【热点】如何构建智慧城市基础设施建设的PPP模式？

第一篇：【热点】如何构建智慧城市基础设施建设的PPP模式？

【热点】如何构建智慧城市基础设施建设的PPP模式？

【编者按】智慧城市基础设施建设是智慧城市可持续发展的基石，其建设水平决定了智慧城市的发展前景。本文聚焦诠释了智慧城市基础设施的内涵和主要内容，按已有、新建和改扩建三种类型，提出我国智慧城市基础设施建设公私合作（PPP）的三条路径，并从监管、风险分担和合作伙伴选择等方面对构建智慧城市基础设施建设PPP模式的保障机制提出了相关建议，以资借鉴。

智慧城市基础设施的概念界定与内容属性

智慧城市基础设施是指根据智慧城市发展，以满足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范围内建设的各类现代信息基础设施。其具体内容包括：

1．光网城市：即以光纤为网络的城市。光网城市的启动，源于2010年4月工信部、国家发改委等七部委发起的《关于推进光纤宽带网络建设的意见》，该意见要求加快推进光纤宽带建设，加速城市光纤到户、农村光纤到村。

2．无线城市：即使用高速宽带无线技术，覆盖城市行政区域，向公众提供随时随地接入、高速的无线网络，让公众可以充分利用无线终端或无线技术获取信息。这是城市信息化和现代化的一项基础设施，也是衡量城市运行效率、信息化程度以及竞争水平的重要标志。

3．三网融合：即电信网、广播电视网、互联网这三张网络在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的演进过程中，通过技术改造，使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

4．智能电网：即电网智能化，也被称为“电网2.0”，它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上，通过先进的传感和测量技术、设备技术、控制方法以及决策支持系统技术的应用，实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标。

5．物联网：即通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通信，以实现对物品的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理。

智慧城市基础设施作为一种准公共产品，相比其他网络型基础设施如铁路、电力等，智慧城市基础设施的网络经济性更为明显，互联互通的要求更高。同时，由于有着较高的技术壁垒，具有与生俱来的自然垄断性，对于政府的协调和规制能力要求也更高。

◎ 我国智慧城市基础设施建设现状及存在的问题近年来，我国坚持优先发展新一代信息网络，智慧城市基础设施取得了长足的进展。光网城市方面，截至2012年6月，全国使用4兆及以上带宽产品的用户比例已经达到了54％，全国已有12个省份4兆以上的宽带产品用户比例超过了60％；在网络覆盖能力上，新增光纤到户覆盖家庭超过了2300万户，新增固定宽带接入互联网家庭超过了1000万户；无线城市方面，仅以中国移动为例，截至2012年6月底，已与31个省248个城市政府签约，共有30个省321个城市的无线城市上线推广，应用总数达 1.8万，独立使用用户数达2608万,访问PV量超过47913万；三网融合方面，全国已经有54个地区成为“三网融合”的试点区域，覆盖人口已经达到3亿人以上，经广电总局批准的网络视听节目服务持证机构已达617家、网络广播电视台17家、开展移动通信网手机电视业务的单位20家、开展互联网电视业务的单位7家；智能电网方面，到2012年，“加强智能电网建设”三次写入了我国政府工作报告，并纳入国家“十二五”规划纲要，累计安排了303项智能电网试点项目，已建成投产251项试点项目，制定并发布了《智能电网技术标准体系规划》；物联网方面，2011年中国物联网产业规模超过2600亿元；产业分布上，已初步形成环渤海、长三角、珠三角以及中西部地区四大区域集聚发展的总体产业空间布局。2012年8月，工信部发布了《无锡国家传感网创新示范区发展规划纲要(2012—2020年)》，将加大对示范区内物联网产业的财政支持力度，加强税收政策扶持，并推进物联网企业通过资本市场直接融资。

我国智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时，也存在着一些问题。主要表现为：

一是投资主体分散。智慧城市基础设施的投资主体既有各级政府，还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等，投资主体分散，难以形成合力。

二是对多元投融资的激励不足。政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中，往往以财政性资金投入为主，向民间资本的开放不够，难以对民间资本形成有效的吸引和拉动，财政资金的乘数效应发挥不够。

