深化司法体制和社会体制 84项改革举措三年内出台政策

第一篇：深化司法体制和社会体制 84项改革举措三年内出台政策

深化司法体制和社会体制 84项改革举措三年内出核心提示2月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于贯彻落实党的十八台政策(图)

届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称《实施方案》），这是自四中全会决定公布以来印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。近日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《实施方案》进行了解读。

《实施方案》

目标任务

着眼于加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，保证公正司法，依法维护人民群众权益，提高司法公信力；着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，加快形成科学有效的社会治理体系和公共法律服务体系，提高社会治理水平；着眼于建设高素质法治专门队伍，推进正规化、专业化、职业化，建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。

基本原则

一要坚持走具有中国特色、符合司法规律的改革之路，在党的统一领导下，从基本国情出发，尊重司法规律，努力创造更高水平的社会主义司法文明。二要坚持改革的大局观，敢于担当、勇于进取，从党和国家事业全局出发谋划、提出改革举措，防止把改革简单等同于扩张权力、增加编制、提高待遇，要敢于啃硬骨头，突破利益固化的藩篱，在解决深层次体制机制性问题上取得实质性进展。三要坚持整体推进与重点突破的统一，按照统筹兼顾、先易后难、突出重点、依法有序的要求，紧紧抓住制约司法公正的最突出问题进行改革，确保司法体制和社会体制改革取得实效。四要坚持调动中央与地方两个积极性，鼓励、支持地方在符合中央确定的司法体制改革方向、目标下积极探索，创造可复制、可推广的经验。权威解读

84项改革举措三年内要出台具体政策、措施

《实施方案》将四中全会有关深化司法体制和社会体制改革的84项改革举措逐项具体化，明确工作进度和时间节点，提出可检验的成果要求。按照安排，这些改革举措都要在2015年至2017年内出台具体落实的政策、措施。这些安排，具体来说分为三个方面：

一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。

二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。

三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。到今年年底，相关部门每月都将推出新举措

今年全面启动各项改革工作，着重抓好“三个一批”：

一是深入推进一批已启动的改革试点工作，年内取得更大进展。主要有完善司法责任制，完善司法人员分类管理制度，健全司法人员职业保障制度，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，最高法设立巡回法庭等。二是抓紧部署一批有影响的改革任务，年内取得阶段性成果。主要有建立领导干部干预司法活动记录、通报和责任追究制度，建立完善司法机关内部人员过问案件记录制度和责任追究制度，推进以审判为中心的诉讼制度改革等。三是组织论证一批难度大的改革项目，早日形成改革的基本思路。

目前，各有关部门按照《实施方案》确定的思路、安排，积极推动各项工作并取得了初步成效。预计到今年年底，相关部门每个月都将推出新的改革举措，形成相应的改革成果。《实施方案》8大焦点

焦点一：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使职权。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。

焦点二：加快落实建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。

焦点三：实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的同时，要求统一错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度的顺利实施。

焦点四：变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。建立预约立案制度，因地制宜推行网上立案及其他远程立案方式，方便当事人诉讼。建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。加大立案信息的网上公开力度。

焦点五：探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对提起公益诉讼的条件、适用范围和程序进行探索，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。

焦点六：推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。

焦点七：明确规定社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，加快建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制。2015年推动制定社区矫正法。

焦点八：把法治教育纳入国民教育体系，2015年制定青少年法治教育大纲，制定在中小学设立法治知识课程的实施方案。2016年提出把法治教育纳入国民教育体系的意见。同时，把法治教育纳入精神文明创建内容。

深化司法体制社会体制改革84项改革举措明确任务分工

青岛全搜索电子报 2015.04.10 星期五

据新华社北京4月9日电

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称 《实施方案》）。该《实施方案》是贯彻落实四中全会决定的部署，在协调衔接三中全会相关改革任务和四中全会改革举措的基础上，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就的路线图和时间表。

四中全会提出的190项重大改革举措中，有关进一步深化司法体制和社会体制改革的有84项，主要体现在三大方面：一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项改革举措。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项改革举措。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项改革举措。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。

《实施方案》对84项改革举措进行了任务分工，逐项明确了主要任务、牵头单位和参加单位、改革进度和工作成果要求等事项，为各项改革任务落实提供了基本依据。

实施方案八大焦点话题

错案倒查问责要明确启动程序

《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》近日下发。这个《实施方案》是自四中全会决定公布以来印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。84项改革举措着眼于在解决深层次体制机制问题上取得实质性进展，敢于啃硬骨头，突破利益格局的藩篱，逐项明确了责任单位、工作进度和成果要求，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了路线图和时间表。针对实施方案中的焦点话题，记者采访了相关部门负责人和有关专家。

焦点一：内外“双管”齐下防范司法“打招呼”

【任务】建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使职权。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。

【点评】只有排除外部干预加强内部监督相结合，建立一整套的防止干预司法的制度体系，才能从根本上解决司法机关和司法人员受各种因素非法干扰，办权力案、关系案、人情案的问题。

3月30日，中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委同日公布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》这两项规定的出台，分别从外部和内部构筑起防止干预司法的“防火墙”和“高压线”。

焦点二：用符合职业特点的管理制度留住人才

【任务】加快落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。

【点评】最高人民法院司改办主任贺小荣就法官员额制分析说，为确保这项改革稳妥推进，法官员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构和不同审级法院的要求，不能简单地论资排辈，搞“一刀切”，而是要根据法官业务水平、业务能力、职业品德进行选任，要让优秀的法官留在法官队伍里面。

焦点三：错案倒查问责要明确启动程序

【任务】方案要求实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的同时，还要求统一错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度的顺利实施。

【点评】最高人民检察院司改办副主任张新泽介绍，去年以来，检察机关开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，主任检察官对所办案件终身负责。为深入推进这项改革，最高检将进一步健全检察权运行监督制约机制，完善防止利益冲突、严格回避制度，研究建立终身禁止从事法律职业制度等，坚决落实责任追究制度，严肃查处。

焦点四：建立立案登记制，推行网上立案

【任务】变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。建立预约立案制度，因地制宜推行网上立案及其他远程立案方式，方便当事人诉讼。建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。加大立案信息的网上公开力度。

【点评】贺小荣表示，立案登记制强调对当事人诉请的形式审查，人民法院只要形式审查就应立案登记，不得对符合条件的诉求拒绝、推诿和拖延立案。此外，这项举措还强调了立案时法院的释明责任和立案公开，人民法院还将完善各项配套措施。

焦点五：探索检察机关提起公益诉讼 经授权后开展试点

【任务】实施方案要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对提起公益诉讼的条件、适用范围和程序进行探索，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。

【点评】江苏省检察院检察长徐安建议，全国人大及其常委会通过修改法律或者授权的方式，明确检察机关支持起诉、督促起诉以及在特殊情况下直接提起公益诉讼的相关程序，为检察机关开展公益诉讼提供法律依据，进一步明确检察机关直接起诉的主体资格、前置条件和审批程序等。

焦点六：研究论证审判权和执行权“外部分离”

【任务】推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。

【点评】中国人民大学法学院教授陈卫东认为，法院作为裁判机关，而裁判内容的执行又主要是行政权的范畴。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，由不同部门承担执行权，使审判和执行的分离更加彻底，有助于司法公正。

焦点七：立法为社区矫正保驾护航

【任务】方案要求明确规定社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，加快建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制。2015年推动制定社区矫正法。

【点评】司法部法制司司长陈俊生介绍，下一步，司法部将根据方案部署，完善社区服刑人员监督管理和教育帮扶措施，进一步完善社区矫正工作体制机制，加强矫正机构和专群结合队伍建设，加快制定社区矫正法。推进监禁刑罚执行与社区矫正协调衔接，推动建立符合司法规律、统一完备的刑罚执行体制机制，更好地发挥刑罚功能作用。焦点八：法治教育从娃娃抓起

【任务】方案明确，把法治教育纳入国民教育体系，2015年制定青少年法治教育大纲，制定在中小学设立法治知识课程的实施方案。2016年提出把法治教育纳入国民教育体系的意见。同时，把法治教育纳入精神文明创建内容。

【点评】陈俊生表示，把法治教育纳入到国民教育体系是落实全面依法治国的必然要求。下一步司法部将会同有关部门，制定青少年法治教育大纲，培养法治教育骨干教师队伍，在中小学设立法治知识课程，建设青少年法治教育实践基地。

（据新华社北京4月9日电）

第二篇：改革司法体制根治司法腐败

司法公正是一个受到普遍关注的 社会 话题。在我们的现实生活中依然存在着许多执法不严、有法不依、司法腐败的现象，影响 了我国的司法公正，笔者就根治司法腐败，实现司法公正谈一谈自己的见解。

一、正确认识司法腐败的含义

司法公正一直是人类社会，孜孜以求的理想和价值目标，许多 政治 家和仁人志士、专家学者，都曾为寻觅和实现司法公正而进行了不懈的努力。千百年来，司法公正一直是一个受到普遍关注的话题。司法公正是司法机关工作的永恒主题，也是全社会的价值取向。社会对司法机关的期望，是司法机关的价值取向和工作目标。有些人认为，凡是法院错判就是司法不公正，凡是不公正就是司法腐败，这是一种错误的认识。尽管公正是人们的主观判断，公正作为人们的价值追求，它不但与人的主观需要相关，而且它还与客体的客观属性相联系。对于凡是法官没有利用审判职权谋取私利的，而是由于法官认识错误或者业务水平不高造成所办案件错误的，都不是司法腐败。反过来说，如果法官在审判过程中收取了双方当事人的利益，即使判决结果是正确的，也属于司法腐败。

司法腐败，“当之无愧”是司法公正的头号敌人。在各种腐败当中，司法腐败的实际危害性最大，也最令老百姓痛恨。法官是掌握审判权的人，是社会正义和公信的守护者。司法是社会正常秩序的最后一道保护屏障，司法一旦与腐败结缘，社会秩序就会陷入不公、不正、不义之中，失去了健康有序，失去了公平正义。为了维护司法的公正，我们的反腐败矛头应毫不犹豫直指司法腐败。“人情案”、“关系案”、“金钱案”，是人民群众反映最强烈的 问题，这些寄生于权力土壤的司法，成了滋生腐败的“温床”。腐败有许许多多的表现形式，但最主要的 内容 是权钱交易、权权交易（或权官交易）、权色交易和权力对司法的干涉。其实质不是出于对 法律 的忠诚，而是以权谋私、对于既得利益进行权衡，徇私枉法、贪赃枉法的结果。

二、司法腐败的来源。

第一某些领导干部借着手中掌握的党、政权力，对触及本部门或者个人或者亲属的利益向司法机关发号司令，在法律面前搞特殊化，向司法机关的领导施加压力，干扰司法机关的正常办案，致使司法发生扭曲变形，而走向腐败，这是最大的司法腐败行为，由于这些人的特殊身份，一般人是奈之如何。第二在我们的司法队伍中，也确实存在着一些人为了某些 经济 利益，丧失法律的原则，徇私枉法、贪赃枉法。第三社会外部司法环境的恶化，有一定社会背景的人，现在只要案件一进来，就想方设法托人说情，有几个案件没有“人”找过？甚至给人造成一种错觉，没有托人说情是不正常的。如果没有人说情好象就不正常。

三、要健全完善防止司法腐败，实现司法公正的保障机制

防止司法腐败，实现司法公正是一个系统工程，涉及社会方方面面，不仅司法机关应当重视，全社会都应当重视司法公正问题。健全完善司法公正的保障机制，主要应加强和做好以下几项工作：

（一）建立一支高素质职业化法官队伍

1、建设一支适应司法公正要求的司法队伍，是实现司法公正的保障。司法队伍素质不高，是出现司法不公问题的重要原因之一。这里面一个关键的原因在于执行法律的司法人员的素质问题，其中的素质包括了法律专业知识的缺乏和政治道德素质的欠缺及法官执法的社会环境。我们抓法官职业道德，抓法官行为规范，抓法院廉政建设，就是要从思想 教育 和制度建设等方面防止出现司法腐败。建设一支高素质的司法队伍，就是要提高司法人员的政治素质、业务素质。法官要有崇高的思想境界，要树立共产主义的理想，牢记全心全意为人民服务的宗旨，培养正确的人生观、价值观、金钱观，做到自尊、自爱、自重、自警、自省、自强；要有良好的精神风貌。清贫面前不眼红，困难面前不动摇，挫折面前不低头，待遇面前不攀比，责任面前不推诿，成绩面前不骄傲，始终为党和人民的事业尽职尽责；要有高尚的道德修养。要一心为公，摒弃私心杂念。要勤俭节约、艰苦奋斗、警惕灯红酒绿、纸醉金迷。要不断加强自我修养，远离低级庸俗；要有强烈的法制观念。要勤学法，学透法，守好法，用准法，摒弃“人比法高”、“权比法大”、“钱比法灵”、“情比法重”等陈旧观念。坚决不办“人情案”、“关系案”、“金钱案”，真正为人民掌好权，执好法，实实在在为百姓祛邪气、惩丑恶、扬正气。

2、法官要树正气

众所周知，法官是代表国家行使审判权的“天使”。忠于职守、秉公执法、弘扬正气是法官神圣的职责，除恶压邪、为民解难是其义不容辞的义务。正气就是“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”，就是“鞠躬尽瘁，死而后已”，就是“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。就是正大光明，公正无私，正直坦荡，刚正不阿，坚持真理，秉承正义。倘若法官不讲正气，是非就无法评判，曲直就失去标准，公平就没有尺度，正义就无处伸张，邪恶就势必蔓延。只有讲正气的法官，才能不为金钱所驱使，不为名利所惑，不为酒色所诱惑，不为人情所动，不为权势所迫，不为腐败所奴役。才能真正廉洁奉公、执法如山。才能真正让百姓放心，使人民满意。

（二）健全完善司法公正保障机制

要遏制司法腐败现象，关键是要推进司法体制改革。建设高素质的司法队伍，建立分工合理的司法机构、司法监督机制和司法保障机制，司法腐败将会得到有效遏制，司法公正就会大步向前迈进，靠制度才能治本，从制度上设计出符合 时代 的保障机制。

司法不公的原因是多方面的，但一般都认为主要原因是地方保护主义，重点又是各级各部门领导的干预。应该说这种干预是比较普遍的，法院、法官长期工作、生活在一定区域，形成了许多关系包围着法院和法官，司法活动不可能完全摆脱它们的影响。在这种环境中你只要求法官“中立”、“公正”、“刚直不阿”来解决问题是不现实的。

1、实现法官的独立

法官独立是 现代 司法制度的核心和基石，它包括两重含义，即“外部独立”和“内部独立”。前者是指法官在审理案件时不受来自司法外部的诸如立法机关、行政机关以及其他社会集团的指示、命令和各种形式的干涉；后者是指法官在审判时不受来自法院系统内部的干涉，主要是上级法院和法官的压力，法官独立不仅是一种司法正义的价值目标，更是一套司法独立的制度体系。

第三篇：进一步深化司法体制和工作机制改革的调研报告

进一步深化司法体制和工作机制改革的调研报告

近年来，党中央一直高度重视司法体制机制改革工作，继2004年转发中央司法改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》后，又于2008年底转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发[2008]19号文件），从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等方面，就深化司法改革工作做出了总体部署。总的看，司法改革工作呈现出整体推进、扎实有序、成效明显的良好态势。

一、贯彻两个文件中遇到新问题

一是执行难依然存在。公民法制观念淡漠、被执行人难找、被执行财产难查、执行财产难动、立法滞后等都是造成执行难的原因，执行工作依然严峻。二是司法权威难以树立。内因是一些法院干警存在徇私舞弊、枉法裁判等行为，案件得不到公正审判。外因是司法不独立，法院的经费及法官工资待遇都是由当地政府财政部门解决，因此很容易受到来自当地政府的干扰，形成地方保护主义。三是干警待遇和经费保障存在问题。

1、干警待遇低，工作难度大，个人发展前景小，人才流失严重，队伍青黄不接。

2、试行人民陪审员、陪审团、社会法庭工作初步开展，囿于经费，难以取得进一步工作实效。

二、惩治预防腐败体系建设中涉及司法体制和工作机制改革中存在的问题

要进一步深化制度体系建设，一是建立健全长效管理机制和工作机制，养成制度和机制；二是对已有制度不断加以梳理、甄别和整合，形成切实的执行力，取得实际效果；三是坚持教育法官自觉养成对惩治和预防腐败的心理认同与自觉的行为文化。要认真落实反腐倡廉法规制度，为防范和克服腐败现象提供坚实的制度保障。逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。支持司法机关依法独立公正地履行职责，加强司法队伍建设和领导班子建设，提高司法队伍素质。加强对司法活动的监督，切实解决群众反映强烈、影响司法公正的突出问题，预防和治理司法领域中的腐败现象。

三、加强司法领域专项治理，促进公正廉洁执法

为从源头上预防和治理腐败现象，促进公正廉洁执法，提高法官拒腐防变能力，应不断加强廉政监督建设，坚持院内监督与院外监督同抓并举，以监督促廉政。法院从规范管理入手，深入推进规范化建设，促进各项工作有序、高效地进行。制定出台了涵盖审判和执行、队伍建设、司法政务和后勤管理等方面的规章制度，进一步健全案件流程管理、案件质量监督管理、岗位目标考核奖惩、违法违纪责任查处四项机制，用严格的制度监督约束法官行为，将法院工作完全置于全社会的监督之下，不断改进自身不足，促进队伍整体素质的提高。

四、加强法院内部监督制约，保障司法公平公正

充分加强审判委员会会和院长对案件质量的监督，充分发挥业务部门负责人在案件质量监督方面的监督职责；充分发挥法官的业务骨干作用，加强管理和培训，努力提高他们的办案质量。严格执行各项办案纪律，认真落实各种制度。定期开展各项专项检查，实施对案件质量的监督。

五、进一步推进“阳光工程”，规范司法公开司法民主制度

一是努力打造良性互动平台，能动推进听证公开。首先明确公开听证范围。其次严格听证制度。再次打造听证平台，落实听证效果。积极邀请人大代表、政协委员、行业协会的人员参与，听取整个听证过程。打造了党委政府、法院和社会各界良性互动的平台。二是实行裁判文书网上公开，接受外部监督。裁判文书上网情况实行每月通报制度，做到文书上网及时。凡不按时按质将裁判文书提交上网、审批不严上网，造成恶劣影响或严重后果的，按照相关规定追究相关人员的责任。调查报告是对某项工作、某个事件、某个问题，经过深入细致的调查后，将调查中收集到的材料加以系统整理，分析研究，以书面形式向组织和领导汇报调查情况的一种文书。本人调查报告频道为您提供调查报告范文参考，以及调查报告写作指导和格式排版要求，解决您在调查报告写作中的难题。近年来，在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，检察机关经费保障状况有了较大改善。但由于缺乏稳定、有效的检察经费保障体制，检察经费保障不足仍是制约司法工作发展进步的突出问题之一，基层检察院特别是贫困地区基层院尤为突出。加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的检察体制，已成为摆在我们面前的重大课题。为此，笔者结全我院的实际经费保障情况，就基层检察院司法经费保障体制改革问题作些粗浅探讨。

一、检察机关经费保障的现状及弊端 我国现行的检察机关管理体制是以地方党委为主、上级检察机关为辅的双重领导体制，即分级财政、分灶吃饭的检察经费管理体制。依靠当地财政部门供给，是基层检察院业务经费来源的主要渠道，但检察院经费的分配和划拨权由地方财政独揽，又缺乏必要的监督机，划拨的随意性很大，何时划拨、划拨多少，完全受制于财政部门，而且审批程序也繁锁，造成经费核拨不及时，经费保障率极不稳定。而财政拨款主要是人员经费，每月除去正常人员工资、社会保障费后所剩无几，根本无法满足正常的办案、学习、培训、车辆使用以及办公用品等各方面的需求。从某种意义上讲，经费保障问题已成为制约检察事业发展的瓶颈，其弊端主要表现在以下三个方面：(一)阻碍了持续发展。由于体制的制约，检察机关的人、财、物都由当地政府部门来管理，随意性大，特别是不发达地区的基层院更是面临着诸多难以克服的困难。具体表现在：一是装备经费无法保障。现行体制下检察机关经费由当地财政拨付，许多基层院债务缠身、装备落后、各项检察业务举步维艰;二是检察队伍素质无法保障：由于物质待遇捉襟见肘，检察干警生活质量长期处于低水平状态，经济负担沉重，心理压力加剧，没有财力和精力继续学习，业务水平不能得到提高。部分干警工作热情低落，宗旨意识淡漠，理想信念动摇。

(二)制约了职权行使。现行体制增加了地方检察机关对同级财政的依赖，在一定程度上影响了上级检察院领导下级检察院工作的力度。如有的地方政府通过控制检察机关的经费来控制检察机关的业务工作，检察机关在办理具体案件中不得不看当地政府的脸色行事。有些地方政府因检察机关秉公办案影响了地方的利益，就以经费紧张等为名拖欠检察机关的业务经费，对检察机关实行的有关改善检察机关工作条件和检察人员生活待遇的措施不予支持。还有些地方政府财政部门无视检察机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干，甚至给司法机关下创收指标。三)滋生了利益驱动。由于现行政法经费保障体制存在先天性缺陷，使得中央三令五申的收支两条线的规定缺乏保障机制，多年来难以真正落实，收支挂钩、以收定支现象在许多地方屡禁不止，难免导致一些检察机关受利益驱动，为钱办案、越权办案，滋生司法腐败，损害公正执法。

