关于乡镇选举方式改革的几个问题

第一篇：关于乡镇选举方式改革的几个问题

关于乡镇选举方式改革的几个问题

内容提要：近年来，中国各地陆续出现了乡镇领导人选举方式改革的试验。多数改革的重点是“候选人的选择方式”；少数改革的重点是力图克服体制性障碍。两类改革的共同特点是自发性、建设性、民主性和试验性。在全国尚未启动乡镇体制改革的情况下，上述自发性改革要受现行法律结构和干部人事制度等方面的制约，却为乡镇体制改革的路径选择，提供了思路。

关键词：乡镇选举方式公选候选人选择体制性障碍

自1998年以来，中国农村实行“村民自治”，由村民直接选举村民委员会的广阔背景下，各地陆续出现了一些乡镇长或乡镇党委书记选举方式改革的试验。其中，大多数地方的改革重点放在“候选人选择”上；少数地方的改革触及到选举制度本身，具有创新性。尽管这些改革的动机，都是试图重塑与扩大基层政府的合法性，但是，由于这些改革涉及到现行法律框架、干部人事制度等体制性重大问题，因此，乡镇选举方式的改革的难度和局限是不言而喻的。本文不是全面探讨乡镇体制改革的问题，只拟对乡镇长与乡党委书记选举方式改革的经验、特点和限度作一阐述，力图揭示它在基层民主政治建设中的实际作用。

一、案例提供的经验

20世纪90年代后期由于农民负担有增无减派生出来的乡村干群冲突加剧，造成了事实上的乡镇治理危机，各种群体性突发事件层出不穷。为了克服这种危机，各地陆续推行了乡镇工作规范化建设改革的试点，从扩大基层政治参与入手，不约而同地进行乡镇领导干部选举方式改革的探索。从1998年5月四川省遂宁市市中区保石镇的“公选”镇长起，到2004年3月至4月江苏省宿迁市宿豫区直选乡镇党委书记止，有关乡镇选举方式改革的探索，正方兴未艾。从已知的案例来看，尽管它们的名称不同，有的叫“公选”，有的叫“直选”，有的叫“两票制”，有的叫“三轮两票制”，还有的叫作“海推”。但是，就其创新程度而言，基本可以分为两大类：一类是体制内运行机制的改革，以改革候选人的提名方式或者叫改革候选人选择方式为重点；一类是突破体制性障碍的改革，以直接选举为重点。

第一类，体制内运行机制的改革。中国选举制度的特点之一是候选人的选择方式贯穿着“党管干部”的原则，法律规定的提名程序是党的意志的体现。按照法律文本，乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席和副主席，由乡镇人民代表大会选举，其候选人由乡镇人大主席团和乡镇人大代表10人以上联名提出。但是，在实际操作中，这些被提名的候选人，通常是由上级党委组织部门考察，选择出来后推荐给乡镇人大主席团，乡镇人大主席团一般不能自主地提名候选人。至于乡镇人大代表10人以上联名提出候选人的一般极为少见。如果出现乡镇人大代表联合提名的候选人与党组织推荐提名的候选人之间发生竞争性选举，就会被看作是不正常的现象。主持乡镇选举的党组织就会做工作，动员被提名者或参与提名者撤回提名。这样，法律文本中规定的两种提名方式，在实践中经常起作用的就剩下“主席团提名”一种。

乡镇党委成员及其书记的选举方式也存在着类似的问题。尽管党章的第29条和《农村基层组织工作条例》的第4条都明确规定，应由乡镇党员大会或者党员代表会选举产生。但在实际生活中，党章与条例文本中的规定常常让位于“组织意图”，乡镇党委成员及其书记，几乎都是由上级党委任命的，然后再经过乡镇党员大会或党员代表会的认可性选举程序，使之合法化。于是，经常出现乡镇党委书记的得票数并不一定是乡镇党委成员中得票数最多的一个。

这种体制内运行机制上的缺陷，造成了候选人选择方式改革的必要性凸显出来。主要案例有：1.1998～1999年，四川省绵阳市选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点改革。具体做法是将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表联合提名两种方式，改由代表提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序，从而扩大了代表参与，调动了代表参政议政的积极性。

2.1998年10月，四川省南部县实行扩大群众参与选择副乡镇长候选人的改革。具体做法分两步：先将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开，并确定竞争资格及条件后，由组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法，提名产生了694名初步候选人，这是第一步。初步候选人在参加演讲答辩后，胜出329人。组织部门根据规定职数按得分多少对优胜者进行排队，取名列前边的作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。乡镇人大代表也可以联名10人以上从剩余的优胜者中选择候选人，并推荐给乡镇人代会，这是第二步。南部县各乡镇人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长，从而通过增加“群众举荐”、“个人自荐”以及代表联名等方式，为副乡镇长候选人的选择注入更多的民主性因素。

3.四川省遂宁市市中区公选乡镇党委书记、乡镇长的改革。“公选”，是“公开推荐选拔干部”的简称，又叫作“公推公选”。1998年5月12日，中共遂宁市市中区区委发布《关于公开推选保石镇人民政府镇长候选人的决定》，9月17日又发布了《关于公选东禅镇、莲花乡党委书记和横山镇人民政府镇长候选人的决定》。接着，这几个乡镇又根据《决定》成立了相应的公选领导小组，并制定实施公选的程序性“简章”。

按照中国现行的干部制度，乡镇长和乡镇党委书记都属于国家公务员，必须具备公务员的任职条件。因此，公选领导小组成立后，要按照上级党委组织部门的规定公布乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人的任职资格与基本条件，然后才能正式启动“公选”程序。

遂宁市市中区的具体做法是： ①公开报名与资格审查； ②笔试； ③面试(答辩与民主推荐投票)； ④区党委决定乡镇党委书记人选和乡镇长候选人； ⑤人代会选举乡镇长(等额)。

严格说来，“公选”较好地实现与原有的“干部选拔”制度接轨。其最值得称道的创新之处在于“公开”。“公选”一改过去“组织提拔干部”为干部自愿报名，通过增加考试程序和答辩、民主推荐投票(实际上是“预选”)，注入了公平竞争，扩大了民意基础，提高了过程的透明度，从而使“党管干部”的方式日臻成熟。

4.深圳大鹏镇“两票推选”镇长候选人的改革。早在1997年11月6日，深圳市曾向广东省提出《关于在我市镇级政府换届中进行直选试点的请示》。1998年2月24日，广东省人大常委会向全国人大常委会转报了《关于广东省深圳市在镇级政府换届选举中进行直选试点的请示》。同年8月18日全国人大常委会办公厅回复广东省人大常委会：深圳市的镇级政府换届选举工作还是应在现行宪法和地方政府组织法规定的范围内进行，但可以采取多种方式征求选民意见酝酿候选人。

在这样的背景下，1999年1月至4月，深圳市选择了龙岗区大鹏镇进行了“两票推选”镇长候选人的试验。第一票，是该镇全体选民提名镇长候选人，由全镇5048个僟_？选民无记名投票,共有76人获得提名，其中前5名被确认为镇长候选人的初步人选；第二票，是由该镇的全体党员、干部、职工和农户代表(约占该镇选民总数的1 /5)在第一票选出的初步候选人的基础上，进行民意测评投票，选出正式候选人，在任镇长李伟文以813票胜出，由镇党委推荐给镇人大，经镇人大代表会正式选举，李伟文全票当选为新一届镇长。但是，在2002年初龙岗镇举行的镇长换届选举中，“两票推选”镇长候选人的改革试验被弃置一边，又回复到由上级组织部门决定唯一候选人、经镇人大进行认可性选举的传统方式。三年前轰轰烈烈地“两票推选”候选人的改革试验成了昙花一现，不能不令人感到遗憾。

