成都统筹城乡综合配套改革试验的思考2011年04月07日 09（推荐五篇）

第一篇：成都统筹城乡综合配套改革试验的思考2011年04月07日 09

成都统筹城乡综合配套改革试验的思考

2011年04月07日 来源：城市中国网综合

编者按：党中央把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，作出了统筹城乡经济社会发展的重大战略部署。“三农”问题的根源在于长期形成的城乡二元体制，突出表现在区别城乡居民身份的户籍制度、城乡分割的公共服务制度和不清晰不完整的农民财产权利。因此，解决“三农”问题的着眼点和落脚点，就是要打破体制壁垒，走城乡一体、融合发展的道路，让农村富余劳动力有序进入城镇和二、三产业，同时大力发展现代农业，建设社会主义新农村。为此，应尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，坚持以科学发展观为引领，保障改善民生，促进社会和谐，通过全面、系统、深入的改革实践，在构建城乡经济社会发展一体化新格局、推动发展方式根本转变上取得了重要进展，初步形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。希望成都的探索对全国其他地区统筹城乡改革发展有所启示和借鉴。

推动发展——

走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路

统筹城乡发展，破解“三农”问题，要靠城市带动。

我国总体已进入“以城带乡、以工促农”的阶段。但目前不少城市发展水平还不高，大力推动城镇化进程仍是首要之务。且长期以来，由于主客观原因，城镇化推进中存在两类突出问题：一是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化。因此，如何克服传统城镇化的弊端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展中面临的突出难题。成都自2003年起，深入总结、认真借鉴，探索走出了一条以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。

“走好这条路”，“三个集中”、“三次产业互动”是关键。

一是推动工业向集中发展区集中。按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布局，将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区，在此基础上，进一步建立13个市级战略功能区和一批区(市)、县产业功能区。

二是引导农民向城镇和农村新型社区集中。一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市。同时，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。7年多来，上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模化经营创造了条件。

三是推进土地向适度规模经营集中。通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市1/3的耕地已实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化。

成都的“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择。

以“三个集中”为基本原则和根本方法，成都对城乡发展建设进行了科学规划。

首先是改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。在此基础上，以“全域成都”理念为指导，在12400平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。

有了科学规划，还要有科学的推进机制。成都在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。

成都地处都江堰自流灌溉核心区，600多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28亿元，按每亩300—400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170多万农户。这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。

同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。新津县普兴镇袁山社区，过去是闭塞落后的市级贫困村。2006年起，依托土地整理，引导农民按规划集中建房居住，实现了“户户青瓦房，家家大宅院；水电气光纤，直通到家里”；村里利用节约的集体建设用地与企业合作建设獭兔养殖基地，集体经济也得到了发展壮大。2009年，袁山农民人均纯收入7080元，比2005年增加两倍多，村集体经济收入22万元，一举摘掉了贫困村帽子。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和6个农村新型社区，2万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增收。目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计划用6年左右的时间彻底改变 农村地区的面貌，并新增30万亩耕地。

借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。实践表明，经过7年探索走出的这一新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。在对成都的探索实践进行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔给出了这样的评价：“成都已经成为新型城镇化道路的重要引领城市。” 还权赋能——

深入推进农村产权制度改革

市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒。在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下，由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴尬境地。“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”这是成都上下一致的共识。要从根本上解决好“三农”问题，必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会。

在深入调研和充分论证的基础上，2008年1月，成都出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，正式启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证。这项工作事关每家每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进？最初的疑虑很快被打消。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据(90多个类别，户均200余项)和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法：将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图”。(见图)用这个办法，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。

村民议事和“鱼鳞图”这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力：只要农民有积极性，不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图”经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。

两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确“实”权、颁“铁”证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积“五个一致”，系统厘清土地、房屋财产关系。经过大量艰苦细致的工作，目前，全市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。长期研究“三农”问题的社会学家陆学艺称赞成都“做了一件了不起的事情”。

确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索，为进一步稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验。

与开展确权颁证同步，成都建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为推动农村产权规范有序流转创造了必要条件。

2008年，“5?12”特大地震突如其来，灾后亟待重建家园，农村产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用。依据国家灾后重建政策，都江堰等地的受灾农户拿出建房节约的部分宅基地的使用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金，也为长远发展和持续增收奠定了基础。灾区不具备联建条件的很多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金，大大加快了重建步伐。改革还推动了农村金融的创新，2万多户受灾农民通过农村产权抵押担保的探索实践获得银行贷款，弥补了资金缺口，很快重建了家园。此外，市域内不同类型的地区相继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条件显著改善等多重明显成效。

农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，广大农村焕发出蓬勃生机。

一系列探索实践取得的成效，为进一步深化改革铺平了道路。2010年底，成都出台户籍改革意见：全域成都统一户籍，到2012年底，城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地(林地)承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。

坚持原则

——保证改革持续健康推进

改革意味着突破。不少人曾经担心：成都的这场改革会不会偏离正确的方向，会不会因为执行中的走样而导致侵犯群众的合法权益，或是成为一阵风、运动式的“政绩工程”……

然而，这场历时7年多、涉及上千万城乡群众切身利益的改革，尽管面临很多矛盾和问题，却一直扎实平稳地向前推进，不但没有引发大的社会不稳，反而受到了广大干部群众的普遍认同和拥护。所以如此，重要的原因还在于成都市委、市政府始终坚持引导和教育干部按照正确的原则推进改革。

