辽宁集体林权配套改革问题研究

第一篇：辽宁集体林权配套改革问题研究

辽宁集体林权配套改革问题研究

摘要：以确权到户为主要内容的集体林权制度主体改革基本完成后，辽宁又开始了为主体改革配套的综合改革进程，几年来，改革取得了显著的成效，但在深化改革进程中，不可避免地出现了一些有待解决的问题，必须在不断总结经验的基础上完善各项改革措施，以进一步促进集体林业经济的发展。

关键词：辽宁；集体林权；综合改革；对策

中图分类号：F326.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-0-01

一、集体林业综合改革成效显著

林业产权界定、产权安排、产权运营、产权管理监督是激发林农生产积极性，发展林业经济的前提条件。2007年底辽宁省作为国家试点省份，以确权到户为主要内容的集体林权制度主体改革基本完成。从2009年4月起进入新一轮为主体改革配套的综合改革阶段，包括组建合作社、林权抵押贷款、林业保险等。几年来，辽宁省林业综合改革成效显著。目前全省林业合作组织数量达到2674个；市级林权管理服务中心2个，县级达到51个，乡镇级区域性分中心20个；已编制完成1936个村级林农森林经营方案，占应编数的75%；森林保险面积5155万亩，占森林面积8710万亩的59%；林权抵押贷款余额40亿元；林权流转机构不断完善；森林资产评估工作稳步推进。全省林业总产值实现1834亿元，同比增长5.6%；农民人均林业收入3980元，同比增长6.5%。林业经济、社会和生态效益均得到不同程度的提高。但在深化改革过程也不可避免地出现了一系列问题，亟需采取得力措施予以解决。

二、集体林权综合改革存在的问题

1.缺乏完善的政策和法规作支撑。我国林权制度和林权改革的法律制度本身就不完善，虽然辽宁省出台了相关政策法规，但还不能满足现实对立法的需要。现阶段在采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等配套改革的一些关键环节上，还缺乏完善的政策和法规作支撑。

2.合作社注册和运作不规范。发展林业合作社等合作经济组织是维护林农权益、提高林业规模效益的重要途径。为了快速发展合作社，各市不同程度地出台了各种优惠政策，比如铁岭、朝阳等市对正式登记注册成立的合作社均可获得1万元以上的补助，有的地方出现了为了享受政府政策而“跟风”注册的现象。

3.林权管理服务不健全。2010年辽宁清原、本溪2个县被列入全国首批林权管理服务试点省份后，辽宁县级林权管理服务中心取得了很大的发展。但目前机构不健全，人员不稳定，定位不准，政企职能交叉，服务内容有待丰富和规范。

4.流转缺少秩序。林权合理流转起来才能促进森林资源优化配置，但现在定价混乱，例如有的造林公司把农民承包的林地以100-240元不等的价格购买过来，办理了林权证后，又以公司的名义出售，一亩林地可以卖到2000元以上。由于林农法律意识淡薄，经常出现不经村民代表大会集体表决擅自出让山林，少数木材商人围标串标等现象，缺少有约束力的林权流转法律法规。

5.森林资产评估信用度不高。林权评估是林权流转、林权抵押贷款等交易的前提，但现阶段林权评估缺乏科学标准，比较盲目。例如，2012年阜新蒙古族自治县农村信用联社受理了一笔贷款申请，交易价值为10万元，100亩林地，一家林权评估所出具了评估报告，总价值达到100万元，其评估依据是承包土地还有27年，杨树成材后的价值。如果金融机构以100万元评估价值为依据发放贷款，一旦贷款出现风险，处置抵押物将远远不能抵偿贷款。

6.森林采伐维护和保险形势严峻。由于林农自主经营后现行的凭证采伐制度的管理、监督机制不健全，商品林超额采伐一直屡禁不止。辽宁省公益林的比重占集体林总面积的49%。生态林补偿标准据估算应为36元/亩，但实际上为生态林补助资金为5元/亩，2014年才提高到7.5元/??，有的地方还没有落实到位。林农收入有限和风险意识，保险机构因为费率低等原因，影响了森林保险工作的推进。

三、深化林权制度改革的对策建议

1.做好改革立法工作。各级党委、政府和“人大”要加快各项林改法律和指导性文件的颁布和落实，把林业产权制度改革的各项措施通过必要的法律程序来规范、保证和实现。继续加大确权发证的督导力度，认真做好林改的管理验收工作。