二、解决经费保障的对策

当前，要按照党的十六大关于改革司法机关人财物管理体制的精神，以促进检察机关独立公正执法为目标，积极探索改革和完善检察经费保障体制，建立与检察机关行政、人事和业务管理体制相适应的检察经费保障体制，减少市、县两级检察机关对同级财政的依赖，克服地方保护主义的影响，从制度上保障检察机关依法独立公正地行使检察权。

(一)建立司法经费保障领导责任制。一是各级党政一把手要站在维护稳定、巩固政权建设的高度，牢固树立经济发展是政绩，社会稳定也是政绩的观念，把对各级司法机关经费落实情况纳入考核各级主要领导工作业绩的体系之中。对未按标准实施保障的，上级可采用扣减其财政转移支付和中央政法专项补助等方法，由上级财政直接拨付司法机关使用。二是各级检察机关的一把手对于落实经费保障标准责无旁贷，在积极争取党委政府领导关心与支持上多做工作，有所作为，进一步增强党政领导和财政部门对检察工作的了解，主动地支持公用经费标准贯彻落实。同时，充分发挥人大、政协等部门的监督作用，上级财政部门和检察机关也要加大对下级财政部门和检察机关的检查监督工作，把保障标准真正贯彻落实。范文目录网 二)改善司法经费保障体制。改变小预算大决算的保障形式，实行以财政预算拨款为主体，中央和省级财政补助以及财政返还罚没款为补充的检察机关公用经费供给办法，建立稳定的检察经费保障机制。进一步明确职责，划清分级管理、分级负担的范围，对于检察机关的人员工资和公用经费等由同级财政负担;对一次性大型装备经费、基础设施建设经费等，则应纳入同级地方经济与社会发展计划，由上级和地方财政共同承担，以地方解决为主，中央和上级财政补助为辅。三)进一步促进公用经费保障标准的落实。各级财政部门要按照现行财政管理体制和事权划分原则和《经费保障标准》确定的开支范围和分类要求，在预算 四)实行检察经费财政单列。根据检察机关的性质和履行职责的要求，应实行检察经费财。

浅析我国司法体制的改革

随着我国政治经济体制改革的深入发展，社会主义市场经济体制的建立，现行的司法制度与市场经济的矛盾越来越突出，日益显露出诸多的弊端，在很多方面不能满足市场经济的需要，而且不利于以法治国、建设社会主义法治国家这一战略目标的实现。所以，司法改革受到越来越广泛的关注，越来越多的人们对所谓的司法不公、司法腐败表现出的强烈不满，为司法改革提供了难得的契机与动力，司法改革已经成为时下整个社会的强烈期待。因此，尽快改革司法制度，使之最大限度地发挥司法职能为市场经济服务，成为当前迫切需要解决的现实

问题。

一、我国新一轮司法体制改革的指向

党的十七大作出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法”的战略部署，要求我们在继续落实2004年中央确定的司法体制和工作机制改革任务的基础上，认真总结我国民主法治建设的规律和经验，按照深入贯彻落实科学发展观、加快构建社会主义法治国家的要求，进一步深化司法体制和工作机制改革。深化司法体制和工作机制改革遵循的基本原则：

一是始终坚持党的领导。司法体制和工作机制改革是政治体制改革的重要组成部分，必须在党中央的统一领导下，坚持科学决策、民主决策、依法决策，积极稳妥，循序渐进，总

体规划，分步推进。

二是始终坚持中国特色社会主义方向。改革必须符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，必须以马克思主义法律观和社会主义法治理念为指导，必须走中国特色社会主义政治发展、法治建设道路，必须体现党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的要求，确保有利于经济社会又好又快发展，有利于维护国家安全和社会稳定，有利于社会主义司法制度的自我完善和发展，有利于加强和改进党对政法工作的领导。

三是始终坚持从我国国情出发。必须立足于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和发展的阶段性特征，既认真研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制；既与时俱进，又不超越现阶段实际提出过高要求。

四是始终坚持群众路线。改革必须充分听取人民群众的意见，充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人

民、惠及人民。

五是始终坚持统筹协调。改革必须立足于提高政法机关履行法律赋予职责使命的能力，统筹协调中央和地方、司法机关和其他部门、当前和长远的关系，统筹协调司法机关上下级之间、政法部门之间的关系，确保各项改革措施既适应我国经济社会发展、民主政治建设、公民法律素养的要求，又适应政法机关、政法干警的职业特点，积极推进政法事业科学发展。

六是始终坚持依法推进改革。改革的各项措施要以宪法和法律为依据，凡与现行法律法规相冲突的，应在修改相关法律法规后实施。

二、中国司法体制的主要缺陷

首先是司法不独立问题。第一点是外部不独立，标准是直接控制在政府的手里，导致地方保护主义。今天中国法院作出的一切努力和挣扎都是想要摆脱地方的干预。大家可以看近期的改革，有一个标准就是异地执行。第二点是部门保护。地方保护是依附于地方，部门保护是依附于部门。第三点是内部不独立。上下级法院不独立，法院内部法官不独立。上级法院通过什么手段来控制下级法院？有几种手段，以最高法院为例，第一个是人事任命，现在中国最高法院还在跟地方争人事。最高法院经常把法官派到地方当官员。第二个，财政拨款权，特别是省里的高级法院杀富济贫现象严重。一个省比如说广西，有南宁、柳州、桂林那样的发达地区，但也有不发达的，像百色那是闹革命的地方，穷得叮当响。每年把柳州、桂林、南宁地区所得的诉讼费按比例上交给高级法院，高级法院再把这些钱用给贫困地区的法院，像出国啊、法官培训啊，这叫杀富济贫。第三个，业绩考核。中国的上级特别喜欢对下级进行业绩考核，排队排名。这是全国法官、检察官的受难日，都在填那张加分、减分的表格，法院内部还要大排名，然后决定谁当先进谁当落后，谁得多少奖金、谁有出国机会。这些宪法和法律都没有规定，这都是潜规则。

其次是司法无权威。第一，法院对于违反刑法的犯罪行为，可以进行司法审判，但对发生在侦查领域中的程序性违法行为没有任何审查权。对于刑讯逼供、超期羁押它不能审查，在民事审判中涉及到的违法也缺乏审查。第二个没有权威是劳动教养。哪怕是非常严重的违法，劳动教养，法院也不受理，受理也没用。第三个，我们司空见惯的房屋拆迁、耕地问题、环境污染，特别是像“三鹿奶粉”事件引起的消费者诉讼问题，不敢受理，没有权威已经到了

极限。

再次是自由裁判权的滥用。自由裁判权的滥用，腐败频频发生，因为他不受诉权的制约。迄今为止，三大诉讼法都是想约束裁判权，用诉权约束裁判权是三大诉讼法的核心。而我们今天诉权约束不了，内部的行政报批，任意的实行裁判权。所以有的人说中国的法院一方面是受害者，他面对更高的权威，不独立没权威；另一方面，面对当事人，面对弱势群体他就成了强者，成了侵权者。这种情况下，法院怎能维护司法公正。

最后就是在权力的配置上发生了职能的混淆。最大的混淆来自于司法权和行政权的配置，本来应该由行政机关享有的行政权交给了司法机关，本来应该由司法机关享有的裁判权却交给了行政机关。典型的例子有，本来是裁判者竟然有执行权，而执行权在权力的归属上是典型的行政权。法院除了对自己的生效判决进行执行以外，行政机关的决定执行不了还可以交给法院执行。警察权本来属于行政权，却拥有对大量强制性侦查措施的决定权和执行权，甚至还拥有直接审批劳动教养这样的裁判权。检查权本来属于具有司法权色彩的行政权，却拥有了对逮捕措施的批准权和决定权，行使大量涉及剥夺公民权利的强制处分权。

三、司法体制改革的具体方法

司法体制改革的具体方法,是指进一步解决我国特定社会环境所派生出的制约司法职能有效发挥的诸种问题的具体措施。对这种具体方法进行研究分析,无疑有助于落实司法体制改革的途径,实现司法体制改革的目标。笔者认为,司法体制改革的具体方法主要体现在以下

几方面:

（一）改革管理体制,保证司法权独立行使

独立行使司法权是宪法对司法机关提出的要求,然而实践中,司法机关的独立性仍受到诸多限制。从构成要素分析,权力、财物和人员是一个机关构成的三要素,限制司法机关的因素也主要体现在权、财、人三方面,因而从这三方面入手就成为司法体制改革的具体方法。

1、关于领导权问题。目前司法机关实行的领导体制是,各级司法机关受各地党委领导,同时检察机关还要受其上级检察机关领导。这种领导体制不符合司法独立原则的要求,因而对此提出了以下改革设想:对法院来说,改地方党委的领导为上级党委的领导。

2、关于经费保障问题。根据现行的财政体制,地方各级司法机关的经费主要来源于各地方政府财政。这种经费体制不仅造成各地司法机关经费多少不一,而且导致司法机关“严重地方化”,出现地方保护主义。要清除这些现象,必须对司法机关的经费供应体制进行改革,以确保司法机关有充足的经费,为此,笔者提出了以下改革建议:（1）司法机关的经费由上级管理,统一由国家开支,地方不再负担。（2）司法机关的经费实行中央和省两级管理的体制。（3）由中央财政统一编制预算,单列司法机关的经费,并由中央逐级下达,专款专用。（4）司法机关的经费由地方财政和上级司法机关分担,即基建、行政经费由地方财政解决,业务经费由上级司法机关解决。笔者认为,司法机关经费保障体制的改革应当从实际出发,目前可先实行省级司法机关编制计划,报省级人大批准后,逐级下拔给各地司法机关,待条件成熟后,再实行全国

司法机关的经费统一由中央财政预算。

3、关于人员问题。法律的执行是靠人来完成的,人的素质高低决定着公正执法的水平。就司法机关来说,要提高公正司法水平,必须提高司法人员的素质。然而目前我国司法人员的整体素质偏低,与党和人民的要求还有较大差距。造成这种现象的原因虽然是多方面的,但笔者认为,最重要的原因有两方面:一是司法机关没有把好人员的“进口关”,例如有的司法机关违反规定超编进人,有的则不按法官法或检察官法规定的条件进人；等等。二是没有疏通司法人员的“出口关”,导致一些违反规定进入司法机关的人员无法清除。有鉴于此,要全面提高司法人员的整体素质,必须严把“进口”,疏通“出口”。就“进口”来说,可以借鉴日本的做法,实行全国统一的司法考试,考试合格者进入国家司法学院，学习两年,期满考试合格者,取得司法人员资格,然后根据本人志愿和司法机关审核,才能进人法院或检察院。关于“出口”问题,要想疏通,首先必须对各地司法机关的人员进行科学定编,然后在此基础上进行主审法官、主诉（办）检察官和综合部门领导竞争上岗及人员选配,落选人员可以限期调离司法机关,或者商请其他

部门作好妥善安置。

（二）完善机制,保证司法权公正行使

司法权的公正行使有赖于司法官的高素质,而司法官的高素质则有赖于科学的制度予以塑造,因而由制度构成的办案机制对司法权的公正行使具有根本性、决定性意义。过去司法机关的办案机制具有浓厚的行政管理色彩,办案需要层层请示汇报、层层研究讨论、层层审批把关,这种办案机制不仅人为地拖延诉讼时间,降低办案效率,而且模糊了责任界限,不利于增强办案人员的责任心,调动其积极性。加之有办案经验的人员大部分被提升到领导岗位而不再亲自承办案件,因而影响了司法机关的办案质量。目前司法机关对办案机制进行了改革,即实行主审法官和主诉（办）检察官办案责任制,同时一些基层法院还实行了普通程序简易审改革,检察机关进行了“捕诉合一”的改革试点,等等。这些改革取得了一定的成绩,使司法机关的办案机制趋于合理；但是,也存在一些不容忽视的问题,需要通过司法体制改革予以解决。

（三）协调检、法职能,保证司法权全面行使

众所周知,法律监督是我国宪法赋予检察机关的根本职权,而法律监督的真正落实,必须通过完善检察职能来实现,否则,法律监督权将成为空洞的口号。笔者认为,民、行监督是十分必要的,现行法律对民、行监督权设置的力度不够,应当进一步加强。要加强民、行法律监督,必须进行司法体制改革,改变目前检察机关不了解民、行审判活动情况,只能实行事后监督并缺乏具体监督手段的状况。具体来说,笔者认为,首先应当通过完善民、行监督立法,使现行民、行监督具体化,从而保证民、行监督权的有效行使。其次,应当借鉴国外的有益经验,通过立法赋予检察机关下列民、行监督权，即起诉权、参诉权、二审抗诉权。

参考资料：

[1] 参见邝少明:“论司法公正与我国司法体制改革”,载《中山大学学报》（社科版）2000 年第2 期,第122 页；林海等:“中国检察制度的特色与展望”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第70 页；“关于司法改革、司法公正及司法独立”,载《法学前沿》（第3 辑）,法律出版社1999 年版,第46 页,等

等。

[2] 参见肖扬:“人民法院改革的进程与展望”,载《国家行政学院学报》2000 年第3 期,第8 页。

[3] 陈维、全莉:“检察侦查权研究”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第160页。

[4] 王明理、安毅:“对中国检察制度三对矛盾的思考”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第167 页。

[5] 李浩:“法官素质与民事诉讼模式的选择”,载《法学研究》1998 年第3 期；陈国庆:“建立高素质的司法官队伍”,载《民主与法制》2000 年第13 期。

我国法院经费保障体制改革研究

党的十六大报告把司法体制改革列为“政治建设和政治体制改革”的第六个问题，表明司法体制改革是政治体制改革的一个重要组成部分，同时明确指出了司法体制改革的目标、改革的思路和重点。自此以后，司法改革如火如荼。

[1]

2007年10月24日，党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”优化司法资源配置的司法体制改革的一项重要内容是法院保障体制改革，而法院经费保障体制改革则又是法院保障体制改革的重要内容之一。原最高人民法院肖扬院长也曾指出：“配合财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准，争取中央和省级财政支持”。

一、我国法院经费保障体制的历史演进

自1949年建国始至1984年之前，我国曾经历了一个长达30余年的诉讼无偿时代。1984年，最高人民法院依据《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个《民事诉讼法收费办法（试行）》，1985年9月20日最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》[法（司）发[1985]23号]，用以规范法院内部的财务管理。

1989年，最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》代替了《民事诉讼收费办法（试行）》。为了配合《人民法院诉讼收费办法》的实施，最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》[法（司）发[1989]25号]，应当说法院诉讼费用管理是法院经费保障体制的重要内容。

1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》[财文字[1996]4号]，自1996年1月1日起实行，《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（以下简称《暂行管理办法》）标志着我国法院经费保障体制进入新的阶段。

《暂行管理办法》开始在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案经费支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。诉讼费用使用范围主要用于补充办案所需业务经费和事先征得同级财政部门同意的其他支出。在沿用《暂行规定》的高级人民法院统筹制度处，又规定了最高人民法院的统筹制度。

1999年7月22日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财公字[1999]406号），自1999年10月1日起施行。原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财文字[1996]4号）和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》（法字[1996]81号）同时废止，标志着我国法院经费管理体制又进入一个新的阶段。该办法明确规定，各级

[2]

人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和使用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的进展。“收支两条线”制度进一步落实。

财政部、最高人民法院2001年11月28日发布《人民法院财务管理暂行办法》（财行[2001]276号）。该办法从2002年1月1日起施行。该办法规定我国的审判成本即法院的支出主要由三大块构成：第一，基本支出，包括机关经费支出、外事经费支出和业务经费支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。第二，项目支出，其范围按照财政部门规定的项目计划予以确认，其项目申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理办法执行。第三，自筹基本建设支出，包括法院业务用房、人民法庭建设支出。法院的审判成本是由人民法院的收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。其中财政预算拨款收入，是指各级财政部门核定给人民法院的财政预算资金；预算外资金收入，指暂未纳入预算管理，由财政部门从财政专户按照规定核拨给人民法院的诉讼费收入和经财政部门核准由人民法院按计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。从人民法院的收入结构看，不上缴财政专户的少量预算外资金和其他收入在人民法院总收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款（即预算内收入）构成。

2006年12月8日国务院第159次常务会议通过了《诉讼费用交纳办法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。国务院制定的新的诉讼费收费办法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。新办法明确“案件受理费、申请费全额收缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。”新办法规定，诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。新办法同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理。

二、我国现行法院经费保障体制的理性分析

在我国现行法院经费保障体制下，法院系统的经费主要来源于各级财政部门核拨预算内、预算外经费，并将法院收费纳入了地方财政预算范畴，导致诉讼费收入与支出变相挂钩，有收有支、无收不支的不合理现象。在客观上使各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，一些欠发达或者不发达地区的基层法院经费十分困难，这已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素。主要表现在以下几个方面：

（一）法院办公、办案经费不足

现行法院经费保障体制下，由于各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，地区差异很大，有的地方法院的全年财政拨款还不够半年的开销，一些地方甚至连司法人员的工资也经常不能到位，于是政府在财政预算时往往把应当拨而无力拨的那部分缺口以下发“罚没指标”的形式进行弥补。一些法院所需经费无法保障，许多基层县（区）法院财政仅能维持在“吃饭”的水平上。由于“皇粮”供给不足，凭借职权吃“杂粮”就带有客观普遍性。有的拿“法官协会会员”交易换取私企老板集资，有的向当事人另行收取各种名目的费用，如实支费、赞助费、协调款等。个别法院穷得连上诉案卷也要当事人出资邮寄。

[1]法院是司法机关，掌握着充足的司法资源，在正常经费难以保障的情形下，除非全是不食人间烟火的圣人，否则，“能”“想”“敢”“要”腐败的现象总难禁绝。

[2]

根据全国人大代表古兆圣的调查、统计，“全国欠发工资的法院达到1423个（占全国法院总数的39.98%），欠发工资月累计达5536个月，欠发工资人数122403人（占在编人员的39.92%），欠发工资总额达2.29亿元，全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。”

[3]近年来，国家西部大开发政策成效显著。据统计，2007我国GDP人均已在2000美元以上，既使我国西部一些经济不发达地区的法院，达到“吃饭”的水平已经没有问题，但法院办案经费仍然拮据，某地基层法院竟然出现有汽车，但买不起汽油的状况，影响执法水平与执法效率。一些基层法院电话打不通的情况很普遍，因为欠费，一个法院只剩下院长办公室一部电话可以正常使用。因为没有经费，连基本运转都靠欠债支撑，被断水、断电是经常的事，影响司法工作的正常开展。

（二）法官不独立

汉密乐顿指出：“就人类天性之一般而言，对某人的生活的有控制权，等于对其意志有控制权。” [4]法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益。因为法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人员的吃饭都成问题。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。” [5]不只是工资，还有各种各样的与法官密切相关的个人利益，如住房、孩子上学、个人的升迁等，总之，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顾。

[3]

在这种情形下，法官想独立都难。这个问题不仅中国存在，而且在世界范围内都具有普遍性。德国法学家沃尔夫甘·许茨指出：“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题”，“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”问题是我们如何设计司法体制，确保法官的独立。[6]

在这里特别要说明的是，法官独立是在党的领导下的法官独立，我国司法体制是具有中国特色的适合中国国情的司法体制，因此，法官独立是建立在维护党的事业、维护宪法与法律、维护人民利益的前提下。笔者认为，尽管人事关系、薪酬关系对司法公正具有重要的影响，但是法院经费的保障，对司法权威的树立、司法水平与司法效率的提高能够起到推动作用。

[4]

（三）司法权力地方化

中国是一个单一制国家，司法权在理论上是一种中央权力。地方各级人民法院是国家设在地方的司法机关，应当代表国家行使司法权，维护宪法与法律，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。然而，在中国目前的司法实践活动中，却存在着严重的司法权地方化倾向。决定因素之一是法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，一方面，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的经济“报复”，使自己处于一种尴尬的地步；

[7]

另一方面，法院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，因此，法院往往更多地从发展和保护本地经济利益出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。正是这种依赖性和被控制的关系，司法权力必然无法避免地方控制而真正实行依法办案。

[8]

法官不独立，司法地方化是本，司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案是标；地方政府对司法活动的不当干预和控制是本，其他影响司法公正的因素是标。这种司法地方化的现象最终导致法院作为司法机关没能通过案例对社会起到法律指引作用，而“沦落”为一个纯粹意义上的纠纷解决机关，在当地政府眼里，这种纠纷解决机关与其他机关相比只是解决纠纷的程序性比较强而已，这也是司法权威不能树立的重要原因之一。

[5]

更有甚者，如果不听从当地党委、人大和政府的意见，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是无机的、随意的。因此，法院判案要看地方的脸色，保护地方的利益。

[9]

三、我国法院经费保障体制的完善

（一）它山之石——国外法院经费保障制度的考察与借鉴 西方国家已建立了一套完整的法律保障机构来保障司法独立。

[10]

