关于日本福冈城市管理机制模式的考察报告

第一篇：关于日本福冈城市管理机制模式的考察报告

日本福冈城市管理机制模式学习考察报告

为深入学习日本城市管理在管理体制、机制模式以及法律法规方面的经验做法，全面提高××城市管理和综合执法水平，根据市政府关于赴日本福冈、东京学习考察的指示精神，我们对日本福冈、东京的城市管理机制、体制进行了考察这次考察，通过培训、走访、参观、听课、对接交流等形式，使我局对日本的城市管理体制、机制模式以及法律法规有了进一步的了解和认识。现将考察情况报告如下：

一、日本福冈城市社区管理基本情况

日本城市的“地域”是相当于我国“街道”的行政区域，其管理机构是“地域中心”。

（一）社区管理机构设置

地域中心内设机构有地域担当系和青少年担当系，同时设有高龄者会馆和儿童馆等社会事业单位。管理人员为所长1人，副所长1人，地域担当系长、青少年担当系长各1人，高龄者会馆、儿童馆的馆长分别由上述两位系长兼任，一般工作人员近30名，全部是公务员。

（二）社区管理机构的主要工作职能 地域中心的主要工作职能包括：负责收集区民对地域管理的意见；对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施的服务，以及负责青少年健康教育有关事务的处理，目的是满足各阶层区民的多种需要，使区民的生活不断得到改善和提高。

地域中心为区民服务的职能作用，突出体现在以下几方面：一是通过集会场所和区长室实现服务。区民可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心工作人员在集会场所组织区民讨论问题的解决办法。在区长室，一般是由地域中心所长在某些范围内代区长对居民提出的问题和意见，当场解决、解释，对一些具体问题进行处理。二是信息服务。区政府和地域中心分别对一些法规、政策、档案信息资料实行开放，区民可以随意查阅利用。三是公开办事项目，集中提供服务。区政府和地域中心办公楼的一层大厅为对外服务的窗口，通过区、地域中心两级办公互联网，为区民提供户籍、婚姻登记、税金缴纳,印章审核公证、福金领取、文件文本防伪复印等服务，为外国人提供办理入住、经营等各种服务。四是为特殊群众服务。福冈市总人口为1416960人，家庭总数为676890户，149个校区分7个区，地区中已有144个校区，每个校区平均4600户家庭，约9700人。小学校区设町内会（类似我国体制中的街道居委会），全市町内会2270个，志愿加入的 家庭数平均2698户。一个町内会有15个团体。一个校区设一个公民馆，公民馆设馆长一人、主持一人、二个职员（由馆长选用），还有十几个志愿者。

以福冈中央区春吉公民馆为例，该馆所辖8100户，11000人，70岁以上占百分之十。公民馆设立了功能多样、设施齐全的教学室、学习室、儿童看管室、团体集会室、研修室、休息室、老人活动室等。这些场所一方面向社会开放，解决孩子们和健康老人的活动问题；另一方面，根据家庭特点，开办托养业务，解决无人看管的儿童和孤老、残病人员生活困难问题。

（三）社区管理机构的经费来源

公民馆的经费来源一是政府拨款，二是馆民每户每月交会费，经费的使用有明确要求，各项费用标准都有明确规定，支出严格按照规定、条例的标准执行。经费使用范围包括地域工作、民政福利、防灾防病、环境治理、体育运动等方面。对于诸如城建投入资金、对个别团体的补助费、临时性工作费用的安排，则不在该资金内。而这部分需要的资金，是由地域中心部调整课安排解决。据介绍，每年馆长支配使用的经费在600万日元。

（四）地域中心与区政府的关系

区政府(区役所)通过地域中心部对15个地域中心实施领导。地域中心部每月召开两次所长会，进行工作交流和联络，所长之间也有联络网。政府对地域中心工作人员的考核，每两年进行一 次，在自我评价的基础上，由常勤部长、议会议员，各方代表共5名监察人员进行考核。区自治协议会与小学校区，小学校区与公民馆，公民馆与町内会的关系不是领导与被领导的关系，而是协作关系。充分体现宽松、和谐的氛围。

（五）城市自治组织和公益团体在社区管理模式中的作用 区自治协议会是与地域中心并行的区民参与公共事物管理的群众自治组织，由居民自愿参加，是在原有町片的基础上，住区自治协议会与地域中心形成一辆车的两个轮子，其主要任务是对区政府的中、长期计划、任务进行讨论，把区民的意见反馈给区政府；对地域内一些共同性问题：设施建设、高龄者问题、街道改造等，提出解决的对策。住区自治协议会制度的最大特点是居民能直接参与民主管理，使政府能听到居民的呼声；政府的计划更符合地区的实际；由于是经常性组织，自治协议会能够对城市的长远建设提出建设性意见。地域内还有一些公益性团体，如防灾、青少年教育、交通安全等多种协会、委员会，还有义务服务组织等，地域中心与这些公益组织相互联系，给予必要的支持。

二、日本福冈城市管理领域的经验

（一）日本城市管理不靠城管大队

日本没有城管队伍，他们的城市管理一方面靠的是国民自觉—日本人从小接受的教育就是不给别人添麻烦，爱自己居住的街道，爱整洁，他们没有随地吐痰、乱扔废弃物之类的坏毛病，另 一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《轻犯罪法》制定于1958年，于1983年修正，规定了34项轻犯罪行为。比如，丢弃对人有危险的动物，弄虚作假，吐痰和随地大小便等，轻犯罪者可被拘留并被处以罚款。《轻犯罪法》对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用。轻犯罪行为由警察处理。日本警察执法一丝不苟，不管你态度如何，他们的态度都很好，不会暴力执法，但也不徇私情，违法必究。从这个意义上说日本人守规矩也是被治出来的。

（二）利用社区治理乱张贴小广告

日本政府在依靠社区治理乱贴小广告方面颇有心得。在福冈，他们是依据福冈市屋外广告物条例治理小广告。在日本也一样。对于街头巷尾泛滥的小广告，日本人的做法是，让公益广告和营利性广告分流，通过社区发行的印刷品，将《轻犯罪法》中有关不让乱贴小广告的规定广而告之。日本每个社区每天都有广告印刷品，夹在报纸中随报发送，其中有家电、服装、房产、汽车、餐饮业等各类广告，特别是周末，本地广告印刷品比报纸厚得多。招工广告由专门机构发行，每周一大本，有各类招工信息，放在便利店里，免费赠送。这样，久而久之，社区居民对《轻犯罪法》对乱张贴的处罚都非常了解，共同打击抵制乱贴小广告的行为，从而有效地治理了城市“牛皮癣”。对占道乱摆的一些小广告和违法的大型广告的拆除(依据福冈市都市景观条例)，分国家、县、市役所、区役所管，原则上由属地区役所负责拆除，经费也是由区役所解决。

（三）“行政指导”处理不法占据城市道路

日本普遍实施道路占用许可制度，较少采取罚款等严厉的惩处措施。在“不法占据”情节严重的情况下，日本建设部门（城市道路管理机关）也作为案件处理，采取强制措施，由相关部门“代履行”。道路作为重要的城市公物，对非法侵占道路的管制则是公物法上公物警察权一个重要内容。日本的公物警察权执法多采用所谓“行政指导”，其实行政指导在某种程度上是一种简便灵活的行政命令（警告、除却或改善命令）而已，当事人的配合（自主撤去）则可以视为一种行政法上的主动履行。这种公物法上的做法是从财产法上“排除妨碍”发展而来的。另外，根据福冈市《道路占用规则》，福冈市区的夜间大排挡占道经营，他们作为一种传统文化，由个人申请、其他人担保，经审批同意后，领取占用道路许可证，占用道路期满5日前再审请更新手续。

三、对我国街道管理体制改革的启示

（一）在街道管理体制改革的同时，形成城市社区管理组织系统。

我国城市现行社区管理体系的方式和手段已不适应新形势下社区发展的需要，必须进行变革。可结合街道管理体制改革和机构调整，进行街道管理工作社区化的探索,以便最终实现由条块分 隔的“街道体制”向条专块统，与居民自治相结合的“社区体制”的转化。这里有三项工作需要探索。

一是基础社区的建设。在我国，城市社区一般指区、街、居委三级社区。实际上，区社区的概念较笼统，更多地体现的是行政区划；街道社区较实，但面大，社区地理、人文构成复杂，社区活动的针对性不强，解决问题不细；居委会社区较小，资源有限，制约因素较多，一些社区工作很难落实。目前由于旧城改造，各层次的社区规模、成份都发生了很大变化。可在街道社区范围内，按居民构成和驻区单位性质及其社区资源等情况，将居、家委会进行调整，再将相对类同的若干居家委会以社区组织的形式联组形成具有地域特征的基础社区。基础社区或称地域特征社区，不是在街道和居委会之间形成的一级行政化社区管理层，而是通过健全的社区组织系统和完善的功能系统实现居民自我教育、自我管理、自我服务的社区层面。基础社区的建立充分体现了地域特征、社区自然属性，具有以下优点：第一，由于规模的科学合理划分，将有利于管理、服务和克服居民意愿代表性覆盖面较小的局限性。第二，通过资源的共享，弥补居(家)委会社区资源的不足，便于社区居民参与社区活动。第三,有利于政府和居民的广泛联系，符合城市管理向减少行政层面，增强民主法制建设的趋势。特别是在社会转型时期，探索将自上而下的行政制管理，与自下而上发展的民主自治的社区制管理相结合，发挥社区承上启 下的弹性作用，给基层城市管理改革提供了广泛的操作、试验空间。第四,基层社区的建设有利于政府职能部门在社区层面上的职能延伸，有利于在中介组织的发展，承担更多的社会职能，弥补由于政府职能部门人力财力不足所造成的社会事务空位现象，有利于在更大范围满足社会需求，促进社区发展，形成小政府大社会。

二是培育社区组织。从城市管理和社区服务方面遇到的热点、难点问题中分离出适合社区单位、居民自治的项目和内容，指导基础社区建立具有各种社会功能的社区组织，通过各种代表居民意愿和单位利益的社区组织实现居民自我教育、管理、服务的民主管理机制。

三是随着城市居民由“单位人”逐渐向“社区人”的转化。居民对基础社区的依赖性日益增强，社区意识将转化为参与社区管理的积极性，具有居民自治属性的居委会的作用将越来越大。因此，必须在居委会的组织结构、运作方式上进行调整。目前亟待改变人员老化、文化偏低，设施简陋、经费不足、工作被动的状况，实现居委会干部年轻化、知识化、职业化。

（二）推进民主与法制建设，逐步实现政府职能转变。在日本，法律法规、各项制度相对健全完善，对社区有较强的约束力。地域中心职责明确，机构简化，人员配置合理，各项职能发挥作用的效率较高，工作较细，内容符合民需，效果较好。我国城市政府要实现转变职能，重心下移，必须努力推进法制建设，在完善基层组织立法的基础上，搞好社区建设，发挥社区组织功能，使社区担当起从政府和企业剥离出的社会职能，同时强化政府在宏观规划、管理、资源配置等方面的重要作用。

