关于规范农村土地

第一篇：关于规范农村土地

关于规范农村土地经营权 有序流转的指导意见

（征求意见稿）

为进一步规范农村土地经营权有序流转（以下简称农村土地流转），促进我市农业适度规模经营、农业产业化健康发展，增加农民收入。根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《农业部农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规、规章，现就规范农村土地流转工作提出如下意见：

一、把握农村土地流转的基本原则

1.要始终坚持依法自愿有偿的原则，坚持保护耕地、维护权益的原则，坚持有利于规模经营和农业产业化发展的原则。要因地制宜、循序渐进、尊重农民意愿，不搞强迫命令。不得损害农民权益，不得违背农民意愿强迫流转、压价流转、阻碍流转。不得改变承包地的农业用途、不得破坏农业综合生产能力, 流转期限不得超过承包期的剩余期限。

二、建立农村土地流转的准入机制

2.加强流入主体资格审查。流入主体应当具备良好的资信条件、生产经营能力和履约能力，具有与生产经营要求相适应的管理、技术、检验、销售人员，其中技术人员需具有初级以上涉农专业职称。镇（街）土地流转管理部门要根据 流入主体流转申请，审查流入主体相关有效证件和证明材料，属企业性质的，还需审查企业章程、验资报告、经营效益、组织机构代码证、营业执照等。

3.组织农业生产项目评估。流入主体要制定农业生产经营项目发展规划，对项目的可行性进行分析论证。镇（街）土地流转管理部门要认真审查实施项目是否符合国家法律法规、区域总体规划、产业发展政策、环境保护规定等，并对项目的预期收益和经营风险进行评估。根据审查条件和评估结果，确定能否予以准入。

三、建立农村土地流转的监管机制

4.合理把握土地流转规模。土地流转规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，充分考虑地区差异、自然经济条件、农村劳动力转移状况、生产费用成本、农业机械化水平等因素。要防止脱离当地实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。单宗流转面积200亩以下的由镇（街）土地流转管理部门审查；流转面积200亩-500亩的由镇（街）土地流转管理部门初审，县（市、区）土地流转管理部门审查；流转面积500亩以上的经所在镇（街）初审，县（市、区）审查后，报市农业部门备案。

5.加强土地流转价格指导。镇（街）土地流转管理部门要根据当地经济发展水平，结合流转地块的地理位置、流 转土地常年收益和基础设施建设、前3年土地平均收益、经济发展状况等因素，分类制定区域性农村土地流转指导价格。土地流转价格可以采取实物折价结算或现金直接支付的方式，要完善现金直接支付流转价格递增机制，指导流转双方合理测算并确定合同期内土地流转价格递增幅度，保证流转价格处于公平合理的区间水平。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上附着物权属及补偿办法、土地征占用补偿的归属等作出明确约定，避免产生纠纷。

6.规范土地流转合同管理。县（市、区）、镇（街）土地流转管理部门提供省统一制发的流转合同示范文本，明晰流转双方的权利义务和违约责任等内容。镇（街）土地流转服务窗口要指导指导双方平等自主协商，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。流转合同一式四份，流转双方各持一份，发包方和镇（街）土地流转管理部门各备案一份。县（市、区）、镇（街）要建立土地流转台账，实行土地流转合同鉴证制度，对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。县（市、区）主管部门每季度向市级主管部门上报土地流转情况。

流出方委托流转的，必须签订书面的委托流转协议，委托协议应当载明委托事项、权限和期限等，并有委托人签名或盖章。流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益，否则，委托流转 合同无效。

7.加强土地流转档案管理。镇（街）土地流转服务窗口要建立土地流转情况登记册，及时准确记载土地流转双方信息，落实专人负责流转信息的登记、流转合同和其它流转资料的收集、整理、立卷、归档和管理工作，建立一户一表、一村一册、一镇一柜的土地流转登记制度。

8.建立流转租金预付制度和风险保证金制度。镇（街）土地流转管理部门依据流转合同约定，监督流入方自土地流转合同生效之日起，向流出方预付当年部分或全部流转费用；从第二年起，每周年前预付当年部分或全部流转费用。流入方在土地流转合同生效后的约定期限内，按年度土地流转费用10%—20%向镇（街）土地流转管理部门缴纳流转风险保证金，用于对流入方违约的处理。流转风险保证金由镇（街）土地流转管理部门负责收取，纳入县（市、区）财政专户存储统筹管理，待流转合同期满后返还。有条件的地方可探索与开展农业保险、担保相结合，提高土地流转风险保障能力。

四、严格土地流转用途管制。

9.严格坚持耕地保护制度，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，切实保护基本农田。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。对受让方改变基本农田性质、改变 一般耕地农业用途用于非农业建设和开发、流转土地出现两年(含两年)以上大面积抛荒与闲置的，市国土、农业等行政主管部门要依法予以查处，触犯法律的依法追究其法律责任。

五、建立农村土地流转的退出机制

10.强化流转土地用途监管。镇（街）土地流转管理部门要加强对流转土地利用情况的动态管理，指导流入方按照土地流转的原则和要求依法组织生产经营。对于擅自改变土地性质和农业生产用途、破坏土壤地力、闲置撂荒的行为，要及时指导纠偏和制止，视其情节和后果，予以退出处理。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

11.加强流转费用兑付监督。镇（街）土地流转管理部门要监督土地流转双方认真履行合同约定，对流入方不能按时支付流转费用，在启用风险保证金兑现农户流转费用两个月内，仍不能及时补足流转费用和风险保证金或引发矛盾纠纷的，予以退出处理。

12.规范退出处理程序。予以退出处理的，由县（市、区）、镇（街）土地流转管理部门负责协调流转双方通过协商、调解方式解除流转合同。协调不成的，引导双方按司法途径解除流转合同，并按合同约定及时将土地退回农户耕种，或流转给符合准入条件的其他流入主体生产经营。

六、加强农村土地流转的指导服务 13.健全土地流转服务平台。进一步完善镇（街）土地流转服务窗口建设。逐步健全县有中心、镇有窗口、村有信息联络员的三级土地流转服务网络，为流转双方提供政策咨询、信息发布、价格指导、合同签订、资料归档、纠纷调处等服务。