第一，坚持因地制宜、循序渐进。成都坚持按照中心城区、近郊市县、远郊市县不同“圈层”因地制宜推进改革，不搞“一刀切”，鼓励各地按照总体部署结合自身实际创造性开展工作。同时，以清晰的逻辑思路推动改革实践逐步深入。

第二，坚持稳定和完善农村基本经营制度。成都在农村产权制度改革中对集体所有权也据实确权颁证，清晰界定所有权和使用权的关系，明确权利义务。同时，积极探索农户土地承包经营权长久不变的有效方式，鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经济。从而实现了在坚持农村集体所有制不变的前提下，既巩固和完善了农村基本经营制度，也使农民经营主体地位更加明确，推动了农民土地权利从身份权向财产权的转变，为实现生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。

第三，坚持规划和土地用途管制。成都在实践探索中总结形成了一套推动城乡一体化发展的规划理念、措施和体制机制，使“看图说话”、依据规划推动发展在全市各级干部中蔚然成风。规划的全域覆盖为土地用途管制提供了科学依据，建立耕地保护基金等创新举措，又进一步深化和完善了土地用途管制，确保了耕地规模不减少、用途不改变、质量有改善。同时，对于各类违反规划和土地用途管制的行为，成都坚持严肃查处、严厉打击，不断加大规划监督、执法力度，树立了市域范围内干部群众自觉按规划办事的良好风气。

第四，坚持充分发挥群众主体作用。成都在实践中坚持加强基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众充分发挥主体作用提供了制度保证，也成为改革始终平稳顺利推进最根本的原因。

在城乡发展建设中，漠视群众利益和对群众能力的过分担心是常见的两种倾向。成都注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡改革发展的全过程，始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益，在全市农村(涉农社区)构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。借助这一平台，农村产权制度改革中的各类矛盾依靠群众的智慧一一化解；土地综合整治干不干由群众说了算，集中居住区规划建设、土地流转、收益分配，从头到尾都由群众自主；村级公共服务和社会管理改革的专项资金，怎么用由群众自主决定，用得好不好也由群众来评价。通过这一场场基层民主的生动实践，群众的主动性和创造性得到了极大释放，主体作用充分发挥。

农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治，在成都并称农村工作“四大基础工程”。这四项工程的统筹推进，共同谱写出城乡基层市场化、民主化、公平化同步推进，民主制度与民主实践同步发展的精彩篇章。

总结成都的实践，可以得出这样的结论：统筹城乡改革发展是一场党领导下，顺应现代化规律完善城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践。经济上，它有利于完善社会主义市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，进一步落实扩大内需方针和转变发展方式的要求；政治上，它有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐，进一步巩固党的执政地位和国家的长治久安，为全面实现社会主义现代化奠定制度基础。

破除城乡二元体制、形成城乡经济社会发展一体化新格局是长期、艰巨的历史任务。成都七年多的探索实践，克服了大量困难，推动了思想认识、利益格局、体制

机制和领导方式的深刻变革，但仍有不少难题需要破解、大量艰苦的工作需要完成，随着改革进程的深入，认识和实践也将不断丰富和完善。尽管如此，从中已能清晰地看到实现目标的现实可能。只要坚持不懈地深化改革，依循正确的路径始终不渝地追求，就一定能够开创城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，科学发展、社会和谐的美好前景一定能实现。

第二篇：成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考

落实科学发展观的生动实践

——成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考

编者按：党中央把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，作出了统筹城乡经济社会发展的重大战略部署。“三农”问题的根源在于长期形成的城乡二元体制，突出表现在区别城乡居民身份的户籍制度、城乡分割的公共服务制度和不清晰不完整的农民财产权利。因此，解决“三农”问题的着眼点和落脚点，就是要打破体制壁垒，走城乡一体、融合发展的道路，让农村富余劳动力有序进入城镇和二、三产业，同时大力发展现代农业，建设社会主义新农村。为此，应尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，坚持以科学发展观为引领，保障改善民生，促进社会和谐，通过全面、系统、深入的改革实践，在构建城乡经济社会发展一体化新格局、推动发展方式根本转变上取得了重要进展，初步形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。希望成都的探索对全国其他地区统筹城乡改革发展有所启示和借鉴。

推动发展——

走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路

统筹城乡发展，破解“三农”问题，要靠城市带动。

我国总体已进入“以城带乡、以工促农”的阶段。但目前不少城市发展水平还不高，大力推动城镇化进程仍是首要之务。且长期以来，由于主客观原因，城镇化推进中存在两类突出问题：一是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化。因此，如何克服传统城镇化的弊端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展中面临的突出难题。为此，成都自2003年起，深入总结、认真借鉴，探索走出了一条以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。