四、对我市城市管理工作建议

（一）发挥街道社区在城市管理中的作用。

街道作为城市管理的基层机关，有着和市民最直接接触的优势，城市管理与街道社区是密不可分的。一方面，城市管理工作离不开街道社区，城市管理工作是街道社区的重要工作职责，街道社区在城市管理工作中具有十分重要的作用；另一方面，随着我市城管中队下街道工作的推进，城市管理工作发展了街道社区，街道社区在城市管理工作中凝聚了民心，锻炼了干部，并推动了自身建设。街道社区在城市管理工作中也显示出越来越重要的作用。特别是在目前，街(镇)城管中队下放街道管理后，街道拥有了自己的管理力量，其在城市管理中的基础和主体作用越来越明显，精确定位市、区、街三级管理职责，发挥街道社区的管理职能十分迫切。

（二）加强科学管理与提高市民素质。

日本的城市管理工作能取得如此成绩与日本国民的素质是分不开的。提高市民素质是以人为本观念的重要依托，是现代城市管理的精髓是一个城市发展的基础工作，任何一个城市都不是单 纯靠管出来的，而是靠市民共同参与创造出来的。流动商贩占用城市道路乱摆卖，影响交通、破坏市容，还污染环境，是城市脏乱差的主要源头，也是城管工作的难点。当然，这些问题也有着深层次的原因，是一个复杂的社会问题，最终还是依靠于全民素质的不断提高才能得到较好的解决。

（三）强化“以人为本”的服务理念。

目前我国仍处于社会主义的初级阶段，和日本城市的发展水平还有着较大的差距，基础设施、法制体系、就业体系、保障体系、服务体系等各方面的建设还不完善，特别是在城市化进程高速发展的关键时期，如何解决好失地农民、下岗工人等低收入群体在城市的生存问题十分重要。因此在加强管理的同时，应强化管理就是服务的理念，建立适当的引导疏导措施，给流动商贩提供出路，以适应不同阶层的消费群体，在城市环境和生存发展之间寻求一个最佳的平衡点，从而形成协调发展。一是对本市下岗、失业人员进行造册登记，由街道办事处处或社区帮助解决就业问题；二是按照“就地规范”思路，在不影响市容、不影响交通、不影响市民作息和方便群众生活的前提下，在特定的地点特定时段，为流动商贩开辟一些临时摆卖点，进行规范化管理；三是在特定区域开辟“天光市场”、“露天夜市”等限时摆卖区；四是开辟特色小吃、烧烤一条街，将外来工引入经营。

第二篇：日本福冈环境保护考察报告

日本福冈环境保护学习考察报告

根据安排，我局参加市城建培训考察团赴日本福冈、东京就环境保护调研课题进行了学习考察。现将培训考察情况报告如下：

一、培训考察的基本情况

在日本培训考察期间，我们就“日本运用经济手段保护环境的做法和经验”、“福冈市建设资源循环型社会的基本做法和政策、法律保障体系”和“福冈市垃圾等废弃物处置的基本做法和经验”等3个专题8个调研题目进行了学习考察。在中日方双方的精心安排下，除参加福冈市国际部组织的福冈市概况、联合国人居署、日本的城市规划、福冈市的城市规划培训和对福冈博多港、爱蓝岛城、JR博多站工程、北九州生态工业园区的实地考察外，我们拜会了福冈市环境局吉泽温局长和环境政策部井上文博部长、循环型社会推进部松田护部长、设施部椎原启二部长、温暖化对策部桥本淳部长，并与环境政策课、环境调整课、环境设施课等部门进行了对口业务学习交流,现场考察了福冈市海中道奈多海水淡化中心、博多湾珍贵野禽保护湿地、（株）环境开发资源化分拣中心、西部（中田）垃圾填埋场、今津污水处理厂、今津垃圾填埋场市民农园和东部垃圾焚烧发电厂等项目；在东京，拜会了日建株式会社、日本管财株式会社和日中友协，实地考察了日建设 计集团，亲身感悟了日本福冈、东京在城市建设和管理工作，特别是福冈市由战后大量生产、大量消费、大量废弃型社会向21世纪初建设资源循环型社会转变的可持续发展机制、做法和经验，值得××学习借鉴。通过培训考察，增长了知识、开阔了视野、找到了差距，收获丰硕。

二、福冈经济社会发展和环境保护的经验教训

福冈市环境局吉泽温局长告诉我们，日本是亚洲最先步入世界现代化的国家。在实现现代化的进程中，日本也走过“先污染、后治理、再恢复”的路子。日本和福冈现阶段的环境保护比较成功，某些领域走在发达国家的前列，得益于日本随着经济社会和城市建设的发展，适时实施经济发展和环境保护理念的战略转变及其实施一系列有效的环境保护政策与管理措施。吉泽温局长希望福冈的经验对××的经济发展和环境保护工作有所启示。

（一）经济发展和环境保护理念的三次战略转变

从战后到21世纪初，日本和福冈的经济发展和环境保护的基本思路大体上经历了三次战略转变。

1、经济优先、产业立国。战后日本为追赶欧美国家，确立了“经济优先、产业立国”的发展战略。大量生产、大量消费和大量废弃成为社会的基本特征，以漠视环境污染换取经济高速增长成为社会主导意识。盲目发展重工业、化学工业造成严重环境污染。福冈县的北九州曾是日本四大工业基 地之一，为日本经济的高速增长发挥了巨大作用，但到了60年代出现了严重的公害问题。洞海湾变成了大肠杆菌都不能存活的“死海”，城市创下日本最高降尘量记录的“七色烟”，并拉响过烟雾警报而载入日本史册。1967年，日本政府出台实施了《公害对策基本法》，通过制定环境标准，限制污染排放，环境污染得到了一定扼制，但未得到真正的控制。

2、从经济优先到经济与环境兼顾。80年代到90年代，随着日本城市化的快速发展，大量的生活污染和新的环境问题相继产生，甚至许多环境污染“难以找到受害者和加害者”，生态环境灾难让日本社会警醒。日本经济社会发展的指导思想开始由“经济优先”向“经济与环境兼顾”战略转变。此间，日本政府先后颁布了《环境基本法》、《节能法》和《再循环法》，提出了日本社会、经济与环境可持续发展的新思路。日本企业由“被动治污”逐步走向“主动治污”。80年代后期，政府开始实施以节能为目的的月光计划和地球环境技术开发计划。到了90年代，随着“新环境行政”的展开，环境管理观念发生了变革，从经济优先转为经济与环境兼顾，日本经济社会开始步入可持续发展轨道。

3、从经济优先到环保优先。进入21世纪，日本政府的经济发展和保护环境理念又发生了新的、质的飞跃。2000年6月，日本政府制定颁布了《循环型社会形成推进基本法》，确立了建立 可持续发展的“循环型经济社会”、实现“环境立国”的发展战略。循环型社会系统的确立、企业主动治污理念的强化、知识经济的形成，使福冈县的经济发展和环境保护的基本理念实现了从经济优先到环保优先的根本性转变；社会形态实现了由农业社会、工业社会向生态社会的根本性转变；环境保护工作实现了由被动的污染治理向全方位生态保育的根本性转变。“最优生产、最优消费和最少废弃”成为社会的基本追求，日本和福冈的环境保护理念得以跃升，日本政府的环境厅也于2001年升格为环境省，福冈市环境部门也升格为环境局，有力地推进循环型经济社会的发展，使日本和福冈的资源循环型经济发展水平走在世界的前列。

（二）福冈市建设资源循环型社会的做法经验

福冈市位于日本的九州岛，面积341.1平方公里，人口145万。福冈市的经济社会发展吻合了日本政府经济发展和环境保护理念战略转变的轨迹。近年来，福冈市在日本政府建设循环型经济社会，实现环境立国发展战略的大背景下，以产业结构调整为契机，强力推进资源循环型社会建设，成为联合国推荐的环境保护典范。

1、建立完善资源循环型社会和环境保护的法律与政策体系 福冈市环境局环境政策课浅田俊一课长向我们介绍,日本目前的环境保护法律主要有《环境基本法》和《环境影响评价法》。《环境基本法》于1993年颁发实施，至2000年6月颁发实施《循 环型社会形成推进基本法》，日本的推进形成资源循环型社会和环境保护的法律与政策体系由公害防治、自然环境保护、地球环境保护和废弃物对策等四大方面的法律构成：

在公害防治法律方面。主要包括《大气污染防治法》、《恶臭防治法》、《噪音控制法》、《振动控制法》、《水质污染防治法》、《土壤污染防治法》、《二恶英类物质控制法》和《特别化学物质控制法》等。

在自然环境保护法律方面。主要包括《自然环境保护法》、《自然公园法》、《自然再生推进法》、《鸟禽保护法》、《野生动植物保护法》、《生物多样性保护法》等。

在地球环境保护法律方面。主要包括《地球温暖化对策推进法》、《特定物质层保护法》、《特定物质回收法》、《合理使用法》等。

在废弃物对策法律方面。主要有《循环型社会形成推进基本法》。这是一部基本框架法，日本政府于2000年6月颁发实施。主要法律包括《废弃物处理法》、《容器和包装再循环法》、《家电再循环法》、《食品再生利用循环法》、《建设工程材料再资源化法》、《机动车再资源化利用法》、《PCB特别措施法》、《资源有效利用促进法》和《促进绿色购买法》等九项法律。

在实施《循环型社会形成推进基本法》过程中，日本中央政府负责制定促进循环经济发展的推进计划和相关政策，并以环境 省和经产省为主，其他部门协调配合，与地方政府、企业、非政府组织和国民建立了良好的合作伙伴关系；地方政府在严格执行法律法规的同时，结合地方实际制定配套政策和发展规划，并率先采取绿色采购行动、通过基金支持循环型社会形成的各主体的活动、整理和提供信息等各种政策手段和各种有效的综合措施，切实推进建立资源循环型社会有关法律法规的执行。

2、以生活和产业废弃物循环利用为重点推进资源循环型社会的建设

据福冈市环境局循环型社会推进部计划课满江正博课长介绍，进入21世纪后，福冈市的大气环境质量和水环境质量已全部达到国家的环境质量标准要求，环境问题已从高度经济成长时期的工业污染和公害为主，逐步转变为日常生活、生产中的废弃物和全球变暖问题为主。针对环境问题的新变化，福冈市政府及时制定实施了以循环、节能和减量为主的行动措施与指导计划，依据《废弃物处理法》从生活废弃物和产业废弃物循环利用两个方面强力推进资源循环型社会的建设。

（1）福冈市家庭生活垃圾的回收处理 家庭生活垃圾分类

福冈市的家庭生活垃圾分类从1966年开始至现在，已经走过43年历史。目前分可燃垃圾、不可燃垃圾（又分不可燃物质、铁、6 铝三小类）、空瓶∙PET塑料瓶（又分瓶类无色、茶色、其他和PET塑料瓶四小类）和大件垃圾等4类9小类。

可燃垃圾包括：厨房垃圾（菜屑、剩饭、茶叶残渣、蛋壳、贝壳等，要求尽量沥去水分，并用纸、布等吸干净食用油或用凝固剂凝固）；橡胶制品（雨靴、厨房棕垫、橡皮手套、橡皮管、拖鞋、橡皮玩具等）；皮革制品（鞋、手提包、皮带、皮包、钱包等）；塑料制品（色拉油、蛋黄酱、洗涤剂、洗发香波等容器，托盘、发泡苯乙烯、塑料玩具、录像带、录音带、CD、磁盘等）；纸尿布（要求除净赃物）；宠物厕所所用沙子（材料为纸张或塑料）； 制或木制扫帚等（长度在1米以内且直径在5厘米以内）；废纸、烟蒂、废布、木屑、落叶等。