三是运营管理效率低下。表现在智慧城市基础设施的融合共享程度不够，部门往往各建一套专有设施，难以形成高效的运行和管理模式。

◎ 我国智慧城市基础设施建设PPP模式的三种途径 当前，引导民间资本投入基础设施建设，已成为推动经济发展的重要选择。2012年7月召开的国务院常务会议提出，要在铁路、市政、能源、电信、金融、卫生、教育等领域尽快推出一批引导民间投资参与的重点项目，发挥示范带动效应，中央各部委也相应出台了引导民企投资的实施细则。2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）要求“各级政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制”，“做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜”，“积极稳妥做好项目示范工作。重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。

在此背景下，鼓励和引导民间资本参与智慧城市基础设施建设，进入运营市场，开展各类增值应用业务，具有重要的现实意义。

构建我国智慧城市基础设施的PPP模式，可以从智慧城市基础设施的三种不同类型出发，探索政府公共部门与民营部门合作的三条途径。

（一）已有智慧城市基础设施的公私合作模式

政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进来参与智慧城市基础设施的经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。

1．民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。在这种形式下，民营企业可以在政府的特许经营权下，自己向用户收费。如可对民间资本进一步开放网络托管业务，电信企业将自有网络、或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务，以促进专业化分工，提升服务水平。同时，支持民间资本在互联网领域投资，进一步对民间资本开放互联网数据中心（IDC）和接入服务（ISP）业务，引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动。

2.民营企业对政府拥有的智慧城市基础设施进行经营和维护。在这种形式下，由政府向民营企业支付一定的费用。如可在各部门信息资源整合的基础上，成立统一的政务信息资源管理中心，引进民营企业合作伙伴，对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理，并由政务资源信息资源管理中心支付相应的费用给运维企业，以提高资源的利用效率。

（二）智慧城市基础设施扩建改造的公私合作模式 对于需要维修或需要扩建或改造的智慧城市基础设施，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设（Wraparound Addition）等形式与民营企业开展合作。

在智慧城市基础设施的改扩建过程中，由政府向民营企业发放特许经营权证，民营企业负责对原有基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施进行经营管理。在特许权下，经营者向用户收费，并向政府交纳一定的特许费，这不但可以加快提升智慧城市基础设施的功能和升级改造的速度，同时也为政府新建基础设施筹集到了一定的资金。

作为配套措施，政府需要放宽对改扩建项目的准入门槛。民营企业在申请智慧城市基础设施改扩建项目的设计、施工、监理、集成等过程中，需要简化审批条件和流程，凡具有相应资质的民营企业，均可平等地参与到项目招标中来。

（三）新建智慧城市基础设施的公私合作模式

新建智慧城市基础设施大致可分为两类：一是已有的基础设施已不可再用，需重新建设；二是根据业务和承载的需求，需要新建。对于新建的智慧城市基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作。

新建智慧城市基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护，即根据专业化分工经营，将基站机房、通信塔等基础设施外包给第三方民营企业，并加强基础设施的共建共享。

◎ 构建智慧城市基础设施PPP模式的保障机制

为确保智慧城市基础设施公司合作模式能有效、高效地开展，还需要合理设计相关的保障机制。

（一）建立和完善监管体系

完善的监管体系有利于协调政府与企业之间的关系、规范政府与企业的行为。在智慧城市基础设施公私合作模式的过程中, 需要建立和完善监管体系，加强政府职能，避免政府监管缺位,杜绝操作过程中各种违规甚至违法现象的出现。同时，也要规范政府透明运作，降低进入门槛，简化进入流程，避免在市场层面干预过多,为民营企业创造良好的投资建设环境。

（二）设计合理的风险分担机制

智慧城市基础设施项目的投资金额大, 工期长, 不确定因素多, 相应的风险也大, 由公共部门或私人部门任何一方单独承担, 都不利于项目的成功实施。因此，设计合理的风险分担机制，让建设和运维风险在公共部门和私人部门间进行合理分担，是十分有必要的。设计风险分担机制的一般原则是: 每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体要求是：风险应与承担能力相适应、与控制力相称、与投资者参与程度相协调、与收益相对应、与造成的损失相对称、与对项目经济性影响相适应。