14.完善土地纠纷仲裁机构。要加强县（市、区）级仲裁庭建设，固定仲裁场所，规范仲裁程序，健全仲裁制度，落实必要的办公设施、仲裁人员和工作经费。加强镇（街）调解庭和村级调解小组建设，严格执行先乡村调解、后申请仲裁的程序。继续完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的调解仲裁体系。按规定程序做好农村土地承包及流转纠纷处理工作，仲裁不执行时，可以向财产所在地的基层法院提起申请执行。

15.规范土地流转交易程序。镇（街）土地流转服务窗口要规范制定土地流转交易流程，引导流转双方规范交易行为。流转交易中，要明确流转主体申请、供需信息发布、土地收益评估、合同签订指导和流转登记归档等流程。

16.切实加强宣传培训。县（市、区）、镇（街）要充分利用好农村社会化综合服务平台的五大功能服务以及其他服务平台，加强对流入主体产业规划、生产技能、经营管理、市场营销、信用知识等教育培训，不断提升流入主体的经营管理能力、守信履约能力和辐射带动能力。要采取多种形式，广泛宣传农村土地流转的政策要求和规模经营主体的典型做法，积极引导土地流转规范健康发展。

各县（市、区）要结合实际制定具体实施细则。

第二篇：规范农村土地流转 推进农业产业化发展

/规范农村土地流转 推进农业产业化发展

------对靖州县农村土地流转情况的调查报告

靖州县政协人口资源环境委员会

（2010年7月）

靖州县是一个山区农业县，有农业人口21.47万，耕地面积27.88万亩，人均耕地仅1.3亩，农民人均纯收入3217元。我们在推进农业产业化的进程中，如何做好土地资源这篇文章，增加农民收入，加快农村经济发展，成为我们一直思索的问题。2010年4月到7月，由县政协人口资源环境委员会牵头，组织有关人员通过深入土地流转比较典型的乡镇、村组和农业企业采取走访、问卷、座谈等形式，进行了专题调研，为县委、县政府和相关部门进一步规范农村土地流转，推进农业产业化发展提供参考。调研发现，一方面我县农业发展土地资源相对较好，发展基础和产业潜在优势还是明显的，但另一方面自给自足、小而全的经营模式还没有完全改变，粗放经营、效益低下的问题比较突出。因此我们认为，规范农村土地流转，提高土地集约化经营程度，对实现我县农业规模经营、推进农业产业化发展都有着十分重要的意义。

一、我县农村土地流转的现状及特点

据调查了解，截至2009年底，全县土地流转面积达28.567万亩，其中林地流转面积23.31万亩，包括用材林19万亩、经济林4.31万亩；耕地流转面积5.2567万亩，占总土地流转面积的18.4％，占耕地总面积的18.85%，全县流转行为涉及16个乡镇165个行政村1517个组9709余农户，占全县家庭承包经营总农户的18.6％。

（一）我县农村土地流转的现状

1.从流转形式来看：主要有转包、租赁、转让、互换、入股等形式。其中转包面积 1.0624万亩，占耕地流转面积的 20.2 %，租赁面积3.9328万亩，占耕地流转面积的74.8 %，合作入股面积0.23万亩，占耕地流转面积的4.37%，形式多样，但传统出租方式仍占主导，其他方式所占比例较小。

2.从流转范围来看：农户间流转4.4707万亩，占耕地流转面积的85%，公司、企业间流转0.576万亩，占耕地流转面积的11 %，其他个人流转0.21万亩，占耕地流转面积4 %，流转范围大部分仍局限在村组农户之间，且流转比较零散。

3.从流转规模来看：有租赁土地1000亩以上的大户（含农民专业合作组织）4户，流转耕地面积5200亩，占耕地流转面积的9.9%；200亩至1000亩的大户22户，流转面积9450亩，占流转面积的17.98%；50亩至100亩的大户32户；50亩以下租赁户更是多达数百户，说明全县土地规模集中，经营大户带动增多。

4.从流转管理来看：签订书面合同并经合同管理机构审查的8065亩，占耕地流转面积的15.34%；签订了合同但未审查的3.5857万亩，占流转面积的68.21 %；口头约定的2065亩，占流转面积的3.94%；无约定的6580亩，占12.51%，说明土地流转行为正逐步规范，流转法律意识增强。

5．从流转分布来看：据各乡镇的情况调查，受地理区位、自然条件等影响较大，交通条件好的易流转，经济发展较快的村土地流转多，劳动力转移多的村土地流转多；从农户的情况看，土地流转与户主的年龄大小、对土地的依赖性强弱、家庭成员接受培训的比例高低、从事非农产业的人员多少，都有一定的关系，总的看，我县农村土地流转区域发展不平衡。

（二）我县农村土地流转的特点

近几年来，随着新农村建设不断深入，农村土地流转呈不断扩大趋势，通过土地流转整合了有限的资源，改善了农村基础设施，促进了农业产业化结构调整，增加了农民的收入。据统计，2006年至2009年，全县农民通过土地流转分别增收1075万元、1325万元、1625万元、1862万元。我县农村土地流转有以下几个特点：

1、政府引导作用显著。我县土地流转和产业化程度较高的地方，大都是政府做了大量的引导工作，规范程度较高。我县出台了《靖州县加快农村土地流转和实施意见》，对土地流转进行了相应的规范化管理，在乡镇实行了“一员两平台”的初步建设，建立了土地流转服务中心。全县各级各部门高度重视，积极引导，加强协调服务，做了大量卓有成效的工作，各乡镇都非常主动，成立了专门班子，利用自身资源优势，帮助农户引进特色农业产业项目，支持农户成片流转土地进行规模种植，县农经部门主动服务指导，出点子、想办法，及时提供政策支持和各种信息，帮助农户吸引客商，建立销售渠道，为全县农村土地流转工作打下了坚实的基础。