不可燃垃圾包括：玻璃制品（杯子、碟子、奶瓶、窗户玻璃、荧光灯管和碎瓶子，要求用厚纸把玻璃包好，并写上“危险”两字）；空罐（要求除去里面的东西，在资源化中心会把铁和铝提炼出来回收利用）；干电池（充电式镍镉蓄电池和纽扣式电池要求放到电器店、钟表店、照相机店等经销店的回收箱中）；陶瓷器碎片（碗、碟子、陶瓷陈设饰品和花盆等）；金属制品（锅、水壶和炒锅等）；电话（手机、PHS在送到经销店去）；喷罐（喷雾杀虫剂罐、定型发胶罐、小煤气罐等，要求彻底用完并在无烟火而通风良好的地方开孔之后再装袋）；伞、荧屏灯（长度1米以内且直径在5厘米以内）；怀炉（一次性用）等。空瓶∙PET塑料瓶包括：空瓶（饮料瓶、酒类瓶、调料瓶等玻璃瓶，要求将破碎的瓶子归入不可燃垃圾处理，将一升瓶和啤酒瓶还给经销商）；PET塑料瓶（有PET标志的饮料瓶、酒类瓶、酱油PET塑料瓶，要求曾用于作手工或用万能笔上过色的PET塑料瓶归入可燃垃圾）。

大件垃圾包括：家具或家用电器等耐用消费品（体积在20立升以上。如其大小能装到福冈市指定的垃圾袋中，且单手提起时垃圾袋不因重量破损，可装入指定的垃圾袋中丢弃）。

家庭生活垃圾丢弃规定

福冈市规定家庭垃圾要用福冈市指定的垃圾袋装袋（可在指定的垃圾袋代销店如超市、便利店购买指定的垃圾袋，分种类和尺寸出售），并扎紧袋口丢弃，不使用指定垃圾袋扔垃圾将被贴上警告标签而拒收。

垃圾要按可燃垃圾、不可燃垃圾、空瓶∙PET塑料瓶和大件垃圾四种认真归类。可燃垃圾要装在福冈市指定的“可燃垃圾用”垃圾袋中并扎紧袋口丢弃（每周收集两次），可燃垃圾将在绿色园地的工厂（焚烧设施）将垃圾焚烧发电，灰烬送往填埋场填埋；不可燃垃圾要装在“不可燃垃圾用”垃圾袋中并扎紧袋口丢弃（每月收集一次），在资源化中心进行分别归类，铁和铝回收利用，剩下的可燃物质被送往焚烧设施，不可燃烧物质被送往填埋场；空瓶∙PET塑料瓶垃圾要装在“空瓶∙PET塑料瓶用”垃圾袋中并扎紧 袋口丢弃（每月收集一次），在分选设施进行分选后送到再生工厂进行回收利用；大件垃圾（收费）向大件垃圾受理中心预约，大件垃圾受理中心确认所需费用、收集地点和日期，一星期后在指定地点收集。

丢弃家庭垃圾的时间，要在指定日期的日落（天黑以后）后至晚12时之间丢弃。丢弃地点单幢建筑可放在家门口，公寓放在规定的堆放点，收集车辆无法通过的单幢建筑和公寓放到自治会指定的地点。不能将公司、商店等处的垃圾（单位垃圾）作为家庭垃圾丢弃。

（2）福冈市可燃垃圾的焚烧发电

目前，福冈市已在市内建成东部垃圾焚烧发电厂（900吨/日）、临海垃圾焚烧发电厂（900吨/日）、南部垃圾焚烧发电厂（600吨/日）和西部垃圾焚烧发电厂（750吨/日）等四个垃圾焚烧发电厂，形成日焚烧垃圾3100吨能力。使该市和市外（久山町）每天产生的1700余吨的垃圾全部通过焚烧处理，不可燃物和焚烧炉渣分别送到配套的填埋场填埋。每个焚烧厂都配有资源化中心，将垃圾按可燃物、不可燃物和有价物(铁、铝)进行分选处理，尽力减少垃圾填埋量，力求资源再生利用。垃圾焚烧发电除供焚烧设施用 电外，还出售给电力公司，可供3万户家庭用电。同时，还把热能（蒸汽）提供给余热利用设施。现在福冈市四个垃圾焚烧发电厂所产生的电力总量已成为福冈市的一笔宝贵财富。培训考察期间，我们实地考察了福冈市东部垃圾焚烧发电厂。福冈市东部垃圾焚烧发电厂占地58000平方米，建筑面积13000平方米，2005年建成投产。设计规模900吨/日（三台焚烧炉，每台300吨/日），烟囱高80米。正常情况下焚烧炉开二备一，日焚烧垃圾600吨，约占福冈市垃圾量的30%。据统计，2005年至2008年四年间，该厂累计焚烧垃圾723623吨，发电量为419563/MWH，售电量为270720/MWH。我们从实地考察中了解到，该厂虽然距市区居民点很近（约200米），却并未引起公众的反对。主要原因一是建厂之前广泛征求周边民众意见，采取多种形式向居民详细解释国家垃圾焚烧污染控制的标准，本厂采用的先进焚烧技术和设备能够控制污染达到的程度与承诺，选出居民代表长期监督并确定居民代表与厂方定期协调沟通机制。二是该厂外形设计如一座现代化的大公司，外观整洁（特别是烟囱外形设计使人看不出是焚烧排气烟囱），厂内窗明几净，一尘不染，不引人反感；三是建成投产后实行严格管理和严格控制污染，厂区内外没

有闻到臭味、听到噪音、看到垃圾撒漏和烟囱冒烟，并严格按照建厂之前与当地居民的约定，每两个月定期请居民代表到厂区参观监督并通报达标情况。这一切都可以看出福冈市政府在垃圾焚烧发电厂的选址、征求当地居民意见、厂区建筑外形设计、建成投产运行管理和落实与当地居民的协调机制等方面的用心良苦。同时，通过政府长期的宣传解释，福冈市民众对垃圾焚烧产生二 恶英的问题，已完全相信政府的控制标准和厂方采用的垃圾焚烧的技术、设备及管理能够对二恶英实施有效的控制，近年来也没有因二恶英问题而影响垃圾焚烧发电厂的建设。

（3）福冈市首创垃圾填埋的“福冈方式”

垃圾填埋的准好氧填埋结构，是福冈市在日本垃圾填埋历史过程中与福冈大学协作开发出来被日本政府在全国各地推广、并被联合国人居署在亚太地区推荐应用的垃圾处理方式--福冈方式。福冈方式是指根据填埋废弃物层内的微生物环境将填埋地分5类（厌氧填埋、准好氧填埋、好氧填埋等）的一种分类方法。实践证明，填埋废弃物层内的微生物环境越为好氧型的，其渗滤液中的污浊成分和浓度就越能在早期实现降低，同时甲烷以及硫化氢等气体的发生量也就越低，填埋场也就越容易在早期实现稳定。

福冈方式具有有效利用自然界本身所具有的净化能力来达到实现废弃物稳定化的方法，这种方法在机械及装置上对技术的要求都不高；可以促进填埋废弃物的分解，提高渗滤液的水质；甲烷气体的发生得到抑制，有利于防止地球温暖化；由于稳定性的增大，使得填埋场早期利用成为可能；是一种投入小而效果好的方法，其系统的基本工程学原理简单易懂，而且材料的选择方面也具有极高自由度，可以实现对各种材料的充分利用；建设和维护管理也简单易行，但要在加强填埋作业及日常管理的同时，对渗滤液的水质进行持续监测等优点。福冈方式适合在中小城市推广使用。在福冈市和国际机构的共同努力下，福冈方式已先后在马来西亚、我国山东潍坊市和云南蒙自县、萨摩亚、越南等国家和地区推广应用。

培训考察期间，我们实地考察了福冈市西部中田垃圾填埋场、今津垃圾填埋场（已封场）及与其配套的渗滤液污水处理厂。中田垃圾填埋场是按福冈方式建设的垃圾填，是按福冈方式建设的垃圾填埋场，主要填埋垃圾焚烧发电厂炉渣、飞灰和不可燃垃圾，总面积380000平方米，填埋面积180000平方米，填埋容量2380000吨，填埋时间从1996年至2016年共20年。今津垃圾填埋场也是按福冈方式建设的垃圾填埋场，总面积758000平方米，填埋面积644000平方米，填埋容量1687000吨，填埋时间从1975年至1999年共24年，于1999年9月封场。渗滤液污水处理厂是专门配套处理中田垃圾填埋场和今津垃圾填埋场垃圾渗滤液的污水处理厂，主要采用微生物生化处理技术处理垃圾渗滤液，该厂占地面积13000平方米，日处理渗滤液600吨（正常），最大日处理能力可达3000吨（雨季），渗滤液中田垃圾填埋场占20-30%，今津垃圾填埋场占70-80%，渗滤液污水处理后COD达到15毫克/升以下排放。福冈市环境局设施部管理课驹田尊志系长介绍，中田、今津垃圾填埋场和污水处理厂的建设都得到当地居民的充分理解与合作，并在较短时间内建成投产。我们在现场考察所到之处均未闻到臭味，露天的垃圾渗滤液集调节池上种植湿地水草植 物，鸟类在植物群中栖身。

今津垃圾填埋场封场后，福冈市政府投资建立了今津养护学校、运动公园、网球场和市民租地种植农园。市民每年花费6000、9000、18000日元就可分别租到10、15或30平方米的土地耕作，种植各种农作物，体验农家生活。

（4）福冈市国民环境教育形式的多样性

福冈市政府对国民的环保教育，实现了从幼儿到成人的全面覆盖，环保教育伴随人的一生。日本政府不仅将环境教育纳入义务教育法，而且还通过建设环境教育馆、环保俱乐部、编写从幼儿到中学综合性环境教育辅助教材、成立环保民间组织等多种方 式来提高公民的环境意识。他们的环保活动不仅丰富多彩、形式多样，而且载体先进，寓教于乐。“边玩边学”、“大家一起愉快地学习环保知识”、“努力就有收获”等多种形式的环境教育和环保宣传思路，让人耳目一新、印象深刻。

培训考察期间，我们参观了北九州市的环境博物馆。该馆通过大量的影像和实物展示，介绍了北九州市环境保护的进程、历史和背景，使公众能够从中学习和了解克服公害的历史、今天的地球环境和保护大自然的重要性。博物馆内设有环境学习中心、环境信息中心和环境活动中心，既有环保实用技术的展示和绿色生活方面的知识宣传，也有环境警示教育的内容。博物馆大量采用太阳能发电、雨水利用体系等环保性技术和设备，其本身就是 一个现实生动的教材。在这里看一看、摸一摸，就可以愉快地学到环保知识，儿童也可以通过各种各样的游戏器具感受到自然的神奇力量，有效地培养了儿童珍爱大自然的意识。

三、日本经验对××经济发展和环保工作的启示 通过培训和考察，我们深切地感受到，日本福冈市在工业化后期经济发展和环境保护工作的先进理念与建设资源循环型社会的做法经验，值得××借鉴。

（一）充分发挥政府的主导作用，适时推进经济发展和环保理念战略转变，是现代化城市加强环境保护的客观要求

福冈市在战后至上世纪八十年代，走过了“先污染、后治理”的路子。但进入九十年代特别是二十一世纪初期，成功实现了经济发展和环保理念从经济优先到经济与环境兼顾、再到环保优先的战略转变。经济发展和环境保护理念先进、措施具体、效果明显，经济发展和环境保护都取得了长足的发展。转变观念实现了福冈市经济与环境的双赢。