在大多数国家，尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题，但司法权无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关（主要指法院）独立行使，不容地方政府染指。为确保国家司法权的统一，各国在法院经费保障体制上都采取了一些必要的措施，以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权，不受地方权力机关的影响。

联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务”，上述“资源”包括提供需要的办公条件、办案费用等。无论对法院还是对法官，如果受自身利益驱动，那么就无司法独立与公正可言。[11]

世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来，单独列入国家预算，由中央财政统一划拨。一般来讲，在各主要国家，全国各级司法机关的经费开支都由中央财政负担，并以法律的形式确保司法机关经费的充足。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算，由行政机关汇总，交由立法机关审议批准，最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。联合国大会《北京声明》

[6]

第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同列出。”第41条规定：“保证司法机关具有充足的司法资源。为了使法官们能够履行其职责，向其提供必要的资源是至关重要的。”美国于1939 年设立了联邦法院司法行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。美国联邦各级法院的经费都由联邦政府拨给,由联邦最高法院统一分配使用。日本、法国是单一制国家，其法院的经费由中央统一支出，国会批准即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就规定：“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内。”法国司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。各基层法院向上诉法院提出每年所需经费预算，上诉法院汇总后报司法部，司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查，并商财政部综合平衡，最后报议会批准。俄罗斯为了保障法官独立审判只服从法律，改变了法院的财政管理体制，将过去的财政分级管理改为联邦政府一级财政管理。俄罗斯宪法第124条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。荷兰于2002年正式成立司法委员会，司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院。司法委员会负责提出法院预算并将经费分配至各级法院，各级法院向司法委员会、司法委员会向司法部报告经费使用情况。德国联邦司法部负责管理联邦法院、联邦检察院的经费，每年年初，联邦各法院及检察院提出经费预算送司法部，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。

（二）完善我国法院经费保障体制的具体对策

针对我国法院经费保障体制存在的问题，研究人民法院业务经费分别列入中央财政和省级财政体制、地方政府拨款改为国家财政统一拨款的制度以及法院避免在财政上受制于地方政府的对策，才是符合现代司法理念的改革目标。正如有的学者早期提出：“法院系统经费预算单列，由中央财政统一支出，使法院经费不受地方控制。”

[12]

如前所述，在很多国家，全国各级法院的经费开支都是由中央财政负担，并以法律的形式确保法院的经费充足。《公民权利和政治权利国际公约》在我国不久的将来得到实施，一些普适的人权保障司法原则同国际接轨也是必然的。因此，司法体制改革目标的实现有赖于一些实际制度的改革，而法院经费保障体制（尤其是人事、薪金筹）对于法官独立及司法公正就具有重要的推动作用。从当前和长远角度出发，我国理论界对改革和完善法院经费保障体制有两个方案：

方案一 最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。

高级、中级人民法院和基层人民法院经费实行司法经费省级统筹，省级财政统一预算拨付，省级法院统一管理。具体由省级人大确定预算，省级财政执行预算、统一拨付，由省高级人民法院统筹、分配。同时，实行诉讼费用省高级人民法院统一支配方案。法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入，统一由省级财政管理，集中于省级国库，省（直辖市、自治区）财政部门按省级人大通过的全省法院预算案结合预算内资金全额划拨，由省高级人民法院按照本省各级人民法院的收支计划统筹、核拨，用于补助全省各级法院的办案经费。减少市、县两级司法机关对同级财政的依赖，逐步克服地方保护主义的影响，从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。实行司法经费省级统筹后，为减轻省级财政的压力，市、县两级财政按照一定比例向省级财政上缴财政收入。

方案二 全国法院经费由最高人民法院报全国人大确定预算，国家财政统一预算、统一拨付，由最高人民法院统一管理。司法机关经费的垂直管理体制是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。世界发达国家司法机关经费管理体制大都采取垂直管理方式。为了使法院摆脱地方的束缚，就必须切断在人、财、物等司法资源的供给上资源提供者对法院的控制力和影响力，因此，司法经费应当单列，由最高人民法院统一管理和支配。按照全国各级法院（包括普通法院和专门法院）的具体预算统筹、分配。同时，实行诉讼费用最高人民法院统一支配方案。各级法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入全额交纳集中于中央国库，由国家财政部按全国人大通过的全国法院经费预算全额划拨，由最高人民法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨和监督使用，用于补助各级法院的办案经费，防止法院在经费问题上受制于地方。

两个方案相比较，后者充分体现了单一制国家司法统一的原则，更彻底地避免了地方法院对地方财政过度依赖，以及由此造成的难以根本杜绝的地方保护。在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下，前者则更符合实际情况。该“实际”是相对于后者来讲的，在目前的财政体制下，实行起来仍应困难，或者说仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是难以突破宪法规定。我国宪法规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”各级法院既然由地方各级人大产生，院长、副院长、审判委员会委员、审判员由人大任命，那么，人事权就归地方控制。同时，各级地方法院的产生在我国政治体制架构下与地方又有天然的联系，因此，法院的经费保障体制改革完全脱离地方根本不现实。二是我国东、西部经济发展差距较大。由于经济发展不平衡，法官工资差距也较大，西部地区法官平均收入大大低于东部地区，西部法官薪金不可能脱离地方实际而高出当地公务员平均收入过多。三是由于历史原因和众所周知的事实，法官工资水平不可能高于公务员。但由于《公务员法》的贯彻实施，为全国公务员工资的标准统一提供了法律依据，亦为法官工资的标准统一提供了法律依据。法官工资应以公务员工资为参考。目前，全国各地公务员 “阳光工资” 全面实施，为法院经费保障体制改革提供了新的突破口。在此，笔者提出第三种方案：即最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。

地方高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院经费保障具体包括：一是实行诉讼费用省、自治区、直辖市高级人民法院统一支配方案。地方各级法院将诉讼费用、罚金等预算内、预算外收入全额交纳集中于省财政。

[7]

省、自治区、直辖市高级人民法院编制本省地方法院经费预算，报省、直辖市、自治区人大常委会确定，由省级财政厅全额划拨，占省、直辖市、自治区地方法院基本支出与项目支出部分的70%，其余30%从最高人民法院编制的全国地方法院经费预算列支。具体制度：（1）省、自治区、直辖市财政厅设立专门法院经费银行帐户，负责收交、管理各级地方法院的财政经费。（2）省、自治区、直辖市各高级人民法院根据各级地方法院上报的预算支出计划，该计划包括行政编法官人数，事业编人数，审判法官人数，助理法官（含聘用制）人数，速记员（含聘用制）人数，行政事务法官支出[以地区市级公务员平均工资收入为准，省级法院行政事务法官以省级公务员平均收入为准）]、审判法官支出[高出该地区市级公务员平均工资收入的符度（以30-50%为宜），省级法院审判法官高出省级公务员平均收入的符度（以30-50%为宜）]，法官助理工资支出、速录员工资支出、其他人员工资支出、办公经费预算支出、项目预算支出及进度情况（包括已经发生的项目与该将要实行的项目）等，[8]

会同省财政厅协商，经省、自治区、直辖市人大常委会通过后实行，上报最高法与财政部备案。（3）最高人民法院编制全国地方法院经费预算，会同财政部协商，报全国人大常委会通过后，根据最高法院的授权，高级法院会同财政厅将经费按预算进度直接划入各级法院银行帐户，不得层层截留。

[9]

（4）经费使用情况由国家审计部门授权省级审计部门进行严格审计，并进行内部通报，对虚报、假报不实者及滥用经费者主要负责人进行相应的制裁。二是自筹基本建设支出协调地方财政负责。法院经费由中央财政和省财政统筹以后，各级地方政府财政应按一定比例做出预算安排，作为各级法院的基本建设支出。

笔者认为第三种方案是可行的。改革开放以来，我国的社会主义市场经济发展迅速，综合国力不断提升，为中央财力的增长提供了雄厚的经济基础。特别是国家实行分税制改革后，中央财力增长迅速，中央宏观调控能力增强。我国2006年GDP总量达2.7万亿美元，2007年GDP总量约3.61万亿美元。实行地方各级法院基本支出和项目支出费用统筹以后，中央财政依靠其雄厚的实力，根据各地区的发展情形，给予法院经费补贴，实际上只要付出不大的代价，就可以为人民法院创造良好的执法环境。从完善我国的司法保障制度来说，这点代价是值得的，产生的社会效益是无法估量的。当然，法院经费保障体制的改革涉及到现行的法律、行政管理体制和财政管理体制等一系列因素，尤其是涉及我国司法体制的改革和完善，因此需要统筹考虑各方面的因素，才能最终建立起适合我国国情和法制建设实际需要的法院经费保障体制。

[参考文献]

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近年来,在各级党委、政府的高度重视和大力支持下,总体上讲，基层司法行政机关经费保障状况有了较大改善。但在有些地区由于缺乏稳定、有效的基层司法行政经费保障体制,经费保障不足仍是制约基层司法行政工作发展进步的突出问题之一。因此，在更大范围内加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的司法行政运行体制，已成为摆在司法行政机关面前的重大问题。按照上级要求，为全面掌握我县司法行政经费保障情况，近期,县司法局组织专门人员对我县的司法行政经费实际保障情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、我县司法行政机关经费保障的现状

从调查中可以看出，目前，县司法局局机关共有行政编制22人，县法援中心及县公证处两个，二级单位共有事业编制11人。全县辖11个乡（镇、街道），共有司法所11个（前为10个乡镇，10个司法所），全县共有司法行政专项编制43名。近年来经费保障的基本情况有以下三个特点：

（一）财政支持力度不断加强，司法行政机关经费紧张的状况有所缓解 之前，县司法局无论是办公经费还是业务专项经费均未列入县级财政预算，基本运转毫无保障。后，县财政逐步加大了对专项业务工作开展的支持，专项经费从的3万元增加到目前的23万元，每年均列入县级财政预算。在现有保障体制之下，相对有效的保证了司法行政机关基本业务的开展。除县级财政加大支持外，中央、省、市政策性转移支付对司法行政机关的投入也不断加大，如中央装备款、办案经费、省财政配套资金、市财政司法所建设补贴资金等，一些系列政策的出台和实施，改变了过去司法行政机关经费完全无保障的情况。

（二）办公经费一直未列入地方财政预算，局机关基本运转仍无经费保障 受县财力制约，目前，县财政对我县司法行政机关的保障还仅仅是建立在基本业务开展的基础之上。多年来，司法行政机关基本办公经费从未列入财政预算，仅有的一点业务经费既要保障运转，又要办业务，造成司法行政机关在经费开支上时刻捉襟见肘，这直接导致了整体工作的运转困难。

（三）基层司法所基本无任何经费保障，司法所职能发挥受到严重限制 自司法所收编上划以来，司法所纳入了县司法局和乡镇政府的双重管理。按照收编文件规定，收编后司法所人员的办公经费、福利等仍由乡镇政府负担。由于收编后人员管理与经费划拨脱钩以及乡镇政府财政困难，再加上部分基层领导在思想上有“重打轻防”的习惯性思维，忽视了司法行政工作在社会治安综合治理过程中的潜在价值和不可替代作用，司法所运转所需经费从未列入乡镇财政预算。司法所日常开支只能靠临时向县司法局和所在乡镇政府汇报来解决，事实上大部分得不到解决，极大的限制了司法所业务开展。诸如社区矫正、安置帮教、人民调解等一些重点工作开展起来都十分困难。

二、基层司法行政经费保障存在的主要问题

近年来，各级党委政府不断加大经费投入，司法行政机关保障水平得到不断提高，办公条件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一个完善的经费保障体制在鱼台司法行政系统仍未建立起来，影响了司法行政机关正常有效的运转和司法行政工作的科学健康发展。现阶段，我县基层司法行政机关在经费保障方面存在问题的主要原因有以下三个方面：

（一）地方财政困难，司法行政保障受制于地方财力

鱼台县地处山东、江苏两省交界处，工业基础薄弱，第一产业农业的比重较 2013细分产业研究报告产业报告调研报告2013年报告行业报告大，县财政收入来源较为单一。由于地方财政困难，在经费预算上，需要保工资、保发展，因而绝大部分党政机关的办公经费都得不到保障。这是我县司法行政经费困难的根本原因。

（二）司法行政系统公用经费保障制度得不到落实

财政部、司法部在就联合出台了《关于制定司法行政机关公用经费保障标准的意见》，提出要从加强国家基层政权建设、提高基层执政能力的高度，按照“收支脱钩、全额保障、因地制宜、适时调整”的原则制定基层司法行政机关公用经费保障标准。目前，其他省份都已按照《意见》要求，结合地区实际情况，制定落实了司法行政机关公用经费保障标准。但山东省由于各方面原因，一直未将文件精神向下传达、贯彻和落实，文件棚架在了省一级，导致基层经费落实无依据，申请无办法。自起，我县政法机关中公、检、法三部门的公用经费均已落实了中央两部门的文件精神，唯有司法行政系统没有落实，给司法行政工作造成了不应有的困难。这是当前基层司法行政机关经费困难的关键原因。

（三）上级有关业务经费的文件精神落实情况不好

对于司法行政重要业务工作的开展，上级党委政府是很重视的，因此，在安排部署相关业务工作开展时，都对经费保障问题提出明确要求，并出台了专门文件。如在人民调解、普法宣传、社区矫正、安置帮教、法律援助等方面都提出了经费保障的具体要求。但从我县情况看，这些文件精神落实状况不好。有的是落实标准低，有的方面多年来就一直没有落实。究其原因，有地方财政困难、相关部门协调争取力度不大等因素，也有上级主管机关督促检查力度不够的问题。上级主管部门只止步于文件发了，从未检查督促过文件的落实问题。这也是基层司法行政机关经费困难的重要原因。

三、解决当前经费保障问题的建议对策

基层司法行政经费保障工作是司法行政工作的重要组成部分，没有基层司法行政经费的保障就没有基层司法行政工作的科学健康发展。强有力的经费保障是基层司法行政机关有效履行职责的重要基础和前提。努力解决基层司法行政经费保障方面存在的各种问题，进一步加大投入，加强管理，不断提高经费保障水平，不断改善基层司法行政机关工作条件，是深化司法体制和工作机制改革的需要，也是维护人民群众根本利益的需要，更是维护社会稳定的需要。为解决我县基层司法行政机关经费困难问题，结合鱼台实际，特提出如下建议：

（一）落实公用经费保障标准，确保基层司法行政部门履行职能的经费需要 建议省、市相关部门加大协调力度，尽快落实财政部、司法部《意见》精神，尽快制定落实我省、我市司法行政机关公用经费保障标准。加强与财政部门沟通，结合实际情况，合理制定我县公用经费保障标准实及施计划，切实满足基层司法行政工作的基本经费需求，维持基层司法行政机关的正常运转。

（二）建立监督机制，认真做好保障标准的落实工作

要充分发挥上级机关、人大、政协等部门的监督作用。各级党委政府要站在维护社会稳定、巩固政权建设的高度,牢固树立“经济发展是政绩,社会稳定也是政绩”的观念,认真抓好司法行政公用经费保障标准的全面落实。这不仅关系到司法行政工作良性发展的物质基础能否夯实，更关系到国家社会的长远发展。

（三）加大支持力度，不断提高保障水平

基层司法行政机关的经费保障标准要适应司法行政工作任务的变化，随着经济社会的发展不断增加，随着地区财政能力的提高和国家有关政策的调整适时进行调整，以此保证基层司法行政机关各项经费保障水平的不断提高。

（四）中央政法专款要体现扶贫解困作用 对经济欠发达、财政困难的县（市区），中央，省市要加大支持力度。近年来，中央政法专款及省市配套资金的发放力度不断加大，但在发放办法上基本上是采取的平均主义，按照县市区人口多少来安排专款数量。这就造成了无经费困难的县市区也得到了扶持，而经费困难大的县市区又无法从根本上解决问题。因此，建议下一步在专款安排上要向困难县市区倾斜，以此解决困难县市区基层司法行政机关的燃眉之急。

加强法院财务管理 建立经费保障机制

为适应新形势下政法经费保障体制改革和财政改革的要求，进一步加强财务工作，规范财务管理，提高经费保障能力，充分发挥资金使用效益，切实保障以人民法院审判执行为中心的各项工作顺利开展，海南区法院根据最高法院法发【2012】21号文件精神，加强经费保障和财务管理长效工作机制建设。

一、提高认识，摆正财务工作的重要位置。将财务工作纳入党组重要议程，完善经费保障和财务管理各项制度。通过明确的管理制度和财经纪律，使全院干警深入认识经费管理工作的重要性，切实摆正财务工作在法院整体建设中的位置。

二、明确财务机构职责。海南区法院设有财务室，隶属办公室管理，人民法庭的财务活动一并由法院财务室管理。财务室按照管理权责，认真履行预算管理、收支管理、资产管理、财务核算以及其他相关财务职责。

三、合理配备财务人员。根据财务岗位职责要求及人员编制和业务工作量情况，配备专职财务人员1名，具备大学本科学历，并具有会计从业资格。今后随着财务业务量的加大将相应及时增加人员，选配人员主要通过招录财经专业本科学历的大学生为主、辅之以选调个别业务骨干等办法解决。

四、落实经费保障政策。深入推进经费保障体制改革，主动会同有关部门完善各项经费保障制度。法院党组高度重视经费保 名人堂：众名人带你感受他们的驱动人生马云任志强李嘉诚柳传志史玉柱 2 障工作，积极向上级法院、区委区政府、区财政局汇报办案、经费开支情况，力求争取财政等有关部门的理解和支持，着力解决办案经费少、建设项目资金缺少等问题。

五、完善财务规章制度。认真研究国家经费保障和财务管理法律法规及有关政策要求，准确把握人民法院业务需求和事业发展特点，结合本院实际制定《财务管理制度》、《专项经费开支管理办法》、《固定资产管理规定》等一系列规章制度，努力实现人民法院经费保障和财务管理工作制度化。

六、加强财务教育培训。安排财务人员参加财务业务学习，积极为参加财务业务学习创造条件，在学习机会、学习时间及学习经费方面给予必要的经费保障，如参加会计人员继续教育和上级主管部门以及财政等有关部门组织的业务交流等。

七、优化机制，确保财务经费管理规范化。通过全面建筑依法理财、科学领导、指导监督、绩效考评四项工作机制，进一步推进经费保障和财务管理系统化、规范化。依靠严格的逐级审批制度，细化绩效考评指标，强化财务管理人员责任意识，杜绝财政开支的随意性，真正做到切实加强经费保障，建立财务管理长效机制。

2013司法改革工作报告

中国司法改革承上启下的一年,改革开放以来，中国经过三十余年的司法建设，特别是二十年的司法改革，形成了较健全的司法制度，树立了更科学的司法理念，取得了较好的司法效果。但由于司法的重要性和相对保守性、改革的复杂性和相对敏感性，司法改革在波澜壮阔的改革开放浪潮中呈现相对平稳和保守的特征。司法改革面临的困难和阻力不容轻视，未来的道路仍漫长而艰难。近年来，司法人民性的强调、调解政策的转变、“三个至上”的提出等现象导致许多人对司法改革的前景担忧，甚至认为司法改革在走回头路。而这些至多表明司法改革趋缓或进入休整期，迈向司法现代化的大方向不可逆转。实际上，新一轮司法改革已悄然展开。

11月，中共中央政治局从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度，原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。这是60年来中共中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项，也是继党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策、确定司法改革以体制和工作机制改革为主、十七大提出“深化司法体制改革”战略任务之后，首次作出深化改革的战略部署。中央司法体制改革领导小组随即对司法改革进行分工部署。最高人民法院和最高人民检察院迅速跟进，分别出台《人民法院第三个五年司法改革纲要(-2013)》(下称“三五纲要”)和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革-2012年工作规划》(下称“-2012年检察改革规划”)，对未来若干年的司法改革进行整体规划。改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制性障碍，部分改革具有较强的政治性和政策性。与前些年相比，法院、检察院等机构的改革姿态由积极张扬转为保守低调，并在不同场合反复强调这一轮司法改革重在“机制改革”，但现有部分改革措施如优化司法职权配置、改革政法经费保障机制等其实力度较大，直接涉及司法体制的转型。

一、综合性改革

(一)新一轮司法改革的总体规划

《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》以加强权力监督制约为重点，紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节，强调解决体制性、机制性、保障性障碍，力图建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革内容涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面，具体包括完善民行案件执行体制，推进司法公开，建立刑事被害人救助制度，促进裁判统一，改革完善侦查监督、人大监督、党外人士民主监督、舆论监督和人民监督员制度，推进社区矫正工作，改革政法干警招录培养体制、纪检监察工作机制、政法经费保障体制和管理制度等60项改革任务。

该意见是及今后一段时期司法改革的总纲，体现了中央对现阶段司法改革的整体考虑，反映了中国特色社会主义法治对推进司法改革的内在要求，标志着新一轮司法改革的正式启动。这是1989年民事审判方式改革以来最广泛的一轮司法改革。目前，60项改革任务全部启动，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招录培养体制，完善司法公开、司法考试、人民陪审员制度，加强人大对司法工作的监督，建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制等17项任务已出台方案并有序推进，其他各项改革正按计划进行。该意见将司法改革提升到关系党的执政基础、人民群众根本利益和政法事业发展的高度，体现了中央以更积极主动的姿态具体推动司法改革的决心。因此，司法职权配置、政法经费保障等长期未能有效推进的领域有望取得实质性进展。但应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。同时，对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法，从政治话语的圣坛走向司法改革的实践，应以建立完善现代司法制度为主要导向，避免进一步的司法政治化。