2、生产经营初具规模。近几年来，全县农村经济发展迅速，特色农产品的优势产业和土地连片开发，形成了一定规模，农业龙头企业、农民专业合作组织和种养大户对农村土地的需求日趋强烈，而广大农民对土地的依附程度逐渐降低，农村土地流转规模逐年扩大，2006年我县耕地流转面积1.7万亩，2007年流转面积达2.6万亩，2008年已达3.2万亩，2009年底为5.2567万亩，由占耕地面积的6.1%增加至18.85%，2009年全县土地流转总面积已达28万多亩，全县租赁耕地的种养大户不断增多，全县涌现出一批种植大户、经营大户以及规模合作区。如田园农业综合开发有限公司、寨牙绿园

蔬菜协会、坳上葡萄示范基地、铺口杂交水稻制种区、藕团乡、甘棠镇的烟叶生产基地等。

3、流转模式不断创新。我县土地流转已从初期的农户之间流转逐步扩大到与城镇业主之间、与企业之间、与专业大户之间的流转，承接业主由最初的普通个人向集体资本、企业、社会团体等主体投资转变，呈现出多元化模式。一是大户承包，主要是部分农民将土地以转包的形式交由种植大户经营，而种植大户将农民闲散土地积贯过来集中耕种，获取规模效益，如坳上镇种植大户陈亮辉500亩稻田种植；二是合作经营。以农民家庭经营为基础，成立专业合作社，发挥集体优势，对生产经营中部分环节提供统一服务，采取统一种植技术、供种、供肥、供药、收购、加工，以现金入股的新模式风险共担，探索出了土地流转新路子，全县涌现出木材协会、茯苓协会、蔬菜协会等各种农业合作组织29个，他们依靠自身资金优势，积极推动土地流转，带动产业发展，提升土地产出价值，如寨牙乡绿园种植专业合作社800亩蔬菜，新厂蔬菜合作社650亩红茄；三是企业带动，以农业企业为主体，企业、农民各尽所长，采取“企业+基地+农户”的组织形式，建立一批特色产业基地，发展规模高效农业和现代生态农业，如田园农业综合开发有限公司1000亩水稻种植和中烟公司甘藕两镇烟叶基地。四是集体入股。以村组为单位，组织农户以田土入股的形式集聚土地，集约经营，如江东团结村以林地入股文峰塔景区开发，不仅保护了生态，而且实现了农民增收。

4、流转土地用途增值。从调查的情况看，我县流转的土地主要用于发展工业原料林、水果、烟草、食药用菌等优质经济作物、反季节蔬菜、畜牧养殖和旅游观光等高附加值农业，耕地流转更多用于优质高产粮食作物种植，用于种植优质稻3.987万亩，占耕地流

转面积75.8 %，烤烟种植面积2009年流转达8400余亩，占耕地流转面积的15.9 %。甘棠、藕团、新厂、艮山口四个乡镇流转土地以种植烤烟为主，平茶、文溪、寨牙、坳上等乡镇流转的土地基本用于食药用菌、反季节蔬菜和杨梅、葡萄等经济作物的种植，土地效益增值明显。

二、我县土地流转带来的综合成效

我县农村土地流转的推进，对农业和农村发展产生了积极作用，其取得的成效主要表现在：

（一）完善了农村经营制度，促进了农业结构调整。土地流转激活了农村土地承包经营权，使农村土地已由“耕者有其田”向“能者用其田”转化，促进了农村经营体制的完善和农村生产力的发展，我县流出土地的农户达9700多户，而流入的只有三百多户，土地进一步集中。实现了规模化经营，提高土地经济收益，我们在调研中，甘棠镇农民邹康民说：“我家有6口人，承包12亩多地，种这点地根本没什么效益，如今机遇好、政策好，我发动群众，又租了农民的近七百亩地，用来种烟、种瓜、种苗木，除去成本，去年我个人年收入就达6万元，我的家庭经济收入已步入小康水平。”

（二）加强了农田水利建设，推动了农业机械化进程。通过规模化经营，一些工商资本和社会闲散资金纷纷进入农业生产领域，参与农业资源开发，土地承包方纷纷加大对土地的资金投入，为了使规模经营的土地增强旱涝保收能力，建设高产稳产农田，通过平整土地、机耕路建设、完善排灌水渠设施，购进大型农业机械，实行先进的经营管理方式和耕作技术，提高科技含量，改变了过去农户粗耕、粗种，地块零星分散不便耕作和一家一户难以

解决的问题，大大提高了土地利用率和产出率。目前，全县规模经营大户机耕率和机收率分别达到了65%和37%，如靖州田园农业综合开发有限公司的2200亩现代农业的播种、收割全部实行机械化耕作。

（三）推进了农村劳动力转移，拓宽了农民增收渠道。

农村土地流转使一部分不愿从事农业的农民逐步让出土地承包经营权，从土地的束缚中解放出来，转移到二、三产业，为城镇的发展提供了丰富的劳动力。农民通过土地流转，一般每亩每年可以得到200—500元不等的租金收入，好的甚至高达1000元，远高于种植传统作物收入；也通过土地流转，洗脚上田的农民可以放心外出务工，部分农民还可以在租用土地的企业和业主打工，可以为农民增加50--100元一天的收入。另一方面，进城农民通过经营为农村带回了资金、技术和经验，反哺农村，集约土地，发展农村，2009年我县通过土地流转增加农民收入1862万元。

三、制约我县土地流转中的问题和原因

虽然近年来我县农村土地流转的发展势头明显加快，但是，在实际推动中还存在一些问题，出现一些观念上的偏差，有些地方由于缺乏规范管理，出现转受双方违约纠纷，不利于农村土地流转的稳定发展。我们要推进产业化规模经营，必须明确现时期的土地流转方式，深度剖析其影响土地规模经营的原因，才能科学引导其有序流转、快速流转。

（一）思想观念滞后，规模流转意愿淡薄

农民“四不”和业主“三怕”是影响当前农村土地流出、流入的观念障碍。一是不愿意转出。由于我县地处山区，交通不便，耕地分散，山多地少，长期以来形成传统的小农意识，土地流转意愿