2.强化电子交易平台建设。根据国家出台的有关林权流转的指导性文件，尽快出台具体的森林资源流转管理办法，并使大宗农林产品现货交易成为上线交易的品种，借助电子交易平台“一点接全国”。三是强化监督管理。对各类违法违规交易行为要严厉打击惩处。

3.科学评估森林资源。在国家林权评估立法没出台之前，省级各林业主管部门要与国有资产管理部门及资产评估协会等相关单位密切合作，尽快制定出适应本省实际情况的林权评估的政策法规。是发动各科研院所、社会评估机构和一线林业工作者积极开展林权评估理论研究和实地调研，尽快建立起一套科学实用的林权评估技术体系。

4.充实林权管理服务内容。要充分发挥林权管理服务中心工作的服务、管理、指导、指挥和协调职能。要将林权的行政管理和社会化服务实行“机构分立，职能分开”，充实服务内容，提高服务质量，建立包括岗位责任制、学习及例会制、廉政建设等日常管理制度。

5.完善合作社运行机制

通过各种途径加强合作社的普法宣传，扶持符合条件的农民林业专业合作社承担省、市（县）级林业项目。五是加强合作社自身建设。目前政府己制订出合作组织示范章程、财务制度、组织机构制度，林业合作社组织应认真学习和贯彻，使内部管理和监督机制规范化、合理化。

6.强化经营方案，实现森林有效维护和保险

森林经营方案的编制程序要科学、严格、合理。森林经营方案要在上下级各方共同协商一致的基础上达成，然后按方案办事，使之成为森林经营的基本原则和制度，调动森林保险经营机构开发适合林业生产经营实际保险品种，由单一的森林火灾保险发展为森林综合保险。

7.借鉴国内外经验，创新林权制度

国内外在林业发展和林权制度方面都有值得借鉴的经验和做法。比如瑞典的森林采伐量主要取决于10年一度编制的森林经营方案，美国、加拿大、日本、奥地利、意大利等国的政府财政林业政策、林业合作组织等方面都有较为切实可行的借鉴作用；国内福建、江西等地的林权配套改革办法也值得去学习。应该积极组织各种国内外的参观交流和学习活动，打开眼界，开阔视野，科学设计我省深化林权制度改革的路径。

参考文献：

[1]张玉伟，张洪生.辽宁省集体林权配套改革情况的调研报告[J].辽宁林业科技，2013（5）：40-44.[2]李怡，高岚.我国林权流转效益分析与评价.农村经济，2016（2）：44-49.[3]杨艳琴.浅析辽宁省林业专业合作社的问题与对策[J].辽宁林业科技，2013（4）：36-38.作者简介：张雪艳（1962-），女，汉族，辽宁本溪人，博士，教授，主要从事新制度经济学研究。

陈德智（1981-），男，汉族，辽宁本溪人，学士，高级工程师，主要从事计算机软件、经济信息研究。

第二篇：集体林权配套改革汇报材料

规范运作稳步推进

深入开展集体林权制度配套改革

按照《省、市集体林权制度改革实施方案》的有关要求，***区本着先急后缓、先易后难的原则，稳步推进集体林权制度配套改革工作，取得了明显成效。现将工作开展情况及下步工作重点汇报如下：

一、工作开展情况

（一）大力规范集体林权流转。为加快农村集体林权制度配套改革进程，***区将林权交易信息服务平台建设和有形市场建设作为推进配套改革的“龙头工程”来抓，投资28万元建立了农村产权资本化市场交易信息服务平台和集体林权电子信息服务平台，并在***区行政审批服务中心建立了林权交易服务中心，为林改后林地、林权的规范化管理和森林资源流转搭建了一个高效的服务平台。在此基础上，进一步规范林权交易管理，大力推行有形市场交易，健全完善森林资源资产评估机制，依靠社会力量服务林业产权市场。今年，通过区林权交易服务中心办理的林权交易24起，交易总额达720余万元。***省林业信息网、***市林业信息网先后对我区林权市场建设经验进行了宣传报道，山东***等市、县、区分别来****参观交流了交易大厅的建设、操作程序、交易内容等。

（二）积极推进林权抵押贷款工作。按照《***市林权抵押贷款管理实施办法》（试行）要求，积极与金融部门衔接开展林权抵押贷款业务，开发适合林业特点的信贷产品，积极为林农 1