(二)改革和完善政法经费保障体制

加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。政法经费分为人员经费、公用经费(分日常运行公用和办案业务经费)、业务装备经费和基础设施建设经费(分办公基础设施建设和业务基础设施建设经费)。人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设及维修经费由同级财政承担;办案(业务)经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助;对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构，提高中央和省级财政负担公用费用和业务装备费用的比例，同时办公基础设施建设经费可由中央、省级和同级政府财政分区域比例负担。，政法经费保障体制改革经过较长时间的调研论证，改革工作进入实施阶段，中央和省级政法转移支付资金大幅增加，基层政法机关经费保障水平有较大提高，“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少，《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省级政策措施相继出台。目前，政法经费保障问题基本解决，政法机关如何管理、运用经费从而促进司法的公正、高效和权威，成为评估改革成效的重要因素。

政法经费保障的加强，对促进司法建设，突破改革瓶颈，解决原有政法经费保障体制下的司法地方化、政法经费不足及不均衡、“收支两条线”执行不到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题具有重要意义。这项改革还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但期待之中仍有忧虑。首先，改革的实施效果有待观察。尽管中央和省级部门基本建立了相应的指标体系，但由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分，涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题，如何实现区别对待和总体平衡，如何落实具体方案，仍存在一定的复杂性。完善经费使用监督机制更成为紧迫任务。其次，当前的改革方案仍是阶段性的，政法经费保障体制及司法的地方化并无根本变化，政法经费保障体制有待更为彻底的改革。长远而言，应以促进司法权的统一、独立、公正行使为目标，在司法体制逐步改革的基础上，明确司法权属于中央事权，由中央统一安排人事并全额保障政法经费。当前，可考虑根据事权与财权相统一的原则进行试点改革，由中央和省级统一安排人事并全额保障政法经费，缓解较为严重的司法地方化问题。最后，加强政法经费保障还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套，才能从根本上消解司法地方化，从而促进司法公正、提升司法权威。|||

(三)铁路公检法系统转制

“企业办司法”不符合法治原则，铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在，中央司法体制改革领导小组就提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制，这一改革到才进入实质性操作阶段。7月，铁路公安民警公务员过渡工作会议召开;9月，铁路公安机关转制人员考试结束，其身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段，目前铁路公安机关的人、财、权尚无实质变化，且须经公安部和铁道部共管的过渡期。虽然最高人民法院副院长江必新表示，铁路法院管理体制改革取得阶段性成果，最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁路检察工作的领导，做好改革过渡期的组织协调工作，但至今仍未出台铁路法检转制的具体安排。

铁路公检法是计划经济时代的产物。建国初，鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素，我国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关，管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，存在较严重的部门保护主义和企业本位主义，涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。例如，列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑，16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查，集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。铁路公检法转制是理顺司法体制的重要改革，有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公，消除司法企业化的弊端，促进司法统一，维护司法权威。

这项改革面临多重困难，尤其是复杂的利益调整。铁路公检法转制不仅涉及铁路部门和铁路公检法，还涉及地方与中央的利益调整。铁路部门是否愿意果断交出该项行使多年的权力、铁路公检法转制后保持原有建制还是将人员分流到地方公检法、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题，亟需进一步研究和解决。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性较高，但部分地区转制后收入降低的情况也可能影响改制的顺利进行。复杂的利益调整也是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、铁路部门等转制相关部门在披露改革方案及其进展上“犹抱琵琶半遮面”的根源。铁路公检法转制势在必行，但这是一个渐进的过程，须妥善协调各方利益，逐步推进。从铁路公安人事转制这个突破口出发，期望铁路法检在及时跟进，加快改革步伐，增强改革透明度。此外，同样掺杂部门利益的林业法院、农垦法院等，也应一律纳入国家司法体系，实现全面的司法“去企业化”。

(四)完善政法干警招录培养体制

政法队伍建设重基层、重中西部，如全国政法系统启动新中国成立以来基层公检法司“一把手”的首次轮训;国家司法考试继续适当放宽西部地区考试报名条件与合格分数线;新疆、西藏等地试点单独组织在职法律职业人员国家司法统一考试。政法干警招录培养体制改革也旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法人才的断层问题。是改革试点的第二年，6月《政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案》出台，试点范围从14个中西部省区市扩展至除北京、天津和上海外的28个省区市和新疆生产建设兵团，招录人数从上年5160人增至23068人，重点从部队退役士兵和普通高校毕业生中选拔优秀人才，毕业合格者将严格依据定向岗位和培养协议到基层政法机关工作。

这项改革通过政法干警的招录培养和定向输出，力图提升政法队伍素质，促进司法职业化。多年来，中国法学教育与司法官的职业养成机制存在严重缺陷，这项“带编入学、学成入职”同时解决工作和学历问题的改革成为突破这种双重困境的有益尝试，有利于部分化解当前法学教育与社会需求脱节的问题。从退役士兵和大专院校毕业生中选拔优秀人才，还有利于缓解大学毕业生就业与退伍军人安置两大难题。但这项强调政治素质、培训期短、工具性强、不要求专业背景的人才培养机制能否有效推进司法职业化，能否杜绝任何名义的改派、借调、抽调而将人才真正充实于欠发达地区，能否解决长期以来基层政法机关进人不规范问题，是否会加剧法科毕业生的就业难，是否会对既有国家司法统一考试制度造成冲击，特别是长远而言是否符合司法规律并有助于推进司法现代化进程，仍有待观察，但不必寄予过高期望。当前，该项改革仍处于试点阶段，下一步改革应更多考虑吸收法治国家较为成熟的司法官职业养成经验，特别是建立从律师到司法官的司法职业转换机制和完善司法官遴选制度，并对法学教育改革进行长远规划，实现向法律职业教育的转型。

(五)落实宽严相济刑事政策

底全国政法工作会议提出宽严相济的刑事政策，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申该项政策，对一贯的“严打”政策进行纠偏。“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”已成为近年来刑事司法工作的指导原则和刑事司法改革的重要内容。刑事和解制度的探索进入新阶段，少年司法制度进一步发展，社区矫正工作全面推进，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》实施，巨额财产来源不明犯罪和网络犯罪的法律规定进一步完善。最高人民检察院于出台《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》有望于出台。该政策将在未来若干年的刑事司法改革中延续并可能上升为法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年来刑事司法改革的热点。地方司法机关早已开始探索。例如，牡丹江铁路运输法院审结的孟广虎故意伤害案可视为国内辩诉交易及刑事和解第一案，《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定(试行)》出台，扬州市公检法司联合发布《关于刑事和解工作的若干意见(试行)》。，最高人民法院将刑事和解明确列为改革措施之一，各地司法机关也加大了对刑事和解的探索力度。例如，长沙市岳麓区人民检察院首创的刑事和解“检调对接”机制在浙江、山东、河南、四川等地推行，检察机关可在当事人自愿的基础上将规定范围的刑事案件民事部分委托人民调解组织调解，调解成功的，可依法作出不批准逮捕、不起诉或建议公安机关撤销案件等刑事处理决定。但这些做法引来了一些质疑，郑州市中级人民法院因刑事和解而轻判孟伟故意杀人一案，再次引发“花钱买刑”的激烈争议。尽管如此，刑事和解的实践探索仍在继续并进入制度完善阶段。例如，北京市第一中级人民法院公布《关于规范刑事审判中刑事和解工作的若干指导意见》，规定在自诉案件和侵犯个人权益的刑事案中，法院可在案犯与被害人达成谅解的前提下对案犯从轻或免予处罚。郑州市中级人民法院等司法机关也出台了类似规定。但目前各地的实践探索和制度规定仍有较大差异，可能产生一些“同案不同判”现象，增加社会对刑事和解的质疑。|||

刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能，但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则，富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚，这可能会放纵甚至激励富人犯罪，削弱刑罚的威慑力。此外，被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚，犯罪对社会公益的危害如何平衡;经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具;重罪和死刑案件能否适用刑事和解;刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化;实践探索的主体不

一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际，借鉴比较法经验，尽快统一刑事和解规则，或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来，少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程，形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在对以往改革进行阶段性总结的基础上，“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容，最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针，从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前，全国共建立2219个少年法庭，31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组，地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革，如封存犯罪(刑事污点)记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等，取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况，有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前，少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置，探索建立少年法院，在《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围，化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾，在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄，并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

其他司法机关也积极参与少年司法改革，如检察院建立专门机构，加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护，建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查起诉等办案方式，加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁，上海市检察机关自以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。，最高人民检察院还把 “完善未成年人犯罪案件办案方式，积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政，下一步应以少年审判为核心，积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

此外，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势，明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权、落实宽严相济司法政策的双重意义，有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形，统一地方意见分歧较大的问题，保证刑罚适用的统一性和严肃性。

(六)规范涉法涉诉信访

信访是多年来各级党政部门面临的难题，司法机关亦不例外。以来，全国政法机关对涉法涉诉信访问题进行多次集中处理，但效果欠佳。为此，中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究，特别是建立涉法涉诉信访终结制、完善调解衔接，并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措，强调把解决问题放在首位，把问题解决在源头，要求严肃处理非法代理上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为，力图强化正常信访秩序和实现信访压力下移。

该意见是《信访条例》外关于涉法涉诉信访工作的又一重要文件，一定程度上有利于缓解上层的信访压力，强化基层责任，引导民众理性信访。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、信访体制问题重重的社会转型背景下，信访压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和权威，涉法涉诉信访问题就难以有效化解，该意见的效用相当有限，相关改革也只能是权宜之计。信访压力下移还可能导致地方采取非常对策，如深圳市公检法司联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》，规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任，明显越权。

信访作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制，担负着特殊功能。中短期内应予改革完善，既保证民众更便利地通过信访实现正义，又较好地维护党政及司法权威。但鉴于信访与法治精神的背离，长远而言可考虑废除，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注：切实保护信访人的合法权益;改变信访工作业绩考核制度，完善信访工作制度;促进社会公平和司法公正，从源头上减少信访的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源，更有效地处理和疏导信访。具体方案为削弱政府各部门的信访功能，逐步过渡到由专门的信访部门处理信访事务，使信访发展为一种专门性纠纷处理机制，同时提升信访层级，逐步撤销国家机关各部门信访机构，县级仅保留信访局，进而设置中央、省、地(市)三级信访机构。长远的改革方案，可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度，建立专门性信访处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于信访，旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会，后来逐渐发展为一套正式的司法程序，最终于19世纪实现与普通法院的合并。信访机构亦可逐步专业化，最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程，涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。|||

二、法院改革，法院贯彻《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，集中针对法院工作机制存在的问题，转变理念、改革制度并创新举措，出台了“三五纲要”，并通过优化审判和执行权配置、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、深化量刑程序改革、规范司法行为、完善司法便民、落实宽严相济刑事政策等措施，着力推进法院改革。

(一)法院改革整体规划

底，全国高级人民法院院长会议提出当前和今后一个时期司法改革的十项任务：优化职权配置;完善审判委员会制度;落实宽严相济刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化纠纷解决机制;改革执行工作体制;加强法官职业保障;完善陪审员与法警制度;完善审判管理体系;全面落实审判公开原则。这些任务贯彻中央精神，延续并深化了前一阶段的法院改革。《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》随后出台，进一步明确了法院改革的任务安排，要求各级法院按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求，根据本地实际，制定具体改革方案和实施步骤，严格落实责任。

这些改革任务随后被纳入“三五纲要”。“三五纲要”的内容包括优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障和健全司法为民工作机制五大方面，每一方面包含多项改革任务。“三五纲要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基础上，结合法院实际情况制定的今后五年法院改革的纲领性文件，标志着新一轮法院改革工作的全面启动。作为“三五”的开局之年，《人民法院工作要点》将司法改革列为工作重点。但与《人民法院第二个五年改革纲要(-)》(下称“二五纲要”)相比，“三五纲要”在某些方面有所倒退：“二五纲要”以司法的专业化为方向，更着力追求司法的中立性、被动性、公开性、终局性和独立性;而“三五纲要”更强调司法的人民性，更强调满足民众的司法需求，更关注民众对法院工作的外在评价，党的领导、服务大局等政治性要求得到进一步强调和拔高。

(二)优化法院职权配置

合理配置司法职权涉及司法的体制、机制和程序改革，是中国司法改革的主线之一。优化司法职权配置，既涉及法院、检察院等司法机关之间的职权配置，也涉及各司法机关内部的职权配置。前者旨在进一步完善各政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的体制和机制，这一轮改革将主要涉及侦查监督的改革完善，部分刑事案件侦查权从检察院转由公安机关或其他机关实施，看守所从公安机关划归司法行政机关等。就法院而言，优化司法职权配置的改革举措主要包括：

—— 量刑改革。“二五纲要”提出研究制定犯罪的量刑指导意见，健全完善相对独立的量刑程序。，“三五纲要”再次要求进行量刑程序改革，《人民法院量刑指导意见(试行)》和《人民法院量刑程序指导意见(试行)》随后出台，120多家指定法院展开量刑规范化试点，芜湖市中级人民法院、日照市东港区人民法院、北京市东城区人民法院、扬州市邗江区人民法院、上海市长宁区人民法院等相继启动量刑程序改革“计划外试点”。试点旨在保障司法公正，规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，增强量刑的公开性和透明度，实现量刑公正和均衡，减少“同罪不同罚”的情形，促进法律的统一适用。建立相对独立的量刑程序，实现定罪程序与量刑程序分离是改革的核心内容，而改革传统经验量刑法，建立一套“以定量分析为主、定性分析为辅”科学规范的量刑方法涉及量刑改革的实体方面。此外，一些地方尝试的量刑答辩程序、量刑理由公开也是促进量刑公正的重要方面。，许多试点法院的量刑活动更公正、均衡，“重定罪、轻量刑”的观念有所转变，判决结果与试点前的量刑情况总体平衡，上诉率、抗诉率及二审改判、发回重审率均有所降低。但试点也遇到诸如被告人不认罪案件、公诉人不出庭的简易程序案件如何适用量刑答辩程序等问题。在较为粗放的现行刑罚制度下，涉及量刑程序、标准、方法等内容的量刑改革将是一个长期的过程，需要与立法机关对刑罚种类、基准和幅度的细化规定，检察机关的量刑建议改革等相衔接，也需要进一步明确各类犯罪行为的基准刑及各种量刑情节的调节幅度，并抑制量刑程序独立所导致的效率降低，还需要进一步做好量刑理由的阐明工作，应在不断总结经验、加强实证研究的基础上完善制度。

——执行体制及工作机制改革。，中央政法委和最高人民法院在全国开展集中清理执行积案活动;最高人民法院总结提出清理执行积案“十个严禁”工作原则;纪检监察部门加大对不当干预法院执行工作的监督力度;初步建立党委政法委组织协调、法院主办、有关部门配合、社会各界参与的执行联动工作机制;执行审查权与实施权分由法院不同的内设机构行使;法院执行网络系统与中国人民银行征信局联网，与公安部身份证采集系统、出入境信息登记、人民币银行账户结算管理系统等对接正在协调中;底前受理的有财产可供执行的案件基本执结，“执行难”问题得到部分缓解。近十多年来，“运动式”清理执行积案活动多次开展，但“执行难”、“执行乱”仍是困扰法院乃至政法工作的难题。解决问题的方向是完善制度，规范执行人员的执法行为，建立适当的执行威慑和激励机制，促使义务人自动履行。

“三五纲要”将“改革和完善民事、行政案件执行体制”作为优化法院职权配置的重要内容。在《民事诉讼法》执行程序的重大修改及最高人民法院出台执行程序司法解释的基础上，最高人民法院颁行《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》，《人民法院执行案件流程管理规则(试行)》、《关于建立和完善国家执行联动威慑机制若干问题的意见》等规范性文件也即将出台。

《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》有利于分散相关权利，对重点执行环节加强监督，规范法院执行行为。《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》是近几年执行体制和工作机制改革的指导性文件。其内容包括优化执行权配置、强化执行监督制约、建立快速反应机制、完善立审执协调配合机制、建立有效的执行信访处理机制、加快执行联动机制建设等，强调从法院内部分离执行审查权和实施权、调动立审执等多方面力量支持执行，从外部借力构建执行联动机制，从内外两方面强化执行监督。该意见有利于规范执行程序和执行行为，形成统一的执行工作体制。实际上，该意见规定的许多制度和做法早已实施，但需要进一步完善和制度化。例如，通过设立执行指挥中心等方式建立执行快速反应机制，建立执行联动机制，建设全国法院执行案件信息管理系统，开通全国法院被执行人信息查询网上平台，建立法官违纪违法举报中心网站，设立专门的执行监督员、廉政监察员等。|||

地方法院也积极探索，如重庆市高级人民法院出台《关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》，将执行权细化为启动权、实施权、裁决权和监督权，实行分设执行机构、执行法官轮岗等措施，并构建当事人监督、特邀监督员监督、人民陪审员参与执行、设立专职廉政监察员、社会组织或个人申请监督的立体化执行监督体系。但这些监督体系皆属柔性监督，难以实现理想的监督效果。从全国普遍的情况来看，执行权的细分也许有助于加强内部监督和提高执行质量，但也可能降低执行效率，不利于解决“执行难”问题，而且执行权的分权局限于法院执行部门内，实践中难免存在裁决与执行相混同、先执行后补裁决甚至各环节协同进行“暗箱操作”等情形，可能导致执行分权流于形式。

除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外，执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权，前者属于审判权范畴，后者具有行政权的性质。执行权由法院行使并无不妥，但从效率方面考虑，其定位和归属并非不可讨论。关于民事执行的检察监督，仍需进一步研究。总体上，执行权的优化配置不仅需要符合司法规律，更要能够解决实际问题，应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨，推动改革朝着正确的方向迈进。

——再审的职权优化配置。出台《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》，旨在规范法院处理相关案件的工作流程，细化再审程序，强调提审优先。这是对《民事诉讼法》再审程序修改和相关司法解释的细化。为应对申诉、信访涌向高级别法院和民事申请再审案件上提一级所带来的立案压力，最高人民法院立案庭分设为立案一庭、立案二庭，一庭负责受理申诉、涉诉信访案件和一般立案工作，二庭专门负责审查再审申请。内部机构及分工调整便于通过分类管理优化立案工作机制，并可能对下级法院形成示范。总体上，再审程序的改革有限，实质只是先前改革的延续和部分的机制完善，而且诸如限制以相同理由再次申请再审等规定还引发了一些争议。

再审涉及法院与检察院、上下级法院及法院内部的职权配置，其制度设计应坚持在维护司法终局性的基础上有限纠错。再审程序的改革仍有较大空间，如法院依职权启动再审的权力应当取消，当事人申请再审彻底改造为再审之诉，进一步明确再审标准等。近年来几乎未动的刑事再审制度亦需在启动主体、事由、程序等方面进行完善。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公信力不足，可适当强调再审的依法纠错功能，但长远而言更应注重保障司法的终局性，将再审定位于非常情况下的特殊救济，有些无害之错可以忽略，而一般性纠错交由审级制度完成。当然，审级制度也必须进行重大改革。

——优化职权配置的地方探索。各地法院积极探索内部职权的优化配置。例如，成都市中级人民法院建立审判权与审判管理权的制约监督机制，以案件流程管理为主线，运用信息化等手段，形成点、线、面相结合的“两权”运行模式。该项改革一定程度上规范了审委会、院长、庭长、合议庭、法官的职责，有利于解决审判权与审判管理权定位不明、权限不清、职责错位、机制缺失等问题。又如，各地法院积极探索环保审判。自贵阳市设立环境保护审判庭以来，无锡、昆明、玉溪等地法院相继效仿。底，云南召开全省法院环境保护审判庭建设及案件审理座谈会，制定了环保案件“审判指南”，将环境公益诉讼主体拓展为“检察院及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体”。而贵州清镇法院受理中华环保联合会诉清镇国土局的环境行政公益诉讼，开创了社团提起公益诉讼的先河。环境保护审判庭的设立，特别是公益诉讼原告资格的放宽，有利于推动环境司法保护，促进民众参与司法。

法院职权的优化配置，纵向涉及上下级法院的关系，横向涉及不同地域法院的管辖权安排，法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。应合理界定职权，建立以审判权为中心，分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构，形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。这项改革任务相当艰巨，改革阻力主要来自于法院自身，如上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提，法院内部审委会、院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础，因此，只要法院系统尤其是最高人民法院下定决心，完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。

(三)规范司法行为

规范司法行为是提升司法公信的主要途径。在《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》、《人民法院监察工作条例》和新修订的《人民法院纪律处分条例》基础上，最高人民法院制定 “五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定，地方如重庆还尝试在市级司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度，进一步加强司法廉政建设，规范司法行为，并通过案例指导制等方式促进司法统一。