实施经济发展和环保理念与指导思想的战略转变，政府能够发挥主导作用。从福冈市经济发展和环境保护的实践看，环境保护和污染治理表面上是依靠先进的技术支撑，但实质上是政府强有力的推动。在培训考察中，我们强烈感受到福冈市政府的环保主导作用是随着现代化城市的发展、市场经济的成熟而日趋加强的。14 如日本政府制定循环型社会法律体系和福冈市政府科学制订循环经济发展规划，出台规范、扶持循环型社会建设的优惠政策措施，加大对循环经济投入，推动循环经济发展的产学研联合，推进企业清洁生产，动员全社会参与，无不体现政府强有力的行政推动。当前，××正处于经济快速增展和全面实现小康社会的关键时期，同时也是环境污染治理的高难期和环境违法行为多发期。由于目前我国市场经济体系尚未完善，环保政策法规体系建设相对滞后，企业主动治污、公众自觉环保理念还比较薄弱，经济与环境矛盾日趋突出，更加需要政府通过完善环保法律法规体系、科学编制环保规划、制定落实“环保优先”的促进政策、倡导全民环保等手段，在环保工作中发挥政府强有力的推进作用，促进全社会以更低的资源消耗、更少的环境代价，谋求又好又快发展。

（二）切实转变经济增长方式，加快推进循环经济和资源循环型社会建设，是应对和解决城市环境污染的有效措施

福冈市政府经过整整20年持续的污染治理，生态环境得到了根本性恢复，实现了城市空气环境质量和水环境质量的根本好转。其基本经验是实施了新的经济发展和实行新的环保理念，从根本上改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的生活方式与产业结构，向循环型的生活方式和循环型产业结构的社会转变。较好地解决了在城市生产生活的初始阶段就重视再生资源利用和减少废 15 弃物排放，对废弃物进行有效回收处理并使之成为宝贵资源，在资源充分利用推进循环经济发展的同时，大量减少城市废弃物对环境的污染问题。

在废弃物资源循环利用方面，北九州生态工业园区建设摸索了成功经验。北九州市于1997年7月制定了“环境保护政策”与“工业振兴政策”并重的地区政策，积极推进北九州生态工业园区工程建设。目前，该园区已建成北九州教育.基础研究、技术.验证研究和企业化生态工业园区，形成了北九州市生态工业园区中心（环境宣传学习基地）、北九州学术研究城（国立、公立、私立大学、研究生院与研究机构聚集开展各种研究，成为培养未来人才基地）、响（HIBIKI）再生利用工厂群（市政府将平整后的土地长期租给企业，扶持中小企业在环境领域发展，并给予经费扶持。如废弃汽车再生、废纸再生、废塑料再生、废办公设备再生等工厂群，成为废物再生利用基地）、综合环保联合企业（将园区内各再生工厂、企业产生的再生残渣和汽车碎屑等工业废物再进行资源处理，并利用余热发电，推进零排放型环保产业联合企业化，成为资源循环基地），使整个工业园成为从基础研究到技术开发、验证研究到企业化运作的环保产业基地。

（三）全面加强公众的环保宣传教育，持续提高公民的环境意识，是推进资源循环型社会建设的重要手段 培训考察期间，我们无论在福冈市政府办公大楼还是在企业、工地实地考察，在住宿酒店还是和行走街头，所到之处无不亲身感受到环境保护已成为日本的一种公共文化、文明理念和自觉行为。日本政府通过实施从幼儿到成人全面覆盖的国民环保教育机制，使福冈市民养成了不随处乱扔垃圾的习惯，街道非常整洁干净，市内见不到成排成列的垃圾箱，也见不到裸露地面和纸片垃圾。环境保护的文化理念渗透到了福冈市的企业生产、行业发展和社会生活中，成为全社会自觉遵守的行为规范。

福冈市环境局循环型社会推进部计画课满江正博课长介绍，福冈市政府十分重视国民的环境教育，系统地编写了从幼儿到中学生等适合各种年龄段的综合性环境教育辅助教材实施环境教育，取得了很好的教育效果。如福冈市2009年版小学四年级的环境教育辅助教材，就包括了福冈市政府对家庭生活垃圾的分类和丢弃要求、垃圾资源再生利用、垃圾填埋场和垃圾焚烧发电厂处理垃圾流程、环境教育学习讲座、市民、社团和学生集体拾拣垃圾活动、环保法律常识等内容。这种注意从小就开始培养青少年的环保法制意识和行为习惯的经验做法值得××吸收和借鉴。福冈市不仅严格按照义务教育法落实环保教育内容，还充分发挥民间环保组织和社会中介组织的作用，形成政府主导、企业治理、全民参与、根植基层、覆盖全社会的环保教育网络，福冈市公众 17 对环保的广泛参与和环保的自觉行动，成为环境保护和推进资源循环型社会建设的强大力量。

四、对加强我市资源节约型环境友好型社会建设 的相关建议

（一）学习借鉴福冈经验切实推进发展理念的战略转变 福冈市建设“资源循环型社会”的做法经验值得××借鉴。学习福冈经验，关键是要切实推进发展理念的战略转变。党中央在十六届五中全会提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会，与福冈市建设“资源循环型社会”的做法有相相似通之处。××可以借鉴福冈经验加大力度推进“两型社会”建设。在发展理念上切实推进从经济优先到环保优先的根本性转变，在社会形态上切实推进由农业社会、工业社会向生态社会的根本性转变，在环保工作上切实推进由被动污染治理向全方位生态保育的根本性转变。

从××治污的历史上看，上世纪70年代到80年代是末端治理，90年代是源头治理与过程控制相结合，发展到现在以环境、经济、技术手段综合治理。××的治污历史体现了政府解决环境问题战略思想的演变，体现了经济发展方式、环境技术和文化理念的转变。但是目前××面临的环境问题依然严峻，大气污染、水污染和垃圾处理的问题无法回避。解决××的环境问题，学习18 福冈经验走建设资源节约型、环境友好型社会的道路，是一项长期的战略任务。推进×ד两型社会”建设，不断提高资源环境保障能力，对实现××经济又好又快发展具有重要意义。

（二）发挥政府主导作用全面推进“两型社会”建设 福冈市政府强力推动资源循环型社会建设，政府发挥主导作用主要体现在四个方面：一是科学制定资源循环型社会的建设规划；二是推进制定资源循环型社会建设的法律法规体系；三是制定实施资源循环型社会建设的优惠政策；四是倡导全民环保，推进公众参与资源循环型社会建设。我市现阶段可以考虑推进以生活垃圾和产业废弃物循环利用为重点的“两型社会”建设。建议学习借鉴福冈市在家庭生活垃圾分类、包装、收集、分拣、资源再生利用和垃圾填埋场、垃圾焚烧发电厂的选址、建设、管理等方面的经验；学习借鉴北九州市建设生态工业园区，建立从基础研究到技术开发、验证研究到企业化运作的环保产业基地方面的经验，由政府相关职能部门牵头研究制定有利于××市生活垃圾和产业废弃物循环利用的经济政策；制定科学、环保、安全的生活垃圾、产业废弃物循环利用的整体规划和分类处理办法；在抓好生活垃圾和产业废弃物循环利用试点的基础上全面推进城乡垃圾和产业废弃物的分类处理；鼓励、扶持企业参与对生活垃圾和产业废弃物实行充分的回收和循环利用。

（三）进一步营造“两型社会”建设的文化氛围

从福冈市政府推进国民环境教育的成功经验上看，通过多种形式实施从幼儿到成人终生的环境教育，是提高人们环境法制意识、养成良好行为习惯和确保有效推进环保工作落实的重要保证。比较福冈市的环境教育而言，××的环境教育和“两型社会”公众宣传工作需要进一步加强。建议学习福冈经验，系统编写××从幼儿到中学生到成人等适合各种年龄段的综合性环境教育、宣传辅助教材实施环境教育，进一步构建学校、家庭、社会三位一体的环保宣传网络，完善对全社会的环境教育体系，大力普及环保知识，强化市民的环保教育，加大对民间环保组织的鼓励和扶持，动员更多的市民从事环保公益事业和倡导环境政策，推进公众参与，全面提升全社会公众的环保意识。同时，要大力营造“两型社会”建设的文化氛围，培养公众的环境危机意识，使资源节约型、环境友好型社会的理念成为全社会的共识和奉行的价值观，形成一种主流的社会舆论。

第三篇：日本福冈建设工程管理学习考察报告

日本福冈建设工程管理学习考察报告

一、福冈市建筑市场管理基本情况

政府定规则、当裁判员，企业当运动员、自觉守规则，精细化管理、责任到人，这是福冈市建筑市场显著特征。二战以后，日本国家权力大量下放，城市的自主程度很高，国家政府不直接干预城市的管理，福冈属于日本政令指定都市（相当于我国的计划单列市，全日本有18个），在政策上享有更大的自主权，在行政上基本不受县（相当于我国的省）政府的制约，具制定部分地方法规和较大的行政自决权。在国家建设业法等相关法律法规的基础上，福冈市于2006年制定发布了《福冈市土木工程招投标管理手册》和《福冈市土木工程施工管理手册》，前者通过一系列表格记录投标企业资质、既往业绩、纳税情况、质量安全文明施工情况、不良记录等信息，并纳入到评标的量化打分体系中，是工程“标前管理一本通”；后者将工程施工阶段应申报的各项审批手续、执行的法律法规统统归纳转化为建设管理各环节、工序建设业主（甲方）和承建商（乙方）相关责任人填写的一系列标准表格，其中施工关键工序对应的验收表由甲方专业负责人签署、连 1

同其本人与现场实物合影一并归入工程永久档案，实实在在体现责任到人、精细化管理，是工程“标后施工管理一本通”。精细化管理贯穿于工程建设管理的全过程，例如，工地施工除了应取得建设主管部门审批的《施工许可证》之外，对于产生噪音、振动、污染气体的机械设备，在实施作业前也要一一取得环保部门的许可，并严格限定其连续作业时间、作业时段等（见附件1：《特定施工作业报建指南》。工地文明施工方面：施工标识牌张挂齐备；围蔽普遍坚固、整齐、干净，颜色与周边环境协调；建筑垃圾随产随清；尽可能采用预制构件、减少现场浇筑构件产生的扬尘、噪声等问题，在博多站连天面女儿墙都是预制件（见附件2：位于中心区繁华地段边运营边建设的“博多站改扩建工地”和位于郊区的某“高速路工地”照片）。

二、××市与福冈市建设工程管理工作异同分析

（一）关于建设工地质量安全文明施工管理体制在福冈市，建设业主是直接和第一责任人，承建商是间接和第二责任人，政府部门是裁判员。福冈市建设工地管理只有建设业主（甲方）和承建商（乙方），甲方对工程质量、安全、文明施工负全责，工地管理完全是甲、乙双方的合同履约行为，甲方派驻工地的各专业负责人负责全过程旁站监管，包括签署关键工序的验收表格并连同其本人与现场实物合影一同永久归档，对工程质量终身负责，使得工程质量与从业者个人职业生涯和信誉永久挂钩。政府部门管理很宏观，但执法严厉，按职能分工，谁审批谁监管，做裁判员，一般只有接到投诉才去现场处理，而且主要是了解问题性质后要求甲方落实整改。