提供小额贷款服务，支持林业龙头企业建设工业原料林基地。积极与金融部门协商确定林权抵押贷款的对象、条件、期限、利率、操作程序、评估等基本规定，并制定了《林权抵押登记申请书》、《林权抵押登记薄》、《林权他项权证》、《个人借款合同》、《个人保证合同》等相关文本文件及林权抵押贷款操作流程。通过推进林权抵押贷款工作，充分发挥了森林资源资产效益，进一步创新了林业投融资机制，拓宽了林业投融资渠道，巩固和扩大了集体林权制度改革成果。

（三）建立完善森林资源动态监测体系。森林资源动态监测是林业建设的基础工作，是林业现代化建设工程的一项重要内容，意义重大。****区在完成主体改革任务的基础上，抽调技术人员对GIS地理信息系统进行了认真学习、研究，把林改宗地GPS数据准确导入GIS影像图，完成了GIS电子地图的制作，建立了森林资源数据库、地理信息系统。为保证动态监测质量，寒亭区建立了严格的管理规章制度和岗位职责，做到每一步有章可循，进行层层控制。同时，加强动态监测的指导工作，及时掌握工作进展情况，及时发现问题、解决问题，切实提高了森林资源动态监测成果的科学性、准确性。

（四）深入开展林业科技推广工作。成立了***区林业科技咨询服务中心，设立了林业科技咨询热线，每周一、三上午为集中咨询时间，集中接受林业科技咨询服务。同时，制定完善林业科技推广服务工作职责、培训管理办法等规章制度，建立健全林业科技咨询服务体系，进一步提高林业科技服务水平。

（五）抓好林业专业合作社建设。按照自愿、互利、互助的原则，指导各街道、村结合林地面积成立适当规模的林业专业合作社，吸收有一定文化程度、没有外出务工，能管、敢管、善管的村民加入合作社。积极组织社员参加学习培训，组织学习《中华人民共和国农民专业合作社法》、《国家林业局关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》、《农民专业合作社章程》等法律法规和政策，不断提升林业合作社社员依法治社，依法治林的素质。同时，指导林业专业合作社制定符合各自实际的专业合作社章程，进行人员分工，实行财务管理制度上墙，完善村规民约，规范社员入社、退社等程序，做到有章可循、有章必循。

二、下步工作打算

（一）继续加强领导，确保有序推进。抓好下一阶段的林改工作是巩固和扩大林改工作成果的重要保证，是提升林改工作成效的根本途径。我区充分认识到抓好下一阶段林改工作的重要性和必要性，将继续保持高位推动、强势推进的林改领导机制，始终把林改作为各级的一把手工程抓紧、抓好、抓到底，决不出现虎头蛇尾、前紧后松的工作局面，确保林改取得实效。

（二）进一步明确任务，狠抓工作落实。扎实工作，严格按照深化经济体制综合配套改革试点工作和《集体林权制度改革实施方案》的要求，全面完成配套改革的各项目标任务；加强管理，进一步加大林改和林业的检查执法工作力度，确保林改改后无混乱，全面建立完善林业发展的良好软环境。

（三）以林改为契机，促进林业的全面发展。把林改工作

与加快林业发展结合起来，进一步调动广大林农造林护林用林的积极性，吸引社会生产要素向林业集聚，为生态建设、林产业发展注入新的活力。按照科学发展观的要求，切实转变林业发展方式，发挥优势，突出重点，推进林业产业持续快速健康发展。今年重点抓好三项工作：一是及时更新完善林权交易平台的流转、交易信息、更好的为农民服务。二是与银行方面深入沟通、协商，制定操作性更强的林权抵押贷款。三是制定《***区关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》用于指导《林业专业合作社》的发展。

二O一二年二月二十三日

第三篇：化隆县集体林权制度改革配套改革试点方案

化隆县集体林权制度改革配套改革试点方案

化隆县林业局 2012年5月

根据《化隆县集体林权制度改革实施方案》, 在顺利完成集体林权确权和明确经营主体的基础上，为建立权责明确、运转高效、规范有序的新型林业管理体制和运行机制，进一步解放和发展林业生产力，促进林业增效，农民增收，现结合我县实际，制定化隆县集体林权制度改革配套改革试点方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导，围绕可持续发展战略和建设社会主义新农村要求，坚持保护与利用并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制和林业分类经营管理制度，在主体改革明确集体林地林木使用权和所有权的基础上，进一步放活经营权，落实处置权，确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，完善相关配套政策措施，创造良好的发展环境；广泛调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，进一步优化林业资源配置，促进传统林业向现代林业转变，推动森林资源增长、林业产业发展、农民收入增加，真正实现生态得保护、农民得实惠的集体林权制度改革目标，促进生态、经济和社会协调发展。