——推进司法廉政建设。“五个严禁”直指易滋生司法腐败的主要方面和环节，以禁令方式约束法官行为，包括严禁接受案件当事人及相关人员请客送礼，严禁违反规定与律师进行不正当交往，严禁插手过问他人办理的案件，严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊，严禁泄露审判工作秘密。“五个严禁”只是对法官基本行为规范的重申，这本身就表明维护司法廉洁任务的艰巨性。为落实禁令，最高人民法院开通法官违法违纪举报中心网站，要求各级法院向社会公布具有24小时自动接听功能的举报电话。至年底，各级法院共处理违反“五个严禁”规定的干警319人，其中120人移送司法处理。若能继续切实执行，做到信息公开，及时回复，适时通报查处情况，并给予举报人进一步申诉的机会，该禁令可在一定程度上震慑腐败、整肃队伍、重塑法官形象。未来应建立科学的法官惩戒制度，这比禁令更能促进司法行为的规范。

反腐倡廉九项重点提出强化纪律、完善监督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》的延续和落实，也是近期法院廉政工作的实施纲领。但长远而言，应完善反腐倡廉长效机制，构建职权明确、监督到位、追究有力的责任体系，紧抓权力行使的关键环节，加强对领导干部、腐败现象易发多发部门和岗位的监督，而不限于问题严重时的集中整改。廉政监察员制度是法院针对违法违纪易发多发的审判、执行部门设立专人监控的内部监督举措，由一定级别的资深法官担任廉政监察员，通过廉政教育、检查监督、指导咨询、报告问题等方式协助部门主要负责人和院监察部门开展反腐倡廉工作。截止初，全国已有2392个法院建立廉政监察员制度，配备24521名廉政监察员。但该制度缺陷明显，如自己监督自己，廉政监察员的副职身份决定其对部门领导的服从，监督效力最强莫过于启动监察程序，因而很可能流于形式，难以实现有效的内部监督。最高人民法院自2月起执行考勤、着装、机关行政管理三项规定，整肃院风院纪，各级法院相继效仿。此举旨在重塑法官和法院形象，对改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不仅在于着装规范、纪律严明，更在于司法公正。维护司法廉洁应从根本入手，小修小补成效不大。|||

——促进司法裁判的统一。，最高人民法院首次发布知识产权案件报告，汇集了上审结的23件典型案件的判理摘要。这些案例在事实认定、法律适用等方面具有一定的示范功能。该举措可视为法院探索案例指导制的一部分。成都孙伟铭醉驾案定为以危险方法危害公共安全罪的判例，各地法院纷纷参照，最高人民法院就此案相关问题征求各方意见、形成共识并召开新闻发布会详解个案判决的做法，可视为指导性案例形成和发布机制的一种探索。此外，广东省高级人民法院率先探索建立省级案例指导制度，形成全省联动、层次分明的案例指导体系。

“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度，但该任务尚未完成。中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势，具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础，但也面临操作性和体制性困难，如存在可能冲击立法权的担忧。实际上，案例指导制旨在弥补成文法的不足，确立统一的司法标准，降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权，只是立法阴影下适度的能动司法，只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充，就不会导致司法权冲击立法权。指导性案例的效力是关键问题，当前应赋予其事实上的拘束力，而不作为正式的法律渊源。制度建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象，并重视案例指导制运行条件的培育，如完善判决公开制度、建立判例汇编和发布平台等;长远而言应全方位、多层次挖掘其功能，实现司法灵活性与立法严谨性的结合，促进司法统一。

(四)建立健全多元化纠纷解决机制

转型时期的冲突频繁发生，并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务。从20世纪末开始，特别是“构建社会主义和谐社会”提出以来，多元化纠纷解决机制日益受到重视。，中央政法委与全国人大法工委牵头，最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动。，最高人民法院将其作为重点改革项目，倡导各级法院积极探索。，“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容，力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制，并将调解作为重中之重，提出“调解优先、调判结合”的司法政策，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索。

——“调解优先、调判结合”。1980年代初到90年代中后期，伴随法治的成长，调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视，效用明显下降。21世纪初，由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因，调解的功能重获重视。-，最高人民法院相继颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，司法部颁行《人民调解工作若干规定》，提出“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”十六字方针。，《最高人民法院工作报告》提出“调解优先，调判结合”，7月全国法院调解工作经验交流会予以重申。

调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。实践中，部分法院为迎合上级、追求“政绩”，进一步放大了“调解优先”的负面效应：调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同;调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标;不少法院过于强调立案调解、庭前调解，倡导建立多次、多轮、多级的调解机制;重复调解、久调不决等情形增多;少数法院甚至宣称创造了“零判决”等。这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧，法院毕竟不是“调解院”。有必要区分法院内外的调解，法院外调解无论如何强调都不过分，法院调解则应适度，“能调则调，当判则判”。“调解优先”的司法政策和调解率的硬性要求值得反思。

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》完善了诉讼与仲裁、行政调处、调解等非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，赋予行政机关、商事和行业调解组织的调解协议以合同效力，明确了法院确认和执行调解协议的程序，规定劳动争议调解协议亦可申请司法确认。该意见是法院推动多元化纠纷解决机制建设的重大阶段性成果，其实质是法院对“大调解”张开怀抱，通过构建诉讼与非诉讼衔接机制，发挥审判权的引导和规范作用，力图充分调动社会资源化解纠纷，缓解法院的案件压力。但健全多元化纠纷解决机制、促进其相互衔接的主导职责在于地方党政，法院只是其中一环，其主要职责是审判，更强调为社会确立规则。赋予调解协议以合同效力有助于提升调解的地位，但效力有限且长期存在争议。长远而言，可考虑有条件地赋予人民调解等调解协议直接的法律效力，但这须以保证调解质量为前提。目前可考虑增加调解前置的案件类型，或对部分经过调解的案件实行一审终审。同时注意，法院在诉讼与非诉讼机制的衔接中不仅应对非诉讼纠纷解决机制给予指导和支持，也应履行相应的法律监督职责。

——探索设立社区法官。，在司法为民的主旋律下，一些地方法院积极探索设立社区法官。不同于个别地方将在职法官派驻社区的做法，上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻各社区街镇，与人民调解组织相衔接，主要从事调解、预立案和诉讼指导工作。作为司法机关与社区居民之间的桥梁，这些退休法官被亲切称为“社区法官”。此举在推进诉调对接、延伸司法功能、化解矛盾纠纷、缓解司法压力、节约司法资源等方面取得一定成效。尽管这一地方性改革并未引起较大反响，但社区法官的理念却是革命性的，其出现及发展动向值得关注。

社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题，在实践中暗示了司法制度改进的一大方向——大力发展司法 adr(代替性纠纷解决机制)，这也是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、灵活等合理因素，或直接设立司法adr，使司法救济机制更具弹性和可接近性。各种形式的司法adr皆可探索，如强制性诉前调解，法院调解的社会化，民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解，借鉴英国民事诉讼中的诉前议定书制度建立诉前和解制度，借鉴美国的早期中立评价聘请专业人士对诉讼风险进行评估，法院设立纠纷解决咨询机构，法院附设的仲裁，甚至私人法官。私人法官是纠纷当事人共同聘请的纠纷解决人，一般由退休法官担任，由法院指定或当事人从名单中挑选。法院附设的私人法官，其裁决即具有法定拘束力，当事人可上诉，亦可约定一裁终局，生效裁决可申请强制执行。期待更多法院在司法adr领域进行积极探索，特别是尝试设立私人法官，这可能有助于回应转型时期巨大的司法需求，打破国家对司法权的垄断，与职业法官形成竞争进而促进司法公正，并有利于探索建立符合中国国情的新型社区治理模式。|||

(五)大力推进司法公开

司法公开是宪政的基本要求，也是司法改革的亮点之一。3月全国法院被执行人信息查询平台开通，9月全国首家案件庭审直播的“北京法院直播网”开通，年底《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》出台。各地法院努力探索，目前有11家高级法院、97家中级法院、472家基层法院建立裁判文书上网制度，裁判文书上网20余万件;河南三级法院183个新闻与政务网站全部开通，三级法院全部实现裁判文书上网;成都高新区法院构建 “开放式6+1”审判公开模式等。作为一种防止司法不公、滥权和懈怠的约束机制，使司法人员免受不当指责的保护机制以及促进司法行为规范的激励机制，司法公开有助于落实司法监督、限制司法滥权、保障司法廉洁、体现司法民主、贯彻司法为民、提升司法公信、建设司法权威、确保司法公正，从而实现公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。

——强化司法公开。《关于司法公开的六项规定》明确要求立案、庭审、执行、听证、文书、审务必须依法、及时和全面公开，并试图建立过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度。总体而言，该规定扩大了司法公开范围，拓宽了司法公开渠道，有利于统一各地法院的公开举措，保障民众对审判、执行等法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权，规范司法行为，保障司法公正。但“过问公开”等制度只是当下审判独立遭遇太多干预的无奈举措，作为极具中国特色的做法，实践中也曾成为维护审判独立的策略和压力转移机制，但纳入正式制度后其效果必然有限，它们无法抵挡对司法的体制性干预，最多只会使“过问”、“说情”等采取更隐秘的方式。审判公开是1980年代末以来中国司法改革的切入点，也一直是司法改革的重要内容。随着传媒的迅猛发展，诸如芜湖中院“关门审判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民众对司法透明的要求日益强烈，完善司法公开制度成为回应社会需求的重要方面。的司法公开改革措施，从庭审公开扩展到全方位的司法公开，从过程公开为主到过程与结果公开相结合，从权力实施转向作为诉讼权利和民主权利保障的司法公开。但这项规定能否全面落实并取得良好效果，仍有待观察。

在大力强化司法公开的前提下，也应注意：第一，司法公开本身并非目的，而是实现司法公正、提升司法公信的手段。司法不应为公开而公开，公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及私隐保护、影响法院形象及公信的因素等。第二，不应对司法公开的功能期待过高。司法公开强调过程与结果的公开，但司法运作还存在一套非正式规则，若不解决这一问题，司法无论多么公开透明，也很难提升司法公信。第三，司法公开与司法公信互相促进，除强调各种司法公开的技术性规则外，特别要从当下司法公信和权威失落的根本原因入手解决问题。司法公开不仅是对民众司法需求的满足，也是培育民众法治意识和司法公信的重要途径。第四，保障当事人和民众对司法公开“技术”的接近。第五，尽管改革措施较为先进，但仍不够具体明确，实践中还需进一步探索，而且关键在于贯彻落实。

——协调司法与媒体的关系。《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》规范了媒体旁听和采访报道制度，明确了法院新闻宣传的统一管理部门和对外口径，建立了法院与媒体及其主管部门固定的沟通联络机制，强调法院为媒体采访提供便利，也规定了媒体的责任。法院应重视媒体的作用，不限制采访并积极提供必要协助，但无需过于迁就媒体，审判场所座席不足应优先保证媒体的需要但不必设立媒体席;媒体应遵守相关纪律和职业道德，真实客观地报道案件，违法应承担相应责任。该规定远不能达到目标，而只是促进司法与媒体良性互动的一项努力，在某种意义上还显露出法院面对媒体一定程度的“自卫”姿态，特别是第九条有关媒体责任的规定引发了限制媒体报道的担忧，甚至有超越法院职权范围之嫌。如何促进两者的良性互动，既杜绝媒体审判又保证新闻自由，仍需在不断发现和解决问题的过程中逐渐磨合。此外，3.84亿网民汇成的网络舆情对司法的影响越来越大，既保持司法中立又考虑网络舆情成为司法机关必须面对的难题。该规定未考虑网络舆情是一个重大缺陷。而无论面对媒体监督还是网络舆情，确保司法公正、加强司法公开、及时沟通回应皆是法院实现与媒体、网络良性互动的主要途径。

(六)司法为民

近年来司法机关倾力打造司法为民形象，“三五纲要”将“健全司法为民工作机制”列为今后五年内司法改革的重点，司法为民成为司法改革的主旋律。推进司法公开、健全多元化纠纷解决机制等都被列为司法为民的重要内容，鉴于相关改革自成体系，报告单独讨论。此处重点评述法院的司法便民、司法与民意的沟通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，积极探索涉诉信访处理机制，全国法院广泛深入开展“人民法官为人民” 活动，“为大局服务、为人民司法”成为法院工作主题，司法救助制度、行政诉讼立案保障等工作也得到发展完善。这些改革包含了服务型司法理念，有助于民众接近司法和正义。

——加强司法便民。司法便民是司法为民的重要方面，是建设服务型司法、方便民众利用司法、实现法律效果与社会效果相统一的重要途径。《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》从加强诉讼服务、司法公开、监督管理，强调依法简化程序、调查取证和促进司法大众化等方面着手，要求各级法院设立专门的诉讼服务部门，建立非工作日立案和信访接待、上门立案、远程立案、诉讼风险提示、繁简分流与速裁等制度，加强巡回办案、审限监督、司法协助、司法救助等工作。这一系列措施体现了司法的人文关怀，是当前及今后一段时期司法便民工作的实施纲领。许多地方法院积极探索，如《江苏法院第三个五年改革实施意见(-2013)》强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务，全省法院皆设立诉讼服务中心;上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地进一步整体推进“立案信访窗口”建设;贵州出台《司法便民三十三项具体措施》;重庆法院以128个法庭为中心，建立庭、站、点、员四位一体，覆盖全辖区的便民诉讼网络。|||

司法便民、调解优先等司法为民举措，体现了人民司法的要求。在司法为民等政治性口号的激励下，一些法院走得更远，尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性。但司法便民若定位于促进民众实效性接近司法，则可融入司法改革的世界潮流，因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。关键是通过建设服务型司法，促进以马锡五审判方式为集中体现的人民司法与以对抗制为基本特征的现代司法制度有机结合，既吸取马锡五审判方式中的服务理念，也坚持现代司法制度的基本规律。服务型司法是近几十年来世界范围内盛行的司法理念之一，强调法院是提供司法服务的专门机构，诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者。基于该理念，法院应在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上，采取各种便民措施，促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。

——促进司法与民意的沟通。《关于进一步加强民意沟通工作的意见》从12个方面加强民意沟通工作，强调拓宽和畅通民意的沟通渠道，有利于促进民众与法院的良性互动，方便民众及时了解进而认同、信任和支持法院工作，帮助法院及时掌握民众对法院工作的真实感受和想法，从而改进司法工作。为落实该意见，最高人民法院相继开通民意沟通电子邮箱和法官违法违纪举报中心网站、实行新闻发布会月度例会制度、下发《关于通过网络途径加强民意沟通工作的通知》、以多种形式征求各界代表意见、推进网站建设、实行开放日等。各级法院积极行动，目前有855家法院开通民意沟通电子信箱;所有高级人民法院皆在法官违法违纪举报中心网站公布举报电话和电子信箱;最高人民法院整理民意沟通邮箱开通以来至11月22日收到的 7641封邮件，并概括为5类31个问题逐一回复。

健全良性互动的民意沟通机制既是践行司法为民、推进司法民主的关键，也是落实司法公开、优化司法决策、提升司法效果的重要保障，有利于促进司法廉洁、提升司法公信。司法与民意的沟通应注意：第一，民意的反映、整理和吸纳应逐渐制度化、规范化，既拓宽民众的表达渠道，也形成理性的民意甄别和回应机制。正义网等媒体建立舆情监测系统，借助软件进行舆情监测和分析的做法值得借鉴。第二，发现真实的民意并将其转化为司法决策的参考因素，但须注意保持民意影响与审判独立的平衡。第三，通过民意沟通机制释放民众不满，合理引导民意，维护法治。例如，年初彭北京诉诸决斗事件，因法院利用各种方式澄清真相并加强宣传，事件得以较快平息。而邓玉娇案，即使法院迎合民意作出轻判，仍遭遇强烈质疑。其实，民众并非一定要追求特定的审判结果，而是期望司法的公开、透明和公正。草率的审判会导致司法过程缺乏正当性，而法院简单地屈从民意、不作理性回应将进一步削弱司法权威，加剧民众对司法的不信任。故应加强民意沟通、司法公开、判决说理、司法民主等制度建设，在维护司法权威和法治原则的基础上尊重并对民意进行理性引导。

——建立健全刑事被害人救助制度。该制度是司法救助制度的重要部分，落实人权保障的重要方面。当下中国处于刑事案件高发期，刑事被害人已形成一个庞大群体，他们中80%以上无法从被告人方获得赔偿，引发了较严重的社会问题。《关于进一步加强刑事审判工作的决定》、《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和“三五纲要”都明确提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等八个单位制定下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，规定救助工作的管理主体、程序、标准、与社会救助的关系，明确了救助实施机构、经费来源、救助范围、条件、标准及救助程序，各地救助资金由地方各级政府财政统筹安排并鼓励社会捐助，公检法可就各自所辖刑事案件向当地政法委提出被害人救助申请，由政法委统一审批。目前，全国半数以上省份制定了实施办法。如云南出台《涉诉特困人员救助办法》，建立政府主导、法院推动、民政和社保、卫生等部门相衔接的刑事被害人救助机制(及执行救助机制)，形成“救济+低保+医保+就业救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院构建保障被害人诉讼参与、关注被害人物质损失、抚慰被害人心灵创伤、促进被告人主动赔偿并以司法救助基金为补充的救助机制。

该意见及各地法院的积极探索在一定程度上有利于实现有效的司法救助，抚慰、缓解被害人及其近亲属的身心创伤及经济困境，使其恢复正常生活，化解社会矛盾，维护社会稳定。建立稳定可靠的资金来源是该制度得以正常运行和稳定发展的关键。目前，各地被害人救助资金的来源有所不同。福州、珠海等地由财政拨款;台州等地集聚了政府拨款、社会捐赠、基金孳息和其他资金;部分试点地方尚无稳定的资金来源，依靠干警、社会捐赠或者向财政、民政部门争取单项经费。中央与地方应积极展开被害人救助制度的探索实践，尤其应研究解决经费保障问题。地方保障只是一个方面，中央应加大投入力度，逐步建立中央主导、地方支持、社会参与的救济基金筹措模式。目前，该制度的发展完善可与刑事和解的改革探索相结合，并考虑在充分调研的基础上纳入立法。长远而言，应有条件、分阶段过渡到刑事被害人国家补偿制度。但这一制度的完善涉及司法权配置、救助基金筹措、社会保障体制等难题，可谓任重而道远。

三、检察改革

是检察院恢复重建30年后新一轮司法改革的开局之年。检察机关按照《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》精神，以加强权力监督制约为改革重点，对外强化法律监督职能，对内加强自身监督，自上而下、循序渐进、有组织、更理性地推进检察体制与工作机制改革。

(一)检察改革整体规划

“-2012 年检察改革规划”明确了深化检察改革的总体目标和五项原则，指出今后一段时期深化检察改革的重点是强化法律监督和自身监督。规划包括五方面40项深化检察改革的任务：优化检察职权配置，改革和完善法律监督的范围、程序和措施，加强诉讼监督;改革和完善检察院接受监督制约制度，规范执法行为;完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施，创新检察工作机制;改革和完善检察组织体系和检察干部管理制度，加强队伍建设;落实政法经费保障体制改革的总体部署。该规划是中央司法体制改革的意见精神在检察工作中的具体化，涉及检察体制和工作机制改革的多个层面，是未来若干年检察改革的指南，对新一轮检察改革具有重要的规范和指导作用。截至底，最高人民检察院已完成4项改革牵头任务(共11个子项目)中的6个子项目，同时积极配合其他改革任务牵头单位，推动各项协办改革任务进程。检察改革规划所确定的各项改革也取得一定进展。|||

(二)优化检察职权配置

——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级。这是《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的一项重大改革。9月，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》出台，明确要求省级以下检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应报请上一级检察院审查决定，并详细规定了下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序及通过检察专网报送案卷材料等。此外，最高人民检察院即将出台几项侦查监督措施，涉及改革对公安机关侦查活动的监督，变传统的线性审查程序为检察机关居中，包括公安机关和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加强对侦查活动中搜查、扣押、冻结等措施的监督等。

职务犯罪案件逮捕决定权上提一级是近年来力度最大的一项检察改革，是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措，一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起诉权而造成的权力集中、监督弱化等问题，保障职务犯罪嫌疑人的合法权利，减少可能的地方干扰，检察机关的侦查监督活动也更符合司法规律。改革后，检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式，传统的侦查观念和模式，上下级检察机关之间的配合和衔接机制等都有所转变，对侦查工作和侦查监督工作都提出了新的更高要求，但实施效果仍有待观察，有关逮捕决定权及侦查监督权的配置、检察机关侦查监督部门的职能甚至称谓、上下级检察院均要对职务犯罪案件逮捕意见书进行审查而导致办案时间紧迫以及建立捕后跟踪监督机制等问题，仍值得进一步研究。目前，可考虑以权力行使的司法化为改革方向，配合侦查监督的工作机制改革，进一步化解该权力配置和行使不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。此外，该项改革要求人民监督员制度及律师介入程序作出相应调整，还应补充省市两级检察机关的办案力量，逐步建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统。