5.山西省临猗县卓里镇“两票选任”镇党委书记、镇长、镇人大主席的改革。1999年4月，山西省临猗县乡镇人大换届选举中，选择了卓里镇作试点，具体做法是，第一票是民意测验票。4月18日镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部和村民代表共500多人参加的镇党委书记、镇长、镇人大主席等主要领导干部的述职报告。接着，结合该镇人民代表选举，全镇参加投票的9266个选民在17个投票点通过秘密划票方式，对三位镇主要领导干部投“信任”或“基本信任”或“不信任”的测评票。凡在民意测评投票中获胜者，党委就可以将他们作候选人，分别推荐给党代会、人代会参加第二票的正式选举，否则，党委不能推荐。

6.湖北省京山县杨集镇和咸宁市咸安区的“海推”镇党委书记、镇长候选人的改革。京山与咸宁的具体做法小有区别，但他们都自称是“海推直选”，其实，“海推”是真，“直选”则名不副实。“海推”毕竟只解决了“候选人”的问题。

京山县杨集镇在2002年8、9月间进行乡镇换届选举，召开全体选民会议，由选民一人一票提名镇党委书记、镇长初步候选人。共有7，724名选民参加了提名，占全镇选民总数的82.6%，有18人被提名为镇党委书记候选人，17人被提名为镇长候选人。对选民提名的候选人，严格按得票多少，以1： 3的比例确定镇党委书记、镇长的初步候选人。这个过程叫做“海推”，是从吉林省梨树县村民委员会选举中创造的“海选”做法演进而来。然后，再分别召开全镇党员大会、全镇村(居)民代表会议，按1： 2的比例，推选镇党委书记正式候选人、镇长正式候选人。最后，再分别召开镇党代会和人代会，差额选举镇党委书记、镇长。正式投票前，组织候选人在党代会或人代会上进行竞职演说，阐述自己的施政纲领，接受代表的现场质询，让代表更全面地掌握候选人的真实情况。投票过程一律实行秘密写票，当场公布结果。

咸宁市咸安区的“海推”乡镇领导候选人的改革，是与乡镇机构改革同步推进的。2003年1～2月，咸安区12个乡镇党委书记、乡镇长、乡镇党委全体成员的候选人，都是由选民直接推选的。党委书记、副书记、委员均实行差额选举，并由党的代表大会直接选举产生；乡镇党委产生后，实行党政交叉任职，即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任，另5名委员中有3名兼任副镇长；乡镇机构合并为4个办公室--党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室，从而使咸宁区乡镇干部减少了62%。

以上案例的经验虽然各不相同，但其创新之处，却都归结到候选人选择方式的改革上。这种通过扩大群众参与来选择候选人，必然为选举过程注入新的活力，使认可性选举的民意基础得以扩大。由于这类创新较好地实现了与现行体制的接轨，因此，从另一个角度来说，它们又是传统的群众路线与民主集中制的自我完善。

第二类，突破体制性障碍的改革，以直接选举为重点。从理论上说，人民亲自行使权力应当胜过把权力委托给别人。基于直接选举更能使公众参与具有广泛性，所以，在基层民主政治建设中，直接选举往往最受青睐。但是，在中国现行的选举制度中，直选仅仅被限制用于选举县乡两级人大代表和选举农村村民委员会，其他选举或其他层级、类别的选举，都实行代表选举，即间接选举，包括县乡两级政府领导人的选举。因此，如何突破制度性障碍，扩大直选范围，很自然地成为乡镇选举方式改革的一个焦点。这类改革有一定的风险，却更具民主性，主要案例有：

1.四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”的探索。1998年11～12月，遂宁市市区在成功地进行了一系列“公选”乡镇长和乡镇党委书记的试点之后，时任市中区党委书记的张锦明提出了由选民直接选举乡镇长的改革动议。在经过充分准备并正式制定了《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》之后，正式启动了直选过程。全乡选民共推荐出初步候选人15名，有3名候选人进入公开竞选阶段。3名候选人到全乡10个村(选区)和1个居委会(选区)举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓秋以50%的得票率当选为步云乡第12届乡长，乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一选举结果。步云乡也因此被媒体誉为“中国大陆直选第一乡。”然而，由于它与现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇领导由同级人代会选举产生的规定不尽吻合，所以，在现实中，步云乡的直选乡长改革却备受指责。

2001年7月27日，中共中央发出通知，转发《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》(中发[ 2001 ]12号)，文件就乡镇长的选举特别指出：“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”2001年12月步云乡直选的乡长任期届满，面临新一轮乡长选举。是继续延用1998年的直选办法，还是退回到传统的间接选举办法？ 经过慎重而深入地调查研究，步云乡的改革者做出抉择：坚持乡长直选。不过，这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入“党委提名、间接等额选举”的框架，即“由全体选民直接选举乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举”，从而巧妙地与现行法律规定接轨。

在操作层面上，这一次选举比1998年选举在程序上更加完善，有利于提高程序的公正性。表现在： ①选票上印有候选人照片，以利不识字选民选择； ②不能代票，一人一票； ③规定必须设秘密划票间； ④候选人在同一地点演讲根据抓阄决定发言次序； ⑤计票时候选人各方都可以派人监督。2001年12月31日，经过全体选民投票，谭晓秋以52.91%的得票率胜出。在随后的乡人代会上，谭晓秋以高票当选步云乡第13届乡长，获得连任。

步云乡直选乡长的价值在于，一是制度创新，两次选举的成功证明了可以在乡镇这个行政层级上进行直接选举，选举的质量不在于选民的文化素质，而在于选举程序。二是选举方法创新，比如选票上印有候选人照片，方便了不识字的选民；允许用按手印来选择候选人；取消了委托投票，严格实行一人一票等。这些方法上的创新，有利于提高选举程序严密性和公正性。三是增强了选举的民主性，真正实践了人民当家作主。

2.四川省雅安市“直选县级党代表”，实行党代会常任制的试点改革。2002年10月～12月，雅安市委组织部利用区县党代会换届的机会在雨城区和荥经县进行直选县级党代表试点，并实行党代会常任制。

雨城区党代表选举分三步进行：第一步是自荐、推荐和推选代表候选人初步人选。在党员个人自荐(报名)、党员和党组织推荐的基础上，各选举单位以支部为单位召开党员大会推选代表候选人初步人选，并报选举单位党组织初审。82 个选举单位共有1380 名党员报名，占党员总数的12%。其中党员自荐764名，党员推荐376名，党组织推荐240名。通过无记名投票推选和初审，共产生初步代表候选人506名。

第二步是确定代表候选人。选举单位以无记名投票方式，从初审合格的代表初步候选人中以得票多少确定代表候选人，报区委选举委员审批并公示3天。区委选举委员会对各单位上报的242名代表候选人预备人选进行了审查，其中有2名预备人选不符合代表资格，由原选举单位依次递补上报审批；各选举单位将经区委选举委员会审批同意的代表候选人进行了公示。公示内容主要有：候选人的姓名、性别、年龄、文化程度、入党时间、现任职务以及反映情况问题的方式、联系电话等。