二、试点目标

基本完成全县深化集体林权制度配套改革试点任务，初步实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，探索建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；探索符合县情林情的产权模式、林地经营方式、政策措施、林业管理制度，全面推进全县集体林权制度改革，确保全县森林资源得到更好管护，生态环境得到有效利用，林业产业得到更快发展，农民收入得到持续增长奠定基础。

三、试点内容

（一）落实配套改革政策。国家级公益林管护和“造林申报奖补”制度是我省在林改中的主要配套政策。按照明晰产权的方式落实国家级公益林管护主体，凡是家庭承包的，管护权落实到家庭；实行均股的，管护权要落实到林业股份合作组织，由股份合作组织经营管理机构负责管护。按照应签尽签的原则，县林业部门与各管护主体签订“国家级公益林管护合同”，确保国家级公益林管护合同签订率达到100%，并按照合同约定的管护效果兑现管护费。同时，按照《青海省农村营造公益林奖补管理办法（试行）》的要求，积极落实造林申报奖补制度，由宜林地的经营权利人申报造林，并纳入造林管理体系。

（二）发展林地经济。在不破坏森林生态功能的前提下允许开展林地种养、休闲旅游等项目，类型可以多样化，如林下种养包括林下种植中藏药、林下食用菌、林下山野菜种植和林下禽养殖等项目；经济林培育包括枸杞林、沙棘林、核桃林、樱桃林等营造和培育项目；休闲旅游服务包括林间休闲茶园、农家乐等项目；同时，通过密植或混交的方式发展包括云杉、油松、园柏、丁香、花灌木等树种为主的生态复合型苗木基地项目。积极探索经营模式，发展经济效益和生态效益突出的经营项目。

（三）开展林权抵押贷款。选择有条件的林地林木承包经营农户或林业专业合作组织和符合条件的林地林木，依据被抵押对象有变现或收储条件，被抵押对象权利人有一定的信誉度，风险意识强，有林权抵押的意愿的，积极协调相关金融部门探索开展《林权证》抵押贷款业务试点，完善相关政策措施，支持农户或林业专业合作组织开展小额信贷业务，支持发展林地经济，积极探索林权抵押贷款的风险管理机制。

（四）培育林业专业合作组织。严格按照《中华人民共和国农民专业合作社法》的相关规定，培育示范意义强的林业经营实体，促进全县林业规模化、标准化、集约化经营。凡是明晰产权后不便家庭承包经营的林地达到一定比例的，都应组建林业专业合作社或其它形式的经营实体。凡是采用“均股”方式明晰产权，但没有成立相应的农民林业股份制合作经营组织（含林业管护经营协会、股份合作制林场）的，要召开“股东”会议，按程序成立农民林业股份制合作组织，制定章程，明确经营管理机构和人员，明确资金投入和利益分配制度。凡是以联户方式承包林地，联户内部没有订立权益协议的，要订立权益协议，明确“联户体”内各户在林地管护经营方面的责任、义务和权利，确保明晰产权后集体林地有人管护、有人经营。

（五）开展林权流转。以县林权制度改革管理办公室和乡镇林业站为基础，开展林业信息发布及林业法律法规和政策咨询服务，林业评估咨询，林权初始、变更、注销登记；与金融部门联合开展林业评估抵押等方面的业务工作，规范林权流转交易行为，实现林权管理服务的常态化、制度化、规范化和信息化，为林权交易、变更登记、行政审批和法规咨询提供规范、高效、便民的服务。

四、试点重点

一是在沙连堡乡其后昂村，利用当地富足的林业资源和光照资源优势，突出发展林地养殖和经济林培育项目，养殖林地土鸡1000只，试种枸杞300亩；二是在昂思多镇关相口村，依据国家和省有关林业投融资政策，积极协调金融部门对符合政策条件的林地林木进行资产评估，并根据林地林木经营实体的经营能力和贷款偿还意识，开展《林权证》抵押贷款工作，着力解决林业投资不足的问题。同时，加大招商引资力度，积极盘活各类民间资金，引导社会资金投资林业生产建设，不断增强林业发展后劲和活力；三是在谢家滩乡西门泉村，依靠周边林地资源，利用距离县城较近的优势，在不改变林地林木生态功能的前提下，重点发展1-3个林间休闲茶园和农家乐项目，通过适度经营，把生态优势变为产业优势。