——量刑建议改革试点。量刑建议试点始于1999年北京市东城区人民检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”;《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》出台，该制度成为刑事司法改革的一项重要内容;最高人民检察院根据《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“推行量刑建议制度，会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目，改革试点工作在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更为广泛和深入地展开。相关规范性文件有望在不久的将来出台。量刑建议是检察机关提出的具体诉讼请求，量刑建议权是一种司法请求权，是公诉权的重要权能。在大多数国家和地区，检察机关都拥有量刑建议权。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现，有利于从机制上规范和制约法院的自由裁量权，保障量刑公正，减少“同案不同判”，同时提高诉讼效率，节省司法资源。但实践中，量刑建议试点对习惯“只求罪，不问刑”的公诉人员提出了挑战，而如何解释和处理法院判决与量刑建议不一的情形，消除当事人和民众的误解与质疑，亦需进一步研究。此外，作为一项探索性改革，各地量刑建议试点的操作模式、建议标准不一，实际效果也有较大区别。目前，量刑建议试点仍处于初期，应逐步确定合理的实体量刑基准，细化量刑规则，通过提升检察官素质、加强对量刑建议的内部和外部制约，保障建议的全面、客观、公正和准确，并注意与法院量刑改革相衔接。《刑事诉讼法》的再修改应科学构建量刑建议制度，使其与刑事被告人、辩护人的量刑请求和辩护意见一起，形成对量刑裁决权的合理制约。

——加强诉讼监督。在深入贯彻《关于在公诉工作中全面加强诉讼监督的意见》的基础上，检察机关对应立案而不立案、已立案侦查但未移送审查起诉的案件、法院独任审理的案件、刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件以及法院自行决定再审的案件等处于监督盲区的案件加大监督力度，着力监督纠正有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重、违法立案、刑讯逼供等突出问题，切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(初印发)，要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作，重点是加强对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行和监管活动、民事和行政诉讼的监督，并对完善监督机制、强化监督措施提出了具体要求，包括完善检察长列席审委会制度，明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法行为的程序，加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪力度等。7月，最高人民检察院《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》出台，明确抗诉工作与职务犯罪侦查工作由检察机关不同业务部门负责承办，力图规范检察机关内设各部门的权力行使，强化检察机关抗诉工作的内部监督。湖北、黑龙江、上海等地人大也先后制定《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，积极支持检察院依法履行法律监督职责。北京市石景山区还探索实施诉讼监督报告制度，将发往被监督单位的诉讼监督法律文书连同被监督单位回函向同级党委和人大常委会报告备案。这一制度极具中国特色，但不符合检察制度的内在规律。

诉讼监督是检察工作的重要内容。近年来诉讼监督机制不断改革完善，但仍存在监督措施缺失、力度不够、效果甚微等问题。在司法公正缺乏足够保障的转型期，应完善监督措施，强化监督力度。但应当区分对侦查活动和对审判活动的监督，前者须大力加强，后者则应控制在适当的程度，调整和完善监督程序，减少检察机关身份与职能的冲突，防止诉讼监督对审判独立可能造成的不利影响。长远而言，应考虑监督权的优化配置问题，从根本上化解检察机关在诉讼监督中的角色尴尬。

——促进检察建议工作。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序是中央司法体制改革意见中一项重要内容。由于缺乏明确规定，检察建议的提出长期以来大量存在不规范和随意现象。，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，界定了检察建议的性质和适用范围，明确了提出检察建议的原则、适用范围、制发主体、内容要求、发送对象、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。该规定是今后检察建议工作的指导性文件，某种意义上有利于检察机关通过非诉讼措施服务大局，参与社会治安综合治理，宣传法制，促进社会管理，预防和减少违法犯罪，增强办案效果，促进法律正确实施。|||

检察建议可能针对法院，也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能;前者是一种非对抗性的诉讼监督，有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果，在短期内可进一步完善和适用，但中长期而言可考虑废除。总体而言，检察院和法院的司法建议是极具中国特色的制度，主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法，而是作为国家治理系统的一部分，主动或被动扮演社会角色和政治角色，发挥社会职能和政治职能，实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小，却显示了当下中国司法制度的关键信息，即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能，承担何种职能，如何承担，值得深入探讨。但长远而言，司法应当回归司法本身的职能。

此外，深化检察委员会制度改革也是检察职权优化配置的重要内容。最高人民检察院制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对于切实提高检察委员会的议事能力和决策水平，促进检察委员会民主决策、科学决策、依法决策，保证依法正确行使检察权，推动检察工作科学发展具有一定意义。但这并非终点，检察委员会制度仍需进行较大改革。检察机关还健全规范了检察机关审查逮捕讯问犯罪嫌疑人制度，制定《人民检察院办理审查逮捕案件讯问犯罪嫌疑人的规定(试行)》并报中央政法委审批。该规定实施后将有利于检察机关全面了解案情，正确掌握逮捕标准，及时发现侦查中的违法行为，维护犯罪嫌疑人的合法权益。为充分发挥检察机关的法律监督职能，促进依法行政，最高人民检察院作出《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》，协助国务院法制办推进行政执法与刑事司法的衔接改革，推动建立“网上衔接，信息共享”机制，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件。

(三)强化完善民主监督

加强对检察院自身执法活动的监督制约是今后一段时期深化检察改革的重点之一，具体涉及人大、政协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此，最高人民检察院制定发布《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件，检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来，这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入《中国人权事业的进展》、《中国的民主政治建设》、《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划(-2012年)》。2月，最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上，形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束，全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”，就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广;湖南株洲由市政法委牵头，市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会，负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进民众对司法的参与。

自试点至今，人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有 3137个检察院开展试点，选任人民监督员2.1万多名，监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看，这项制度发展较为缓慢，与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距：第一，尽管广安等地早在就开始体制外试点，但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员，“自己请人监督自己”;第二，监督范围限于“三类案件”、“五种情形”，但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少，“五种情形”的监督又难以进行，监督范围须从必要性和可行性出发进行调整;第三，监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证;第四，监督效力不足，而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使，其实监督范围有限，监督后持反对意见的更有限，在经过一定的沟通程序后，人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的，应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权，人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定?当然，监督效力可逐步提升，内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性，策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前，不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态，如何突破目前制度的发展瓶颈，急需有关部门认真研究并指明方向。

(四)加强检察队伍建设和基层建设，加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《-2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求，强调提升法律监督能力，向西部和基层检察院倾斜，培训趋于规模化、规范化，将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准(范本)》的制定以及在全国 56个基层检察院展开的规范化试点，一定程度上有助于检察机关提升管理水平，推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则(试行)》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心，要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言，自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善，有利于促进检察官的自律，改进检察官的执法理念、作风和礼仪，培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束，健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。

《-2012年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设，就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础，关乎检察事业的整体发展。检察改革把基层建设放在战略位置，抓住了重点。但该规划的出台只是第一步，其落实情况有待观察，并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展，而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。|||

此外，检察机关还大力推进司法便民。年初，最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并发布《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》，正式开通全国检察机关统一举报电话，健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制，为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件，许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题，仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策，积极探索刑事和解制度，推进少年司法改革，相关举措和评述参见法院改革部分。

四、司法行政领域的改革

——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新，也是社会治安综合治理工程的重要方面。自试点以来，我国累计接收社区服刑人员37.8万，解除矫正18.5万，并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议，总结试点经验，部署在全国试行社区矫正工作，联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。

该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益，有利于推进我国非监禁刑罚执行制度，落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主义传统根深蒂固，社区发展极不成熟，民间组织发育不良，参与社区矫正的民间团体和志愿者不多，民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因，我国社区矫正总体发展水平较低，在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程，涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度，深入研究社区矫正的裁决、监督与执行，逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验，如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等，并立足中国实际，就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前，可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权，对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言，应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。

——监所体制改革取得一定进展。早在初，国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见，提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，并在上海、湖南等14个省份试点，但成效不明显。，随着政法经费保障体制的改革，第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中，14个省份组建了监狱企业集团公司，“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行，监社分离也稳步推进。

鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题，如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、以权谋私、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查;中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》;公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》，建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度;最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网，以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部，监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外，还应根据《国家人权行动计划(-)》的要求切实保护“被羁押者的权利”，完善监管执法公开和监管事故公开制度，健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制，强化问责和惩戒机制;涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大，看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关，实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面，难以一蹴而就，但11月国务院法制办公布的《拘留所条例(征求意见稿)》已提及拘留所与看守所相分离，并强调执行拘留活动应接受检察监督。，监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。

—— 大力推行法律援助十项便民措施。5月，司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动，全面推行法律援助十项便民措施：努力扩大法律援助覆盖面;建立健全法律援助便民服务窗口;拓宽申请渠道;做好接待咨询工作;简化受理审查程序;方便群众异地申请;建立受援人联系告知制度;选择有利于受援人的服务方式;提高服务质量;主动接受受援人和社会监督。6月，第五次全国法律援助工作会议召开，***提出法律援助的“三个纳入”，即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月，《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。

自 1994年法律援助制度建立以来，该项工作取得了一定进展，但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘，地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观，法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制性障碍：由于经费主要由地方财政保障，法律援助是一个“非创收”的弱势部门，不能给地方带来直接的好处，地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”，以及许多地方财力有限等原因，各级地方政府不可能增加太多经费;即使经费有所增加，在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务;法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台，虽然许多公益组织提供法律援助，但政府担心其带来麻烦而予以严格限制，制约了公益法律援助组织的发展，加剧了法律援助需求与供给的落差。因此，法律援助制度必须进行体制性改革。|||

此外，司法鉴定管理体制改革有所进展，司法部积极贯彻中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》，完善司法鉴定机构认证机制，牵头成立中央政法各部门共同参加的国家级司法鉴定机构遴选委员会，在全国范围内统一组织开展遴选工作，确定了10家国家级司法鉴定机构。《人民调解法(草案)》报送国务院审核，各地继续推进人民调解制度的完善，如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系，力图整合全国各地人民调解的先进经验，实现多种纠纷解决机制的有效衔接，打造人民调解的“广安模式”。

结语，根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，法院、检察院制定了今后五年的改革纲要，法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思，有条不紊地推进改革。过去一年，司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大，最终效果有待观察，但改革方向已明确并启动实施，近两年内应该可以取得较大进展。

不可否认，中国的司法改革仍然任重而道远。的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善;绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计;某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思;某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退，甚至可能强化了司法体制的固有弊端，尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。但忧虑之中希望仍在：司法改革趋缓，却依然前行;尽管有反复和不足，但迈向法治和司法现代化却是大势所趋。

自1989年民事审判方式改革推行以来，司法改革大致可分为初步展开(1989年-1998年)和全面系统推进(1998年-)两阶段。启动的新一轮司法改革，总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续，其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是，这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点，既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升，也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看，中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题，因此，1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中，三大元素——来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征)，源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征)，自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)——相互冲击、相互影响、相互交融，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向，融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势，一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。

是司法改革的攻坚年，围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，新安排了30项改革任务，有望在优化司法职权配置上实现重点突破，在规范司法行为、监督制约权力、健全多元化纠纷解决机制方面取得新进展，在规范自由裁量权、重构上下级司法机关的关系、完善民事行政诉讼简易程序、完善刑罚执行法律监督制度、加强司法职业保障、完善刑事司法与行政执法执纪的衔接机制、规范司法警察管理机制、完善政法业务装备配备标准等方面出台新举措。我们期待新一年的司法改革立足国情，借鉴国外经验，向既符合司法发展规律又体现社会主义优越性并传承中华优良传统的社会主义现代司法制度继续迈进，使中国司法制度不仅适合国情和具有中国特色，也具备现代司法制度所必需的公正、效率、权威、中立、独立等特征。我们更期待，中国未来十年的司法改革取得突破性进展。我们相信，这是一个走向法治的新时代。司法改革的道路尽管会有阻碍和曲折，但法治理想已深入人心，迈向现代司法制度的目标不可逆转。

第四篇：体制内司法改革的法理思考

体制内司法改革的法理思考

祁建平

（肇庆学院政法系，广东肇庆526061）

摘要：司法改革是世界各国面临的共同性问题。立足于现行宪政体制，以维护社会整体利益为价值目标，是我国司法改革的务实思路。对我国目前而言，司法改革，除了内在体制、理念的变革外，也包括外在形式的各种符号性变化。“法官职业化”凸显了司法改革对“人的因素”的关注，它与司法外部构造上的“非地方化”和内部管理上的“非行政化”—起构成了目前和今后我国司法改革的方向。程序是司法之特殊所在，故司法程序改革应当是司法改革的基础性问题。司法改革的理想是实现现代司法理念引领下的公平与正义，追求司法权的独立，然而这一目标的实现必然是—个渐进的漫长过程。

关键词：司法改革；符号性形变；法官职业化；程序改革；渐进性

中图分类号文献标识码：A文章编号：

Jurisprudential Thoughts about Judicial Reform within Current SystemQI Jian-ping

(Political and Law Department, Zhaoqing Institute, Zhaoqing, Guangdong, China 526061)

Abstract: Judicial reform is now a common problem facing the countries in the world.Based on the current constitutional system, it is a practical plan to make it a value goal to protect the whole social interest.For China today, besides the changes of system and conception, judicial reform should include all kinds of external symbolic changes.Giving prominence to judicial reform’s great attention to personnel, judiciary professionalism, along with the non-localism in external judicial figuration and the non-administrations in internal managements, represents the direction of China’s judicial reform of the time and in future.Since procedure is characteristic of jurisdiction, judicial procedure’s reform should be a rudimentary problem.Directed with modern judicial conception, the ideal of judicial reform is to realize equity and justice.The realization of objective abovementioned, however, must be a long progression.Key words: Judicial reform;Symbolic external changes;Judiciary professionalism;Procedural reform;Progressiveness

自上世纪开始，世界各主要国相继开始了旨在提高效能、维护司法公正的一系列影响深远的司法改革，我国的司法改革也已经开始进行了十几年。司法改革，是一个涉及到国家政治体制和司法运作的根本性、制度性问题，多年来我国学者在这方面已有诸多探讨并取得共识，这些共识的核心点即司法改革的主要障碍来自于体制性因素。故此，本文拟从另一个角度思考问题：司法改革不能等到所有条件尤其是政治体制条件成熟后再进行，在现有体制框架内我们能做些什么？事实上，这些年来，我国的司法改革就是在现行体制框架内进行的，尽管这些体制内的有限的渐进性改革距离司法改革的价值目标还相差甚远，但是以一种务实的眼光来看，这种有限的渐进性改革意义同样重要。

一、司法改革：全球化背景下法制现代化的大势所趋

当代以经济全球化为先导的全球化运动给法律制度也带来了深刻的变化，因为法律作为文化现象不可能脱离社会存在，法律思维方式的全球化，正是全球化运动不可分割的一部分。同时，各国司法都面临着诉讼迟延、成本较高、整体运行效率低下等共同问题，所以自上世纪开始世界各主要国即开始了一系列影响深远的司法改革。

收稿日期：

作者简介：祁建平（1965-），男，汉，甘肃徽县人，肇庆学院副教授，法学硕士，主要从事法理、宪法研究。在很长一段时期，英国一直奉行彻底的当事人主义，法官在诉讼中角色十分消极，作用极为有限，英国法官也常以此为荣。但是进入20世纪以来，英国司法诉讼制度固有弊端日渐突出，所 以早在1953年，拉蒙德•埃弗西爵士等法律界人士就直言不讳地建议改革“现行法院规则”。1998年12月，英国公布了《司法现代化》白皮书，阐述了政府对民事司法改革的一般性观点。作为奉行彻底的当事人主义的另一个主要西方大国国家，美国司法制度长期以来存在两个问题：一是诉讼迟延，二是费用高昂。因此自80年代以来，美国对联邦民事诉讼规则先后进行了几次大的修改，1986年美国法律协会提出了简化民事诉讼和降低诉讼费用的具体建议，1990年美国联邦法院研究委员会也成立类似组织，针对民事诉讼制度尤其是联邦民事诉讼制度进行讨论。作为大陆法系国家的代表，德国民事司法改革始于20世纪70年代，其指导思想比较明确，即在审判机构和审判人员数量有限的情况下，保证在合理的期间内完成对数量不断增加的诉讼案件的及时和充分审理，同时将成本耗费控制在国家可以承受的范围内。意大利则从20世纪70年代起开始对民事诉讼制度进行改革，主要是扩大适用简易裁决的范围以替代普通诉讼程序，以应付越来越重的案件压力。在我国台湾地区，目前民事诉讼制度仍以1935年南京政府颁布的民事诉讼法为基础，但已历经多次修改，而最近一次修改则在1999年2月3日，主要针对调解程序、简易程序以及人事诉讼程序进行修正，并增加小额诉讼程序，遂使民事诉讼程序更臻完备。

国家司法体制作为一种组织制度，从本质上说是对国家司法权力和职能的一种授予和配置，而司法权作为一种运用法律裁判案件的权力，则在于其必须具有中立性、正当性和终极性。因此，确立司法体制，就必须满足司法权的这一特质，只有确立了这样一种体制，才有可能保证司法权的良性运行和司法职能的正常发挥。世界上法制比较健全的国家，基本都是按照司法权的这一特质来构建其司法体制的，它们的司法实践也有力地证明了按照这一特质构建的司法体制是完全适合司法工作的本质要求和内在规律的，是行之有效的。而深入分析我国现行司法体制的结构，其实不难发现，它与其本应具有的中立性、正当性、终极性的本质要求是有相当差距的。所以，我国现在进行的司法改革，我们既可以认为是世界性大趋势的一部分，也可以认为是顺应司法体制本质规定性的客观必然。

不存在绝对完善或永远完善的司法制度。任何一个国家的司法制度即使原来形成的时候是“完善”的，但随着社会进步和发展，也会落后于现实需要，从而由“完善”到“不完善”。因此，司法改革是世界各国面临的共同性问题。作为一个努力实现法制现代化、大力推进“依法治国”的发展中国家，中国也不例外。

二、我国司法改革的务实思路：立足于现行宪政体制，以维护社会整体利益为价值目标

如果超越现行宪政体制进行“体制外司法改革”，那么不能回避的问题是：第一，何以为我国司法体制改革的实质性目标？是西方的司法独立、某些国家的作法还是其他目标？第二，如何处理司法体制与政治体制、社会主流意识形态的兼容问题？第三，司法机关本身是否具备根本性司法改革的能力和具备实行创新司法制度的素质？显然，现行体制外的改革，目前条件还不成熟。

所以，我国司法改革的务实思路：立足于现行宪政体制，以维护社会整体利益为价值目标。为此，应科学地制定、设计体制内司法改革目标蓝图，立足本国，适度借鉴西方社会已成为的法治经验，使我国的司法改革逐步走向深入。具体而言，这种体制内司法改革可以从两个阶段进行：

（1）在最高人民法院的5年司法改革方案的基础上，主要进行以下制度的改革：法官制度、法官人事制度、上下级法院关系制度、法院经济制度、审判组织制度、陪审团制度、建立专家咨询机构制度、建立违宪诉讼审判制度等。（2）在第一阶段取得成功的基础上，以法官地位中立为目标，对司法管辖区、法官地位、法官角色、审级制度、任命制度等进行改革。

司法的价值取向是决定司法体制改革价值取舍的基础。在我国，法官代表国家利益、社会公共利益的理论有着根深蒂固的传统。人们一直认为，司法权本来就是国家权力的一部分，法院只能是国家利益的维护者，当国家、社会和个人利益发生冲突时，法院只能站在国家立场上。然而，20世纪以来，在全球法治主义日盛、权利意识觉醒的时代背景下，国家主义注定了日渐衰微。在法治国家中，国家利益泛指一切国家法律予以保护的利益，也就是说，某一利益，一旦经国家法律规定和确认，就成为国家利益并受法律保护。因此，国家利益不是一个孤立的概念，所有法律保护的利益都可以称之为国家利益。在一个特定的案件或某一纠纷中，法律所保护的所有国家利益之间会发生冲突，需要法官在不同利益主体之间做出裁定，判断和阐述哪一个利益超出了法律保护的范围。如果在此情况下，法官不分青红皂白地判定所有以国家为主体的利益都必须受法律保护，排斥保护那些非国家为主体的利益，那么势必既损害了案件中非国家主体一方的具体权益，也破坏了法律的威严，更长远的说也滋生了可能危及社会和谐的潜在因素。因此，并不是只有那些以国家为主体的利益才可以构成国家利益，必须区分国家利益和以国家为主体的利益之间的区别。只有当个人利益、社会利益和国家利益受到同样保护，才可以说该社会是一个民主、法治、和谐的社会，才是在更深刻的意义上维护国家整体利益。所以，司法的任务就在于站在中立的立场上对纠纷进行裁断，在涉及到国家利益的是非中，不能够为了以国家为主体的一方的利益而忽视甚至损害个人和社会的利益。在我国目前正在进行的司法体制改革中，尤其应该注意这方面的问题，应把维护社会整体利益作为司法体制改革的价值目标。只有如此，才能发挥司法在维持社会和谐方面的盾牌功能