第三步选举正式代表。各选举单位统一在选举日召开党员大会，对公示后无情况反映或有反映但经调查核实不影响代表资格的代表候选人，按照不少于应选代表20%的差额比例，在党代表大会代表选举日采用无记名投票方式进行直接选举。选举大会需达应到会党员的过半数，始得召开。选举大会由选举单位党委(总支、支部)主持(联合选举单位由区选举委员会委托党员领导干部主持)，向全体参加选举的共产党员如实介绍候选人的基本情况和简历。候选人必须到会与选举人见面，并以姓氏笔划为序向大会和党员作出竞选承诺(因公因病不能到会的候选人要作出书面竞选承诺，由大会主持人代为宣读)，接受党员的选择。候选人获得的赞成票超过到会有选举权的人数的一半以上，始得当选。获得过半数票者多于应选名额时，按得票多少为序，取足为止。如遇票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的被选举人重新投票，得票多且过半数的当选。当选人少于应选名额时，对不足的名额在未当选的得票多的候选人中另行差额选举，按得票多少为序确定，得票多且过半数的当选，取足为止。当选人名单由大会主持人当场宣布，不再报区委审批，只报区委备案。最后从242名代表候选人中选举产生了雨城区第二届党代表159名。荥经县是个山区县，全县共划分32个选举单位，直接选举只在4个选举单位进行。这是它与雨城区的做法最大的不同。

雅安市直选县级党代表的创新之处，一是选举过程之中，所有党员都可以报名参选，符合资格的候选人要进行承诺演讲，党员秘密划票，选举结果当场公布，并向当选代表颁发《当选证书》。县乡领导都必须以普通党员的身份参加选举。二是在选举之后，实行党代表大会常任制，通过制度建设，把决策权归还给党代会和全委会，重大事项实行票决，常委会的权力受到了制约，从而有效遏制了党内“一言堂”现象，有力地推动了党内民主的发展。

3.江苏省宿迁市宿豫区黄墩镇、蔡集镇公推直选镇党委书记试点改革。为了解决因干部调动而造成的乡镇党委书记空缺的问题，2004年3～4月间，江苏省宿迁市宿豫区先后在黄墩镇和蔡集镇进行了公推直选镇党委书记的试点改革。具体做法分公开推荐、资格审查和组织考察、差额票决确定候选人、驻点调研、演说答辩、党员大会直接选举、办理任职手续等七大步骤。其创新之处：一是“两推一决”，即组织全区基层党委党员、干部、群众进行第一轮推荐，推出得票较为集中的前12名人选，进行公示。然后再由试点乡镇以党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，排出得票前4名人选，进行资格审查和组织考察，提出3名候选人人选，交区委全委会进行差额票决，确定2名作为正式候选人①。二是虽然党章和《农村基层组织工作条例》都规定党的基层委员会可以由党员大会或者党员代表大会选举产生，但是没有明确规定可以直接选举党委书记，并且是差额直选。在现实中，乡镇党委书记、副书记及成员几乎都是上级党组织任命或者“指选”的。宿豫区黄墩镇和蔡集镇突破了这种体制性障碍，进行制度创新，把选择乡镇党委书记的权利真正交给了乡镇全体党员。其试点改革，具有示范和推广意义。

二、乡镇选举方式改革的特点

综观1998年以来各地陆续出现的乡镇选举方式改革案例所提供的经验，大致有以下四个基本特点。第一，自发性。据民政部统计，截止2002年12月31日，中国大陆31个省、自治区、直辖市共有39，240个乡镇，进行乡镇选举方式改革试验的乡镇如凤毛麟角。他们的改革实践，无论是以改革候选人的选择方式为重点，还是以突破体制性障碍为改革重点，都带有明显的自发性。改革的动力来源于基层日益增长的政治参与诉求。一则农村实行村民自治，由村民直接选举村委会已深入人心。“直接选举”在基层被认为是最民主的选举方式。二则是由于税费负担加重，乡与村之间、干部与群众之间的矛盾加剧，个别乡镇干部的腐败，常常会诱发群体性事件的发生和人们对传统的干部选拔制度的不信任。因此，希望改变乡镇领导干部的选择方式，不仅是广大群众的愿望，而且也成为有改革意识的地方组织部门和领导干部的共同诉求。三则中共“十五大”提出的“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”的任务，为地方组织部门进行基层干部选拔制度创新指明了方向。正是这些因素的交互作用，促使改革乡镇选举方式被提到地方组织部门的议事日程。前面两类案例所提供的经验表明，各地乡镇选举方式改革的切入点和方法各不相同，具有多样性。这种多样性恰好说明各地乡镇选举方式改革的自发性特点。它不是自上而下、统一部署的改革，而是自下而上的自发性改革。这一点还可以从各地方的改革，无一例外地都谋求上级领导部门的认可与赞同而得到证实。一旦上级领导部门对某些改革做法不表示支持，那么，这个地方已进行的改革就可能变成“一次性”，在届满换届时又回到老路上去。深圳大鹏镇1999年的“两票推选”改革之所以变成昙花一现，就是典型的例子。

第二，建设性。各地乡镇选举方式改革的主体，是地方组织部门中具有创新精神的精英。他们是“党管干部”原则的执行者，如何把德才兼备、群众公认的优秀人才选拔到乡镇领导岗位上来，是他们的职责。因此，他们推动乡镇选举方式改革的基本出发点，是如何在坚持党管干部原则的前提下，保证既定目标的实现，因而是建设性的。

所谓“建设性”，又可以解读为是现行选举制度的自我完善。就改革候选人选择方式而言，有的改革是针对体制内运行机制的弊端展开的。例如改变过去乡镇政府负责人候选名单由上级党组织推荐的一贯做法，回到《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的由乡镇人大代表直接提名上来。又如，“公推公选”、“两票制”、“海推”等改革，是旨在扩大候选人选择的参与范围，增强选举过程的透明度和民意基础，实质上是探索传统的群众路线和民主集中制原则新的实现形式，其建设性特点是不言自明的。就力图克服体制性障碍的直接选举乡镇党委书记和乡镇长而言，它是“人民当家作主”根本目标的逻辑使然，具有天然的合理性。尽管它与某些法律条文的规定不尽吻合，但是，既然法律规定县乡两级人民代表大会的代表都可以由选民直接选举产生，党的基层委员会也可以由党员大会直接选举产生，那么，为什么乡镇长和乡镇党委书记就不可以由直接选举产生呢？这在逻辑上是说不通的。也与“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法规定相悖。它从一个侧面反映了现行选举制度的不完善。因此，直选乡镇长和直选乡镇党委书记的改革，是努力克服体制性障碍的创新，其建设性是毋庸置疑的。