淡薄，部分农民仍然抱着“守地为安”的旧思想，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，觉得务工经商虽然收入高，但有风险，种田效益虽然低，但饭碗有保障，总担心万一经商办厂亏本、外出打工找不到钱，将来在外呆不下去，还可以回来种田，再加上由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，所以这些人宁愿土地抛荒也不愿转出土地而外出务工。二是不必要转出。近年来，国家不仅取消了农业税，还实行了惠农政策，不仅不要交税，还有国家粮食补贴，有些农户认为种田划算或者抛荒了也不要紧，没有必要流转出去。三是不忍心转出。土地流转后用于种植果木作物后期复垦难度较大，部分土地用于基础设施建设用地,如修建的圈舍、仓库、路及房屋等建筑设施更是无法恢复，担心转出后管理不善，肥力丧失，恢复困难，自己想种时难。四是不急于转出。有些农户等待城镇扩建或重点工程建设，自己的土地被征用，可以得到一笔可观的补偿费，担心流转出去有争议，有麻烦。据调查统计，41%的农户担心土地流转后失去生活来源，33%的农户认为除了务农，没有其他活可干，9%的农户是因为担心土地转出后遇到土地征用，补偿得不到保障，17％的农民表示因税费改革负担减轻自己耕种。业主一怕农村土地政策不稳，不敢大胆投入；二怕农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。三怕一些农户不守合同，害“红眼病”，在业主取得明显的经济效益以后，妒忌心重，就撕毁合同，漫天要价，使业主无法正常经营，影响了土地流转。有51.8％害怕自然灾害，担心成本过高，流转土地收益较少，有29％害怕国家政策不稳定，土地流转经营权得不到有效保护，收益得不到保证。

（二）市场体系不健全，监管措施力度不足

1、流转市场化机制不健全。一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动, 2009年底，虽然县经管部门在县、乡、村都建立了土地流转管理机构和服务中心，但还处于起步阶段，还没有真正发挥作用，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定实力的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。二是流转风险较大,缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益长期不变，缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。四是流转政策不配套，缺乏激励机制，农户流转积极性不高。从农村土地流转的现状看，政府缺乏对规模经营大户的有效扶持鼓励、信贷支持、土地流转收益保护、专业合作社发展等方面的优惠政策，造成农户自由流转氛围不浓。

2、流转管理机制不健全。一是土地价格机制缺失。目前在我县农村土地流转中,相当一部分土地流转是在邻里和亲戚之间进行的,缺乏土地流转价格的合理机制,土地流转费的确定没有可操作的价格标准，容易出现竞相压低流转费，损害农户利益的行为，使得土地价格严重低于土地的价值,偏低的土地流转价格无法维持农民一

家在城市中的最低开支,制约了土地市场配臵资源的有效性，同时也有个别农户漫天要价，阻碍土地流转。所以,在我县传统农业区,尽管部分在外务工的农民和规模经营大户有较强的意愿流转土地,但他们不敢轻易流转土地,至少不敢长期流转土地。二是监管力度不足，职能弱化。虽然中央对农村土地流转作了“依法、自愿、有偿”的原则规定，但各地情况不一，在流转程序、流转手段、流转档案管理等具体操作方面没有实施细则，缺乏规范性和约束力；同时，由于管理不规范，个别乡镇没有建立土地流转台账，大部分协议签订后，没有在县经管部门鉴证、存档和备案，在乡村两级也都没有备案，致使经管部门对全县土地流转的真实情况难掌握。全县的土地流转协议在乡镇存档备案率极低，一旦发生土地纠纷，由于无依据，无法进行审核，不利于纠纷及时解决，同时也不利于县经管部门对开展农村土地流转工作的指导。三是对土地抛荒浪费处臵不力。目前农经部门对弃耕抛荒的土地没有开展实质性地引导和监管，没有约束和处臵抛荒行为的具体政策和措施，征收荒芜费和依法收回经营权等工作流于形式，农民对弃耕抛荒、非法用地习以为常，土地流转和利用与否无所谓，擅自弃耕、抛荒、闲臵土地和不愿流转、随意流转、肆意浪费的现象十分普遍。

（三）土地资源分散，缺乏产业项目支撑

靖州是一个山区农业县，目前全县上规模的农业产业化项目不多，在土地流转中形成的龙头企业仅有两家，二、三产业不发达，非农就业门路狭窄，财政投入农业的资金很少，这在一定程度上制约着农村土地合理流转。究其原因，一是土地资源分散。因为我县不仅地势不平，分布不均，人均耕地多的有3亩左右，少的有1亩左右，缺少集中成片的耕地，我县在土地承包初期是以高、中、低

产田平均分类的，面积不大地块多，这块收了跑那块，近处种完种远处，造成土地、人力等资源的浪费，而且我县的土地平整项目和农业综合开发项目启步较晚，农业基础设施较差，尚有一部分乡镇未开展农田整改工程，使得土地分布零散，不利于大型机械化作业和现代农业技术的推广应用，在一定程度上制约了土地流转的规模化和集约化；二是因为土地流转效益较低。全县土地流转大多还是农户之间短期互助性的流转，难以形成明显的流转效应，从调查情况看：土地流转费低，全县土地流转费用每亩每年约180—300不等，转出户无较大收益，土地流转后的效益也不高，因为没有什么企业工厂作后盾，也没有农业产业项目支撑，当前土地流转后的主要生产经营项目仍然是种植业，并且很担心农产品的销路问题，扣除相应的耕作成本，收益不高，加之转入户发展农业面临自然和市场双重风险，影响了业主从事规模生产的积极性。

（四）操作不够规范，容易出现矛盾纠纷、土地流转相对无序。目前，我县农村土地流转过程基本上都是处于一种无序状态。一是农户之间无序自发流转，全县流转的土地中，农户自发流转的就占流转总面积的 90% 以上，多数土地流转都没有建立稳定的流转关系，流转随意性很大，流转期限也较短，一般为1-3年，长期性很少。二是行政组织干预土地流转。有些地方政府为图政绩，急于求成、包办代替，一哄而起，分任务、搞摊派，多数都是以行政方式组织流转土地，有违土地流转依法、自愿和市场化原则。三是个别地方有擅自改变土地用途的情况发生，打“擦边球”，实行耕地“农转非”。有部分别有用心的人考虑征地成本较高，就以土地流转的名义承租土地，然后将耕地转换成其它用途，已经危及到农村的土地安全。、土地流转行为不规范。由于没有规范的制度，在土地流转的实际操作中，容易引发农村各类矛盾，影响农村干群关系，加剧农村用地不均矛盾，增加社会不安定因素，阻碍新农村建设的健康发展。这种情况主要表现为：一是无合同。部分农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。二是合同不规范。部分农户在土地流转时虽然签订了合同，但是合同不规范，内容不完整，条款、标的不明确，权利义务表述不清，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。三是无公证。有的合同签订后，双方未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方出现纠纷难以解决。