在××市，建设业主和承建商的法定责任同于福冈市，但实际执行责任较弱化，政府部门是裁判员，但管理靠前、实际间接承担了部分运动员角色。根据我国既有的法规体制，××市工地管理除了建设业主和承包商以外，还有政府派出的质量（安全）监督站和建设业主聘请的监理公司。监督站代表政府监督建设业主、承建商和监理公司在工地施工中执行法律法规、履行各自职责，监理公司作为工地质量安全文明施工责任的第三方，依监理法规对工地实施全过程监督管理。这一管理体系体现了政府靠前管理、关注民生和社会公益的指导思想。我国建筑法规规定建设业主是工程质量安全文明施工第一责任人，但由于多种原因，其实际履责过于弱化，与日本的福冈市相比，其施工现场旁站监督管理的责任基本上都转移到监理方，监理公司夹于建设业主和承建商两大强势的主体之间。工地管理中，承建商趋利图方便、建设业主代表无被问责之虞图省心、监理制约手段有限在夹缝中苟且图左右逢缘的倾向时有发生。目前市、区各级质量（安全）监督站普遍超法定监督量工作，心有余而力不足的现象急需寻求破解之策。

（二）关于市场履约诚信和违规成本福冈市建筑市场建设业主和承建商及其个人违规成本巨大，诚信履约是企业的自觉行为和经营要诀，政府粗放管理有效；××市建筑市场建设业主、承建商、监理公司三大主体的企业及其个人违规成本较低，诚信履约还未成为企业的自发行为，在高强度建设时期，政府工程质量、安全、文明施工管理工作难度大，任重道远。

日本社会的市场经济规则经历了长期磨合、发育得相对完备。据福冈市有关部门介绍，在福冈市建设工程甲、乙方毫无疑问地非常注重本身的社会诚信记录，因其好坏直接关系到企业及其个人的生存和发展。对于投资商建设的项目若投诉多、出安全事故、竣工验收评定等级不高，会直接严重冲击其物业的租售价格，甚至伤及企业品牌、制约企业的发展，其直接管理责任人旁站过程证据确凿、职业生涯就留下永久的污点、甚至直接失去工作。对于政府投资项目的建设业主，其管理人员是政府技术职员，做为工地质量安全文明施工的主要责任人，更承受不起因履责不力被解除公职的风险。承建商若不诚信履约、出现质量安全文明施工的不良记录，就会失去市场竞争力，非政府投资的发包人会拒绝其投标。据介绍非政府投资占福冈市建筑市场的70%左右。

我国现行法规还未形成对建设业主和承建商市场履约不诚信行为的有效制约机制。××一定程度上也存在这一问题，对于工地管理不到位，产生隐性的质量缺陷、施工不文明、甚至发生伤

亡事故，对建设业主企业及其相关责任人几乎没有制约手段，开发商非正常低价发包工程造成工程质量低劣现象时有发生；对于承建商企业及其管理责任人的影响还不够直接、不够显著，不足以在依法招标的项目中拒绝其投标。

三、工作启示和建议

加快推进建筑市场诚信体系建设。以进一步健全和完善标后诚信评价与招标环节直接挂钩的市场管理机制为手段，以培育精细化管理、市场化运作、健康公平的建筑市场为目标，使得规范质量、安全、文明施工管理变成建设业主、施工、监理企业谋市场、求发展的自觉行为。

2009年下半年，市城乡建委发布试行了建筑市场诚信管理体系，对在穗施工企业资质、业绩、现场质量安全文明施工等诚信情况进行滚动的量化打分排名，排名得分纳入企业资信评标体系中，直接影响施工企业的投标得分和中标概率，已初显成效，施工、监理企业已开始普遍重视既有工地的质量安全文明施工管理，预计随着评价数据的逐步积累、执行力度的进一步加强和普及，该管理体系对规范××建筑市场、促进施工企业自律诚信履约、规范工地管理的效果会更加显著。建议在此基础上，加快将此管理体系推广应用于监理、设计、检测等市场主体方的管理，以期加快培育更加健康有序的××建筑市场。

第四篇：德国城市管理制度和管理机制考察报告

德国城市管理制度和管理机制考察报告

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2012-05-04

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上海市行政法制研究所

编

2011年12月22日

编者按：2011年9月25日至29日，以上海市人民政府法制办公室刘华主任为团长，由上海市人民政府法制办公室、上海市城市管理行政执法局、上海市城市管理行政执法总队、上海市奉贤区政府法制办公室有关人员组成的城市管理法制考察团一行6人，应德国艾伯特基金会的邀请，围绕德国城市管理与行政执法基本情况等内容，赴德国进行了为期5天的学习考察。本期刊载的是此次德国之行的考察报告，供各区县、各部门法制机构在实际工作中学习参考。

德国城市管理制度和管理机制考察报告

一、基本情况

德国考察期间，因艾伯特基金会的精心安排，考察团先后到访了汉堡、柏林两个城市的部分区政府。到访的区政府部门对考察团的到来高度重视，区长亲自接待、陪同。同时精心策划、组织了10多场专题报告和经验介绍会，安排了4项现场案例参观活动，来介绍德国在城市管理与行政执法方面的做法、经验及思考，内容丰富而广泛，介绍生动而详实，安排紧凑而多样。通过学习考察，考察团对德国汉堡、柏林两个城市地方政府在职能配置、机构设置以及建筑物管理、街头摊贩管理、街面市容环境管理等诸多方面有了一定了解。同时，德国的行政官员和工作人员认真、严谨、坦诚、热情的工作作风也给考察团留下了深刻印象。

二、城市管理的主要做法

（一）政府间权力边界清晰、责任明确

1、政府治理结构。德国是一个联邦制国家,由16个州组成,其中包括3个城市州,即汉堡、柏林、不莱梅。德国国家面积35.7万平方公里,人口大约8000多万。政府机构分为三级:联邦政府、州政府和地方政府。根据德国基本法,各州政府有权自行制定基层组织法,但都必须遵循共和、民主、社会福利和法治国家的原则。

2、政府治理原则。通过考察看出，德国地方治理遵循着以下基本原则:一是民主,各级政府都是通过民主选举产生;二是民生,各级政府管理的目的是为了改善人民群众的生活水平;三是基层化,政府的各项职能尽可能多地由地方政府层面承担,而不是转移给上级政府;四是分权，即各级政府间的权力分配明确、划分清楚，且同层级管理部门的权力分配、划分也尽可能清晰、明确；五是财政转移支付，联邦和州政府通过转移支付的方式,保持地方政府的财政能力,支持地方政府对地方公共产品的供给能力；六是加强监督,上级政府部门加强对下级政府部门的监督,以使其管理符合法律规定。

3、地方政府机构设置和职责。由于德国地方政府根据基本法和州法律的规定以及实际情况承担大量的地方性活动和公共服务事务,以适应当地人民的生活需要，为此，地方政府(市、区)会设置不同的管理部门来承担相应的职责。以汉堡市为例, 汉堡市设７个区，市政府主要负责教育、地方治安、警察和法律保护等职责, 区政府具体负责地方公共事务管理，包括承担公共基础设施建设,提供地方公共事业服务、社会福利、环境卫生、污水处理等事项。区政府设置7个部门，具体包括公共秩序管理部门、兽医业管理部门、居住空间管理部门、技术和环境保护管理部门等。由于管理职责和工作任务划分明确,区政府地方管理的自主性、能动性很强,能够积极完成属于自己职责范围内的任务。行政管理部门在发现违法行为后，可以依据职权调查取证，并作出行政处理决定。

（二）规划编制科学、严谨，注重延续性

汉堡、柏林两座城市给人的印象是井然有序、空间布局合理、建筑风格和谐、生态环境良好、市容环境整洁，无论是古典建筑还是现代建筑，都能互相辉映，美轮美奂，这源于德国高度重视城市规划的编制工作，有一套科学而严谨的规划编制机制。

德国实行联邦-州-地方政府三级规划，联邦政府只负责规划政策的引导以及法律的颁布与修订，是原则性、指导性的工作。州、地方政府遵照相关法律和各自职责，从实际出发制定城市建设的总体规划、控制规划或者详细规划。越是下一层级的规划，越是具体,具有可操性。在制定城市总体规划时，以解决预见性问题为出发点，至少要考虑50年以上，同时注重规划编制后的稳定性和连续性，不轻易推翻。以汉堡市为例，其城市规划就是上世纪50年代编制的，至今还有效。

规划的制定程序往往包括调查、汇总、公开征求意见、审批等，归纳起来，主要有三个步骤：第一步,征求公众意见，将各种意见汇总整理后，由专业规划人员综合考虑各方面因素制订规划；第二步，规划公示，再次征求公众意见，并协调各方意见，作进一步修订；第三步，将修订后的规划草案送议会审议通过，赋予法律效力。规划一经出台,即具权威性和严肃性，必须严格执行,以此确保城市或者建筑物一朝建设，百年受益。

（三）依法管理建筑物、构筑物

1、管理规定明确、详细。在德国,由于建筑管理属于地方事务,联邦政府往往通过制定建筑法规和技术规则来明确建筑管理要求。管理要求既涉及对已建地区具有历史性建筑的保护规定,也涉及对未建地区建筑的建造要求，管理对象覆盖十分全面。同时，法规和技术规则中提出的管理要求非常明确，具体包括:一是有关建筑物外部形式的要求,如最高或者最低楼层,墙面装饰、广告物管理等;二是有关相邻未建建筑土地之形成与利用,及围墙种类、形式及高度限定等;三是有关外部天线的使用限制或者禁止;四是有关地下管线铺设禁止等;五是安全设备安装的技术规范等。这些规定的管理要求有一个显著特点，即非常注重区分公共安全和私人性事务，对可能影响公共安全的事项，往往作强制性规范；对涉及私人事项的，一般作引导、提示性规范要求。

2、行政审批合法、规范。由于建造建筑物属于公共秩序管理中的重要内容,德国法律、法规明确规定，建造建筑物必须取得地方政府的建筑许可,但小规模建筑物的建造则无须取得。地方政府在对建筑申请进行审查时,依据的是地方法规、技术规范和设计方案等, 由于管理审核的对象、事项、要求、规则等内容都已由法律规范作了明确，而且各项要求具体、细致，为此地方政府在建筑物建造审批时的随意性很小，只能严格依照明示的要求来审批，或同意，或不同意。此外，对政府权力控制也十分严厉。根据法规规定，政府对建筑物建造的审批期限最长不得超过三个月,若超过规定的审批期限,政府仍未提出审批意见的,业主就可以施工。

3、对实质性违法搭建，依法予以拆除。若发生未经批准或者不按审批而建造建筑物的,德国地方政府一般会区分两种情况，分别处理。一种情况是该违法建筑属于法律规定的尚可存在范围，只是业主建造前未办理审批手续。对此类情况,政府往往要求业主补办手续,颁发建设许可,然后对业主违法建设的行为给予一定数额行政罚款。由于这些建筑违法的性质都不严重，因此，多数情况下都是以这种方式处理的；另一种情况是违法建筑不符合法律规定的要求,属于不允许存在范围,即违法性质严重的，地方政府行政执法部门会责令业主自行拆除该违法建筑，若业主不拆除的，行政执法部门组织队伍予以强制拆除。属于这种情况的是极少数，如柏林市一个区每年只发生1-2起强制拆除案件。

（四）设置形式多样的露天临时集市

长期以来，德国地方政府有在露天场所开设临时集市的传统,供商贩、市民自由买卖。这样既方便了市民生活,也为很多商贩谋得生计,因此深受市民和商贩的欢迎。有些集市由于开设时间较长,名气较响,已经成为了城市的一道风景。