第三，民主性。尽管人民对民主的理解千差万别，但是，民主的核心价值或基础性内涵，是政治参与。前面乡镇选举方式改革的共同点，就是力争扩大政治参与的广度与深度。因此，不管是以改革候选人选择方式为重点，还是以克服体制性障碍改革选举制度为重点，都是通过有序扩大政治参与来发展政治民主的一种努力。当然，不同的选举方式，改革的民主性程度不同。一般说来，停留在“候选人选择方式”层面的改革，民主性相对较低。对于选民而言，毕竟还只是解决了候选人选择阶段的政治参与。而意在克服体制性障碍的直接选举，其民主性的广度与深度则较高，它保证了选民的全程参与。从理论上讲，选举的实质是人民主权的寄存过程。它是构建代议制民主大的关键性起点。选民的全过程参与比仅仅在候选人选择阶段的参与更安全，更能保证选民的选择权不被改变，使选举式民主彻底制度化，从各地乡镇选举方式改革的案例所提供的经验来看，民主性的增长是一个累进过程。“公选”、“两票制”、“两推一选”到“海推”，选民的政治参与有一个显著特点，是选民始终处于被动地位，他们所投的是“民意测验票”或“信任票”，仅在选择“初步候选人”时起作用，在决定“正式候选人”中虽能产生一定影响，但不起决定作用。换言之，改革候选人选择方式，实质上是在为传统的选拔体制注入了公众参与的因素，并未能使自上而下的“选拔”真正让位于自下而上的“选举”。所以笔者把它称为为候选人选择注入了民主性因素。而选民全过程参与则使选民摆脱了被动状态，选民可以用自己的投票行为，影响或改变选举结果，使民主性得到充分发挥。

第四，试验性。迄今为止，所见到的乡镇选举方式改革的案例，几乎无一例外地都贯以“试点”字样，表明乡镇选举方式改革具有试验性。也正因为这种试验性，造成各种选举改革方案设计及其程序存在这样或那样的缺陷，不尽合理，也不很完善。比如，有的乡镇选举方式改革仅仅限于副镇长层级；多数乡镇选举方式改革增加了“组织考核”程序，与传统的考核选拔体制没有区别；竞争性选举在大多数情况下流于形式，没有真正意义上的“竞选”；投票程序不规范，有些地方的秘密写票间形同虚设，委托投票过多，流动票箱过滥。诸如此类，都影响选举的质量，并反证此项改革的试验性。非但如此，由于众所周知的原因，上个世纪末叶，“三农”问题，尤其是农民负担过重的问题，已成为阻碍农村社会生产力发展的体制性障碍，乡与村的矛盾、干部与群众的矛盾盘根错节，乡镇治理普遍出现了危机。如何重建乡镇一级政府的合法性，是执政党组织部门面临的重大课题。这时，邓小平的“摸着石头过河”，即通过改革试验，寻求克服乡镇治理危机的办法，就成为改革者的首选。乡镇选举方式改革的试验便应运而生，这一试验，作为解决乡村矛盾、干群矛盾的一个突破口，或者说作为乡镇体制改革的一个起点，立即受到广大选民的认可和支持，表明此项改革试验具有天然的合理性。然而，遗憾的是，尽管各地乡镇选举方式改革试点纷纷告捷，却没有大面积推广的讯息。对于改革的推动者来说，“试点”、“试验”隐含着“试错”一面，可以做到“进可攻，退可守”，一旦被上级否决，不至于全军覆没。对于全社会来说，“试点”、“试验”涉及到方方面面，体制不变，这种改革试验的生存空间毕竟有限。所谓“下改上不改，改了也白改”的议论，不应简单地理解为杞人忧天，也真实地道出了乡镇选举方式改革所面临的困境。

三、乡镇选举方式改革的限度

乡镇选举方式的改革关系到乡镇体制改革的路径选择，涉及到作为最基层政府的组织形式、结构形式、治理形式要不要、能不能作出相应改革的问题。在中央尚未出台乡镇体制改革方案与政策的前提下，乡镇选举方式的改革，只能在与传统体制和习俗的博奕中徘徊，受到来自体制层面的各种因素的制约，从而限制了它的发展与推广。

第一，乡镇选举方式的改革，要受现行选举法律结构的制约。中国选举制度有一个突出特点，就是没有统一的选举法。有关选举制度的规定，除了宪法中的原则性规定外，还分散在不同的单项法律或规章之中，甚至同一种选举，却由多个效力不同的法律、法规来规定。而在选举过程中，选举机构还要制定一些规范性文件对选举程序及相关问题作出规定。尽管各种选举法律、法规之间，逻辑上不乏自相矛盾的地方，但是，这些规定也成为乡镇选举方式改革的制约因素。最典型的例子，是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第九条第六、七款规定：“乡镇人民代表大会主席、副主席、乡镇长、副乡镇长由本级人民代表大会选举产生”。然而，这一规定在实际运作中却无一例外地流于形式，现行体制的习惯做法是由县委常委会讨论决定乡镇人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长的候选人，县委组织部负责考察，然后交乡镇人民代表大会投票通过。乡镇政府的组织方式，其代表性大打折扣，选民的民主参与被排斥在外，因此，虽然也经历了选举程序，但其民主性值得怀疑，它的合法性基础是十分脆弱的。当他们在执行法律、法规及各项政令出现偏差或失误时，他们便首先成为群众上访、告状的对象，经不起群众用合法的方式质询、诉讼。前面两类乡镇选举方式改革，都是针对这一制度安排及其运行机制的弊端而展开的。但是，由选民直接选举乡镇领导人却与法律条文不符，因而备受批评，从而限制了“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”目标的实现，使乡镇选举方式改革陷于尴尬境地。

直接选举乡镇长的改革如此，直接选举乡镇党委书记的改革也不例外。中国现行体制决定，乡镇党委书记是乡镇政权的“一把手”，是乡镇政权的领导核心。由于乡镇党委书记的工作直接面对乡镇广大群众，因此，选民要求对谁来当乡镇党委书记有直接选择权，于是，出现了“公推直选乡镇党委书记”的改革。“公推”，扩大了群众参与。但从理论上讲，乡镇党委书记及乡镇党委其他成员的产生，纯粹是党内的事，只能按照中国共产党《党章》和《农村基层组织工作条例》的规定办。由群众选民参与“公推”乡镇党委书记，而且“公推”过程有“投票”程序，尽管不叫“选票”，而叫“信任票”，但群众选民毕竟行使了“投票权”，也与《党章》和《条例》文本规定不符。即使在党内，并没有可以直选党委书记的明文规定，更与实际运作中乡镇党委书记一贯由上级党委任命的传统相去甚远，从而使“公推直选”乡镇党委书记的改革的合法性受到质疑。这不能不说是影响此项改革发展与推广的限制性因素。

第二，乡镇选举方式改革，要受现行干部人事制度的制约。乡镇作为单一制国家最基层的行政单位，其领导成员处于国家公务员等级序列的最底层。而公务员的考试录用、考核、职务任免、晋升、调任？？等等，均纳入由党的组织部门掌握的干部人事制度进行管理。人们所熟悉的“选拔”制度，即其关键性内容。但是在实践中，由于由少数人“选拔”乡镇长，缺乏群众参与，因而其合法性受到质疑。于是，地方党的组织部门便从改革“选拔”制度入手，力图通过扩大群众参与来为现行的干部人事制度注入新的活力，这是各地改革乡镇选举方式试验相继出现的原因之一。地方组织部门发动乡镇选举方式改革的初衷是完善“选拔”机制。这一点在以改革候选人选择方式为重点的试验中表现的尤为突出。即使是直接选举乡镇长的改革试验，如步云乡直选乡长，当初也是以改革干部人事制度为目标的。