四、规范土地流转、推进农业产业化的对策和建议

从调查情况分析，为进一步规范土地流转，发展农业产业，需要采取以下一些措施。

1、宣传引导，从模式上管理土地流转和农业产业的有序发展。一是加大政策法律宣传力度。目前不少基层干部和群众对土地流转政策处于一知半解状态，必须加大政策宣传力度，大力宣传推介正面典型，充分发挥典型的示范引导作用，既防止出现一刀切和急躁冒进的行为，又注意引导农民消除惧怕流转的顾虑和提高农民流转土地的兴趣。二是严格保护耕地，切实加强耕地保护执法检查，严厉制止抛荒弃耕的行为，对浪费撂荒土地要停发粮食直补、粮种补贴等一切政策性的补贴，并按标准收取一定金额的闲臵费。并加强对流转土地使用情况的监督,防止经营者损害生态和生产环境,掠夺式经营,随意改变土地的用途,以维护农民的合法权益，通过完善流转政策规范经营行为，通过宣传引导，确保农业产业有序发展。

2、规范操作，从法律上保障土地流转和农业产业的合理发展。

农村土地流转涉及面广、政策性强，关系到农民的切身利益和农村大局稳定，因此强化规范管理是确保土地流转稳定有序的重要保障。一是要稳定农村土地承包关系，延长流转期限是保障土地流转稳定的根本。同早期的家庭联产承包责任制一样，过短的承包期带来的是农民的不稳定感，进而带来的是对土地的掠夺式经营和缺乏长效投入，使农业的长远发展、可持续发展缺乏保障。现在土地流转同样存在这个问题，流转期限过短，对转入户来讲，只考虑流转期内的经营、发展、投入，同样没有长效投入的思想。而对转出户而言，对土地的留恋和对土地经济效益持观望态度，使其对流出的土地时刻关注，产生不稳定情绪，造成流出后的农户外出务工或经营也难以安心、放心。这种“三心二意”，不利于农民的二次创业，既影响农业自身发展，也影响农民向城镇发展。因此，要使土地流转双方增强稳定感，保障农业产业持续发展，必须延长流转期限。二是依法加强管理，建立土地流转登记备案制度，乡镇要加强对农村土地流转工作的管理，做好登记、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作，并加强业务指导,规范土地承包经营权流转行为,统一印制规范的合同格式, 规范土地流转合同，提高合同签约率，保证每份土地流转合同条款齐全、法律手续完备。

3、健全市场，从服务上促进土地流转和农业产业的健康发展。一是发展“土地流转服务中心”中介服务组织，为供需双方提供流转的平台，提供合同、法律、竞价、纠纷仲裁、风险保障等服务。二是建立农村土地流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理，探索农民土地承包权益有效实现形式，逐步形成土地流转的市场竞价机制。三是

积极探索政策性农业保险，积极创造条件，充分利用现有商业保险公司资源，优先在土地规模经营主体中开展农业政策性保险，政府可给予保费补助，并及时提供气候信息、市场信息重大病虫害预防信息，尽可能规避或降低农业生产风险。

4、优化环境，从政策上激励土地流转和农业产业的快速发展。实施“一县一业”或一业率先发展是推动土地流转、促进产业发展的基础。现行土地经营规模过小源于户户类同的“小而全” 家庭经营模式，流转过慢则源于传统的县县类同的“农林工商副牧渔”多业并举、自给自足的经营模式，则龙头、品牌、市场、大户都发育不出来，县域经济不应是千篇一律的，而应是“一业率先发展”的格局。所以，一要调整扶持农业的各种政策，在扶持农业发展的过程中，突出重点，打破“撒胡椒面”模式，依据县域经济发展思路和市场运行规律，集中人财物，捆绑项目资金，集中扶持主导产业，加快形成专业化水平较高、具有广阔市场前景的县域特色经济。二是大力引进产业项目和农业企业，培育经营主体，扶持龙头企业和产业大户为主。目前我县部分靠木材生意起家的企业和个人亟待转型，具备产业发展的资金基础，所以扶强产业大户和龙头企业是推动土地流转的关键，鉴于目前农业比较效益仍然偏低，需要在政策导向上加大鼓励和引导土地流转的力度，特别是对专业大户、合作组织、龙头企业等规模经营主体，要积极扶持，培育壮大，优先安排流转土地、支持新建优质高效产业基地、开发新特产品、开拓营销市场，提高经营水平和辐射带动能力。三是政府要出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策，实行税费减免，金融部门应降低贷款门槛，增加信贷规模，根据土地流转面积和产业经营规模大小，制定不同档次的财政、信贷、产业扶持政策，鼓励土地向大户流转，向龙头流转，促进规模经营；财政要设立农村土地流转专项资金，对流转双方实行以奖代补，鼓励大户承租土地，对流转时间较长、经营规模较大的可加大奖励扶持力度。四是调整农业投入结构，实行农业项目和基础设施优先投入政策，农村土地整理、标准农田建设，特色农业产业基地建设、农业综合开发、农用机械补助、新技术引进等涉农项目，要尽可能与土地流转经营相结合，优先安排项目资金。