五、建立健全四项机制

（一）建立林地林木流转服务机制。积极支持林地承包经营权人在依法、自愿、有偿的前提下，采取转包、出租、转让、互换等多种方式流转林地经营权和林木所有权，真正放活林地经营权，加强林地林木流转监管，规范流转程序，促进林权流转和交易，全力维护交易各方合法权益。各乡镇要加强林权流转的政策宣传和落实，认真开展抓点示范，强化引导协调，确保全县林权流转工作规范有序。

（二）建立林业投融资服务机制。依据林业投融资的有关政策，积极拓宽投融资渠道，解决林业投资不足的问题。大力开展林业小额贷款，加大林业信贷投入力度。在先行试点的基础上，积极探索建立森林保险制度，按照低成本、低保额、保成本的原则，积极开展火灾等自然灾害保险业务，提高农民抵御自然灾害的能力。同时，加大招商引资力度，积极盘活各类民间资金，引导社会各界投资林业生产建设，不断增强林业发展后劲和活力。

（三）建立林木采伐管理机制。在保证生态功能前提下，积极探索进一步改革商品林、生态公益林的经营和限额采伐管理方式方法。积极稳妥开展采伐试点，从严控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，科学和合理控制采伐方式和强度。根据国家林业政策，进一步放活商品林经营管理，优先安排商品林采伐试点和采伐指标，对非林地上种植的树木允许自主采伐，广泛调动林农造林、育林积极性，充分发挥商品林的经济效益。

（四）建立生态公益林补偿管理机制。根据全县林业资源实际，按照森林分类经营原则，积极争取国家和省级生态公益林补偿政策。同时，开展生态公益林补偿政策兑现试点，总结完善后在全县展开，切实增强广大林农保护森林资源的积极性性，不断增加农民收入。

五、工作步骤

全县林权制度改革配套改革试点工作从2012年6月份开始，2012年12月底试点结束并全面铺开，具体分三个阶段。

（一）组织准备阶段（2012年6月5日前）。一是各乡镇林改领导小组抽调人员，充实林改队伍，集中开展林改配套改革工作。二是积极开展林权配套改革工作调查研究，深入村社、农户广泛征求意见，为推进全县配套改革打下基础。

（二）试点开展阶段（2012年6月至2012年12月）。开展林权配套改革试点改革工作。

（三）总结推广阶段（2012年12月底）。一是全面检查验收，总结完善。试点工作结束后，由县集体林权制度改革领导小组进行组织检查、验收，总结经验，为下一步全县全面开展深化集体林权制度改革工作打下基础。二是开展相关文件、政策和办法的宣传落实，全面启动配套改革工作。

六、保障措施

（一）加强领导，落实责任。深化配套改革工作政策性强、涉及面广、工作量大、任务艰巨。各乡镇、各部门要高度重视，切实加强领导、层层落实责任、认真组织实施，把深化配套改革摆上重要议事日程，做到领导到位、责任到位、措施到位。把配套改革任务、完成时间、责任要求分解落实到人。县林改成员单位各负其责，加强协作，共同做好配套改革试点工作。

（二）突出重点，稳步推进。配套改革是一项全新的工作，要结合当地实际，在深入调研的基础上，坚持突出重点，稳步推进。要广泛宣传、发动群众，让广大群众关注改革、思考改革。要大胆实践、勇于创新，在充分尊重群众意愿的基础上加强引导，探索最有效的改革方式。按时完成配套改革试点工作，确保林权配套工作稳步推进。

（三）强化监督，确保成效。一是建立定期汇报、通报制度。加强配套改革的信息反馈、经验交流。每月底对配套改革的进展情况进行通报。二是建立奖惩机制和责任追究制度。对配套改革工作进行考评，对工作任务完成情况好的单位和个人予以表扬奖励，对任务完成情况差的予以通报，对拖延工作影响林权配套改革工作的，严格追究责任人的责任。三是加大监督力度。区上从纪检、监察、林业等部门抽调人员组成林权制度配套改革督查工作组，定期开展督查，确保改革顺利推进。