（三）慎重选择合作伙伴

在选择民营企业作为合作伙伴的过程中，需要在市场充分开放的基础上,引入公开透明、开放竞争和平等互利的竞争机制,选出真正有能力的投资人作为合作伙伴。

作者：钱斌华

来源：财政部财政科学研究所《研究报告》

第二篇：PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单

一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

参考文献：

[1] 武雪莹，易加斌.基于PPP模式的城市基础设施建设[J].建筑设计管理，2015（10）：24-31.[2] 王雪婷.城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础分析[J].中国市场，2016（04）：37-38.[3] 曲进.PPP模式在城市基础设施资本化运作中的应用[J].江苏商论，2015（15）：146-147.[4] 向鹏成，宋贤萍.PPP模式下城市基础设施融资风险评价[J].工程管理学报，2016（01）：132-133.[5] 陈宏珍.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].时代金融，2015（35）：116-117.[6] 何文胜.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].建筑工程技术与设计，2015（34）：92-93.

第三篇：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

基础设施在城市建设和发展中发挥着重要作用。在我国近十几年来的快速城镇化过程中，已经逐渐探索出BOT、TOT、PPP等多种市政基础设施项目融资模式。随着这些模式在城镇化实践中的多轮改进，国家和地方相应的法律法规体系已逐步建立，操作模式也逐渐成熟。上述诸多模式被广泛应用于城市基础设施融资领域，推动了我国城镇化进程、提高了我国城镇化水平。

然而不可否认的是，我国的城镇化发展并不平衡，小城镇的城镇化进程远远落后于大中城市，其中小城镇基础设施过于薄弱是制约发展的一个重要原因。

基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，目前我国大部分小城镇的基础设施相对薄弱，水平远远落后于一、二线城市和当地的中心城市。完善的基础设施系统可以有效保护生态环境、改善和提高人居环境质量。因此，小城镇要发展，必须首先完善基础设施。

基础设施的建设与维护需要大量的资金，仅靠政府投入往往是杯水车薪。当前，资金不足已成为制约小城镇基础设施建设的瓶颈。在这种情况下，寻求和吸引更多的社会投资、拓宽基础设施建设的融资渠道就成为解决资金不足的突破口。但是由于小城镇固有的市场小、资源少、风险高等特点，运用BOT等常规方式融资困难重重。在这种情况下，借鉴中型城市基础设施领域的融资经验，采用PPP的方式就成为一种较为理想的选择。

在本文中，笔者将结合曾亲身参与项目的经历，以融资和风险分配为切入点，通过与其他融资模式的比较，浅析PPP模式在我国小城镇基础设施领域运用的可行性和前景。PPP模式与BOT等模式的比较

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，可以译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

当前流行的BOT等融资模式，多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作，如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。采用BOT等模式的项目，往往需要政府设定清晰的项目边界条件，给予政策扶植，让投资人对未来收益有明确的预期。

在小城镇建设中，政府虽然引资很积极，但由于当地政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素，投资人往往不愿承担风险，再加上大中城市有更具吸引力的项目，两相对比，投资人更愿意选择项目风险小且预期收益更大、更稳定的大中城市基础设施项目。

因此，针对小城镇基础设施的融资问题，需要对项目风险进行更为合理和灵活的分配，采用PPP模式可以更好地做到这一点。

与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。PPP模式的特点

通过分析可以看出，与BOT等融资模式相比，PPP模式的特点可以概括为以下几方面：资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。

在基础设施项目中，投资人追求的目标是：在可承受风险条件下自身利益的最大化。正是由于PPP模式的特点，项目的每个阶段都由政府分担了一部分的责任和风险，因此相比其他融资模式而言，PPP模式中投资人承担的风险更为灵活与可控。PPP模式在小城镇基础设施领域的应用前景

在PPP模式中，每个阶段都是由政府部门和社会投资人通过合理的机制共同完成的，风险被有效、合理地分配，即由更有承担力的一方分担相应的风险。此外，出于对利润的追逐和对风险的规避，投资人还会不断进行技术和管理上的创新。

PPP模式在小城镇基础设施建设项目的应用，关键在于政府和投资人之间的合作机制，其核心则是风险分配机制。只有对风险进行有效、合理的分配，PPP模式才能取得良好的效果。

第四篇：创新构建“社区党委+”大党建模式 推动城市智慧社区建设

创新构建“社区党委+”大党建模式

推动城市智慧社区建设

一、背景与动因

作为西部特大中心城市的中心城区，近年来，成都市武侯区经济转型升级加快、人口总量增加迅猛、社会结构趋于多元、群众诉求复杂多样、发展任务繁重艰巨、社会治理挑战严峻。面对这些新情况新问题新挑战，迫切需要探索具有特大城市特点的基层党建工作新路，促进基层党组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中的战斗堡垒作用，进一步筑牢夯实党在城市的执政根基。