走好这条路，“三个集中”、“三次产业互动”是关键。

一是推动工业向集中发展区集中。按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布局，将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区，在此基础上，进一步建立13个市级战略功能区和一批区（市）县产业功能区，在优化空间发展格局、促进资源节约集约利用的同时，为城市的追赶跨越和县域经济快速发展提供了有力支撑，形成了对城镇发展和农村富余人口转移强大的辐射带动能力。

二是引导农民向城镇和农村新型社区集中。成都顺应城镇化梯度推进的趋势，一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市，产业水平持续提升，人口吸纳能力显著增强；同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。7年多来，上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模经营创造了条件。三是推进土地向适度规模经营集中。通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市1/3的耕地已实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化，形成了优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面。

成都的“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择。

以“三个集中”为基本原则和根本方法，成都对城乡发展建设进行了科学规划。

首先是改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。

在此基础上，以“全域成都”理念为指导，在12400平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。

2008年，成都在灾后重建中形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性原则的社会主义新农村规划建设技术导则，并以之为依据，建成了1300余个宜居宜业、特色鲜明的农村新型社区。2010年，又创造性地建立乡村规划师制度，面向全球招募专业规划师驻镇入村，为新农村规划建设提供了急需的人才保障。

2009年底，成都确立了城市发展的远景规划，放眼未来30年，努力建设体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市，引领全域成都加快实现城乡繁荣、产业发达、居民幸福、社会和谐、环境优美的美好蓝图。

有了科学规划，还要有科学的推进机制。成都在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。

成都地处都江堰自流灌溉核心区，600多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28亿元，按每亩300—400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170多万农户。这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。

同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。新津县普兴镇袁山社区，过去是闭塞落后的市级贫困村。2006年起，依托土地整理，引导农民按规划集中建房居住，实现了“户户青瓦房，家家大宅院；水电气光纤，直通到家里”；村里利用节约的集体建设用地与企业合作建设獭兔养殖基地，集体经济也得到了发展壮大。2009年，袁山农民人均纯收入7080元，比2005年增加两倍多，村集体经济收入22万元，一举摘掉了贫困村帽子。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和6个农村新型社区，2万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增收。目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计划用6年左右的时间彻底改变农村地区的面貌，并新增30万亩耕地。

借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。实践表明，经过7年探索走出的这一新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

在对成都的探索实践进行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔给出了这样的评价：“成都已经成为新型城镇化道路的重要引领城市。”

消除障碍——

建立促进城乡基本公共服务均等化的体制机制

城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来既严重制约了农村的经济社会发展，也使长期在城市工作和生活的农民工难以真正融入城市，成为了影响社会公正与和谐稳定的突出问题。成都从民生需要最为迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，推动了一系列体制机制变革。

由于自然条件和历史传统，成都地区农民居住相对分散，基础设施和公共服务“下乡”成本高昂，资金利用效率低下。为解决这一难题，全市通过合理规划，实施乡镇区划调整，撤并了30%的乡镇、47%的行政村，引导农民相对集中居住，在此基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站的标准化建设，基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。

与此同时，着眼于从根本上打破行政管理体制上的城乡界限，成都探索实施了城乡贯通的“大部制”改革，对规划、农业、交通、财政、教育、卫生、社保、民政等30多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸。比如，市房管局在职能调整后变更为市城乡房产管理局，既负责城市房产管理，也负责农房管理，实现了城乡房屋同证同权统一管理。

为加强资金保障，成都逐年加大财政对“三农”的投入，并在市域内实施财政转移支付，解决了远郊欠发达市县在强化公共服务和社会管理上存在的困难，让公共财政的阳光普及到了广袤的乡村。到2009年，财政投入“三农”已达192.3亿元，农民人均分享的财政支出较2002年增加26倍。2009年，尽管“5·12”特大地震和国际金融危机的影响还在持续，经济和财政面临较大困难，市委、市政府仍研究决定在全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年安排7.12亿元，为全市每一村（涉农社区）每年安排不少于20万元的专项资金，由村（涉农社区）居民自主安排用于本村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出。这项改革在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类，第一次将农村公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算，在促进城乡基本公共服务均等化上迈出了重要的一步。

建立城乡一体的社会保障体系，是公共服务体制改革最为艰难的环节。7年多来，成都全力攻坚，逐步深入，最终在这一领域取得了突破。在2003年以来全市农村逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，2008年，成都颁布实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统一、待遇一致；2010年，颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨。同时，成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市场的统一。至此，成都在全国率先建立起了城乡一体的基本公共服务制度。

从成都的实践来看，消除横亘在城乡之间基本公共服务均等化的体制机制障碍，既是立足当前、惠及广大农民的民生工程，也是着眼长远、推动城乡经济社会发展融合的重要基础性工作。尽管由于经济社会发展水平的差异，我国大部分地区实现城乡基本公共服务均等化有一个历史过程，但只要从现在做起，上下齐心、共同努力，就能不断见到成效。还权赋能——

深入推进农村产权制度改革

市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒。在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下，由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴尬境地。“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”这是成都上下一致的共识。要从根本上解决好“三农”问题，必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会。

在深入调研和充分论证的基础上，2008年1月，成都出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，正式启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证。这项工作事关每家每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进？最初的疑虑很快被打消。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据（90多个类别，户均200余项）和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法：将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图”。（见图）用这个办法，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。