第四篇：集体林权

集体林权改制的法律思考

2008 年 6 月 8 日公布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)引起强烈社会反响，普遍认为，这次重大改革，其制度变革的深入程度大于耕地的承包制。在依法治国的当今社会，任何改革都离不开法律的保驾，笔者认为有必要对《意见》进行法律思考，以便有更深入和正确的理解。

一、集体林地与林木的所有权归属。《意见》第八条明确规定，“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。”也即明确，林地的所有权仍然归集体。农民只拥有林地的承包经营权和林木所有权，对林地不享有所有权。

二、林地承包经营权的法律性质和权能。根据我国《物权法》之规定，林地承包经营权的法律性质为用益物权，用益物权是所有权派生的权利。

所有权的权能包括占有、使用、收益和处分四项权能，而作为所有权派生权利的用益物权仅有占有、使用和收益三项权能，没有处分权。具体就林地承包经营权而言，林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性，林地承包经营权人对林地具有直接支配权和排除他人干涉的权利，可以对抗所有权人的干涉和第三人的侵害。所有权人不得随意收回林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利。但林地承包经营权相对于林地所有权又是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为承包经营权人对其承包的林地没有处分权，不能通过改变林地的用途等方式对其进行事实上的处分，也不能通过买卖、赠与等行为对其进行法律上的处分。承包经营权人只能在承包期限内，合法占有、使用、收益，在承包期届满时应将林地返还所有权人。

三、林地承包经营权的流转。为最大限度发挥林地承包经营权权能，《意见》赋予了林地承包经营权人对林地使用权依法流转的权利。《意见》第十一条，在落实处置权方面规定，“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”可见，林权流转方式包括转包、出租、转让、入股、抵押或出资、合作条件等。

但要注意的是，该处“落实处置权”的“处置”与前面介绍的《物权法》的“处分”是两个不同的概念，此处的“处置”是赋予林地承包经营权人对林地使用权的流转权利，而不是对林地的处分权利。《意见》第十五条规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途”。可知，流转只是承包经营权人在其承包经营期限内对其承包经营权权能的最大发挥，其流转仍然应受其法律属性——“用益物权”的权能限制。

第五篇：江西省集体林权制度改革研究

江西省集体林权制度改革研究

屈红国

1（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度经济学的相关理论并结合实地调查等方法对江西省集体林权制度改革进行了研究，指出：由于高昂的边界成本，当前的“明晰产权，分山到户”的分散经营模式将在市场的引导下逐渐过渡到规模经营。当前山林对于林农存在着社会保障功能，使得林农与山林被捆绑在一起，限制了市场条件下森林资源的资本化和流动性的实现以及农村劳动力的合理流动与分工专业化。在今后的配套改革中应尽快构建林区农村社会保障体系，加强针对林区劳动力的免费职业教育培训，合理分流，减轻生态压力。关键词：林权改革；边界成本；社会保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集体林权改革是我国农村土地承包责任制后的又一次重大改革，对三农问题的解决和农村生产力的解放有着重要的意义。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全国林改工作的前沿。对其进行深入的分析，总结经验成果，发现问题和不足，对全国的林改工作有着重要的借鉴意义。当前国内外的研究主要集中于森林资源产权制度、林业产权制度等理论、集体林区产权制度存在的问题、改革的方向和对策措施。并且主要集中于对林地产权制度的研究，认为，当前集体林权制度方面最大的问题是林地产权制度问题。目前针对江西林权制度以及江西林权改革的研究较多，总体来看研究视角较窄，研究方法比较单一，缺乏系统、整体的深入研究。其次，对当前的存在问题缺乏深入的调查分析，对配套改革制度体系的研究还远远不够。本文拟使用新制度经济学理论并结合实地调查，对江西集体林权改革进行研究，及时发现问题并加以分析，尝试找到解决方案。江西省林权改革现状

1.1江西省林业的基本情况

江西是南方集体林区重点林业省，国土总面积16.69万km²，活立木蓄积量3.5亿m³，森林覆盖率60.05%。全省地貌特征可概括为“六山一水二分田，一分道路和庄园”。“十五”期间，江西林业发展较快，实现了林业用地面积、森林面积、活立木蓄积量、森林覆盖率、森林质量、毛竹林面积蓄积增长。