当前，城市社区党组织与驻区单位、“两新”组织党组织互不隶属，如何打破行政隶属壁垒，破除各自为政障碍，拆除相互封闭藩篱，把它们有效地组织起来，实现社区党组织与驻区单位、“两新”组织党组织之间的联建共建、联动互动，形成以社区党组织为核心、服务人民群众为重点、驻区单位党组织和“两新”组织党组织共同参与的城市社区基层党建新格局，增强党在社区建设中的政治辐射力、影响力和渗透力，成为当前城市社区党组织建设面临的重大课题。

在此背景下，成都市武侯区黉门街社区党委创新“黉门对家门”服务理念，积极探索构建“社区党委+”的社区大党建模式，打通了基层党建与基层发展、基层治理的关节，走出了特大城市中心城区基层党建的一条新路子。黉门街社区先后被评为“四川省服务型示范社区党组织”“全国文明单位”“全国最美志愿服务社区”“全国社区侨务工作示范社区”“全国社区商业示范社区”“全国计划生育协会村级先进单位”等荣誉称号。

二、主要做法

（一）以社区党委为主导，建立“社区党委+”的全覆盖组织体系

一是成立以驻区单位为成员的“区域党委”。

实行“双党委”同步运行，以社区党委为核心，采取“1+1+N”的方式，建立社区党组织与驻区单位党组织“双向服务”，搭建相互沟通信息、交流经验、资源共享的平台，积极推行“党建项目认领”“双向服务”“菜单式服务”，形成党建相融互动格局，实现了党建成效显性化。

二是组建以“两新”组织为主体的联合党组织。

在“两新”组织中成立党支部，实施党建“星罗棋布”计划，把游离于社区服务管理之外的新社会组织和新经济组织，以“组织固化”的形式结合在一起，每季度召开一次“两新”组织联席会，讨论解决涉及单位和居民的实际问题，为居民提供就业、助残、助学、帮困等服务，实现“双向互动服务”。

三是建立以党建带群建为路径的参与平台。

建立志愿服务积分制，充分激发志愿者服务热情，形成常态长效的志愿服务激励机制。以党建带群团组织，充分整合资源、拓展服务方式，形成党建带动、多元参与的服务体系；以大群团工作落地下沉为重点，整合工、青、妇、残、科等群团组织力量，依托社区“党团员志愿服务站”，引入各类志愿服务团队，以项目制、组团式的方式，为居民群众提供专业化、个性化、常态化的志愿服务。

（二）以服务群众为核心，建立“社区党委+”的多元化服务机制

利用“社区大管家”“民情专递”“社区网站”“手机APP”“微信公众号”等多种渠道，线上线下广泛收集居民群众需求，依托区域化党建联席会，充分整合辖区优势资源，引导驻区单位、“两新”组织等党组织共同参与社区治理和社区服务，梳理形成服务项目。一是提供个性化服务。引入“鑫香荷坊”社会组织，开设“四点半”学校，采取“学校放学、社区上学”的“四点半”帮扶措施，在社区开设寒暑期公益托管，开展暑期少儿夏令营等活动，有效解决辖区居民子女放学后无人看管的难题。二是提供便捷化服务。以“聚合需求、聚合资源、聚合服务、共享共赢”的“三聚合一共享”为导向，搭建起“1+5+N”“公益+社会化”“线上+线下”的便民生活服务平台，通过整合辖区各类商业资源，建立居民商家产业联盟，引进菜宅送“冷鲜柜”“微医”“享修”等“一键式”上门服务企业100余家，为居民提供“线上商务互动面对面、线下商品服务门对门”的便民消费服务。三是提供兴趣化服务。为满足居民各类文化活动需求，在社区成立黉门艺术团、书法协会、老年摄影家协会、门券收藏协会、老年舞蹈队、太极队等社会组织，开展丰富多彩的文化活动。如：设立手机摄影辅导站，创新手机随手拍，组织辖区摄影爱好者深入院落、深入居民生活，用手机记录发生在自己身边和院落里的小人物、感人事，积极弘扬新风正气。