村民议事和“鱼鳞图”这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力：只要农民有积极性，不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图”经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。

两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确“实”权、颁“铁”证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积“五个一致”，系统厘清土地、房屋财产关系。经过大量艰苦细致的工作，目前，全市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。长期研究“三农”问题的社会学家陆学艺称赞成都“做了一件了不起的事情”。确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索，为进一步稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验。

与开展确权颁证同步，成都建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为推动农村产权规范有序流转创造了必要条件。

2008年，“5·12”特大地震突如其来，灾后亟待重建家园，农村产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用。依据国家灾后重建政策，都江堰等地的受灾农户拿出建房节约的部分宅基地的使用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金，也为长远发展和持续增收奠定了基础。灾区不具备联建条件的很多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金，大大加快了重建步伐。改革还推动了农村金融的创新，2万多户受灾农民通过农村产权抵押担保的探索实践获得银行贷款，弥补了资金缺口，很快重建了家园。此外，市域内不同类型的地区相继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条件显著改善等多重明显成效。

农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，广大农村焕发出蓬勃生机。从成都的实践中不难看出，按照十七届三中全会《决定》精神，落实好农民的财产权利，不但为实现生产要素在城乡之间自由流动奠定了基础，有利于将扩大内需、转变发展方式落到实处，更重要的是，农民从此能够充分借助自身的力量实现生产生活方式的根本转变。一系列探索实践取得的成效，为进一步深化改革铺平了道路。2010年底，成都出台户籍改革意见：全域成都统一户籍，到2012年底，城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地（林地）承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。这项被舆论称为“最彻底”的户籍制度改革，所以“彻底”，是因为它顺应时代和改革发展的需要，剥离了附着在户籍之上城乡公共服务和福利的差别，使农民还原为一种职业而不再是一种身份，为保护和发展好农民的合法权益奠定了基础，加速了社会公平化的进程。能够“彻底”，则是因为成都在改革发展中着眼于体制机制的建立，初步实现了公共资源在城乡之间均衡配置，同步完善了农民的财产权利，为城乡居民自由迁徙、城乡生产要素自由流动创造了必要条件，才使得户籍制度改革最终水到渠成。

坚持原则，用好干部，保证改革持续健康推进

改革意味着突破。不少人曾经担心：成都的这场改革会不会偏离正确的方向，会不会因为执行中的走样而导致侵犯群众的合法权益，或是成为一阵风、运动式的“政绩工程”„„然而，这场历时7年多、涉及上千万城乡群众切身利益的改革，尽管面临很多矛盾和问题，却一直扎实平稳地向前推进，不但没有引发大的社会不稳，反而受到了广大干部群众的普遍认同和拥护。所以如此，重要的原因还在于成都市委、市政府始终坚持引导和教育干部按照正确的原则推进改革。

第一，坚持因地制宜、循序渐进。成都坚持按照中心城区、近郊市县、远郊市县不同“圈层”因地制宜推进改革，不搞“一刀切”，鼓励各地按照总体部署结合自身实际创造性开展工作。同时，以清晰的逻辑思路推动改革实践逐步深入：首先是完善规划，按“三个集中”、“三次产业互动”推动新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动发展，也为后续改革创造条件；接着是努力构建城乡基本公共服务均等化的体制机制，同步完善以群众自主、自治为核心的基层民主制度；然后才是触动农村产权制度改革这一根本，并在实现城乡福利均衡和产权明晰的基础上，稳步推进户籍制度改革。而开展农村产权制度改革，也必须先做好确权颁证的基础性工作，构建起规范的交易体系和工作制度，才能推动产权有序流转。这一系列因地制宜、循序渐进、系统实施的过程，保证了改革的积极稳妥。此外，在各项重大改革部署出台之初，成都坚持先试点再推广，并对各级干部特别是基层干部开展有针对性的培训，引导干部按照正确的观念和方法系统推进改革，同时组织基层干部和群众到试点地区实地考察，汲取经验，从而较好地避免了改革在执行过程中走样的问题。

第二，坚持稳定和完善农村基本经营制度。成都在农村产权制度改革中对集体所有权也据实确权颁证，清晰界定所有权和使用权的关系，明确权利义务。同时，积极探索农户土地承包经营权长久不变的有效方式，鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经济。从而实现了在坚持农村集体所有制不变的前提下，既巩固和完善了农村基本经营制度，也使农民经营主体地位更加明确，推动了农民土地权利从身份权向财产权的转变，为实现生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。

第三，坚持规划和土地用途管制。成都在实践探索中总结形成了一套推动城乡一体化发展的规划理念、措施和体制机制，使“看图说话”、依据规划推动发展在全市各级干部中蔚然成风。规划的全域覆盖为土地用途管制提供了科学依据，建立耕地保护基金等创新举措，又进一步深化和完善了土地用途管制，确保了耕地规模不减少、用途不改变、质量有改善。同时，对于各类违反规划和土地用途管制的行为，成都坚持严肃查处、严厉打击，不断加大

规划监督、执法力度，树立了市域范围内干部群众自觉按规划办事的良好风气。

第四，坚持充分发挥群众主体作用。成都在实践中坚持加强基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众充分发挥主体作用提供了制度保证，也成为改革始终平稳顺利推进最根本的原因。