5、落实保障，从基础上巩固土地流转和农业产业的稳步发展。一是扶助“失地农民”的技能培训，让他们学有一技之长，提高农民工的就业能力，拓宽就业门路，加快农民转业转岗，方便他们就业，为农村土地流转创造条件。二要大力发展二、三产业，推进农村城镇化建设。加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程，开拓新的途径，鼓励他们自主创业、务工经商，解决农民的就业问题，使离开土地的农民有业可就，有钱可挣。三是建立和完善农村社会保障体系。民以食为天，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，虽然近几年农民就业范围越来越广，但大多数农民仍把土地看成“活命田”，近两年在农村实行了合作医疗、大病救治补贴，教育“两免一补”政策，但就业保障和养老问题是个大问题，仍须建立和完善社会福利保障体系，切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度。只有解决这些问题，农民才不会有后顾之忧，才不会总想在农村“留后路”，否则，农村的闲臵土地无法盘活，土地规模经营难以形成。

第三篇：关于进一步规范农村土地流转的建议

关于进一步规范农村土地流转的建议

提 案 人：####3 理

由：随着我国农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移，使许多农民有了农业以外的就业渠道和收入来源。农村土地二轮承包后，在利益驱动、产业结构调整、农村劳动力转移等多种因素的影响下，土地流转十分频繁，这为扩大农业规模经营、优化土地资源配置、增强农业基础起到了积极的作用。但是，近年来由土地产生的纠纷逐年增加，土地流转困难重重。其原因除国家一系列利农护农政策的落实，改变了土地经营的外部环境，土地流转面临着新的形势外，土地流转机制不完善也是重要原因。

当前，土地流转中存在的主要矛盾和问题有：

1、传统思想观念重。一些农户担心流转后失了地、丢了根，不愿流转；有的外出收入高，对那点租金无所谓，不愿流转。家庭承包地块零散、农业基础设施不完善，不好流转；法律法规和政策上没有制约土地抛荒的“硬措施”，影响了流转。乡镇经管工作“缺人缺钱”现象突出，一些服务难以到位，不能及时、有效开展土地流转服务，规范各类土地流转行为，制约了流转。

2、流转机制不健全。目前，缺乏有效的土地流转中介组织，土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路;鼓励土地流转的激励机制尚未完全形成,金融支持、税收减免等配套的政策措施还没有操作性办法;乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位。总体来说，目前土地流转的主流还处在一个自发的、分散的的状态。

3、保障政策不完善。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。加之当前就业压力大，二三产业进一步吸纳农村劳动力有限，许多农民文化素质不高，缺乏一技之长，不能、不敢离开本乡本土外出谋职，自然也不愿流转或放弃土地。

4、规模经营比重小。全市龙头企业和农民专业合作经济组织在发展基地、带动土地流转方面发挥的作用还远远不够，还没有形成主导作用，绝大部分龙头企业流转面积较小，很大程度上制约了我市农村土地的大规模流转。流转主要发生在本村村民之间，向企业和村外人员流转较少。

办理提案的具体建议：

1、逐步完善和健全各项政策措施。一是完善流转扶持政策。将新增惠农补贴重点向规模经营主体倾斜。推动涉农金融机构创新方法，对规模经营主体给予贷款支持。不断完善农业保险制度，降低农业生产的风险。二是健全社会保障体系。建立健全农村合作医疗、最低生活保障、养老保险等社会保障制度，加强对流出土地农民的培训，提高转移就业能力和收入，努力消除流出土地农户的后顾之忧。三是改善农业基础设施。积极推动整合涉农项目资金向土地流转规模经营倾斜，推动涉农项目向土地流转区域集中，推动建设项目由规模经营业主来实施，为适度规模经营提供更好的基础。

2、积极推进农村经营体制机制创新。不断创新农村土地经营体制机制。开展农村土地承包经营权确权登记工作，赋予农民充分而有保障的土地承包经营权。坚持依法自愿有偿原则，尊重群众首创精神，鼓励多元主体，因地制宜，形式多样，开展土地流转。只要有利于提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，有利于提高农业集约化、专业化、标准化水平，各种形式的土地流转都可以探索。经营规模宜大则大，宜小则小，不搞“一刀切”、一个模式。

3、着力培育多元新型农业经营主体。加快发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社，扩大经营规模，支持农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；鼓励农业产业化龙头企业与农民建立多种形式的利益联结机制，建设稳定的生产基地。大力宣传农业致富典型，吸引更多的能人、工商企业、社会资本进入农村，参与土地流转，发展现代农业。

4、全面发展多元化农业服务主体。加快建立集农业技术推广、农产品质量安全、动植物疫病防控“三位一体”的乡镇农技推广机构，完善以钱养事机制。大力发展社会化服务组织，特别是农机、植保、测土配方施肥等行业的农民合作社，加强服务人员技术培训，为规模经营提供内容更全、质量更好的服务。

5、不断强化对土地流转的服务与管理。强化政府在土地流转中的服务和管理职责。加强农村土地流转服务和管理体系建设，健全土地承包经营权流转市场，搭建土地流转平台，建立土地流转信息网络，建立土地流转价格形成机制，引导流转双方签订规范流转合同，完善土地流转备案、登记和档案管理制度，有效化解土地流转纠纷，维护双方合法权益。纠正和查处土地流转中严重侵害农民土地承包权益、非法改变流转土地农业用途、乡村组织违法违规土地流转等问题。

办 理 情 况：近几年，在市委、政府的正确领导和上级相关部门的大力支持下。为了缓解土地闲置、撂荒问题，坚持“依法、自愿、有序、规范”的原则，立足市情实际，以促进农民持续增收为核心，以发展现代农业为方向，大力引导和规范农村土地流转，着力推进适度规模经营和农业产业化发展，积极引导农民按照市场机制进行土地经营权流转。初步形成有效的土地流转模式，取得了一定实效。使土地流转“流”出了特色，“转”出了活力。全市土地流转面积达到22.53万亩，占土地总面积的29.64%。成立各类农业专业合作社275个，带动农户20000余户。但是您提案中所提到的问题确实存在，近年来我局采取多措施进行解决。一是加大宣传引导工作，先后组织到先进县区考察学习土地流转工作经验。同时，采取召开现场会、座谈会等形式，大力宣传关于土地流转的政策精神。通过对农户土地流转前的效益对比，使农户看到实实在在的利益，提高了农户流转土地的主动性，变“要我流转”为“我要流转”；二是成立土地流转领导小组，协调全市的土地流转工作。农业局成立土地流转领导小组，协调全市的土地流转工作，由经营管理站具体负责此项工作。建立健全相关制度和工作流程，规范了流转信息档案，制定了土地流转合同范本为农民免费使用。强化土地流转信息收集、登记备案、档案管理及土地的监管。强化土地流转仲裁委员会职责职能，保护农民的合法权益，有力地促进了土地流转；三是注重规范形式，创新模式，以多元化促进土地流转。按照“政府引导、法人投资、企业经营、产业化开发”的思路，大力引导各类组织和个人参与土地流转，促进流转主体多元化。如中泰华丰、亲亲草原、金海农业等一大批龙头企业通过土地流转，建立了高标准的农牧业主产基地，为促进我市现代化农业建设起到积极的作用。