（三）以常态长效为取向，建立“社区党委+”的开放式运行制度

一是公开议事。

成立社区居民商家便民生活产业联盟，搭建生活服务互动交流平台，打通居民与服务提供者的联系通道，精准对接需求与供给、绩效与点赞、意见与反馈，推行服务项目、服务过程、服务评价“三公开”。

二是公正评价。

建立微信公众号、手机

APP、微信群等及时反馈渠道，让社区居民随时随地对居家便民生活服务及政务服务相关事项进行点评。社区根据居民群众的点评，对提供服务的企业、社会组织和个人进行评价，激励企业和社会组织提供更加优质的服务。

三是公平表彰。

采取服务对象评选和社区党委推荐相结合的方式，每季度公开评选表彰一批“社会组织服务明星”、“片区服务明星”、“院落服务明星”。年底，组织驻辖区机关、事业单位、“两新”组织，公开评选“优秀驻区单位”“优秀社区工作者”“和谐家庭”等，积极营造共驻共建良好氛围。

三、主要成效

（一）通过组织共建，有效扩大了“两个覆盖”

一是加强了横向联系。

以社区党委为核心，充分吸纳7个驻区单位、11个“两新”党组织为成员，实行“双党委”同步运行，统筹整合党建资源，将党的组织覆盖到新兴领域，将服务触角延伸到各个角落。

二是强化了工作指导。

在社区设立“两新”组织党建指导站，选派8名党龄长、党性强、党建经验丰富的辖区党员对“两新”组织开展“一对一”党建联系指导，有效提升“两新”组织党建工作水平。

三是扩大了组织覆盖。

分类成立非公企业联合党支部、社会组织联合党支部，将零散“两新”组织党员纳入联合党支部进行管理、开展活动，目前，社区全部50多家社会组织实现了党的组织和工作两个全覆盖。

（二）通过资源共享，有效提升了服务水平

一是群团服务全面落地。

坚持党建、群建“同频共振”、“一体发展”，强化党组织对群团组织的领导，统筹配置群团阵地、人才、资金等资源，着力构建“大群团”服务格局，形成党建与群建信息共享、资源共享、成果共享的工作格局。工会系统“户外劳动者15分钟之家”、妇联“向日葵家庭服务计划”、残联“曾建中工作坊”、团委“党团员志愿者服务站”全面落地社区，服务广大群众。二是志愿服务精准对接。创新开展党建服务项目认领，通过“民情专递”问需于民，紧扣群众所需所盼，汇总形成服务项目，发挥驻区单位、“两新”党组织和党员个人的行业、技术、专业等优势，积极认领党建服务项目45个，服务居民群众2000余人次。

（三）通过发展共进，有效推动了治理创新

一是推动了企业发展。

依托区域党建平台，建立与企业的沟通互动机制，实现互惠共赢。在驻区单位、“两新”组织中广泛开展“党员示范岗”、公开承诺等活动，充分发挥“两新”党组织的组织统领和党员骨干的先锋示范作用，以党建带发展，推动新经济组织不断发展壮大。二是深化了社区治理。结合深化社区治理机制改革，依托区域化党建平台，吸引驻区单位、“两新”组织等多方资源共同参与社区治理和社区服务，有效解决社区人员、资源、力量不足的问题，实现社区共治，促进了辖区和谐稳定。

四、有益启示

第一，抓社区党建要找准关键点，以创新的理念为指引。理念决定思路，思路决定出路。社区党建是以社区党组织为主体，由辖区内机关、企事业单位和其他各类组织中的基层党组织共同参与的区域性党建工作，必须树立新理念、运用新思维，以“大党建”的观念和办法协调各方力量、整合各类资源，形成社区党建和社区建设的整体合力，实现社区党建效益最大化。

第二，抓社区党建要找准发力点，以科学的机制为支撑。社区党组织与辖区单位党组织条块分割、工作分离，资源难以整合、优势难以互补，制约了社区整体服务能力的提升。必须坚持条块结合、协同发力，推动社区党委与驻区单位、新兴领域党组织建立起“区域统筹、资源整合、优势互补、共建共享”的党建工作新机制，打破条块分割、封闭运行的局面。

第三，抓社区党建要找准落脚点，以满意的服务为目标。建设基层服务型党组织，核心在服务。要坚持以人为中心的发展思想，把功能定位从管理转到服务上来，推动工作力量向社区下沉、职权资源向社区下放、在职党员向社区报到，构建方便、快捷、优质的便民服务网络，创新多元、个性、互动的社区服务项目，更好满足辖区群众日益增长的物质文化需求。