1、集市形式多样。临时集市设置形式多样，时间灵活，有定期的周末集市、隔天集市,也有定时的钟点市场等,经营的种类主要有食品类、日常生活用品类。商贩可以根据自己的时间和需要灵活安排。在汉堡市，考察团参观了一个集市，其经营以食品类为主，有熟食类的面包、香肠、奶酪等产品，也有生食类的肉类、蛋类等，还有少量经营衣物类、花草类、日用品类等。经营的品种琳琅满目，丰富多彩，令人流连忘返、“淘”乐无穷。

2、设摊者需登记。所有要在集市经营的商贩,需要事先向经营地的政府提出申请,由地方政府签发“许可证”后才可以进入集中摆摊，出卖物品。许可证上登记有经营者姓名、许可证号码、经营项目、签发部门等事项，作为准予经营及经营信息公布的凭证。经营者申请时只要提供个人证件、联系地址、电话、货物的合法来源等文件,填写申请表,由政府登记信息即可,只需数日到数周就可以得到批准。对设摊者收取一定管理费,而收取的费用主要用于市政管理保洁、维护，以及市场清洁保洁费,市政设施维护花费以及相关管理费等。

3、实行严格管理。政府会派专人管理集市的市场秩序，一方面监督经营者标明价格,以及根据市场经营管理规则合法经营；另一方面维持集市正常秩序，拒绝一些未经登记的摊贩进入集市经营，并制定专门规章,明确集市中经营者和消费者的行为规范，包括酒类不得在集市销售,市民进入集市不得带狗，经营者必须明码标价等；对违法经营者将取消其设摊经营资格。同时,政府在设置集市场所时，会一并配备电源、水源、公共厕所等设施。

（五）妥善处理街面市容环境问题

汉堡、柏林的城市道路总体给人以整洁、有序的感觉,但一些地区也存在跨门经营、自行车乱停放、彩旗广告乱悬挂等现象,特别是涂写现象严重，但德国地方政府在治理这些现象方面有着独到之处。

1、跨门经营问题。针对一些小商店总是将物品摆放到人行道上经营的情况,在确保人行道通行顺畅的前提下,政府在商店外墙至人行道一米处划了一条线,名曰“一米线”,允许店主将经营的商品摆放在“一米线”以内，同时要求商品必须摆设整齐、有序,不得影响行人通行。如果发现跨门经营情况影响行人通行的，行政执法人员先予教育，令其改正，其中屡教不改者，才作出行政处罚。

2、乱张贴、悬挂问题。由于乱张贴、乱悬挂广告宣传物品的行为严重影响市容环境,有些甚至还影响行人通行安全,为此,德国地方政府对随意张贴、悬挂广告宣传物(彩旗)的行为明确禁止,但对一些因演出、表演等活动需要进行的临时性广告宣传，政府一般比较宽容，允许其存在一定时期，也不需要申请批准,但要求设置者必须到期自行清除。若在一定期限内未清除，政府部门会对设置者给予一定处理。

3、乱涂写问题。在汉堡等城市,一些年青人热衷于在建筑物外墙上作画、涂写,作为一种艺术手法来表现。对此类现象，目前缺乏有效的管理措施，所以某些地区乱涂写现象也比较严重,但社会公众比较包容、坦然。

4、社区公共环境问题。德国城市居住区的公共空间较大,公共绿地面积较大,公共场所的环境卫生工作,如除草、拾垃圾等,往往由一些社区居民义务性来承担。一些居住小区的绿化环境呈现出自然的生态环境。

（六）设立“一门式”市民服务中心

1、设立市民服务中心。德国地方政府十分重视为市民服务,在社区开办市民事务服务中心,将一些涉及市民、企业的事务,如出生登记、结婚登记、社会福利提供、企业开店、建筑申请等事项集中在市民服务中心办理，以方便市民。在汉堡市，有6个区政府在政府办公楼开设了市民事务服务中心,集中办理有关事务。服务中心里设有不同等级的接待（咨询）人员，包括一般接待人员、专属接待人员等，他们会根据市民的不同需要提供不同的服务内容。

2、提供个性服务。同时,为了更好地保护市民或者企业信息，服务中心开辟了专门接待区域，提供安全保护接待。另外，市民除了可以亲自上服务中心办理、咨询事务外，还可以通过网络提出相关事务的办理要求,中心会有专人负责网上受理处理。此外，市民事务的申请办理并不局限于所在居住区事务中心,可以按照方便、就近的原则,在其他事务中心提出申请。事务中心设有专门区域，用于接待市民或者企业,办理事务，提供信息咨询或相关资料查询,比如涉及建筑时,可以查阅规划、技术规范等。一些事务往往实行全市联网办理。

（七）建立科学的复议审查机制

1、设有行政复议机制。德国城市比较重视行政行为的内部纠正工作，在区政府层面设置专门负责行政法制工作的部门，为区政府提供法律咨询，同时监督、检查其他局（部门）的行政管理工作及行政管理人员的廉政情况，并接受对老百姓不服的行政行为的审查。行政复议的机制比较有特点。

2、由专业人员和社区居民组成审查小组。专门负责复议审查的工作人员都是法律专业出身，具备律师资格。每一起案件都由专职复议工作人员负责，同时邀请2位社区公民参与案件审查，审查后再通过投票来决定复议结果，或维持，或变更，或撤销。每件复议案件在审查过程中，往往还会邀请一些专家参与案件讨论。

3、行政复议收取费用。复议申请人必须交600元欧元复议费。复议收费是为了控制复议数量，提高行政管理效率，让真正需要复议的当事人提出复议申请,同时也可以减轻财政负担。由于复议程序严格，复议后因不满复议决定而向法院提起诉讼的案件，只占复议案件总数中的很小部分，其中只有个别案件会被法院纠正，行政复议的正确率较高。

三、几点启示和思考

（一）科学划分政府职能,实行综合管理、职责下移

在任何国家，政府的管理职能都不可能由某一级政府独自实现，需要各级政府间的分工合作来共同完成。德国政府的管理模式体现了这一治理原则。地方政府能够做的,上级政府绝不插手;上级政府职责范围的事,也绝不交给下级政府承担。因职责分工明确、科学,不存在交叉和重迭问题,责任主体明确,管理成效也高。纵观我国政府的职能划分,仍然喜欢上下一致,下级有的职能,上级机关也有;讲究机构对应设置,有上级机构,必须设下级机构。客观上造成机构重迭,职能交叉,分工不清,责任主体不明等问题,影响了政府管理成效。德国现行管理模式带给我们的启示是:

1、政府职能要分级。要逐步改变这种状况,将宏观调控权、全市场监管、区域间统筹协调、全国性公共产品供应等职能划为中央职能;将促进地方经济发展、地方治安、统筹协调地方事务等职能划给地方市政府(决策类);将地区性建设和管理事务、地方性公共产品和服务提供等职能划给地方区政府(执行、监督类职能)。通过科学划分职能,确保职能不重迭和管理主体的唯一性，充分发挥各级政府的主观能动性。

2、政府职能要综合。要继续加快政府行政管理职能的转变,理顺内部的职能关系,逐步消除政府事权分工细、部门多而导致的边界不清等问题,在前一轮机构改革以及政府职能转变的基础上,要推进政府职能的综合化,将一些相近、可合并办理的行政事务,尽量由一个部门承担,实行大部制、综合性管理,切实提高行政管理效率。

3、管理职能要下移。上海是一个特大型城市,城市管理面临诸多新问题, 可以进一步扩大街道办事处、镇人民政府的行政管理职权,按照“责权统一、重心下移、能放就放”的原则,赋予他们更多的行政管理职能,对原来由区政府一级承担的管理职能,只要街镇层面能办,都让街道办事处、镇政府去承担.同时增加行政管理力量,充分调动街道办事处、镇人民政府的积极性，切实提高行政管理水平。

（二）按照科学发展观要求,积极推进服务型政府建设

近期国外环境的剧烈变化提示，现代政府必须积极主动地调整职能，不断改进管理和服务体制，完善服务功能，真正构建以服务为导向、以公民为本位、以法治为保障、以责任为动力、以廉洁为原则的行政管理体系。德国行政管理经验告诉我们，建设服务型政府是政府行政管理的重心，是顺应时代发展要求的积极表现。党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求。经过二十多年的努力,上海各级政府职能转变已经取得了很大进步,但还远远不够，需要不断加大建设的力度:

1、进一步增加政府的服务意识和责任意识，继续扩大公共服务产品的供给能力。积极加大在教育、医疗、社保、住房、公共交通等方面的供给能力，同时要在社会秩序、公共安全、生态安全、环境保护等方面提供更好的服务。健全公共服务标准，对公共服务的对象、供给主体、服务程序、服务标准等做出规定，加强公共服务的基础性工作，明确提供主体，落实责任。完善公共财政的转移支付机制，继续加大财政转移支付力度，规范转移支付活动，加强监管，实现基本公共服务的均等化。

2、进一步创新服务方式,改进工作作风,增强政府服务能力。继续加强政府服务“硬件”设施建设，进一步深化行政审批制度改革，减少审批事项，简化审批流程；完善政务服务中心，为社会、企业提供“一站式”、“无缝隙”、信息化服务。加快政府服务“软件”设施建设，发展电子政务，推行政务公开，实行政务信息公开。通过不断创新，改进工作作风，为社会公众生活和参与社会经济活动,以及行政管理权力的规范运作提供保障，创造条件。

3、建立健全服务型政府的评价体系。按照服务、责任、法治、廉洁四方面建设标准，构建科学的服务型政府评价体系。明确基层政府是建设服务型政府的主体，也是评价制度建设的责任主体；推进以公共服务为重点的绩效评价机制建设，把有关民生工作作为评价的主要内容；科学设计评价方法，拓宽公众参与评价的渠道，赋予服务对象对服务型政府建设更大的发言权，真正做到使政府工作以公众满意为标准，不断提高政府的公信力和执行力。

（三）积极创新管理机制，提升城市管理效能

德国政府管理的一个显著特点是，十分重视统筹协调，妥善处理全局与局部、公共安全与市民需求间的关系，对一些虽为法律禁止如跨门经营、设摊等行为，但只要不严重影响公共利益、公共安全的，就会以包容的态度允许其适度存在。纵观当前上海城市管理现状,面临的难题较多,应当在以人为本思想的指导下,建立积极有效对策措施。

1、建立疏堵结合、宽严相济的城市治理模式。对当前城市管理中的难题，如跨门经营、乱设摊等现象，坚持以人为本、科学管理、方便群众，本着不扰民、不影响交通、不污染环境的原则，合理设置疏导点或者划定经营范围，解决部分群体的生活问题，缓解社会压力和矛盾，并加强行政管理。按照教育与处罚相结合的执法原则，积极树立“初次不罚”的思想，对一般性的违法行为确立教育为先的理念，引导当事人自觉纠正违法行为，真正体现城市管理为人民的宗旨。

2、建立健全公众参与机制。要畅通信息沟通渠道，创新公民参与形式，加快公众意见表达机制、平等协商程序机制的建设，逐步改变由一个政府部门或者几个政府部门主导公共政策制定的现象，创造有序、规范的公众监督机制，不断提高公众参与意识，增强参政能力，确保公共政策的出台、行政工作的推进和行政职能的履行得到公众的欢迎和支持。