注：市农业局承办

第四篇：农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范

农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范

第一章

总 则

第一条 为加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，实现调解仲裁工作的制度化、规范化，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《农村土地承包仲裁委员会示范章程》等有关规定，制定本工作规范。

第二条 以科学发展观为指导，按照完善制度、统一规范、提升能力、强化保障的原则开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。

第三条 农村土地承包仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，应当执行本规范。

第四条 仲裁委员会在当地人民政府指导下依法设立，接受县级以上人民政府及土地承包管理部门的指导和监督。仲裁委员会设立后报省（自治区、直辖市）人民政府农业、林业行政主管部门备案。

第五条 涉农县（市、区）应普遍设立仲裁委员会，负责辖区内农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。涉农市辖区不设立仲裁委员会的，其所在市应当设立仲裁委员会，负责辖区内农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。

第六条 仲裁委员会根据农村土地承包经营纠纷调解仲 裁工作及仲裁员培训实际需要，编制财务预算，报财政部门纳入财政预算予以保障。仲裁工作经费专款专用。

仲裁委员会可接受各级政府、司法部门、人民团体等人财物的支持和帮助。

第二章 仲裁委员会设立

第七条 市、县级农村土地承包管理部门负责制定仲裁委员会设立方案，协调相关部门，依法确定仲裁委员会人员构成，报请当地人民政府批准。

第八条 市、县级农村土地承包管理部门负责草拟仲裁委员会章程，拟定聘任仲裁员名册，拟定仲裁委员会工作计划及经费预算，筹备召开仲裁委员会成立大会。

第九条 市、县级农村土地承包管理部门提议，当地人民政府牵头，组织召开仲裁委员会成立大会。仲裁委员会成立大会由全体成员参加，审议通过仲裁委员会章程、议事规则和规章制度；选举仲裁委员会主任、副主任；审议通过仲裁员名册；审议通过仲裁委员会工作计划；任命仲裁委员会办公室主任。

仲裁委员会每年至少召开一次全体会议。符合规定情形时，仲裁委员会主任或其委托的副主任主持召开临时会议。

第十条 仲裁委员会组成人员应不少于9人，设主任1人，副主任1至2人。

第十一条 仲裁委员会的名称，由其所在“市、县（市、区）地名+农村土地承包仲裁委员会”构成。

仲裁委员会应设在当地人民政府所在地。

第十二条 仲裁委员会应根据解决农村土地承包经营纠纷的需要和辖区乡镇数聘任仲裁员，仲裁员人数一般不少于20人。

仲裁委员会对聘任的仲裁员颁发聘书。

第十三条 乡镇人民政府应设立农村土地承包经营纠纷调解委员会，调解工作人员一般不少于3人。村（居）民委员会应明确专人负责农村土地承包经营纠纷调解工作。

第三章

仲裁委员会办公室设立

第十四条 仲裁委员会日常工作由仲裁委员会办公室（以下简称仲裁办）承担。仲裁办设在当地农村土地承包管理部门。仲裁委员会可以办理法人登记，取得法人资格。

仲裁办应设立固定办公地点、仲裁场所。仲裁办负责仲裁咨询、宣传有关法律政策，接收申请人提出的仲裁申请，协助仲裁员开庭审理、调查取证工作，负责仲裁文书送达和仲裁档案管理工作，管理仲裁工作经费等。仲裁办应当设立固定专门电话号码，并在仲裁办公告栏中予以公告。

第十五条 仲裁办工作人员应定岗定责，不少于5人。根据仲裁委员会组成人员数、聘任仲裁员数、辖区范围和纠纷受理数量，可适当增加工作人员。其中，案件接收人员2-3名，书记员1名，档案管理员1名，文书送达人员1名。

第十六条 经仲裁委员会全体会议批准后，仲裁办制作仲裁员名册，并在案件受理场所进行公示。根据仲裁委员会 全体会议批准的仲裁员变动情况，仲裁办及时调整仲裁员名册和公示名单。

第十七条 仲裁委员会编制仲裁员培训计划、组织开展培训工作。仲裁办按照培训计划，组织仲裁员参加仲裁培训，督促仲裁员在规定时间内取得仲裁员培训合格证书。对未取得培训合格证书的仲裁员，仲裁委员会不指定其单独审理和裁决案件，不指定其担任首席仲裁员。

第十八条 仲裁办受仲裁委员会委托对仲裁员进行工作考核。考核范围包括仲裁员执行仲裁程序情况、办案质量等。对考核不合格的仲裁员，仲裁委员会提出限期整改意见，仲裁办跟踪整改情况。对连续二次考核不合格的仲裁员，仲裁办提出解聘建议。

对严重违法违纪的仲裁员，仲裁办应及时提出解聘或除名建议。仲裁办将解聘或除名仲裁员名单，报仲裁委员会主任审查，经仲裁委员会全体会议讨论通过，予以解聘或除名。

第四章 调解仲裁工作流程

第一节

申请与受理

第十九条 仲裁办工作人员和仲裁员应当规范运用仲裁文书。对仲裁文书实行严格登记管理。

第二十条 仲裁办工作人员在接收仲裁申请时，根据申请的内容，向申请人宣传、讲解相关的法律政策；查验“仲裁申请书”、身份证明和证据等，对其进行登记和制作证据清单、证人情况表并向申请人出具回执。对书面申请确有困 难的，由申请人口述，工作人员帮助填写“口头仲裁申请书”。“口头仲裁申请书”经申请人核实后签字、盖章或者按指印，工作人员登记并出具回执。