第五篇：城市基础设施建设管理模式

城市基础设施建设项目绿色供应链管理模式研究

--以中新天津生态城为例

刘严萍，何继新，王磊

(天津城建大学 经济与管理学院)摘要：在城市发展日益受到资源环境有限性和环境污染问题的双重压力下，探索城市基础设施建设项目绿色供应链管理模式，对于促进城市可持续发展具有重要现实意义。本文对城市基础设施建设项目绿色供应链管理的内涵进行界定，并以中新天津生态城为实例，探索城市基础设施建设项目绿色供应链管理模式，以期提高城市管理水平。关键词：基础设施；绿色供应链管理；管理模式；中新天津生态城

一、引言

城市基础设施在促进城市经济发展方面具有基础性和先导性地位。虽自2001年以来，绿色基础设施的概念在欧美国家产生，并成为景观生态学在城市规划中应用的一个重要的理论，被视为解决城市因建设所带来的环境问题的一个系统化途径，但其更多地侧重于规划层面。随着城市环境的不断恶化和绿色供应链管理理论的不断发展，城市基础设施绿色供应链管理研究日益具有现实意义。

二、城市基础设施建设项目管理模式现存问题

近年来，我国一些城市开始推进基础设施建设项目管理市场化进程，概括而言： 准经营性基础设施项目和经营性基础设施项目一般通过政府授予特许经营权进行建设项目管理。按照2015年6月1日正式施行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》简称《办法》，政府授予特许经营权具体可以采用投资-建设项目-运营-移交、投资-建设项目-拥有-运营-移交、投资-建设项目-移交-运营等方式。

非经营性城市基础设施管理：目前政府直接投资是主要的资金来源和保障，因我国的市场经济不是很完善，各城市的非经营性城市基础设施管理都处于探索阶段，基本表现为政府自己组织专门机构进行集中统一管理、政府委托专业机构进行管理两种模式。

以上两类基础设施的管理均出现了诸多弊端：（1）追求经济利益最大化，企业不能从宏观的角度考虑整个城市的发展以及项目本身对城市环境和公众利益所带来的破坏；（2）面对多种性质类型的基础设施项目，部门间的组织体制关系纷繁复杂，管理不善；（3）公众发挥外部环境破坏的监督作用的途径和信息有限；（4）城市基础设施建设项目管理忽视环境效益，因而出现了城市基础设施经济与环境效益不协调的局面。

因此，城市率先在基础设施建设领域推进绿色供应链管理理念，对实现城市经济与环境效益协调发展，具有重要现实意义。

三、城市基础设施建设项目绿色供应链管理的内涵界定

绿色供应链管理（environmentally conscious supply chain management），它考虑了供应链中各个环节的环境问题，注重对于环境的保护，促进经济与环境的协调发展。关于绿色供应链管理的确切定义，目前理论界对此还没有一个统一的表述，但总的观点是指在供应链管理的基础上，增加环境保护意识，把“无废无污”和“无任何不良成分”及“无任何副作用”贯穿于整个供应链中[1]。

目前国内外对于城市基础设施建设项目绿色供应链管理并无统一定义。综合国内外文献[2-5]，本文认为，城市基础设施建设项目绿色供应链管理是指在城市基础设施建设项目的规划、设计、施工、运营、回收的全生命周期中，由政府、企业根据系统内外部环境，共同制定和完善城市建设项目所用原料、施工、运营、回收技术的质量和环境管理标准，并进行内部质量和环境监督，同时协调公众等外部监督主体的整个管理过程，通过对供应链上的信息流、物流、资金流的规划、协调和优化控制来实现项目利益相关方在项目经济效益和环境效益的平衡。

课题来源：2015天津建委科技计划项目(天津建设领域绿色供应链管理体制机制与政策激励体系研究)作者简介：刘严萍，（1979-），女，河南汝南人，博士，讲师，主要从事城市管理研究。

四、城市基础设施建设项目绿色供应链管理模式分析--以中新天津生态城为例

2015年5月，天津市政府出台《亚太经合组织绿色供应链合作网络天津示范中心建设项目方案》，重点研究实施“创立、改造、限制和废止”的产业政策，支持企业开展绿色供应链资源行动，推进产业绿色化。2013年3月，国务院批准中新天津生态城建设国家绿色发展示范区[6,7]。综合而言，中新天津生态城最适合作为推进建设领域供应链管理的试点。