（四）切实转变行政执法人员理念,提高行政执法水平

考察期间,德国政府官员给考察团留下的深刻印象是，无论做什么事，总是会以民众利益为出发点来思考、决策，这充分显示了德国官员的行政管理理念：以人为本，为民服务。理念是行动的指导，行政执法人员的理念，往往会直接影响行政管理水平和质量。因此，需要进一步加强对各级行政执法人员的培训教育，增强服务意识，提高服务水平，真正做到权为民所用，利为民所谋，无愧于公务员的称号。

（来源：国务院法制办）

第五篇：日本城市综合交通考察报告

日本城市交通考察报告

根据市政府的组织安排，市城建系统一行组成考察团赴日本福冈、东京进行了对口考察。按照分工，我委主要考察了日本城市的综合交通规划和建设情况，经过与日本城市有关单位的对口交流及实地考察，受益良多，感触很深。经综合整理和认真思考，形成如下考察报告。

一、福冈市城市综合交通规划建设综述

福冈市位于日本的西南部,九州岛的北侧,城市人口145万人,城市面积338.4平方公里。城市东西轴长27.6公里，南北轴长31.9公里，是日本西南部的经济和交通中心。城市的综合交通体系由空港、博多港（海港）、国家铁路（JR线）、城市地铁、城市及城际高速公里、城市主干道、次干道、支路构成，形成了功能明确、层次分明，高效有序的城市综合交通系统。

（1）福冈国际机场

福冈机场位于城市中心区的北侧，到福冈市中心交通相当便利。可以转乘福冈市地铁机场线，到JR博多站约5分钟(约5km)。到福冈市中心天神约11分钟（约12km）。利用福冈都市高速公路30分钟左右也能到太宰府。

航运大楼共有日本国内线第一、第二、第三和国际线总共四栋，货物大楼国内线，国际线的两栋。国内线航运大楼位于飞行跑道东侧，1999年5月开始营运的国际线航运大楼则位于飞行跑道西侧，约10分钟有一班间隔免费的接驳巴士运行。

福冈机场虽然只有一条2800m的跑道，跑道的起降率跟同样的第二种机场比较起来是最多的。每年起降次数达到14万次（日本国内线12.6万次，国际线1.4万次）。

国内线的航空路线有25条,1年的旅客人数约有1632万人（乘客和降落人数合计排在日本第5位）。国内线和国际线的旅人数约有2000万人。本机场的旅客人数是继羽田和成田之后排在日本第3位，本机场亦是日本最初设臵登机桥的机场。做为连接日本与亚洲各国的门户城市，福冈机场正在努力完善设施，吸引航班，正在研究增设跑道，采取设臵两条跑道的体制，力求强化作为亚洲门户的功能。

（2）福冈博多港

博多港位于福冈市北部，由两个半岛环抱着的博多港，终年风平浪静，是日本西部地区的天然良港。

博多湾东西长20公里，南北长10公里，面积140平方公里，水深－5～－10米，潮差2米。港区东西长11公里，南北长5公里，面积8078公顷，中央航道和东航道底宽400米，水深－14米。博多港历史悠久，地理位臵优越，至釜山、上海、××的直线距离分别为213公里、930公里、2278公里。地处首都东京和中国沿海城市的中间位臵，凭借这些优势，两千多年来，博多港与亚洲各地的贸易和文化交流一直非常活跃。目前，博多港与我国通航的港口有××港、上海港、天津港和大连港。

同时，博多港是神户港以西唯一的北美及欧洲集装箱干线港，与中国的集装箱航线计13条每月60班。2009年，博多港的旅客运输量为85万人次，集装箱76万标箱。

为强化博多港海上门户的功能，目前博多港正在改造及建设港口的基础设施，包括码头的重新修整，改建国际候船楼，临港道路交通广场的整修等。

（3）福冈市的轨道交通

福冈市的轨道交通线网由市区的地铁线（市政府交通局投资管理）和西铁线（轻轨郊区线）和JR高铁线构成，该铁路线网布局衔接合理，换乘方便，交通出行功能明确，构成了福冈市高效便捷的公共交通运载系统。

目前，福冈市共有6条JR线。总长55.3公里，共设车站23座。JR鹿儿岛本线穿越福冈全境，北接山口、广岛，南接熊本、鹿儿岛。其中，福冈至鹿儿岛段正在实施，预计明年运营。其他JR线如JR香锥线、JR筑肥线、JR博多南线、JR阳新干线等由城市中心区放射，联系福冈郊区和周边的卫星城，以解决地区中远 距离出行交通。

目前，福冈市区运营的地铁线路共三条，运营里程为29.8公里，共设35座车站。1981年投入运营的地铁室见至天神线5.8公里，之后又进行了延长。1993年，13.1公里的机场线、4.7公里的箱崎线合计17.8公里的地铁线路投入运营，年运载旅客达一亿人次。随着福冈新区（西南地区）的开发，西南地区的交通需求不断上升。福冈新区占全市面积的22%，人口52万，占全市人口的39%。1996年开工建设地铁七隈线，该线全长12公里，采用直线电机动力系统，于2005年建成运营，极大的改善了西南地区的交通状况。

除政府出资建设的地铁线外，还有企业投资建设的西铁线，西铁线共有两条，总计17公里，设车站16座。西铁线也是城市轨道交通的重要构成，解决JR线未覆盖地区的中距离交通出行。

根据福冈市的统计资料，到2007年，轨道交通的每日载客量为130万，其中，地铁载客每日62.2万，西铁每日30.8万，JR线每日38.3万。

（4）、福冈市的高、快速路网

福冈市的高速公路由环城高速公路、三条放射高速公路（与环城高速公路相连）、九州纵贯高速公路、北部高速公路联络线（香锥放射线联络九州纵贯高速公路福冈立交枢纽）构成，构成了城市的交通主骨架。环城高速公路串联了博多港及福冈国际机场，向城市外围通过放射线高速公路与九州纵贯高速公路、城际高速公路（西九州高速公路）联通，真正实现了陆海空联运，形成高效快捷的综合交通系统。

外围交通骨架的形成，减少了进入城市中心区的车辆，可减小城市中心区的压力，使城区的交通井然有序。

目前，福冈市投入使用的高速公路有51.8公里，（5）福冈市的城市道路

福冈市的城市道路由主干道、次干道支路构成，其中，主干道多为双向六车道（极少八车道），次干道为双向四车道，支路为双向两车道（也有三车道），整个路网的结构合理，层次分明，特别是支路密度较大，主、次、支路一目了然，可方便的组织区域交通。主干道一般间距1.2KM，次干道一般600米左右间距，支路间距100-200米，每个道路交叉口和行人过街均采用信号灯控制，城市道路上一般在局部地段都留有临时停车处，方便乘客短时间停留。

福冈市道路不论大小和区域位臵交通管理设施一应俱全。城市道路基本采用沥青路面，其沥青拌和料明显优于国内沥青面料，采用粗集料开级配，直观上感到强度高，透水性好、摩阻力大。路缘石、人行道板与国内差不多，少有花岗岩铺装，但道板铺装，检查井的安臵，无障碍盲道的施工安装水平之高，令人叹为观止。

目前，福冈市汽车保有量70多万辆，其中私家车52万辆，城市干道开通里程372公里，通车里程达到了规划道路的72%。

（6）、福冈市的公共交通（巴士及出租车）

福冈市的巴士交通线路运营长度为555公里，主要由西铁、昭和、JR九州三家公司运营，运营线路涵盖了福冈市的大部分区域，每日载客量达38万人次。

福冈市共有出租车约6000台，其中公司有4149台，私人1867台，年载客量5420万人次。

（7）福冈市的综合交通换乘枢纽

福冈市的综合交通换乘枢纽共有三个，分别是博多站（JR高铁与城市地铁换乘）、西铁天神站（西铁轨道交通与城际巴士换乘），藤崎站（JR高铁与城市地铁换乘），这些交通枢纽采用的是垂直换乘，基本在一栋大楼里将不同的交通方式设臵在不同的楼层，实现真正的无缝衔接，提高了换乘效率，方便了旅客。以提高公共交通的交通分担率，减少小汽车出行。缓解城市交通压力。

（8）福冈市的停车场建设

福冈市的停车场建设非常发达，通过几天的城市观光，无论中央都市区和郊区都设有完善的停车场，由于日本土地资源不足，市区各建筑物周边因地制宜，见缝插针，设臵了众多泊位不同的停车场，由于日本土地私有化，98%的停车场为私营，全市停车场2930个，可提供泊位15.4万，没有路边停车场泊位，静态交通的解决，可帮助解决城市动态交通，使城市道路交通更为通畅。（9）、城市慢行交通（自行车交通）

为满足不同出行群体和出行距离的需求，福冈市在城市各级道路设臵了自行车道，并且根据不同道路的实际用地情况灵活设臵，有的设臵在机动车道和人行道之间，采用彩色沥青路面，机动车道和自行车道之间设臵分隔，有的设臵在人行道上。在商业中心及换乘公共交通枢纽，设臵自行车停放处，有的就设臵在人行道上，采用咪表收费，用专用停车架存放。

（10）其他

福冈市在道路元素的设计方面独具匠心，公交车停靠站的雨棚一律向人行道侧悬臂，立柱设臵在紧靠道路侧石，避免了公交车停靠站挤占人行道空间，提高了行人通行宽度。

为提高道路交叉口行人通行的安全，在停车线一段距离，采用彩色沥青路面，以对司机进行警示。对于交叉复杂的路口，对右转车道（我国应为左转）用彩色沥青路面进行标识。以提高车辆通行的安全性。

二、福冈市城市综合交通规划建设的先进理念

福冈市作为日本西南部最大的城市，定位为国际化都市，其目标为“建成九州和亚洲新时代的交流中心城市”，按照这一目标，城市空间按照三个拓展轴展开，同时，城市交通骨架体系也按照城市空间拓展轴规划建设，在规划建设中，构建以铁路运输、高速公路为主，其他城市主干道次干道为辅的道路体系，以适应城 市社会经济发展的需求

1、规划构建了空港、海港、铁路枢纽、高速公路枢纽的快速联络系统，较好的解决了城市内部和外围交通的需求和分离。

2、规划构建了功能齐全、层次分明的城市轨道交通体系，地铁线服务于城市建成区，解决城区居民的出行，郊区线解决了城市居民中距离的出行需求，同时促进了城市郊区的发展。JR线(国铁)服务于城市之间，解决居民中远距离的出行。轨道交通体系服务目标明确，且又有机衔接，换乘方便快捷。

3、规划构建了城市高速路网。根据城市空间的拓展，即考虑与城市中心区主干道路的有机衔接，又考虑了过境交通的需求，同时考虑了区域内海港、空港对周边城市的辐射作用。配套建设疏港高速公路及铁路，从路网规划布局上对不同出行目的的车流进行分离。以构造城市良好的交通秩序。

4、规划建设了层次分明、功能明确、疏稀合理有度的城区主干道、次干道、支路路网。道路合理的分级、分层规划，解决了城区主通道、微循环的交通组织，使得城区交通流分布均衡，较好的解决了城市中心区的交通拥堵。

5、规划建设了陆海空联运、各种交通工具无缝换乘的交通枢纽，换乘枢纽布局合理，即在城市中心区设臵，也在城市外围区设臵，即解决了城市中心区的居民出行，又解决了空港、海港对周边城市聚散人群的交通，防止这些人群进入城市中心区，以免 对城区交通造成压力。