三、“符号性形变”：同样展示司法改革深刻内涵

近年来，我国司法运作的外在形式出现了一些较大变化，从法袍、法槌等“服饰道具”，到法院的建筑、法庭的设施、开庭的程式、裁判文书的样式等许多方面，都与以往“传统”有了显著不同，从而展示了我国司法的崭新形象。然而，所有这些外在的“符号”性变化，都是为了表达一些不同以前的新的现代司法理念，如司法独立、司法公正、司法透明、司法效率、司法权威、司法专业化，等等。符号是象征性的，它是表达意思的工具、意思的载体，因而“符号”性变化只是意思的表达而非意思的实现。换言之，穿上了法袍、敲响了法槌、拿上了高薪、行走于专用通道等，绝不等于就实现了法官的独立、公正、权威、专业化。但是，后者的实现涉及复杂的政治、文化、社会环境，不是一朝一夕的事，因此应该充分肯定“服饰道具”等外在符号性变化作为司法改革的成就所具有的意义。

符号是表意的，但符号和意思并不是一一对应关系：一种符号可能有多种甚至截然不同的意 思，一种意思也可能用不同的符号来表达，符号的确定意思往往是选择、界说、合意的结果。比 如，在一个贴满白色瓷砖的建筑中由一群身着黑袍的法官审理案件，我们可以解说为“黑白分明”，也可以说成是“黑白混淆”；究竟是前者还是后者，显然只能视具体情形而定，而这“情形”诸项指标中，裁判结果的公正与否最为重要。另外，符号意思常常处于流变之中，这就提出了因循与创新的问题。比如，狮子是威猛权威的象征，许多国家法院门前都立石狮以示法之威严。但是，我国法院门前的狮子的确让许多人觉得有以民为壑的旧式衙门的味道。为什么有力量、有权威的东西总会使人产生疏远民众的感觉呢？其实。这是—种文化现象，说明我们有—种脱离民众的狮子文化或法律文化，有—种视法律为国之利器、视民众为法之对象的法律文化。因为在西方国家，狮子并没有被解释为脱离、惊吓民众的官方或法律权威，而是象征着在一个民主法治的社会中法律、司法所应该具有的权威。所以，与其讨论狮子的存留，不如创新我们的“狮子文化”。狮子如此，司法亦然。

如果持一种比较理性的态度，我们可以看到：司法改革除内在体制上的改革外，也包括外在形式上的各种符号性变化，且这些符号性变化同样展示了司法改革的深刻内涵。比如，穿法袍、敲法槌．使法官获得尊荣感，同时强化法官的责任感；法院建筑和法庭设施的改善，则营造了司法庄严肃穆的气氛，表征了我国走向法治的进程。对于司法改革来说，最终的目的是求得“神变”，但“形变”本身的意义也是非常重要的。

司法改革所有的举措都可以归结为“形变”或/和“神变”，都需要考虑两者的互动关系。“形”与“神”的关系是外与内、表与里、名与实的关系。如果我们能够做到以形传神、以神定形，那么就能够在内外和谐、表里统一、名实相符的状况下进行司法改革并成就斐然。

四、提高法官素质的主导路径：有别于“法官精英化”的以职业主义理论为基础的“法官职业化”

在对目前我国司法改革困境进行分析的各类说辞中，法官素质问题可谓老生常谈，于是作为解决这一问题的对策之一，“法官职业化”成为热门话题。“法官职业化”的提法显然承继了此前

①法院内部流行的“法官精英化”的提法。它们都体现了我国法治建设和司法改革中—种反思性、批判性的视点转换：从—味地注重“规则因素”、强调建规立制转换为对变动不居的“人的因素”的重视。“徒法不足以自行”[1]，这一古训在新的时空条件下复苏于人们的记忆，不仅体现了在任何类型的社会治理模式中，都包含了规则因素和人的因素之间一种内在的逻辑关联，而且反映了在我国当前的社会发展和法治进程中，人们正在寻求并努力建立两种因素之间新的动态平衡关系。

针对长期以来我国在法官素质问题上忽视职业特性和专业要求从而造成法官素质整体欠佳的状况，果敢地提出“法官精英化”的口号，选择走“法官精英化”的道路，体现了顺应时势的认识飞跃。但是，“精英”(elite)与“民众”相对应，在现实生活中，由于民主共和、自由平等观念的风行和深人人心，任何在社会成员中间区分“精英”和“非精英”的做法，都会招致人们高度的警惕和下意识的抵制。所以较之于“法官精英化”，“法官职业化”的提法显然更为稳当、妥帖。

“法官职业化”以职业主义理论为学理基础，作为—种刻画法官素质要求和职业特性的通行表述。按照职业主义理论的阐说，在现代法治社会，包括法官、检察官、执业律师、大学法律教师等在内的法律职业是—类必须具备特殊品质的专门职业(profession)。这种品质植根于一代代法律人的努力而积淀的职业传统，并经由长期的法律学习、法律训练和法律实践而悟得。概括说来，这种职业品质可以分解为职业能力、职业精神、职业自治和职业声望有机联系的四个方面。它们之间的有机联系在于：职业能力使法律职业握有影响社会的强大力量，职业精神使法律职业具有高尚情操，而职业能力和职业精神的结合，又使法律职业在社会中享有令人羡慕的自治“特权”，进而赢得为社会其他成员所尊宠的崇高职业声望。法官职业是法律职业的—种，因此当然也应具备以上四个职业品质。

“法官职业化”这—提法，包含了对法官职业品质的系统要求。在这诸多方面的要求中，法官为社会谋福祉、为公众服务的职业精神，可谓至关重要。因为正如上面所述，法官作为国家司法权的载体，尽管其职业能力使他们掌握了影响社会的强大力量，但只有将这种力量与法官为民众谋福祉、为了社会担道义的高尚职业精神相结合，法官职业才可能与社会公众具有亲和力，才有可能在社会中求得充分的身份和物质保障，并在司法独立的意义上获得令人羡慕的自治“特权”，进而赢得为社会大众所尊宠的职业声望。

可见，“法官职业化”是一个在我国司法改革整体格局中不可缺少的命题，它凸显了司法改革对“人的因素”的关注，它与司法外部组织构造上的“非行政化”一道，构成了目前和今后长时期内我国司法改革的完整取向，是现代司法理念下对法院队伍建设的认识飞跃。从实证角度而言，近年来为媒体所披露的“三盲院长”、“舞女法官”以及佘祥林案件等等，都以不同的方式证明了“法官职业化”的重要性和迫切性——“法官职业化”：任重而道远。

五、正当程序下的公正：司法的专业性客观上要求重视“程序”

对于司法改革来说，司法程序的改革是基础性问题，因为程序是司法之所以特殊的原因。从法学角度分析，程序是从事法律行为做出某种决定的过程、方式和关系。“程序一方面维持法的稳定性和权威性，另一方面又‘使无限的未来可能性尽归于一己’。”[2]

虽然人们常常将立法权、行政权、司法权这三种权力行使运作的差别归结为：行政追求效率，立法讲究权衡，司法强调公正，但事实上这种说法有片面性。因为，立法也同样需要强调公正和

②效率，行政同样不能忽视公正和权衡；而效率也同样是司法不可或缺的，至于司法裁判对利益的权衡，更是司空见惯的现象。可见，司法不同于立法和行政之处主要在于：司法以特定程序为基础实现公正、追求效率、讲究权衡。也就是说，正是司法程序的特殊性，使司法不同于立法和行政。“公正的司法活动是通过科学、合理的程序，正确、及时地适用法律解决争议的过程。”[3]因此，如果司法改革的目标是提高实现公正的水平、增强追求效率的能力、讲究利益权衡的艺术，那么就应当从完善司法程序入手，将司法程序改革作为司法改革的基础问题。“审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”[4]

“正当法律程序”是英美法律中有关程序的最高原则。就正当程序的最低标准而言，它要求：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。对决定者而言，就是履行告知和听证的义务。然而，长期以来，人们对司法的特殊性缺乏认识，将司法混同于行政权力，司法机关也曾一概称之为“专政机关。”[5]法律所选择的司法程序对行政有极强的依附性，几乎没有显示出其特定的方式、方法、专业技术。在司法未脱离行政等国家权力的古代，这并不会成为问题。古代入仕儒士虽然读的只不过是圣贤之书，但其行司法之权却并不会产生什么问题。原因就在于，古代司法并没有现代意义上的特殊程序以及由此而来的特定方式、方法。程序，是时代发展对司法提出专业化要求的结果。行政与司法合一，法官与大夫通行，这在今天看来不可思议的事，在古代则并不反常，显然是因为古代的司法专业化水平与现代大不相同。如果今天的司法专业化水平仍然像古代那样低下，那么要求执掌司法权的应是法律专业化人士就显得毫无意义，而所渭“法律专业化人士”，不仅意味着其精通实体法，而且意味着其深谙程序法。因此，只有在司法强调其特殊的程序以及由此而来的司法的特定方式、方法之时，对司法人员素质的特别要求、司法体制的专门没置等，才会是有意义的。司法程序的完善因此是司法改革的基础问题。

应当指出：司法绝不仅仅是个对案件事实的认识问题，而是一个按照特定程序、根据法律规定认定和裁判事实的问题。换句话说，司法程序具有极强的专业性这一命题并不主要是指认识事实、判断事实的技术意义而言，而是指其在认识事实、判断事实时有法律程序意义上的特殊性。例如，证据规则作为程序规则，一方面应以科学意义上的认识事实、判断事实的方法为基础，另一方面还应以司法程序的特殊要求为基础。后者是指：基于司法公正、效率、权衡所提出的要求，如果收集证据违反法定程序，那么即使所获得的证据符合科学意义上的认识要求，该证据也不能作为定案的根据。可见，“缺乏程序要件的法制是难以协调运行的。”[6]

六、热望中的冷思考：司法改革的渐进性

在司法改革的热潮中，不少人试图采取“拿来主义”，实现司法模式的移植，毕其功于一役，这种愿望无疑是良好的。但是，任何实质性改革的成功均有待于相关社会条件的成熟，条件不具备即意味着某—目的和计划只是“乌托邦”。我国司法实质性改革面临的主要问题并不在于法律制度本身，而在于支撑制度的条件不具备。因此，目前司法改革只能采取一种渐进的、逐步改良的方式。不可否认，我国目前司法改革，离不开中国现阶段的国体、政体、历史传统、思想观念、社会发展水平等条件。无视客观条件，试图一蹴而就，简单地采取“拿来主义”，囫囵吞枣地接受西方政治学和法学主张，硬性搬运国外法律制度和条文，只能导致理论与实践脱节，法律条文执行走样。这样，不但不能达到预想的司法改革效果，反而还会因为司法体制过早的或不适当的伤筋动骨和司法环境的陡然变化，影响司法程序正常运作，最终动摇法治权威和稳定。所以，“任何其他国家依法治国的经验都只能作为一个参照系”，[7]或者说“他国法治模式在任何情况下都必然是‘参照’。”[8]

那么，我国进行实质性司法改革的条件究竞有何欠缺呢? 第一，我国缺乏一个法治的理性文

③化环境。尽管“依法治国”作为治国方略早已“写入宪法”，但是现实中依然普遍存在着轻法治、重“关系”的人治情结和心理定势。在此人文环境下，相关配套法律制度很难建立起来或发挥作用，司法机关也很难理直气壮地独立司法，外界对司法的干涉也就必然无孔不入、肆无忌惮。第二，党对司法的领导方式和人大对司法的监督机制还有待完善。党委政法委参与具体司法事务、领导人以党委名义过问案件、人大乃至代表个人随意干预司法机关办案等现象，依然司空见惯。这种情况，必然影响司法独立的实现。第三，我国传统法律文化中重行政轻司法、重效率轻公平的思想观念根深蒂固。表现在权力格局中，就是行政权具有绝对优势，司法权多方受制，以致宪法“不受行政机关干涉” 的明确规定根本难以落实。因此，要想使司法改革迈出实质性步伐，就必须改变司法机关依赖于行政机关的体制格局。第四，法院尚无独立的财政支撑体制。目前我国

地方各级法院财政收入要靠地方政府供给，因此在行使司法权时不可能不受当地政府意志的左右，而当地政府总是以地方经济利益而非法律规定为第一考虑，所以地方保护主义对司法改革构成重

④大现实威胁。第五，行政本位的思想观念在司法机关建设和司法“官员”意识中有着很深的影响

力。诸如司法机关、司法“官员”一律套用行政级别，法院内部按照行政首长负责制决定办案事务，乃至法官判案要听从于并未直接审理案件的庭长、院长等“行政长官”，乃至出现“判而不审，审而不判”现象。在这种体制下，不可能实现司法改革的精髓——法官独立。第六，我国现阶段司法人员的学识水平、业务素质、职业道德水准距离司法改革的实质性要求还差得很远。构建“和谐社会”已经成为我国当下政治生活的主题词，而“和谐”是一种有序状态——“一种用法律来

⑤规定的秩序”，这种秩序离开有效、公正的司法是难以想象的。

由此可见，对司法改革，既要充满信心，又要冷静思考，要看到改革还缺乏许多主、客观条件。这些条件的实现，涉及到我国政治体制和经济体制改革、人们思想观念的真正变革以及许多制度性和技术性难题的破解。它不可能按照人们的愿望以“拿来主义”的方式予以解决。相反，必须积极稳妥地创造条件，以渐进的方式推进改革，逐步实现司法改革的各项预定目标，从而最终达到司法改革的实质性目标，即使司法权真正成为维护社会正义的工具。

注释

①法官精英化是西方法文化的产物，是司法权独立的必然要求。

②所谓“迟来的正义非正义”这句针对司法的谚语，鲜明地揭示了司法应追求效率的特点.③在我国，“写入宪法”往往被人们认为是表征重要性程度的首要指标，即在人们看来，某个口号或政治主题词被“写入宪法”，就认为党和国家对其高度重视。

④尽管严格说来，司法人员不应该被称为“官员”，但在“官本位”传统法律文化的影响下，人们习惯将司法人员看作是“官”，而且2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》将司法人员纳入公务员范畴并设定与行政机关相同的职务与级别序列。

⑤康德语，参见《法的形而上学》第48页。但是，康德这里并未使用“和谐社会”一词，只是在谈到国家时认为，国家或“文明的社会组织是唯一的法治社会”，在这种国家或组织中，人们过着“一种用法律来规定的秩序”的生活。

参考文献

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第五篇：深化公安体制和工作机制改革情况综述

深化公安体制和工作机制改革情况综述

2008年中发19号文件下发以来，全国公安机关按照中央部署和要求，针对当前严重影响和制约公安工作的体制性、机制性问题，结合开展“三项重点工作”和“三项建设”等活动，深入推进司法体制和工作机制改革，牢固树立执法为民思想，始终坚持“人民公安为人民”，主动适应经济社会发展和人民群众的需要，不断加强和改进社会治安管理和执法工作，有效地维护了国家安全和社会和谐稳定，公安工作取得明显进步。

一、深化矛盾纠纷排查，切实维护人民群众合法权益

----深入开展“大走访”活动。2008年12月，在公安部统一部署下，全国190多万公安民警进村入户，开展了为期3个月的“全国公安民警大走访”爱民实践活动，实实在在地为群众生活和企业生产经营解决了一批实际困难，有力地保障了发展、服务了发展；实实在在地排查化解了一批矛盾纠纷、整治了一批治安隐患，有力地维护了稳定、促进了和谐；实实在在地使广大民警受了一次生动的爱民实践教育，集中展示了新作风、树立了新形象，得到了各级党委、政府的充分肯定，受到了广大群众和社会各界的好评。为推动公安民警走访群众工作常态化、制度化，2009年4月，公安部印发了《关于建立健全公安民警走访群众工作长效机制的指导意见》。2009年底，公安部决定在全国公安机关深入开展“大走访”开门评警活动，要求组织广大民警深入走访群众、密切联系群众，主动听取群众意见、自觉接受群众评议，从群众不满意的问题改起、从群众满意的事情做起，进一步加强和改进各项工作，着力化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。

----不断深化信访案件化解工作。在不断总结和完善2005年“大接访”经验和成果的基础上，近年来，全国公安机关深入开展信访案件化解工作。2009年，公安部分4批向7个省份派出13个接访督导组，接待解决信访案件300余起。2009年，公安部组织全国公安机关开展“信访积案化解年”活动，期间，公安部交办845起重点案件，已息诉703起，息诉率达83%，各地公安机关自行排查化解信访积案1.1万余起，化解率达70%以上。2009年，省级公安机关领导共接待群众来访1672次，接待处理信访事项4810起。2010年，按照中央政法委的部署，全国公安机关深入推进清积评查活动，截至11月底，共摸排信访积案2.6万余起，化解1.7万余起，化解率达到67%，确定2010年评查案件14.8万余起，自查13.8万余起，占应评查案件总数的93%，有5.8万余起案件复查完毕，有效化解了一大批信访积案。

二、大力推进执法规范化建设，不断提高执法公信力

2008年，公安部部署开展执法规范化建设，先后印发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》、《全国公安机关执法规范化建设总体安排》和《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》等一系列推进执法规范化建设的文件，提出了执法规范化建设的总体目标和具体要求。2009年12月，公安部在南通召开了全国公安机关执法规范化建设现场会；2010年11月，在山东召开了全国公安机关执法规范化建设工作座谈会，孟建柱部长出席会议并作重要讲话，对执法规范化建设做出全面部署。全国公安机关按照公安部的统一部署，积极采取措施，全面推进执法规范化建设，取得阶段性成效。

----创新执法理念。2008年以来，公安部党委根据执法环境的变化，坚持与时俱进，明确提出了理性、平和、文明、规范的执法理念。经过奥运安保、国庆六十周年安保、上海世博安保、广州亚运会安保等一系列重大实践的检验，这一执法理念已拓展到维稳处突、执法办案、管理服务等各项工作中，成为公安机关执法办案活动的重要遵循原则。广大民警按照这一要求，不断改进执法方式，妥善处理遇到的各种复杂问题，取得了良好效果。各地公安机关结合工作实际，不断创新执法方式，涌现出许多亮点。如，黑龙江省大庆市公安局提出了“人性化执法”的理念，要求民警在执法过程中，按照“法律允许、群众接受、充满人情味、注重社会效益”的要求，理性、文明地从事执法活动；江苏在全省公安机关推广盐城市公安局“说理执法”做法，在执法过程中，讲清事理、法理和情理，使当事人理性地接受和承担法律责任，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。

----完善执法制度。全国公安机关从执法制度入手，健全执法程序，细化执法标准，从源头上解决随意执法、粗放执法、执法不公等突出问题。如，围绕公安民警“干什么、干到什么程度”，公安部出台了12万字的《公安机关执法细则》，对公安机关办理刑事案件、行政案件的主要环节和步骤作出全面规定，明确细化了执法标准；针对现场处臵规定不明确，一些公安民警不敢依法采取处臵措施或随意处臵问题，公安部制定了《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，明确了处臵的原则、措施、程序，为民警依法、及时现场处臵提供了依据。此外，公安部还针对涉案财物管理、盘查、道路交通事故处理、火灾事故调查等执法中容易出现问题的环节作出相关规定。各地公安机关针对执法中存在的突出问题，也出台了大量基层急需的执法规范。北京市公安局制定了《执法大纲》，对360项执法行为、900项基本执法流程和4400个基本执法环节作出了具体规定。江苏省公安厅制定了全省公安机关统一的执法标准，涵盖了16个部门警种，覆盖了260个执法岗位。

----强化执法管理。2009年12月，公安部在江苏省南通市召开了全国公安机关执法规范化建设现场会，明确提出建立完善科学、系统、高效、规范的执法管理体系，重点做到“四个明确、四个严格”，即明确岗位职责、明确执法标准、明确执法流程、明确岗位技能；严格过程记载、严格质量监控、严格考核激励、严格责任追究。为提升警务工作效能，加强执法管理，全国公安机关积极借鉴现代企业管理等有益经验，大力加强公安执法管理体系建设。一是加强执法质量管理。为提高执法质量、建立健全执法全过程监督机制，公安部出台了《关于建立完善公安机关法制员制度的指导意见》，要求在县级公安机关的执法勤务机构和派出所派驻或者配备专兼职法制员，充分发挥法制员作为执法办案“质检员”的作用，最大限度地防止错案、瑕疵案的发生。二是加强执法安全管理。公安部制定了《公安机关执法办案场所设臵规范》，要求公安机关及其派出所应当将接待群众、内部办公、办案和生活区域实行分区设臵和管理，接待区、办案区与其他功能区实行物理隔离，规范执法场所设臵，加强了执法安全。三是加强执法典型的示范作用。为及时总结、提炼、推广各地公安机关和各部门、各警种的先进经验和有益做法，发挥先进典型的示范、引领作用，公安部下发了《关于创建执法示范单位的指导意见》，并在各地培养、创建的基础上，于2010年10月命名了310个市、县级公安机关和基层所队为“全国公安机关执法示范单位”。此外，公安部还确定了北京、江苏、浙江、山东四省市作为全国公安机关执法规范化建设的“领头羊”，要求他们充分发挥表率、引领作用，加快步伐，率先实现执法规范化建设的阶段目标，并积极选树中西部地区的“领头羊”，推动中西部地区的执法规范化建设。各地公安机关按照公安部要求，结合本地实际，培养和创建了不同层次的执法示范单位。

