设项目审批程序和审批标准，未经审批的项目一律不得实施。对盲目上项目、扩规模、举新债的基层医疗卫生机构，要追究有关领导和相关人员的责任。

同志们，推进基层医疗卫生机构综合改革，是一件惠民生、顺民心、合民意的民生工程。各级卫生部门和广大医务工作者要充分发挥主观能动性，加强组织领导，密切协调配合，狠抓责任落实，全面完成改革任务，为努力提高人民群众健康水平作出更大贡献。