6、规划建设包括政策引导建设的较多的停车场泊位，较好的解决了城市静态交通问题，保证了道路交通的顺畅。

7、设臵公交专用道规划和合理布局公交线路，以补充轨道交通的运力和服务区域。道路交通的顺畅，可吸引更多的市民乘坐公共交通工具，减少私人小汽车的出行，缓解了城市道路交通压力。

8、道路完善的交通工程设施，包括标志、标线、标牌，隔离栏、交通控制信号提高了道路通行能力。主干道交通信号灯基本采用了滤波线控技术。同时，道路交叉口的交通安全标识保证了行人安全，减少了交通事故，保证了良好的交通秩序。

9、设臵了专门的自行车道，并且在交通枢纽和公交车站、地铁站设臵了自行车存放点，可方便短距离出行的群体，又可分流公共交通的出行客流，方便的换乘衔接使各种交通工具发挥不同的功能作用。

10、采用积极的交通票务政策，鼓励更多的人乘坐公共交通。如发售地铁卡、耀卡耐特卡、哇依哇依卡。这些卡带赠送和打折且方便购买，且有的卡可在不同运营商的线路都能使用。一日乘车奍可在地铁不同线路使用，在当天的使用次数不限。另外，地铁月票分一个月、三个月、六个月三种，且折扣率较大。积极的票务政策可吸引更多的人乘坐地铁，减少私人小汽车出行，提高 公共交通的分担率，缓解城市交通拥挤。

三、福冈市城市综合交通的规划建设对××的启示 福冈市在城市规模和人口规模上和××相比虽然没有可比性，但规划和建设理念应是相同的。福冈市定位为国际化都市，其目标为“建成九州和亚洲新时代的交流中心城市”。在国家颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中，××定位为国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心。从城市定位上，两市有相近点。

目前，××市已建成一流的空港和海港，且联邦快递落户××，更加巩固了××国际机场国家枢纽机场的地位。××的双快交通系统（高速公路和城市轨道交通）已基本形成，下面结合这次考察对××市的综合交通规划建设提出以下建议。

1、××××国际机场

目前，地铁3号线规划北延到机场，且已开工建设，基本实现垂直换乘。但主要解决的是××市区的居民出行问题，建议在机场航站楼的外围规划建设城际长途巴士站，辐射××等市，航站楼与长途巴士站由专用巴士穿梭接驳。长途巴士经××外围高速公路往返各市，即分流了客流进入城市中心区，又提高了旅客的换乘效率。

2、××港及××港

随着××港二期的建设，××港的集装箱将达到年1000万 标箱。预计将来，仅通过南部快线进行货物转运将不能满足交通需求，需尽快加速建设疏港铁路，以增强对粤西、粤北以及湖南、贵州等周边省份的货流吸纳作用。建议疏港铁路北接京广线，通过京广线联络贵广线和广茂线。同时疏港铁路的建设将缓解××周边高速公路的货运交通压力，减少物流运输成本，提高××港的竞争力。

××港一直缺少快速疏港道路，致使××区交通混杂，区域道路交通压力大，易堵塞，目前，东二环高速已建成通车，广深二线正在开工建设，建议规划一条高架高速联络线与××区的高速公路衔接，以提高××港的疏港能力，改善××区的区域交通。

3、××市的轨道交通

随着地铁5号线的建成并投入运营，××市的轨道交通线网已基本形成，日载客量已大幅度攀升到300多万人次，高峰日已达到360万人次，线网效应已日益凸显。我市已有较为合理的轨道线网规划，但在轨道交通系统综合规划调整和检讨中建议在下列几个方面予以考虑：

（1）、应根据城市居民不同的出行目的和出行距离合理规划国铁、城际轨道交通、城市轨道交通的位臵、车站密度及服务半径。并做好有机地衔接和换乘。

对于我市的城市规划及建成区，建议由地铁线网覆盖。对于城市主中心的郊区、城市主中心与辅中心、城市组团之间的交通 联系，建议规划城市轻轨，在城市边沿与城市轨道交通衔接，如我市与从化、增城等地可采用城市轻轨。

为增强我市的中心辐射作用，我市应加快规划建设与珠三角主要城市的城际轨道交通，明年××轨道交通通车，××深也在规划中。××到肇庆、××到清远也应控制规划。

（2）、为避免城际轨道交通对我市建成区的影响，在规划理念上，城际轨道交通不能进入城市中心区，全部在城市外围与我市的轨道交通接驳。

轨道交通的分层分级规划，可根据分段的交通客流，针对不同的运输方式，合理设臵车站，方便组织运营，提高运输效率，节约运营成本。

4、××市的高快速路网

结合城市形态和城市发展轴，我市规划了四环十八射（环状+放射线）的高快速路网，从规划理念上与发达国家的大城市的规划是相同的，其中，纵贯全省的京珠高速公路布臵在主城区东侧，通过高速联络线（华南快速干线、环城高速公路）可选择进出主城区和分流理念是正确的，并且，海港、空港、××火车站均有高速公路相连。

××火车站建成后，将承担珠三角大量客流的聚散，目前，仅有东新高速公路不能很好的进行交通分流。需加快建设平南高速、广明高速并与佛山一环衔接，增强××火车站的聚散效用。目前，东西南环取消收费后、西环、南环交通压力较大，东二环、北二环、西二环已建成通车，应加快南二环的建设，尽快构造出城市外围高速环路，以分担不同出行的交通流。

5、××市的市区路网结构

由于受××山、广深铁路、珠江的影响，××市城区路网的规划为方格网+自由式，同福冈市比较，我市无论老城区还是新城区路网分级梯度、密度都不尽合理。由于次干道、支路密度不够，无法形成区域交通微循环。致使主干道交通压力过大，造成交通拥挤。

××市的路网结构已经形成，建议结合老城区改造，仅可能的增加支路密度。同时在城市新区规划时，应结合用地性质，开发强度，合理预测交通量，在规划上适度超前，规划合理的主干、次干、支路密度，以使交通流量均衡。

5、××市的交通换乘枢纽

福冈市给我印象最深的是综合交通体系的换乘枢纽，我分别考察了西铁天神站和博多站，两种运输方式在一栋建筑内实现立体垂直换乘，即方便快捷又节约土地。换乘枢纽根据客流的流行和出行目的在市中心区和城市外围均有规划建设。

我市在综合交通体系的换乘枢纽规划方面也已做出积极的尝试，如××火车站与地铁2号线的换乘，××国际机场与地铁3号线的换乘。××火车站与地铁2号线、5号线的换乘。由于历史 的原因，火车与长途巴士的换乘还是不尽人意，地面换乘距离远，造成地面交通秩序乱（如省汽车站与火车站）。因此，在今后的交通枢纽规划时，建议吸取日本城市先进的规划理念，最大程度地实现一体化垂直换乘。

6、停车场建设

随着××汽车保有量的增长，停车位不足的矛盾日益突出，由于日本和我国的土地所有制体制不同，日本的停车场98%为私人经营。为缓解停车位的供需矛盾，建议经综合调研，适度提高新住宅小区、新写字楼、商业文化设施的配建指标。同时鼓励民间资金在公共用地地下空间建设停车场，并根据区域适度提高停车费用，以抑制私人小汽车的出行和增长。

7、公共交通（巴士交通）

目前，××有公交车8000多辆，日均客流近600万人次，公交线路基本覆盖了城市区域。××市构筑“以轨道交通为骨干，常规公交为支线，其它交通方式为补充”的城市公共交通发展战略是正确的，建议结合轨道交通新线的投入运营，重点做好如下工作。

（1）常规公交应积极配合轨道交通网络建设，完善与轨道交通的衔接，逐步抽疏与地铁重叠的线路，为地铁提供客流供给。通过分流地面客流，有效降低地面交通压力。

14（2）组织城市组团间的中距离公交运营，并在城市中心区外围设臵始发总站，缓解城市中心区道路交通拥堵。强化公交体系自身及与轨道交通的接驳，减少不必要的长途大巴进程。

（3）完善住宅社区穿梭循环巴士。在开行中巴、小巴线路中，立足于满足市民出行需求，根据住宅小区周边道路通行条件、线网布局及居民出行情况，开行住宅社区穿梭巴士，并与常规大巴、地铁形成衔接，实现公交服务网络延伸至各主要住宅社区的目的。

8、道路交通工程

××市的部分主干道路基本取消了红绿灯，形成了主流连续的交通，但在部分主干道，如天河北、××大道、天河路、中山大道等主要道路信号灯的设臵和配时应研究采用滤波线控技术。并应考虑城市建成区平面交叉口交通信号灯全覆盖。另外，××市的交通指路牌还尚需梳理规范。同时，在交叉路口，可尝试日本城市的做法，如在进口道铺装彩色沥青安全标识区，铺设彩色立体图案减速带，设臵彩色左转车道等。

9、慢行交通（自行车交通）

××已基本上取消了自行车道，从城市出行结构上考虑，自行车是居民短距离出行最好的交通工具。结合亚运道路综合整治，部分道路已设臵自行车道，建议××在今后的新建和改造道路中，应规划设臵自行车道。设臵原则可因地制宜灵活布臵，如道路用 地条件许可，可设臵在人行道和车行道之间，与车行道采用护栏分隔，自行车道铺装彩色沥青，以示区别。如道路宽度不足，可设臵在人行道上，与行人部分用不同的铺装材料标识。同时应在不同的区域或人行道上设臵自行车存放站（可采用咪表收费）。

四、城市道路设计方面的启示综述

通过对日本城市道路的考察，总的体会是以小见大，××应在下列几个方面在规划、设计中予以借鉴：

1、规划设计理念比较先进。

（1）日本的城市道路规划并不追求整齐划一，而是根据地形地貌以及原有建筑的情况因地制宜，能宽则宽，能窄则窄，充分利用有限的土地资源，避免大拆大建。

（2）城市道路的路面结构以沥青路面为主，道路面层多采用中粒式沥青砼，强调行车的舒适性及行车安全。在市区繁华路段，采用了彩色沥青路面或沥青路面施工中加入白色石子，既区分了道路交通功能，又具有良好的视觉效果。

（3）人行道的铺装形式多样。根据不同的需要，铺装不同档次的人行道。在城市中心区及繁华路段，采用花岗岩人行道；在一般路段，采用沥青砼或砼砌块人行道；

16（4）人行道的路口均采用无障碍设计，形式基本一致。（5）道路检查井基本采用铸铁井盖，雨水井基本采用不锈钢制品。

2、道路元素配套比较齐全。

（1）城市道路的路灯，道路标志牌、交通信号灯等附属设施配套齐全，道路功能完整。

（2）路灯灯型以单臂灯为主，主要体现道路照明功能，单臂灯的灯杆、灯具以方行为主，和日本的建筑风格非常协调。在市区繁华路灯灯型有所变化，但变化不大。

（3）道路交通信号灯设计非常轻巧，在道路交叉口路灯、交通信号灯和人行道灯合三为一，感觉设计非常巧妙。

（4）道路标线非常清晰，道路标志牌设计比较精巧。

3、施工水平较高。

（1）路面非常平整，道路上井盖和路面吻合得非常好，无损坏现象。

（2）侧石高度、人行道及无障碍路口施工非常精致，处理得比较到位。

（3）因地制宜，设臵一些绿化小品或建筑小品，和道路非常协调。

以上是本次对日本城市综合交通系统考察的体会和感受。他山之石，可以攻玉。日本城市在综合交通方面先进的理念和经验值得我市在今后的城市交通规划和建设中予以借鉴。