正因为如此，乡镇选举方式改革不得不增加一些原本属于干部人事管理范畴的原则与程序。比如，报名参选的资格中关于年龄、教育程度和行政级别的限制，带有一定程度的歧视性，使选举的公平性受损、使选举的民主性受到怀疑。但是，选举过后在任期内，组织部门仍可以按常规任意调动选举产生的乡镇领导人。“公选”如此，“两推一选”如此，“两票制”、“海推”等无不如此。只有步云乡直选的乡长在任内没有升迁是一个例外。选举产生的乡镇领导人，在任内被按现行干部人事制度随意调动或交流，直接违背了选民的意愿，降低了选举的实质性意义与价值。这可说是干部人事制度限制乡镇选举方式改革的一个方面。

另一个方面，在“选拔”体制中，引进选举机制，必然使乡镇直选陷于另一种尴尬，即限制了当选人的仕途升迁。步云乡直选乡长谭晓秋自1998年12月当选，2002年12月获得连任，是目前所仅见的没有在任内被调任或交流的乡长。在现行体制下，由于不存在比乡长更高层级的职位可供竞选，因而谭晓秋个人的仕途实际上被“冻结”了。除非在他连任届满后，得到上级组织部门的提拔，否则，只能原地踏步。这种结局，实际上是干部人事制度限制选举发展的另一种表现形式。乡镇选举方式改革所遇到的体制性障碍，远不止以上内容，还包括中央对农村政治的估计与判断及其对农村政治体制改革的决心与信心。这种制约，通常具有决定性。正是这些制约因素，造成了乡镇选举方式改革举步维艰。尽管如此，却有一个不容忽视的启迪，即各地不约而同的改革试验，事实上为乡镇体制改革的路径选择揭示了方向。中国党和政府在宣示发展社会主义民主时，十分强调要“保证人民群众直接行使民主权利”。从理论上讲，“保证人民群众直接行使民主权利”的制度通道，就是扩大直接选举的范围，保证选民直接投票选择各级领导人，在乡镇一级，就是实现选民对乡镇领导人的直接选举。从实践上讲，这不仅是必要的，而且是完全可行的。要扩大基层民主，保证广大人民群众直接行使民主权利，就必须运用“直接选举”这个杠杆，启动乡镇体制改革的进程，通过改革乡镇政权的组织形式、结构形式和治理形式，实现乡镇自治。这就要求宪法和法律要为乡镇体制改革预留出创制空间，并在制度安排上，有利于从传统立足于控制基层的体制向现代立足于服务基层的体制转变。只要不是叶公好龙，只要乡镇选举方式改革沿着逐步扩大直选范围和提升直选层次的路径发展，那么，最令领导人和决策部门头痛的乡镇问题将不再是难题。

第二篇：乡镇改革问题分析

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乡镇行政改革的问题与对策分析

乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。近年来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，取得了一定效果，但是目前我国乡镇的体制现状和职能行使情况仍存在着严重的不足。所以说，我国的乡镇体制改革并没有完全达到预期的效果，这与改革过程中的考虑不周和政策倾斜有着密切联系。

一、乡镇机构改革的总体进展

2000年以来，我国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地位到农村综合改革的主要内容，而其内容也从简单的乡（镇）撤并、机构人员精简，逐步深入到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向合理化，乡镇冗员状况有所缓解。农村税费改革之前，我国的乡镇机构共经历四次较大规模的改革，但总体成效不大。这种大规模的撤乡并村并未与相关的机构、人员精简同步发展，乡村两级的供养人员依旧居高不下。

二、乡镇机构改革的主要成效

 从各地改革的实际的情况来看，通过撤并乡镇和对乡镇内设机构进行重组，达到了三个效果：

（一）使乡镇机构得到大幅度“消肿”，平均精简幅度在30％左右。

（二）使有效整合乡镇资源。在改革中，各地按照调优、调大、调强的原则探索出乡镇行政区划调整的多种模式，都不同程度地减少了乡镇数目，行政管辖范围扩大，管理效率提高。

（三）使乡镇政府职能转变初见成效：精简了机关机构和人员编制；优化了机关干部队伍结构；促进了机关作风的转变；形成了新的用人机制。

三、我国乡镇政府及体制改革中存在的主要问题。

（一）我国乡镇一级政府中存在的问题：我认为我国乡镇政府存在的种种问题归结起来最严重的就是“财权”与“事权”的矛盾。财权和事权的矛盾主要表现为两点：

（1）财政困难，经费缺乏保障。现在乡镇一级财政困难，债务沉重是一个非常普遍的问题。在税费改革之前，乡镇的资金来源有大幅减少，在这种情况下乡镇政府还需勉力完成上级下达的指标和任务，财政状况往往是每况愈下，陷入恶性循环之中。

（2）条块分割，乡镇政府职责权限不清。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。乡镇政府是比较独立集中一级的政府，但是现在却权力出现向上集中的情况，面对上级分配的各种形式的指标和责任，乡镇干部只有无条件的执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。

（二）当前乡镇机构改革存在的主要问题：尽管乡镇机构改革取得了不菲的成绩，但从目前各地的发展态势观察，仍然存在不少亟待解决的深层次问题：

（1）乡镇机构改革方向不够明确，近年来，一些地方改革乡镇领导体制，打破分开任职的旧体制，建立交叉任职的新体制；改革干部选拔制度，打破“乡官”任命的旧体制，建立“乡官”竞选的新体制；改革乡镇事业体制，打破“以钱养人”的旧体制，建立“以钱养事”的新体制。

（2）乡镇政府职能转换滞后，改革开放以来，国家特别强调乡镇政府的职

能转变，要求其增强社会管理和公共服务职能，努力建设法治型政府和公共服务型政府。注重了人员机构的精简而忽视职能的转变。在大规模撤并乡镇、合并村组的过程中，村落和乡镇都朝着“超大型”发展，干部队伍也精干，但是政府的运作职能并没有及时的改变，导致行政效率低下。为了解决这些问题，不得不扩大行政人员的人数，行政人员的队伍往往又走上精简之后又膨胀的老路子。

（3）乡镇机构改革“减人难，减支更难”在新一轮的乡镇机构改革中，尽管不少地区乡镇机构缩编取得了显著的成效，但机构仍显庞大，财政供养压力依然较重，尤其是对中西部地区的大多数乡镇而言。

（4）乡镇政府提供公共服务的能力普遍低下，重视减轻农民负担而忽视农村公共产品服务。近年来，我国对“三农”问题越来越重视但是忽略了在农村减轻负担的同时农村的产品供给处于失衡状态，这种情况制约了农村消费的调高也影响了农村经济的发展。农村税费改革初期，许多地方的乡镇政府连基本的运转经费都难以保证。但随着改革的逐步深入，来自上级财政的转移支付逐步到位。目前的主要问题是，转移支付仅能保运转、保工资。

（5）撤乡并镇在一些地区的负面影响不容忽视。

（6）乡镇财政困难，县乡财政体制尚未理顺，在农村税费改革过程中，针对地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题，中央安排了税费改革转移支付，用以补偿乡镇政府因为税费改革带来的财力损失。但乡镇一级政府财政收支矛盾十分突出，债务负担沉重。

四、相关政策建议

乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。在乡镇一级展开全国性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神，允许基层根据实际情况进行探索，闯出一条改革的路子来。