城市基础设施建设项目特许经营方案实施流程必须遵照《办法》，基于此，并结合基础设施不同类型项目各自的特点以及中新天津生态城的具体情况，现对中新天津生态城基础设施建设项目绿色供应链管理模式进行探索，表述如下：

为实现基础设施建设项目绿色供应链管理，天津市绿色供应链管理指导小组级别应设置在财政局、审计局、规划局、建委、国资委以上，和亚太经合组织绿色供应链合作网络天津示范中心应处于平等协作地位，共同协调管理中的所有问题，并具有最终调整权和决定权。

城市基础设施绿色供应链管理追求的经济与环境效益平衡发展，为达到这个目的，必须保证各主体服从统一的经济与环境效益的调整，因此必须依靠行政力量，政府理应成为基础设施建设项目推行绿色供应链管理的首要核心主体，依据工程建设项目的法律法规、工程合同、环保法规、绿色采购及建造标准等对基础设施建设项目实施全过程管理。而项目管理公司是市场主体，不具有保障环境效益的行政权力，应处于政府指导下的供应链核心主体地位。

中新天津生态城管理委员会作为二级管理的主管单位，是市政府下设的直属部门，是二级层面上的首要核心主体，作为公共利益的体现者和维护者，必须从根本上负担生态城内所有基础设施绿色建造的指导和管理责任，对上向天津市绿色供应链管理指导小组和亚太经合组织绿色供应链合作网络天津示范中心负责，向下指导中新生态城投资有限公司进行基础设施建设项目项目的建设项目和管理。为此，必须建立绿色建造项目信息发布平台，网上公开供应链信息，统一市场准入，公平择优确定投资人，披露城市基础设施在绿色规划、绿色设计、绿色建设项目、绿色运营阶段的相关管理信息，与审计部门共享信息，保护市场环境、生态环境和消费者、社会公众的利益，实现各类资本平等参与、投资回报合理、运作透明。

中新生态城投资有限公司在政府监管下，实施公司法人负责制的专业化管理，接受中新天津生态城管理委员会的直接领导，接受规划、土地资源、建委、财政、审计、监察等部门的管理，接受公众对于生态城基础设施从规划设计到建设项目运营全过程的环境效益的监督。通过中新生态城投资有限公司的管理，可将所涉及的勘察企业、设计单位、施工单位、材料设备制造供应商、供应商和物流方，甚至银行、基金机构等金融支持方纳入到一个供应链中。首先，中新生态城投资有限公司和政府之间在平等协商、依法合规的基础上的项目合同，明晰各自的权责，不达绿色标准则须承担相应责任。

公众肩负绿色供应链的推进过程的外部监督的社会责任，是城市管理多主体之一，是城市基础设施建设项目绿色供应链管理重要推动力量。

五、结论

为促进城市可持续发展，本文以中新天津生态城为实例，探索性地提出政府与亚太经合绿色供应链中心共同引导、投资与管理分离、审计与社会监督结合、经济与环境效益并重的基础设施建设项目绿色供应链管理模式，为提高城市管理水平提供一定参考。参考文献：

[1] 王能民，孙林岩.绿色供应链管理 [M].北京：清华大学出版社，2005 [2] 刘铮.国内外建设项目供应链管理研究综述 [J].经济研究导刊，2013（2）：157-160 [3] 柯洪，尹贻林.公共工程项目供应链管理理论研究 [J].科学学与科学技术管理，2005（7）：149-152 [4] 杨耀红.我国建设项目行业实施绿色供应链管理探究 [J].经济师，2005（7）：143-145 [5] Koskela L.Application of the new production philosophy to construction [R].Palo Alto：Stanford University，1992 [6] 蔺雪峰，汪波，冯剑丰.中新天津生态城的城市治理研究 [J].天津大学学报(社会科学版)，2011（3）：284-288 [7] 纪泽民.中新天津生态城建设项目与管理的多元共治模式探析--以多中心治理理论为视角 [J].城市发展研究，2014，21（4）：20-23

作者联系方式：天津市西青区津静路26号天津城建大学经济与管理学院 刘严萍，邮编：300384 手机号：*** E-mail: liuxiawy@126.com