1.2江西省林权制度发展沿革

建国初期，通过土地改革农民分得了属于自己所有的山林。1953年开始合作化，经过互助组——初级社——高级社——人民公社几次大的变革，至1962年“四固定”时，农民的山林绝大多数又统一归为集体所有（以生产队所有为主）。1981-1983年，根据《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》和中央的统一部署，江西进行了比较彻底的林业“三定”，绝大多数集体山林的使用权，都通过自留山和责任山的形式分给了农户经营。作者简介：屈红国（1975-），男，山西稷山人，博士生，从事林业经济学研究，（电话）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林业“三定”以后，并没有如预想的那样激发出林农造林育林的积极性，产权问题成了制约林业发展的瓶颈。

1.3江西省林权制度改革方案

1.3.1改革的目标

确保林农的合法权益得到有效落实；确保林农负担明显减轻；确保林区乡村组织和林业部门的正常运转；确保森林资源总量增长和生态环境改善；确保林区社会稳定。

1.3.2改革的基本原则

坚持权益平等；坚持尊重历史，保持林业政策的连续性；坚持公开、公平、公正，尊重群众意愿；坚持因地制宜，形式多样。

1.3.3改革的主要内容

明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转。这四个方面，是林业产权制度改革的主体内容。为了确保主体改革的顺利进行并取得预期成效，江西省同时出台了一系列配套改革措施。

1.4对林权主体改革的评价

林改方案设计合理完善，符合林农利益，得到了人民拥护。在各级政府部门的全力推动和支持下，以民主的方式推进林改，依据《村民委员会组织法》，把决策权交给群众，保证了改革内容和过程的公开透明、公平公正，同时也激发了广大林农的改革热情。总体而言，奉新、宜丰和铜鼓三县的集体林权改革的主体改革比较成功。

2林权改革中出现的问题及其产生原因

2.1由于历史原因和高昂的边界成本，山林权属纠纷很多

山林纠纷是主体改革中最复杂，难度最大的工作。以宜丰县为例，截止2007年6月份，统计的山林纠纷共有1712起，面积达到4406hm²，已经调处1229起，占71.79%。

客观来看，如此多的山林权属纠纷，绝大部分是由于“三定”时技术条件不完备，再加上勘界比较粗放产生的四至不清的问题。而在林改核发林权证的过程中，这些长期积累的问题集中地爆发了出来。

同时森林资源高昂的边界成本也是引发山林纠纷的重要原因。在本文中，森林资源的边界成本指的是，出于经营或其它目的，将整片森林划分为较小的部分，在确定其边界以及由于边界的存在所产生的成本。

在农田中，田垄（或田埂）就是其边界，修筑、维持田垄的费用就是其边界成本。由于修筑、维护田垄成本低廉，修成后清晰可辨，因此农田的边界成本不高，不易产生纠纷。

由于森林资源的整体性和不可分割的特点，以及不断生长变化的特征，确定和保持长期、明确的边界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生长的木竹很难用一道简单的“田垄”分开来。传统上是通过放置界石来分界，但是森林是个不断生长变化的系统，随着时间的推移，由于自然或人为的原因，界石的消失和挪位都会产生纠纷。其次，在森林的防火、防病虫害等方面，边界也会产生推诿、协作的成本。

正是由于森林资源高昂的边界成本，决定了规模经营是林改的最终目标。

2.2乡镇、村两级行政单位陷入经济困境

林改后，以前乡镇、村出台的各项涉林收费全部取消，由省、市财政通过转移支付承担乡村两级的运行费用。由于转移支付的金额与实际需求之间的缺口较大，乡镇与村的公共事业支出严重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新县石溪乡运行状况调查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人员编制 78 71 62 60 涉林收费（万元）99 85 43 0 人员薪酬（万元）20 17 15 12 费用支出 88 78 78 63 盈亏（万元）盈 11 盈 7 亏 35 亏 63 盈亏原因无林业收费

注：人员总数包括村行政组织；林改后每个乡镇每年有20万元的转移支付金；每个村有2—2.5万元的转移支付金。

从图中可以看出，林改后乡、村两级行政单位的资金缺口较大，经过调查发现这是大范围的普遍现象。上级行政部门在要求乡、村两级行政单位进一步压缩开支和减员增效的同时，应适当增加转移支付的力度。否则，很可能会影响到林改工作的进一步实施。