（一）进一步明确乡镇政府机构改革的方向

乡镇政府机构改革的方向仍然不够清晰，缺乏一个具有操作意义的准确界定，一些原则性的规定难以形成改革的共识。因此，提出一个总体性的乡镇政府机构改革框架，并使其具备法律上的可执行意义，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明确界定乡镇政府的具体职能

在乡镇一级政府的职能界定上，宪法给予了准确描述，最近的文件也予以再次表达，但仍然都是“全能主义”的概括，难以适应当前乡镇机构改革的需要，应予具体化。

（三）因地制宜地撤乡并镇

撤乡并镇工作可以说一直在进行，但要注意在撤并过程中，防止在乡镇与村之间出现新的“中间层次”。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，根据乡镇的实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇。

（四）建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制

从统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化的要求出发，国家有必要逐步建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制，在更大区域内实现公共服务基本均等的平衡能力。

（五）改革乡镇领导体制，加强基层民主建设

乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题，其实，更深层次的问题是，乡镇基层政权实际来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强化权

力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。其次，要继续完善监督体制，加强党内监督；加强群众监督。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。

（六）建立化解乡村债务的长效机制

乡村债务量大面广，成因复杂，化解困难，已经成为农村工作的一个难点和热点。这个问题不解决，既影响基层政权组织的正常运转，又影响农村的经济发展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决；也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。

（七）完善县乡财政管理财政体制

农村税费改革中，虽然不同地区都进行了各种形式的县乡财政体制改革，中央对基层的各类转移支付也趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。进一步深化财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障县乡政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，是建立农民增收减负长效机制、有效防止农民负担反弹、实现城乡经济社会协调发展的重要措施。一是积极推行省以下财政管理体制改革试点。二是建立规范的转移支付制度，加大对基层财政的转移支付。清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层财政的可支配财力。合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。

结束语：

乡镇政府机构改革的主要目的是为了适应经济社会发展的新形势，行政管理体制改革是一项长期的、需要不断深化的工作。现在乡镇政府的机构体制中仍然存在着一些问题，过去经过的一些体制改革，为行政管理体制改革，探索了路子积累了经验。我国的乡镇可以从过去的改革中吸取经验，进一步深化行政管理体制改革，加快民主化、规范化、制度化建设进程，不断为建立和完善现代行政管理体制打下基础。

第三篇：关于完善乡镇党代会选举方式的建议

关于完善乡镇党代会选举方式的建议

建议实行乡镇党代会党代表直选制度

为了进一步发挥广大党员在乡镇党委换届工作中的主体作用，扩大民主，调动党员参与乡镇党委换届工作的积极性，建议改进候选人的提名方式，把组织提名与党员提名结合起来，充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见。在党代表候选人的提名中，严格经过民主推荐，由各支部自下而上地民主提名，未获得足够党员提名的决不能作为党代表的候选人，保证候选人的产生更加广泛地反映党员的意见。建议党代表由乡镇各选举单位直接选举产生。乡镇党委按照党代表大会代表名额和各基层党总支、支部党员分布情况，根据工作需要合理划分选区和分配代表名额，同时对代表结构提出要求。各选区按照规定名额和代表结构要求，做好宣传发动工作，由党组织提名、选区党员直接提名或个人自荐报名，通过组织考察、竞选演讲和预选等，再召开党员大会直接差额选举产生党代表，差额比例在20%以上。在选区范围内，全体党员一人一票，以无记名投票的方式，根据得票的多少，直接选举党代表，选举实行当场唱票记票、当场公布

选举结果，确保选举的公开、公正。在代表结构比例上，应注重向基层一线倾斜，逐步减少党员领导干部代表所占比例，各级党员领导干部在党代表中的比例，以最高不得超过党代表总数的50%为宜，种养大户、专业技术人才等一线岗位的党员不少于代表总数的30%，女代表比例不低于女党员占全体党员的比例，使代表结构更能体现广泛性和代表性。

第四篇：选举问卷问题

当代大学生与选举权的相关调查

学校：辽宁工程技术大学性别：女年龄：21

年级：软件学院10-04专业：软件工程近期因为“复旦大学人大选举事件”引发了大范围的社会关注和讨论，我们马基调查小组针对该社会现象展开相关调查和探究。此次问卷调查的主要目的旨在了解当代大学生对于选举权的了解程度和行使选举权的情况。请您根据自己的真实状况回答下列问题：

1.你了解拥有选举权与被选举权的公民的条件吗？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、不了解

2.你了解对破坏选举的行为制裁是怎样的吗？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、不了解

3.你了解每次选举的候选人的资料吗？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、没注意过

4.当不了解候选人情况时，你会去找学校负责选举的相关部门了解清楚么？b

A、会B、不会C、会通过其他途径了解（比如上网查找相关资料）

5.你对你所在的选区关于选举的宣传普及情况满意吗？d

A、很满意B、较满意C、不太满意D、很不满意

如果觉得不满意，你觉得哪些地方可以改进

6.你投票的依据是什么？

A、根据对候选人的了解，觉得（他/她）可以代表人民的利益

B、根据对候选人第一感觉

C、因为他和自己一个姓（或者类似原因）a

7.你会在参与选举后，继续关注选举结果及事后发展吗？

A、会B、不会C、不知道c

8.如自己或同学的选举权遭到侵犯（如在不知情的情况下别人帮你投票），你会主动去维权吗？

A、会B、不会C、无所谓c

9.你为自己是一个中华人民共和国合法选民而感到骄傲吗？

A、是的，我很骄傲B、不是，我并没有这么觉得C、无所谓a

最后请您检查下问卷是否有漏答，感谢您在百忙之中抽出时间完成我们的问卷！

第五篇：乡镇改革

我国著名农村理论、政策研究学者、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生日前在为我的《统筹城乡发展与地方政府》一书作序时写道:“推进社会主义新农村建设，必须全面深化农村改革，进行一系列体制创新。”陈先生的话给了我们重要的启示。在新农村建设中，政府应该发挥主导作用，而能够在新农村建设中发挥主导性作用的政府，必须是实现了角色转型的政府，即实现从发展型政府向公共服务型的转型。伴随地方政府角色转型过程的或者说转型的具体表现，就是系统化的体制创新。在这篇文章和下一篇文章中，我将着力探讨乡镇政府改革问题。

改革开放后，针对乡镇政府存在的问题，我国乡镇体制经历了几个阶段的改革。根据张新光的概括，大体上可分为四个阶段，即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与建设新农村的新历史条件下，新一轮乡镇体制改革即将开展。

20多年乡镇机构改革的经验表明，头痛医头、脚痛医脚的改革是没有出路的，而且常常很快出现反弹。近年来，理论界与实践界一直在探求一种能够从根本上改善乡镇体制的路径，其论点可归纳为撤销论、派出论、撤并论、彻底改革论、自治论等。其中撤销论认为，乡镇没有财力建立一级完全政府；乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者；乡级政府功能已经严重萎缩；乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。撤销乡镇政权，可将其权力上移到县政权，平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会，下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设办事处(乡公所)，作为县以下的行政组织。撤并论以减少公务人员、节约行政开支为目的。彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底改革。而自治论则主张乡镇政府自治，村庄社会自治，或者主张村镇并列自治。上述几种观点之间的分歧比较大，至今尚没有出现占绝对优势的观点。但有一点共识是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题。