在城乡发展建设中，漠视群众利益和对群众能力的过分担心是常见的两种倾向。成都注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡改革发展的全过程，始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益，在全市农村（涉农社区）构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。借助这一平台，农村产权制度改革中的各类矛盾依靠群众的智慧一一化解；土地综合整治干不干由群众说了算，集中居住区规划建设、土地流转、收益分配，从头到尾都由群众自主；村级公共服务和社会管理改革的专项资金，怎么用由群众自主决定，用得好不好也由群众来评价。通过这一场场基层民主的生动实践，群众的主动性和创造性得到了极大释放，主体作用充分发挥。邛崃市油榨乡马岩村，村民们将一枚财务章割成五瓣，分别交给五位村民议事会成员保管。权力意味着责任，不符合村民集体利益的支出，哪怕小到几十元钱的一个公文包执章者也不予报销，一时之间传为佳话。如今，这枚意义深远的“五瓣章”和双流县兴隆镇瓦窑村实行土地承包经营权长久不变的农民决议等实物，已被国家博物馆收藏，成为了统筹城乡改革的历史见证。农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治，在成都并称农村工作“四大基础工程”。这四项工程的统筹推进，共同谱写出城乡基层市场化、民主化、公平化同步推进，民主制度与民主实践同步发展的精彩篇章。

总结成都的实践，可以得出这样的结论：统筹城乡改革发展是一场党领导下，顺应现代化规律完善城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践。经济上，它有利于完善社会主义市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，进一步落实扩大内需方针和转变发展方式的要求；政治上，它有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐，进一步巩固党的执政地位和国家的长治久安，为全面实现社会主义现代化奠定制度基础。

破除城乡二元体制、形成城乡经济社会发展一体化新格局是长期、艰巨的历史任务。成都七年多的探索实践，克服了大量困难，推动了思想认识、利益格局、体制机制和领导方式的深刻变革，但仍有不少难题需要破解、大量艰苦的工作需要完成，随着改革进程的深入，认识和实践也将不断丰富和完善。尽管如此，从中已能清晰地看到实现目标的现实可能。只要坚持不懈地深化改革，依循正确的路径始终不渝地追求，就一定能够开创城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，科学发展、社会和谐的美好前景一定能实现。

第三篇：国务院批复成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案

国务院批复成都统筹城乡综合配套改革试验总

体方案

在批复中要求国务院有关部门要积极在成都先行试验一些重

大改革开放措施

本报讯（记者 张婷婷 李影）2007年6月7日，成都正式获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。近日，国务院正式批复了成都市上报的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。在昨日下午召开的省政府新闻办新闻发布会上，市委常委、常务副市长孙平代表成都市政府，对外通报了总体方案的具体情况。国家允许成都在建立三次产业互动的发展机制、构建新型城乡形态等九个方面先行先试。

将在成都先行试验重大改革

据介绍，《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》是根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》要求，在国家发改委和国务院有关部门的指导下，在省委、省政府的领导下，结合成都实际制定出的总体方案。国务院批复的《方案》将成为指导成都试验区进行统筹城乡综合配套改革的纲领性文件。《方案》包括“改革试验的总体思路”、“改革试验的主要任务”、“改革试验的保障措施”等内容。

记者从会上获悉，国务院的批复中明确要求：国务院有关部门要按照职责分工，积极支持在成都市开展有关专项改革，先行

试验一些重大的改革开放措施，特别是拟推出的与统筹城乡发展主题相关的改革事项，要优先放在成都市等改革试验区先行先试。国家发展改革委将加强对成都市综合配套改革试验的指导和协调推进工作。目前国土资源部、教育部、人力资源与社会保障部等国家部委已和成都市签订了部、省、市三级联动合作的协议，正共同推进成都试验区的改革创新。

据介绍，省委、省政府高度重视对《方案》实施的组织领导，省委副书记、省长蒋巨峰主持召开了专题会，研究贯彻落实国务院对成都总体方案批复的相关工作，并要求省直有关部门充分认识推进成都市统筹城乡综合配套改革试验工作的重要意义，制定相应的政策措施，积极支持成都试验区的各项改革创新。省市将积极争取国家各部委的改革事项在成都试验区先行先试，形成和完善部、省、市三级联动机制。

力建样板 努力开创改革发展新局面

“我市将按照国务院的批复和省委、省政府的要求，认真组织实施好《方案》，扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区的各项工作，把试验区建设成为全国深化体制改革、推动科学发展和促进社会和谐的样板。”孙平在会上介绍，成都市将进一步加大改革力度，勇于探索创新，积极推进《方案》的实施和各项改革措施的落实，努力开创成都市改革发展的新局面。

据悉，我市将以创新三次产业互动发展、构建新型城乡形态、创新城乡管理体制、加强耕地保护和土地节约集约利用、引导农

村劳动力转移、健全城乡就业和社会保障体系、实现基本公共服务均等化为重点，配套推进财税金融和生态文明建设的体制改革创新。同时，根据《方案》制定相应的专项改革方案，对具有突破性的改革试验实行项目化管理，涉及土地、金融等重要改革事项将按程序报批后实施。对推进综合配套改革试验中出现的新情况新问题，全市将及时进行统筹研究，妥善提出相应对策。