2.3山林面积拥有量的差异导致贫富差距越来越大

在江西的山区，最小的生产单位是小组。由于历史原因和地理因素，村与村之间、小组与小组之间拥有的山林面积差异很大。在小组内部，由于婚丧嫁娶，生老病死等自然原因，户与户之间的山林面积差异也很大。林改前，木竹价格由行政手段控制，价格很低，林户之间的收入差别不大；林改后，政府将原有的大部分涉林收费取消，还利于民，再加上价格管制的取消，木竹价格在市场的推动下大幅提升，由此使得山林面积多的林农收入提高很快，与山林面积小的林农的收入差距越来越大。

2.4 林农与山林被“捆绑”在一起，阻碍了规模经营的实现

长期以来，山林对于林农来说有着替代社会保障的功能。社会保障重在公平，在山区就表现为山林面积的公平。由于人口的变化很快，需要频繁地调整山林权属。而山林的经营又由于森林资源的特点需要长期稳定的经营权，这二者之间的矛盾已经严重制约了林农营林的积极性。同时，这种“捆绑”影响了农村生产力的合理流动。

2.5 木竹的采伐与流通管理不合理，限制了市场对资源的合理配置

在对森林资源实行分类经营后，现行的限额采伐管理政策已经不适用于商品林的经营和发展。同时，基于竞争和税收的考虑，县与县之间、乡与乡之间通过各种方式限制木竹的流通，阻碍了资源的合理配置，整体而言降低了经济效率。对策建议

3.1 尽快构建林区农村医疗、养老、最低生活保障为主的社会保障体系

构建林区农村社会保障体系不仅是社会进步和社会公平的体现。完备的社保体系，使林农和森林资源都得到了解脱。被剥离了社会保障功能的森林资源就能在市场的调节下自由流动，实现效益的最大化。同时，社保体系解除了林农的后顾之忧，有利于林区劳动力的分工专业化。

3.2建立针对林区劳动力的免费职业教育培训，合理分流人口

在当前的林业产业链中，大多数劳动力处于第一产业的环节，阻碍了林业产业健康高效地可持续发展。同时由于要养活众多的人口，必将影响森林资源生态效益的实现。通过对林区劳动力进行免费职业教育培训，提高劳动力的素质和价值，使其合理地向林业第二、三产业流动，将大大提高林业发展的质量和潜力。

3.3 根据市场化的需要，制定、整理和完善涉林法律法规和政策

根据林业发展市场化的需要，适时调整采伐、流通环节不合理的政策限制，加速资源的流通。及时立法解决生态林的补偿措施和标准。

3.4 打破行政区划对木竹资源流通的限制

在大区域内建立优势互补、资源自由流动的林业产业链，将资源流动性纳入地方行政部门的考核指标。在大区域内调整和分享林业产业的成果和收益。

3.5 完善林权交易市场，加强融资、保险服务和市场监管

加强市场监管，防范非法融资，完善森林资源的评估体系；继续完善林权抵押贷款，尽快建立森林资源的保险体系，增强林农抵御自然灾害的能力。

3.6 在市场机制下探索林业科技与资源结合的模式，提高林业生产力

通过引导林业技术人才以技术入股的方式，分享收益，从而促进林业的精益化生产，实现增产增收。

参考文献：

［1］ 贾治邦．“集体林权制度改革是农村改革的继续——福建集体林权制度改革工作的认识和体会”．林业经济［J］．2006

（1）．8－9．

［2］ 雷加富．“关于非公有制林业的几个理论问题”［J］．绿色中国．2005：（2）．4－8．

［3］ 张五常．经济解释：张五常经济论文选［M］．北京：商务印书馆2000．22－30．

［4］ 江泽慧．中国现代林业［M］．北京：中国林业出版社．2000．11－26．

［5］ 周生贤．当前林业的形势与任务．绿色中国［J］．2005：（1）．.4－9．

［6］ 田明华，陈建成．中国森林资源管理变革趋势：市场化研究［M］．北京：中国林业出版社．2003．32－55． ［7］ 严成．林权制度改革——新时期林业生产关系的重大调整．江西林业科技［J］．2005：（2）．1－4． ［8］ 高岚．林业经济管理学［M］．北京：中国林业出版社．2005．1－4．

［9］ Richard·A·Posner（U．S．）．Economic analysis of law． Beijing：Zhong－Xin Publishing House 2003．16－30． ［10］ Roger A． Sedjo．Economics of forestry ． England．Ashgate，2003．3－10．