事实上，财政困难并不能成为撤销基层政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财政的话，我们更愿意去改革财政制度，而不是撤销乡镇政府。其次，历史上政府建制只停留在县一级并不能成为当代不能有乡镇政府的充分必要条件。再次，现存政府存在缺陷并不能成为撤销乡镇的充分理由，在具备充分理由之前，改革乡镇政府是最为可取的办法。

那么，如何改革乡镇政府？这里最重要的是了解乡镇政府所要治理的对象(主要是农村)的特点以及由此决定的农村工作的特点。农村属于“熟人社会”，农村社会的非市场化与非制度化，农村自治组织权威相对缺乏，不同地区的农村发展程度不同等，就是其中的重要方面。

在讨论乡镇政府职能转变问题时，我们要特别区分两个概念:一个是“职能界定”，解决“是什么”的问题；另一个是“职能定位”，解决“是经济发展型还是社会管理与公共服务型”的问题。在我们看来，乡镇政府的职能应该是什么的问题并不是一个真问题。因为乡镇政府的职能界定要么是相对于上级政府来说的，要么是相对于农村社会来说的。从前一种角度来看，如果把乡镇定位为县级政府的下级政府，乡镇必须处于县级政府与乡村社会之间，那么必然会造成几乎所有的县级政府的农村管理职能都必须通过乡镇来履行或配合。乡镇政府很大程度上就谈不上界定自身的职能(除非绝大多数农村管理职能可以通过县级政府及其部门与派出机构直接完成，而不需要乡镇的参与)。但如果乡镇政府不作为一级政府而是作为具有某种特定职能的派出机构的话，乡镇机构的职能界定问题也就没有什么意义或者被取消了。从对农村社会的角度来看，乡镇政府的职能界定涉及到乡镇政府从哪些方面、多大程度地介入经济、社会领域中去的问题。但这个问题有个前提，那就是乡镇政府必须对这种介入有主动权。但事实证明，这种前提是不存在的。作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件。

由此，乡镇政府改革的核心问题是对乡镇政府的职能予以定位而不是界定。对此的回答就是，乡镇政府必须从发展型政府转变为公共服务型政府。(作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士，黄红华对本文写作也有贡献)摘 要：通过对安康市乡镇机构改革的调查及反思，指出目前我国乡镇政府改革在取得阶段性成果的同时依然存在着改革模式单

一、乡镇政府职能不清等弊端。因此，根据各地发展状况的不同选择具有针对性的乡镇治理模式，进一步转变政府职能，培育农村中介服务组织和自治组织等，才能从根本上巩固乡镇政府改革的成果。

关键词：农村税费改革；乡镇政府改革；现状；问题；反思

基金项目：安康学院专项科研计划资助项目（2007AKXY010）税费改革后乡镇政府自身改革问题研究。

自2000年开始试点推行农村税费改革，到2006年1月1日在全国取消农业税，中国农民彻底告别了延续2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国经济结构、利益分配格局已经发生根本性变化，中国社会正由传统农业社会的“以农养政”步入到“工业反哺农业、城市支持农村”的工业化社会发展阶段。经济基础的转变使得传统的“吸取型”乡镇政府逐步迈向服务型政府。因此，在新的财税体制下如何转变乡镇政府职能，进行乡镇政府体制变革是我国改革实践和学术探讨热点话题。笔者通过对安康市若干乡镇政府改革实践调查分析的基础上得出：安康市乡镇政府在机构改革取得阶段性成效的基础上依然面临着乡镇财政危机，乡镇政府缺乏独立自主性及职能不清和改革模式单一等多种弊端，如何进一步理顺各级政府间关系，明确乡镇政府职能，转变乡镇政府行为并且根据不同地区特点采取具有针对性变革措施等问题进行探讨是目前乡镇改革深入的关键。

一、安康市乡镇政府改革的现状及改革后依然存在的问题

安康市位于陕西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦岭主背，汉江由西向东横贯，全市山地占92.5%，丘陵约占5.7%，川道平原仅占1.8%，属于典型的资源依托型山区农业经济。根据《安康县志》、《兴安州志》、《安康史简编》等资料可知，安康的人文历史可上溯到石器时代，夏商以来各朝均有建制但处于不断地变化之中，直到2000年中华人民共和国国务院批准安康设市。经过撤区并乡、合并村组，到2006年安康市目前所辖1区9县，109个镇，88个乡，3个街道办事处，1915个村民委员会，89个社区居委会。

为彻底减轻农民负担和缓解地方财政压力，在税费改革后，安康市自2005年8月被陕西省省委、省政府确定为全省农村综合改革试点市。在市委、市政府组织人员进行调查、论证、策划、试点的基础上，2005年12月乡镇政府机构改革在全市全面统一推行。通过对该市若干乡镇的调查并以H乡为例（对其它若干乡镇的调查表明，在改革措施、机构设置等问题各乡镇基本类同。），可以将目前安康市乡镇机构改革的成效概括如下：

一是按照新形势下农村工作的特点将乡镇政府职能重新界定为组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，切实履行促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、维护社会稳定的职能。

二是按照精简、效能、统一的原则在乡镇机关设置“三办一所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会

管理办公室和财政所。

三是按照“因事设岗”的原则并根据《安康市乡镇机构改革实施意见》制定各乡镇机关的“三定”方案，明确了乡镇政府各机构的职能、机构设置及职责、领导职位、职数。如H乡乡镇机构设党委书记1人，主要职责为负责党委、人大全盘工作，分管武装工作；副书记1人，分管党务、组织人事、纪检监察、群团、工会、综治、政协、统战、机关内务、宣传及精神文明建设、文化广播事业；乡长1人，负责政府全盘工作，分管财政、贸易、金融、统计工作；副乡长2人，一人负责教育、卫生、企业、交通、村镇建设、安全环保、新农村建设、电力电信建设、基础设施建设，另一人负责农业、林业、水利、水保、畜牧兽医、产业建设、民政扶贫、生态移民、防火、防汛、防滑工作；党政综合办公室6人，主要承担党委、人大、政府、政协及群团的各项日常工作；经济发展办公室5人，主要承担经济产业发展规划、经济结构调整、农业基础设施建设、防汛、防滑、抗旱救灾、动植物防疫、安全生产、扶贫开发等日常工作；社会管理办公室4人，主要承担人口和计划生育、村镇规划建设、民政事务、民族宗教、残联、劳动和社会保障、环境保护、科教文卫等日常工作；财政所4人，主要承担乡镇政府预决算，各项资金的收支管理、国有资产管理等职责。

四是按照公益性与经营性分开原则整合了原来的“七站八所”等事业单位，统一设置农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站和文化综合服务站。H乡事业单位改革后的设置为：农业综合服务站8人，承担农林水等产业新技术、新品种的示范、推广等公益性服务职责；人口和计划生育服务站5人，承担计划生育“三查”、生殖保健、生育技术、计划生育宣传、培训等公益性服务职责；社会保障服务站5人，承担农村劳动力转移、社会保障资金、农村合作医疗、下岗失业人员、退休人员社会化服务等职责；文化综合服务站3人，承担乡村图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等公益性职责。五