第四篇：成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考

落实科学发展观的生动实践

——成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考

推动发展——

走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路

统筹城乡发展，破解“三农”问题，要靠城市带动。

我国总体已进入“以城带乡、以工促农”的阶段。但目前不少城市发展水平还不高，大力推动城镇化进程仍是首要之务。且长期以来，由于主客观原因，城镇化推进中存在两类突出问题：一是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化。因此，如何克服传统城镇化的弊端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展中面临的突出难题。为此，成都自2003年起，深入总结、认真借鉴，探索走出了一条以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。

走好这条路，“三个集中”、“三次产业互动”是关键。

一是推动工业向集中发展区集中。按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布局，将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区，在此基础上，进一步建立13个市级战略功能区和一批区（市）县产业功能区，在优化空间发展格局、促进资源节约集约利用的同时，为城市的追赶跨越和县域经济快速发展提供了有力支撑，形成了对城镇发展和农村富余人口转移强大的辐射带动能力。

二是引导农民向城镇和农村新型社区集中。成都顺应城镇化梯度推进的趋势，一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市，产业水平持续提升，人口吸纳能力显著增强；同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。7年多来，上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模经营创造了条件。

三是推进土地向适度规模经营集中。通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市1/3的耕地已实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化，形成了优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面。

成都的“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择。

以“三个集中”为基本原则和根本方法，成都对城乡发展建设进行了科学规划。

首先是改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。

在此基础上，以“全域成都”理念为指导，在12400平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。

2008年，成都在灾后重建中形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性原则的社会主义新农村规划建设技术导则，并以之为依据，建成了1300余个宜居宜业、特色鲜明的农村新型社区。2010年，又创造性地建立乡村规划师制度，面向全球招募专业规划师驻镇入村，为新农村规划建设提供了急需的人才保障。

2009年底，成都确立了城市发展的远景规划，放眼未来30年，努力建设体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市，引领全域成都加快实现城乡繁荣、产业发达、居民幸福、社会和谐、环境优美的美好蓝图。

有了科学规划，还要有科学的推进机制。成都在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。

成都地处都江堰自流灌溉核心区，600多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28亿元，按每亩300—400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170多万农户。这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。

同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。新津县普兴镇袁山社区，过去是闭塞落后的市级贫困村。2006年起，依托土地整理，引导农民按规划集中建房居住，实现了“户户青瓦房，家家大宅院；水电气光纤，直通到家里”；村里利用节约的集体建设用地与企业合作建设獭兔养殖基地，集体经济也得到了发展壮大。2009年，袁山农民人均纯收入7080元，比2005年增加两倍多，村集体经济收入22万元，一举摘掉了贫困村帽子。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和6个农村新型社区，2万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增收。目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计划用6年左右的时间彻底改变农村地区的面貌，并新增30万亩耕地。

借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。实践表明，经过7年探索走出的这一新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。在对成都的探索实践进行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔给出了这样的评价：“成都已经成为新型城镇化道路的重要引领城市。”

消除障碍——

建立促进城乡基本公共服务均等化的体制机制

城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来既严重制约了农村的经济社会发展，也使长期在城市工作和生活的农民工难以真正融入城市，成为了影响社会公正与和谐稳定的突出问题。成都从民生需要最为迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，推动了一系列体制机制变革。

由于自然条件和历史传统，成都地区农民居住相对分散，基础设施和公共服务“下乡”成本高昂，资金利用效率低下。为解决这一难题，全市通过合理规划，实施乡镇区划调整，撤并了30%的乡镇、47%的行政村，引导农民相对集中居住，在此基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站的标准化建设，基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。

与此同时，着眼于从根本上打破行政管理体制上的城乡界限，成都探索实施了城乡贯通的“大部制”改革，对规划、农业、交通、财政、教育、卫生、社保、民政等30多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸。比如，市房管局在职能调整后变更为市城乡房产管理局，既负责城市房产管理，也负责农房管理，实现了城乡房屋同证同权统一管理。

为加强资金保障，成都逐年加大财政对“三农”的投入，并在市域内实施财政转移支付，解决了远郊欠发达市县在强化公共服务和社会管理上存在的困难，让公共财政的阳光普及到了广袤的乡村。到2009年，财政投入“三农”已达192.3亿元，农民人均分享的财政支出较2002年增加26倍。2009年，尽管“5·12”特大地震和国际金融危机的影响还在持续，经济和财政面临较大困难，市委、市政府仍研究决定在全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年安排7.12亿元，为全市每一村（涉农社区）每年安排不少于20万元的专项资金，由村（涉农社区）居民自主安排用于本村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出。这项改革在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类，第一次将农村公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算，在促进城乡基本公共服务均等化上迈出了重要的一步。

建立城乡一体的社会保障体系，是公共服务体制改革最为艰难的环节。7年多来，成都全力攻坚，逐步深入，最终在这一领域取得了突破。在2003年以来全市农村逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，2008年，成都颁布实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统一、待遇一致；2010年，颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨。同时，成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市场的统一。至此，成都在全国率先建立起了城乡一体的基本公共服务制度。