三、大力加强执法主体建设，不断提高执法素质和能力

近年来，公安部认真贯彻中央大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略部署，着眼公安工作和队伍建设的长远发展，积极健全完善公安民警在职培训机制，着力构建具有时代特征、中国警察特色、比较完备的大教育大培训工作体系。2010年11月，公安部召开全国公安教育训练工作会议，孟建柱部长作重要讲话，要求公安机关大力加强公安教育训练工作，全面提升公安民警的政治素质、法律素养和实战能力，为公安事业的长远发展提供强有力的支持。

----健全在职培训管理体制。按照“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制，实行公安部、省、市、县四级管理、分工负责的培训管理模式，在全国公安机关逐步建立了党委统一领导、政工部门牵头抓总、各警种分工负责、院校基地协调联动、部省市县分级管理的工作格局。

----加强在职培训制度建设。近年来，公安部不断加强公安民警在职培训制度建设，在深入落实首任和上岗必训、职务和警衔晋升必训、基层和一线民警每年实战必训“三个必训”制度的基础上，不断加强培训制度建设，逐步形成了具有公安特色的教育训练制度体系，推动了民警培训工作的科学化、制度化、规范化。2008年以来，制定印发了《公安部党委关于加强和改进公安教育训练工作的意见》、《全国公安机关2010—2012年民警培训规划》、《公安机关东西合作素质强警行动计划（2010—2012）》、《关于全面推行轮训轮值战训合一训练模式切实提高公安民警综合素质和实战本领的通知》等一系列文件。2010年以来，组织对《公安机关人民警察训练条令》进行修订，研究起草了《关于加强公安院校和训练基地建设的指导意见》。

----建立领导干部定期培训机制。一是大力加强公安机关领导干部培训。2009年以来，公安部成功举办了市、县公安局长，省、市公安机关纪委书记、政治部主任，以及省、市公安机关负责公安信息化、执法规范化、警民关系建设、舆论引导的领导同志和业务部门负责人专题培训，两年来直接培训各级领导干部1.6万人。二是建立县级公安局长轮训长效机制。公安部每年对200余名新任局长进行系统培训，并定期对全国县级公安局长、政委进行专题轮训。三是建立中青年干部国际化培训机制。目前，已连续举办12期全国公安机关青年干部研修班，培训厅局级后备干部300人。2009年，公安部与美国沃顿商学院协作，启动了为期三年的中青年领导干部国际化培训计划。同时，与香港警方建立常态化合作机制，每年交流培训500人。四是组织开展基层所队长专题培训。2009年7月至2010年6月，依托省级公安机关完成对6.6万名县级公安机关基层所队长的专题轮训。从2009年开始，计划用三年时间，将基层领导骨干全部轮训一遍。五是实施中西部地区人才培养战略。启动实施了为期三年的东西合作素质强警行动计划，协调北京等7个东部省市与青海等8个西部省区建立协作机制。开展“送教到基层”等方式，着力为中西部地区公安机关培养急需人才，不断推动西部地区公安工作的发展进步。

----健全完善培训激励约束机制。一是建立培训与任职管理衔接机制。全面落实“三个必训”制度，逐步实行“逢进必训、晋升必训”，推动初任训练与民警录用制度相结合，专业训练与警种岗位资格认证制度相结合，晋升训练与领导干部任职资格和警衔晋级制度相结合，形成培训与晋升、育人与用人紧密衔接的工作机制。2010年9月，公安部制定了《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》，并将执法资格与人民警察的考核、晋职、晋级、执法质量考评等结合起来，以此促进民警执法素质的提高。二是建立严格的培训管理制度。研究制定了《培训班学院管理规定》和《培训班考试考核办法》。培训中严格实行“五个严禁”制度，规范了培训工作，提高了培训质量。三是建立民警训练考核制度，健全了民警训练手册和电子档案，采取专项考评和综合考评等多种方式，对民警参加训练的情况进行严格考评，通过考核，以考促练，以练促战。

----加强培训保障机制建设。一是加强对培训工作的组织领导。各级公安机关成立了教育训练委员会，定期研究教育训练工作，解决改革发展中的问题。二是加强民警训练基地建设。公安部依托部属院校，并面向各地公安院校和训练基地择优建立警种专业和实战训练基地；省、市和有条件的县级公安机关建立综合或实战训练基地。目前，全国建有各级训练基地2080个，初步形成了布局合理、功能齐全的四级训练基地网络。三是加强教官队伍建设。大力实施“十百千”教官培训工程，积极从实战一线遴选骨干民警担任教官，推行领导干部上讲台制度。目前，全国实战教官达到6.7万名。四是加强训练教材建设。组织研发编写了涵盖高、中、初三级警官培训，24类警务和实战训练的100本“三个必训”统编教材。五是强化训练经费保障。督促各地按照不低于公用经费5%的标准落实训练经费，形成训练保障长效机制。严格落实“谁调训谁负责”，减轻西部地区基层公安机关负担。

四、深化执法监督机制建设，有效杜绝和减少执法突出问题发生

----全面改革执法质量考评。2001年公安部发布实施《公安机关执法质量考核评议规定》以来，全国各地公安机关认真组织开展执法质量考评活动，有力推动了公安机关整体执法质量和执法水平的提高，得到了政法各部门和社会各界的广泛认可。在考评标准越来越严格的情况下，2009全国公安机关执法质量考评成绩与2002年相比，县级公安机关优秀比例上升了12.6个百分点，不达标比例下降了3.38个百分点，涌现出一大批执法质量优秀的执法示范单位。2000年以来，全国公安行政复议、行政诉讼案件维持率均呈逐年上升趋势，年均分别上升1.56个百分点和1.67个百分点。据国家统计局发布的抽样调查结果表明，人民群众对公安工作的满意率由2002年的82.9%上升到2009年的90.8%。在司法体制改革中，公安部针对公安机关执法质量考评中存在的部分考评指标不科学、考评范围太窄、考评机制不完善、考评结果运用不充分等问题，研究起草了《公安部关于改革完善执法质量考评制度的意见（草案）》，从改革完善执法质量考评制度的基本原则、建立完善执法质量考评指标体系、拓宽执法质量考评范围、创新执法质量考评机制、深化执法质量考评结果运用、加强对执法质量考评工作的组织领导等方面提出了改革意见。各地公安机关根据中央司法体制改革精神，积极主动地健全完善了执法质量考评制度。一是更加注重对重点执法环节和问题的考评。二是更加注重开展日常考评工作。三是更加注重考评工作的客观全面性。四是更加注重促进社会矛盾化解和群众满意度考评。五是更加注重运用信息化手段实现对执法办案的实时、全程考评。

----深化警务督察工作。近年来，全国公安机关通过改革创新工作方式方法，建立和完善督察工作机制，不断深化警务督察工作。一是实行派驻督导制度。2006年，公安部建立实行派驻督察专员和督导组制度。2006年至2009年，公安部督导组共对执法和队伍突出问题明察暗访1464次，督促整改问题3012个；2008年以来，公安部督导组先后到182个基层单位蹲点调研，共上报专题调研报告564份，各类信息2197份。实践证明，派驻督导制度在推动公安中心工作和重大决策部署的贯彻落实，加强对公安民警依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况的监督，促进公安机关理性、平和、文明、规范执法等方面，发挥了突出作用，产生了积极效果。为进一步巩固完善这项制度，2009年底，公安部将派驻督导组制度调整为派驻督察队，推动派驻督察工作进入新阶段。自派驻督察队组建以来，共深入全国31个省、区、市及新疆兵团的396个市、1656个县及其所属的4103个基层所队，督促各地公安机关深入推进“三项重点工作”和“三项建设”等公安中心工作，并集中开展了社会治安“冬季行动”、校园安全保卫、警车和涉案车辆违规专项治理、涉案人员非正常死亡问题集中整治、全国“两会”、“世博”和“亚运”安保等重大警务部署的专项督察，有力地促进了各项决策部署落实到位。二是大力开展网上督察。为主动适应信息化警务战略的新形势，全国公安机关大力加强网上督察。目前，辽宁、河北、江苏、浙江、上海、福建、广东等地已基本建成覆盖全省市的网上督察系统。通过开展网上督察，督察触角不断延伸、监督关口不断前移，在提升督察工作效能，强化队伍内部管理，规范民警执法行为，维护民警正当执法权益等方面发挥了重要作用，使警务督察部门事前事中预警防范的职能作用得到进一步强化。如，河北省公安机关自2010年6月份以来，通过网上督察查纠各类执法问题和隐患1000余个；北京市公安局交通管理局通过网上督察系统，实现了对路面执勤交警工作过程的实时监督，2010年以来，群众针对交警执勤行为不规范的投诉较去年同期下降近36个百分点；广东顺德市公安局在开展网上督察后出入境管理科的办证数同比增加了15%，办证时间平均缩短2个工作日；江苏省公安机关2010年上半年利用视频督察系统为民警澄清不实投诉20余件，有力地维护了民警正当执法权益。

五、加强执法信息化建设，不断提升公安机关战斗力

近年来，全国公安机关高度重视执法信息化建设，通过组织实施“金盾工程”，执法信息化建设和应用取得了明显成效。

----信息化意识和应用能力显著增强。“上班即开机、工作即上网”已成为许多民警的工作常态，不少地方还提出“不懂信息化应用的领导将丧失指挥权、不会信息化应用的民警将失去工作岗位”等口号。目前，全国90%以上的民警都通过了计算机操作考核，很多基层民警在实战中创造出许多灵活实用的技战法。

----公安信息网络基础设施基本建成。一是公安三级主干网络全部完成，基层所队接入网覆盖率达到99%。公安网开通了多套视频指挥和会议电视系统。“动中通”、“静中通”等卫星通信系统在各种重大勤务保障活动中发挥了不可替代的作用。二是联网计算机数量快速增长，三级信息中心应用支撑能力显著增强，为各类应用系统提供了统一的运行支撑环境。三是基本完成了公安网身份认证和访问控制管理系统建设，建立了基于PKI/PMI技术的授权访问管理体系。四是公安标准规范体系和运行管理体系基本建成，为公安信息化的可持续发展奠定了坚实基础。

----业务信息系统全面建设。全国公安机关坚持“以需求为导向、以应用为核心”，边建边用，建成了维护稳定、打击犯罪、行政管理、服务群众、队伍建设等主要业务信息系统建设。目前，全国共有4万多个户籍派出所实现了人口管理前台办公；400多个车管所实现了计算机流程化业务管理和全国联网应用；出入境证件办理全部实现计算机管理和按需申领护照；边防口岸全部实现计算机查验并联网运行。

----公安信息资源初步整合。在建设业务信息系统的基础上，开发建设了综合信息查询、搜索引擎、请求服务三大综合应用系统，初步实现了公安信息资源的综合开发利用；以警务信息综合应用平台为代表的全警协同的警务信息化蓬勃兴起，实现了基础信息采集、网上办案、执法监督、绩效考核一体化应用。公安机关的侦查手段和破案方式发生新变化，打击防控的精准度大大提升。通过信息化的实战应用，公安机关侦查破案、打击犯罪的模式发生了深刻变化，多元打击、多点打击、多警打击的合成作战能力明显增强，正逐步实现对刑事犯罪的主动进攻、整体作战、精确打击。

----强化网上执法、服务和管理。2010年8月，公安部制定下发《关于进一步规范和加强公安机关信息化建设的指导意见》，全面推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式，强化了对执法办案活动的全程、实时、动态监控。同时，大力推进网上执法公开。各地公安机关普遍在互联网开展执法办案信息告知和行政审批、行政许可，增强执法透明度，方便群众办事。通过网上评价系统，群众可以直接在网上对公安机关的办事效率、服务态度、执法质量进行评价，提升了服务水平，密切了警民关系。

----网上执法协作稳步推进。公安机关与其他部门之间的信息共享稳步推进，全国银行机构联网核查人口信息日均达到800万次，在落实账户实名制、规范金融秩序、遏制金融诈骗等方面发挥了重要作用。

六、不断改进看守所管理机制，切实保障在押人员权益

近年来，全国公安机关大力推进看守所管理机制改革，以确保看守所安全和保障在押人员合法权益为重点，加强看守所管理，强化对看守所的监督，下大气整治执法突出问题，促使看守所管理迈向科学化、人性化。

-----加强看守所安全管理。为加强看守所安全管理，中央综治委将看守所安全工作纳入社会治安综合治理考核范围。2010年3月，中央综治委办公室会同公安部等九部委联合下发《关于综合治理看守所安全管理工作的意见》。2010年4月至9月，九部委在全国范围内开展了看守所安全管理大检查专项活动，以落实看守所安全防范措施，加强民警队伍建设，完善监督机制，强化基础保障。

---整治牢头狱霸。全国公安监管部门一直把打击牢头狱霸作为工作重点，围绕容易滋生牢头狱霸的环节，通过实行收押告知、新收押人员过渡管理、在押人员受虐报警、主协管民警包监室管理、在押人员财物管理、惩治牢头狱霸等制度和措施，下大力气整治牢头狱霸现象。自2009年4月以来，全国看守所未发生牢头狱霸打死其他在押人员事件，绝大多数看守所基本消除了牢头狱霸行为。

----防止和减少在押人员死亡事件发生。一方面，全国公安机关不断完善工作措施，尽最大努力减少在押人员死亡事件的发生。另一方面，对发生在押人员死亡的，明确了调查报告等工作要求。对经调查发现存在监管责任的，坚决予以追究。为保证看守所在押人员吃饱和摄取基本营养，2009年6月，公安部与财政部联合下发了《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》。目前，全国31个省、自治区和直辖市全部重新核定了在押人员伙食费标准以及医疗费、公杂费等标准。2009年12月，公安部、卫生部联合下发《关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》，积极推进公安监管场所医疗机构建设。到目前为止，已有部分看守所与当地医院建立了协作机制，由医院派驻医生在看守所承担在押人员疾病治疗工作。

----切实防止刑讯逼供和超期羁押。为防止刑讯逼供，切实落实入所体检制度，将入所体检作为必经程序；进一步严格提讯制度，规定提讯必须在看守所讯问室进行，讯问室一律物理隔离，避免在押人员和办案人员人身接触，并安装同步录音录像设备。同时，实行了换押和羁押期限变更通知制度、羁押期限即将届满通知和届满报告制度，有效地防止和减少了超期羁押问题的发生。

----强化人民检察院法律监督。2009年，公安部联合最高人民检察院在全国看守所开展了监管执法专项检查活动，清理有牢头狱霸行为的在押人员2207人，其中1917人被看守所严管，有36人被追究刑事责任。通过对近两年看守所在押人员死亡事件进行倒查，有166名民警因失职、渎职受到党政纪处分，85名民警被立案侦查，7名检察人员因监督不力受到党政纪处分。同时，实行看守所主要执法信息和监控图像与驻所检察室联网，改变了以前驻所检察事后监督的被动局面。2010年，公安部和最高人民检察院联合下发《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，全面规范了监督范围、监督方式、监督程序和监督责任。

----广泛接受社会监督。近年来，全国公安机关更新观念，打破看守所长期以来封闭运行的格局，广泛接受社会监督，增进了社会各界对看守所工作的了解和理解，赢得了社会各界对看守所工作的支持。每个看守所都聘请了执法监督员，随时接受监督；定期邀请人大代表、政协委员视察，听取意见和建议；公布“严格执法，文明管理”八项承诺。2009年以来，公安部在全国范围内实行看守所对社会开放，通过召开在押人员座谈会、召开律师座谈会、邀请新闻媒体采访、接待各界人士参观等多种方式，将看守所执法和管理臵于公众监督之下，取得良好成效。有媒体描述：“在同一片蓝天下，高墙内的他们同样能接受着阳光的洗礼，这里并不阴暗。”目前，1500余个看守所对社会开放。2010年4月和9月，公安部邀请部分特邀监督员对江苏、浙江、湖北、广东、青海、甘肃等省看守所工作进行了检查，邀请数十名法学专家和学者走进北京市第一、第二看守所，实地检查、了解看守所工作情况。

七、完善公安经费保障体制，解决制约公安事业发展的保障性问题

近年来，在党中央、国务院的高度重视下，在有关部门的大力支持下，公安部积极推进公安经费保障体制改革，公安经费保障情况发生了根本性变化，显著提高了基层公安机关的经费保障水平，提高了公安机关维护社会治安稳定、打击犯罪、服务社会的能力和战斗力，有效遏制了直接坐支、挪用收费、罚没款等问题的发生，对促进公安机关严格、公正、规范，理性、平和、文明执法具有重要意义。

----积极推动公安经费保障体制改革。公安部高度重视公安经费保障体制改革，部长办公会和部党委会先后3次专题听取汇报并作出部署。一是加强调研。2009年2月至7月，组织调研组赴8个省市进行调研，提出了改革和完善公安经费保障体制和工作机制的意见和建议。中央公安转移支付资金下达后，为及时掌握资金落实情况，督促管好用好转移支付资金，2010年11月，先后组织4个督导检查组，分赴9个省级公安机关和19个市、县级公安机关开展督导检查。同时，积极参加中央政法委组织的政法经费保障体制改革效果评估调研，提出工作意见报中央政法委参考。为配合改革工作，还就公安经费分类、会计科目设臵、《公安机关财务管理暂行办法》修订、绩效考评指标和加强公用经费保障的意见等问题，进行座谈研讨和专题调研。二是认真测算提出经费需求。2009年2至4月，组织对历年各类办案（业务）经费支出进行深入分析，结合物价水平增长和公安业务工作的发展，初步提出了打击刑事犯罪、维护国家安全等9类公安业务工作成本，为建立公安办案成本核算体系、研究制定公安业务费保障标准打下基础。同时，根据保障体制改革的要求，对近年来公安机关业务装备经费投入、业务装备配备现状等进行了统计分析，为提出业务装备整体需求、研究制定公安业务装备标准提供了重要依据。三是积极沟通协调。2009年4月，在司法体制改革专题汇报会上，就改革的一些重要问题阐述了公安机关的意见。为争取中央财政加大对公安机关的投入，向国务院上报了《关于建议中央政法专项资金分配充分考虑公安工作实际情况的报告》，财政部充分吸纳了我部意见。此外，还多次就改革实施意见向中央政法委、财政部反映公安机关的意见，并多次与中央司改办、财政部有关部门沟通协调，力求支持。

----规范经费管理和装备配备。2010年5月，公安部联合财政部印发了《关于加强公安转移支付资金使用管理工作的意见》，是规范当前和今后一个时期开展公安转移支付资金使用管理工作的重要措施，对于深入推进公安经费保障体制改革，提高公安机关保障能力和水平具有重要意义。2009年10月和2010年9月，公安部先后两次召开全国电视电话会议，就贯彻落实两办32号文件精神进行部署。2010年7月，财政部、公安部联合颁布了《县级公安机关基本业务装备配备指导标准（试行）》，对县级公安机关业务装备的配备项目、功能、数量和更新参考年限等进行了规定。2010年6月，住房城乡建设部、国家发展改革委颁布了《公安机关业务技术用房建设标准》，对公安业务技术用房建设予以规范，公安机关基础设施建设标准体系基本形成，为下一步加强公安基础设施建设提供了依据，奠定了基础。针对公安经费开支范围不明确、财务管理科目不一致等问题，2009年后，公安部还加快了《公安机关财务管理办法》的修订工作。

----强化对公安经费管理的监督、指导。一是在全国推广应用了中央和省级公安转移支付资金管理信息系统，实现了资金的流程化管理，部省市县四级资金数据的及时填报、动态维护和实时调阅；实现了转移支付资金的综合统计、分析、评估，便于部省级主管部门动态掌控情况，即时为领导提供决策依据；实现了资金拨付、使用、管理、执行情况的网上直报、网上预警和网上督察，使监督工作日常化。二是建立公安转移支付资金定期通报制度，根据资金拨款到位进度、执行进度、省级政法预备费使用情况、省级公安转移支付资金配套情况等四个指标，每月进行动态通报。三是开展转移支付资金使用管理情况的专项督导检查。2010年6月，组织四个工作组赴9省区开展了2009公安转移支付资金的专项稽查督导。同时，要求各省级公安装备财务部门于2010年底前，就公安转移支付资金到位、执行情况开展一次集中检查。四是通过召开专门会议、印发文件等形式，加强对加强公安经费保障工作，贯彻落实两办32号文件精神的指导。五是设立观察点。为及时了解掌握改革情况，切实提高指导针对性，按东、中、西部选定6个省和6个县作为贯彻落实两办32号文件精神工作观察点。

----经费保障取得重大突破。一是中央财政加大了政法转移支付资金投入力度，资金投入比改革前增长174%，各省级财政也按要求普遍加大了转移支付资金投入力度，基层公安机关经费支出状况明显得到改善，与过去多方筹集经费勉强维持运转、拖欠民警差旅费和医疗费等情形形成了鲜明对照。二是明确了中央和省级财政对市县级公安机关的保障责任，为从根本上解决因市县级财力不足、难以有效保障公安经费问题，提供了有效的政策途径。三是建立了“分项目、分区域、分部门”的分类保障政策，中央和省级财政的保障范围不完全局限于中西部贫困地区，而是扩大到中西部地区县级、维稳任务重的地区和经济困难地区市级，尤其是部分市级公安机关和东部基层公安机关享受了补助机制政策。