是强化了各种岗位的工作描述和工作规范。

从调查结果可以看出，新一轮的乡镇政府机构改革在制度化、规范化等技术层面有了明显地进步。但是，任何制度创新和变革都是一项系统性的工程，需要其它配套措施衔接。“社会中各种制度安排是彼此关联的。不参照社会中其它相关制度安排，就无法估价某个特定安排的效率。”[1]我国国家政权组织形式属于单一制，作为国家政权组织的最基层乡镇政权，它的变革不仅取决于自身经济、社会发展的需求，而且取决于整个国家改革的进程及上级政府改革进程的影响，从某种程度上，还取决于直接上司领导机关的政治素养、个人作风等诸多变量。“在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是与上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。”[2]因此，如何建构适合当前农村经济发展的，精简、高效、廉洁、奉公的乡镇政府依然任重而道远。

从安康市各乡镇机构改革的社会实践看，目前乡镇政府治道变革依然存在着以下问题：一是改革模式单一，不能与本地区农业生态环境、经济、社会发展状况相一致。乡与镇改革措施、职能定位、机构设置、人员编制基本趋同，不能反映各自经济发展的特征和要求。二是改革目标单一，目前改革主要是“基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，几乎把乡镇政府改革变成了’’撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩开支’’这样的所谓’’倒逼机制’’，结果造成了乡镇一级政府基本处于’’有政无财’’的尴尬境地”[3].三是乡镇财政危机进一步恶化，造成乡镇政府面向农村的各种公共服务诸如农田水利、耕地保护、道路维护、校舍维修等处于瘫痪状态。四是乡镇改革并没有消除传统农业经济管理的自上而下的“压力型”政府体制，各乡镇政府在失去传统的人事权、决策权的同时进一步失去了财权，政府的自主性进一步弱化，相应对上级政府的依赖性进一步增强。在传统指标体系瓦解的同时又重新建立了自上而下的新的指标体系作为对乡镇干部人事考核的依据，从而造成乡镇政府不是应对来自广大农民群众的呼声；相反，一天疲于奔命地应付上级的检查。五是乡镇政府职能依然不清，政府行为依然存在“缺位、错位和越位”的现象。六是乡镇政府人员组成不合理，管理水平急需提高。等等。这些问题如不能彻底解决，乡镇政府改革能否走出“黄宗羲定律”怪圈将值得关注。

二、以安康市乡镇政府改革为例，对推进我国乡镇政府改革的理性思考

“穷则变，变则通，通则久”。我国目前正处于社会转型时期，其显著的特征表现为：在经济体制上，我国基本实现了由计划经济向社会主义市场经济的根本转变，市场在社会资源配置中日渐起到基础性作用；政治上，以领导干部人事制度和公务员制度为切入点，政治体制由传统计划经济相适应的高度集权的管理体制向市场经济的民主、法治政府转型；在社会发展进程上，2003年我国人均GDP已达到1000美元，我国的经济结构、产业结构发生了根本性变化，工业化取得了明显的成效，第三产业得到迅速发展。为此，围绕着经济、政治、社会转型的政府治道变革也自上而下的逐步展开，作为国家政权的最基层-乡镇政府改革目前尚处于探索阶段。学者们通过各地考察，对中国乡镇改革和治理之道提出了诸多模式，概括起来可以归为四种：一是继续维持“乡政村治”并加强乡镇政权建设；二是主张将乡镇政府改为县级政府的派出机构，撤销乡镇一级政府；三是实行乡镇自治；四是主张“乡派镇治”。[4]不同的治理模式反映了学者们观察的切入点和视阈范围的不同，我国区域经济发展不平衡，即使同一地区自然环境的不同发展水平也不仅相同。如何结合地区经济发展水平和产业发展状况进行有针对性性乡镇变革还需进一步深入探讨。通过安康市乡镇政府改革，我认为目前继续推进乡镇改革还需注意以下几

个方面的问题。

（一）继续按照“渐进式”改革和“摸着石头过河”的思想指导，多角度、多层次地探悉我国乡镇政府未来不同的治理模式。对那些经济发展较好，市场化程度较高、工业化、城镇化发展较快的东南沿海地区和城乡结合地区，可以逐步实行“乡派镇治”和“乡镇自治”，因为随着管理水平的提高，交通信息技术的推进等综合治理环境的变化，按照组织原理可以减少管理层次而增大管理幅度；同时自治也未来民主政府发展的趋势。相反，对那些“城镇化水平不高、农村社会化、组织化、现代化、市场化、法制化水平及科技文化水平相对落后的地区。这些地区的许多工作不是在办公室完成，而是在田头、路边、农民家里办成，许多问题不是靠简单的会议发通知就能解决，而更多地要靠现场处理，现身说法”。乡镇政府改革不能实行一刀切，要结合实践经验逐步展开。

（二）理顺关系，对乡镇政权依然在地区经济社会发展及公共产品提供发挥不可替代作用的区域，需要进一步加强和健全乡镇政权，完善乡镇政府职能，做到一级政府一级财政，事权与财权相统一，建立独立、自主的服务型政府。一是理顺关系，包括上下级政府之间的隶属关系，政府与公民之间的关系，党政关系以及政企关系，使乡镇政府不仅接受上级政府的监督、管理和评价，更重要的是接受来自公民及社会的评价。二是“改变乡镇人大权力虚置及边缘化局面，将人事任免权和乡镇社区重大事项决策权交还给乡镇人大，将行政权交还给乡镇政府”[5].只有一个相对独立自主，权力来自人民的政府才能在管理实践中为民服务。管理实践中的权责一致不仅在数量上要求一致，更为本真的是方向上的一致。如果一切权力仅仅来自上级，那他的服务对象就是上级官员；只有来自人民的权力才能为人民服务。传统乡镇政府的人事任免、监督考核及公共决策都来自上级政府，那么在管理实践中为民服务就会成为一种虚假的套话，这也是造成官民关系不和谐的根本所在。三是转变乡镇政府职能。按照市场经济和现代政府治理理念，将乡镇政府由过去的直接抓招商引资、生产经营、产品营销、催收催种、催粮催款等具体事务转到搞好社会管理和公共服务上来；使政府由传统计划经济的全能政府转向民主、法治、透明、有效、责任型政府上来。

（三）鼓励、引导、支持农村发展各种新型社会化服务组织和中介组织，继续改革事业站所和落实村民自治。乡镇政府改革是一项系统性的、全方位的改革，它的成效不仅取决于自身变革，而且更重要的是整个行政运行生态环境要发生根本性转变。在充分认识市场、国家、社会三种力量的基础上，更加积极有效地培养各种社会力量和中介服务组织，它们不仅可以替代某些政府职能、缓解政府压力，而且能够发挥专业技术优势比政府做得更好。“新技术发展的刺激，直接推动了信息快速的扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。”不断扩展的公民参与和公民自治，也为最终形成“小政府，大社会”的社会治理局面奠定良好的基础。

参考文献：

[1]林毅夫。关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[J].选自科斯等。财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集[M].上海人民出版社，2002（重印）。374.[2]徐勇。在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度[J].社会科学，2006（7）。93-97.[3]张新光。中国乡镇政府体制改革的方向、目标与重点[J].中州学刊，2007（1）。21-25.[4]程爱军，王海英。“后税费时代”的乡镇管理体制探讨[J].理论探讨，2005（4）。127-129.[5]金太军等著。乡镇机构改革挑战与对策[M].广东人民出版社，2005.205.[6][美]托马斯。公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2004.1.