从成都的实践来看，消除横亘在城乡之间基本公共服务均等化的体制机制障碍，既是立足当前、惠及广大农民的民生工程，也是着眼长远、推动城乡经济社会发展融合的重要基础性工作。尽管由于经济社会发展水平的差异，我国大部分地区实现城乡基本公共服务均等化有一个历史过程，但只要从现在做起，上下齐心、共同努力，就能不断见到成效。

还权赋能——

深入推进农村产权制度改革

市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒。在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下，由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴尬境地。“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”这是成都上下一致的共识。要从根本上解决好“三农”问题，必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会。

在深入调研和充分论证的基础上，2008年1月，成都出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，正式启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证。这项工作事关每家每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进？最初的疑虑很快被打消。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据（90多个类别，户均200余项）和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法：将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图”。（见图）用这个办法，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。

村民议事和“鱼鳞图”这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力：只要农民有积极性，不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图”经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。

两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确“实”权、颁“铁”证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积“五个一致”，系统厘清土地、房屋财产关系。经过大量艰苦细致的工作，目前，全市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。长期研究“三农”问题的社会学家陆学艺称赞成都“做了一件了不起的事情”。

确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索，为进一步稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验。

与开展确权颁证同步，成都建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为推动农村产权规范有序流转创造了必要条件。

2008年，“5·12”特大地震突如其来，灾后亟待重建家园，农村产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用。依据国家灾后重建政策，都江堰等地的受灾农户拿出建房节约的部分宅基地的使用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金，也为长远发展和持续增收奠定了基础。灾区不具备联建条件的很多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金，大大加快了重建步伐。改革还推动了农村金融的创新，2万多户受灾农民通过农村产权抵押担保的探索实践获得银行贷款，弥补了资金缺口，很快重建了家园。此外，市域内不同类型的地区相继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条件显著改善等多重明显成效。

农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，广大农村焕发出蓬勃生机。从成都的实践中不难看出，按照十七届三中全会《决定》精神，落实好农民的财产权利，不但为实现生产要素在城乡之间自由流动奠定了基础，有利于将扩大内需、转变发展方式落到实处，更重要的是，农民从此能够充分借助自身的力量实现生产生活方式的根本转变。

一系列探索实践取得的成效，为进一步深化改革铺平了道路。2010年底，成都出台户籍改革意见：全域成都统一户籍，到2012年底，城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地（林地）承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。这项被舆论称为“最彻底”的户籍制度改革，所以“彻底”，是因为它顺应时代和改革发展的需要，剥离了附着在户籍之上城乡公共服务和福利的差别，使农民还原为一种职业而不再是一种身份，为保护和发展好农民的合法权益奠定了基础，加速了社会公平化的进程。能够“彻底”，则是因为成都在改革发展中着眼于体制机制的建立，初步实现了公共资源在城乡之间均衡配置，同步完善了农民的财产权利，为城乡居民自由迁徙、城乡生产要素自由流动创造了必要条件，才使得户籍制度改革最终水到渠成。

坚持原则，用好干部，保证改革持续健康推进

改革意味着突破。不少人曾经担心：成都的这场改革会不会偏离正确的方向，会不会因为执行中的走样而导致侵犯群众的合法权益，或是成为一阵风、运动式的“政绩工程”……

然而，这场历时7年多、涉及上千万城乡群众切身利益的改革，尽管面临很多矛盾和问题，却一直扎实平稳地向前推进，不但没有引发大的社会不稳，反而受到了广大干部群众的普遍认同和拥护。所以如此，重要的原因还在于成都市委、市政府始终坚持引导和教育干部按照正确的原则推进改革。

第一，坚持因地制宜、循序渐进。成都坚持按照中心城区、近郊市县、远郊市县不同“圈层”因地制宜推进改革，不搞“一刀切”，鼓励各地按照总体部署结合自身实际创造性开展工作。同时，以清晰的逻辑思路推动改革实践逐步深入：首先是完善规划，按“三个集中”、“三次产业互动”推动新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动发展，也为后续改革创造条件；接着是努力构建城乡基本公共服务均等化的体制机制，同步完善以群众自主、自治为核心的基层民主制度；然后才是触动农村产权制度改革这一根本，并在实现城乡福利均衡和产权明晰的基础上，稳步推进户籍制度改革。而开展农村产权制度改革，也必须先做好确权颁证的基础性工作，构建起规范的交易体系和工作制度，才能推动产权有序流转。这一系列因地制宜、循序渐进、系统实施的过程，保证了改革的积极稳妥。此外，在各项重大改革部署出台之初，成都坚持先试点再推广，并对各级干部特别是基层干部开展有针对性的培训，引导干部按照正确的观念和方法系统推进改革，同时组织基层干部和群众到试点地区实地考察，汲取经验，从而较好地避免了改革在执行过程中走样的问题。

第二，坚持稳定和完善农村基本经营制度。成都在农村产权制度改革中对集体所有权也据实确权颁证，清晰界定所有权和使用权的关系，明确权利义务。同时，积极探索农户土地承包经营权长久不变的有效方式，鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经济。从而实现了在坚持农村集体所有制不变的前提下，既巩固和完善了农村基本经营制度，也使农民经营主体地位更加明确，推动了农民土地权利从身份权向财产权的转变，为实现生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。

第三，坚持规划和土地用途管制。成都在实践探索中总结形成了一套推动城乡一体化发展的规划理念、措施和体制机制，使“看图说话”、依据规划推动发展在全市各级干部中蔚然成风。规划的全域覆盖为土地用途管制提供了科学依据，建立耕地保护基金等创新举措，又进一步深化和完善了土地用途管制，确保了耕地规模不减少、用途不改变、质量有改善。同时，对于各类违反规划和土地用途管制的行为，成都坚持严肃查处、严厉打击，不断加大规划监督、执法力度，树立了市域范围内干部群众自觉按规划办事的良好风气。

第四，坚持充分发挥群众主体作用。成都在实践中坚持加强基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众充分发挥主体作用提供了制度保证，也成为改革始终平稳顺利推进最根本的原因。

在城乡发展建设中，漠视群众利益和对群众能力的过分担心是常见的两种倾向。成都注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡改革发展的全过程，始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益，在全市农村（涉农社区）构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。借助这一平台，农村产权制度改革中的各类矛盾依靠群众的智慧一一化解；土地综合整治干不干由群众说了算，集中居住区规划建设、土地流转、收益分配，从头到尾都由群众自主；村级公共服务和社会管理改革的专项资金，怎么用由群众自主决定，用得好不好也由群众来评价。通过这一场场基层民主的生动实践，群众的主动性和创造性得到了极大释放，主体作用充分发挥。邛崃市油榨乡马岩村，村民们将一枚财务章割成五瓣，分别交给五位村民议事会成员保管。权力意味着责任，不符合村民集体利益的支出，哪怕小到几十元钱的一个公文包执章者也不予报销，一时之间传为佳话。如今，这枚意义深远的“五瓣章”和双流县兴隆镇瓦窑村实行土地承包经营权长久不变的农民决议等实物，已被国家博物馆收藏，成为了统筹城乡改革的历史见证。

农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治，在成都并称农村工作“四大基础工程”。这四项工程的统筹推进，共同谱写出城乡基层市场化、民主化、公平化同步推进，民主制度与民主实践同步发展的精彩篇章。

总结成都的实践，可以得出这样的结论：统筹城乡改革发展是一场党领导下，顺应现代化规律完善城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践。经济上，它有利于完善社会主义市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，进一步落实扩大内需方针和转变发展方式的要求；政治上，它有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐，进一步巩固党的执政地位和国家的长治久安，为全面实现社会主义现代化奠定制度基础。

破除城乡二元体制、形成城乡经济社会发展一体化新格局是长期、艰巨的历史任务。成都七年多的探索实践，克服了大量困难，推动了思想认识、利益格局、体制机制和领导方式的深刻变革，但仍有不少难题需要破解、大量艰苦的工作需要完成，随着改革进程的深入，认识和实践也将不断丰富和完善。尽管如此，从中已能清晰地看到实现目标的现实可能。只要坚持不懈地深化改革，依循正确的路径始终不渝地追求，就一定能够开创城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，科学发展、社会和谐的美好前景一定能实现。

第五篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配置扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配置和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。重庆市建设全国统筹城乡

综合配套改革试验区目标测算表

指标

类别 指 标 名 称 单

位 2007年 阶段性目标

2012年 2020年 城乡

经济 1．城镇化率 % 48.3 55 70 2．农业劳动力人均耕地 亩 2.3 3.1 5 3．农业耕种收综合机械化率 % 13.2 30 40 4．农产品商品率 % 58.6 62 85 5．土地规模经营比例* % 15.1 25 50 生活 水平6．城镇居民与农村居民收入比 以农为1 3.6 3.15 2.5 7．城镇居民与农村居民消费支出比 以农为1 2.63 2.5 1.8 8．城镇居民与农村居民人均生活用电量比 以农为1 5.2 2.0 1.6 9．城镇居民与农村居民恩格尔系数比 以城为1 1.46 1.3 1.2 10．城镇居民与农村居民医疗保健支出比 以农为1 4.4 3.4 2 公共

服务 11．城镇居民与农村居民人均受教育年限之比 以农为1 1.82 1.7 1.5 12．村公路通畅率 % 27.9 55 75 13．农村居民基本养老保险参保率 % 2.2 80 95 14．农民生产生活信息化程度 % 42.9 60 100 15．农村安全饮水人口占比 % 33 100 100 资源

环境 16．万元GDP综合能耗 % 1.31 1.05 0.8 17．森林覆盖率 % 32 38 45 18．人口自然增长率 ‰ 3.8 4 4

19．城镇空气质量达到国家环境空气质量标准二级及以上的天数 天 289* 305 310 20．三峡库区长江干流及重要支流水质

Ⅲ类 Ⅱ―Ⅲ类 Ⅱ类

注：1.“土地规模经营比例”指农村连片经营面积达到5亩及以上规模的耕地占农村承包经营土地总面积的比重。

2.“城镇空气质量满足优良的天数”2007年数据为主城区数据。