仲裁办接收邮寄、他人代交的“仲裁申请书”，工作人员应及时对仲裁申请书及相关资料、代交人身份信息等进行登记，并向代交人出具回执。

第二十一条 仲裁办指定专人对仲裁申请材料进行初审。对仲裁申请材料不齐全的，在2个工作日内通知当事人补充齐全。

经过审核，符合受理条件的，材料审核人员在2个工作日内制作仲裁立案审批表，报仲裁委员会主任（或授权委托人）审批。批准立案的，仲裁办指定专人在5个工作日内将受理通知书、仲裁规则、仲裁员名册、选定仲裁员通知书送达申请人，将受理通知书、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册、选定仲裁员通知书送达被申请人。需要通知第三人参加仲裁的，在5个工作日内通知第三人并送达相关材料，告知其权利义务。

对不符合受理条件或未批准立案的，仲裁办指定专人在5个工作日内书面通知申请人，并说明理由。

第二十二条 仲裁办指定专人通知被申请人自收到仲裁申请书副本之日起10日内向仲裁办提交答辩书。仲裁办自收到答辩书之日起5个工作日内将答辩书副本送达申请人。

被申请人不答辩的，仲裁程序正常进行。被申请人书面 答辩有困难的，由被申请人口述，仲裁办工作人员帮助填写“仲裁答辩书”，经被申请人核实后签名、盖章或者按指印。被申请人提交证据材料的，工作人员填写“证据材料清单”；被申请人提供证人的，工作人员填写“证人情况”表。

仲裁办接收当事人提交的仲裁申请书、答辩书、有关证据材料及其他书面文件，一式三份。

第二十三条 当事人委托代理人参加仲裁活动的，仲裁办审核当事人提交的“授权委托书”，查验委托事项和权限。受委托人为律师的，查验律师事务所出具的指派证明；受委托人为法律工作者的，查验法律工作证。

当事人更换代理人，变更或解除代理权时，应提出申请。

第二十四条 仲裁办自仲裁庭组成之日起2个工作日内将仲裁庭组成情况通知当选仲裁员和当事人、第三人。

第二节

庭前准备

第二十五条 事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的农村土地承包经营纠纷，经双方当事人同意，可以由一名仲裁员仲裁。仲裁员由当事人共同选定或由仲裁委员会主任（委托授权人）指定。

第二十六条 仲裁办应及时将当事人提交的仲裁申请书、答辩书、证据和“证据材料清单”、“证人情况表”等材料提交给仲裁庭。

第二十七条 首席仲裁员应召集组庭仲裁员认真审阅案件材料，了解案情，掌握争议焦点，研究当事人的请求和理 由，查核证据，整理需要庭审调查的主要问题。

第二十八条 独任仲裁员召集当事人进行调解。达成协议的，由当事人签字、盖章或按指印，制成调解书，加盖仲裁委员会印章。调解不成的，开庭审理并做出裁决。审理过程中发现案情复杂的，独任仲裁员应当立即休庭，向仲裁委员会报告。经仲裁委员会主任（委托授权人）批准，由仲裁办组织当事人按照法律规定重新选定三名仲裁员组成仲裁庭，重新审理。

第二十九条 有下列情形的，仲裁庭向仲裁办提出实地调查取证的申请，经主任批准后，组织开展调查取证：

（一）当事人及其代理人因客观原因不能自行收集的；

（二）仲裁庭认为需要由有关部门进行司法鉴定的；

（三）双方当事人提供的证据互相矛盾、难以认定的；

（四）仲裁庭认为有必要采集的。

第三十条 仲裁办应协助仲裁员实地调查取证。实地调查的笔录，要由调查人、被调查人、记录人、在场人签名、盖章或者按指印。被调查人等拒绝在调查笔录上签名、盖章或者按指印的，调查人应在调查笔录上备注说明。

仲裁员询问证人时，应填写“证人情况表”，询问证人与本案当事人的关系，告知证人作证的权利和义务。询问证人时应制作笔录，由证人在笔录上逐页签名、盖章或者按指印。如果证人无自阅能力，询问人当面读笔录，询问证人是否听懂，是否属实，并将证人对笔录属实与否的意见记入笔 录，由证人逐页签名、盖章或者按指印。

第三十一条 仲裁庭决定开庭时间和地点，并告知仲裁办。仲裁办在开庭前五个工作日内，向双方当事人、第三人及其代理人送达《开庭通知书》。

当事人请求变更开庭时间和地点的，必须在开庭前3个工作日内向仲裁办提出，并说明理由。仲裁办将变更请求交仲裁庭。仲裁庭决定变更的，仲裁办将“变更开庭时间（地点）通知书”，送达双方当事人、第三人和其他参与人；决定不变更的，仲裁办将“不同意变更开庭时间（地点）通知书”送达提出变更请求的当事人。

第三十二条 仲裁办工作人员应及时将开庭时间、地点、案由、仲裁庭组成人员在仲裁委员会公告栏进行公告。

仲裁办指定专人接受公民的旁听申请，登记旁听人员的身份信息、与案件当事人的关系，核发旁听证。

第三十三条 开庭前，仲裁庭询问当事人是否愿意调解，提出调解方案，并主持调解。达成调解协议的，仲裁庭制作调解书，由当事人签名或盖章。首席仲裁员将案件材料整理移交仲裁办归档，仲裁庭解散。调解不成的，开庭审理。

第三十四条 对当事人提出财产、证据保全申请的，仲裁庭进行审查，制作“财产保全移送函”、“证据保全移送函”，与当事人提出的保全申请一并提交保全物所在地的基层人民法院。

第三十五条 对当事人反映仲裁员违反回避制度的，仲 裁办主任进行核实。属实的，报仲裁委员会主任或仲裁委员会按程序规定办理。不属实的，向当事人说明情况。

第三节

开庭审理

第三十六条 农村土地承包经营纠纷仲裁应当公开开庭审理。仲裁员庭审应统一服装，庭审用语应当准确、规范、文明。

第三十七条 仲裁办应当为仲裁庭开庭提供场所和庭审设施设备，安排工作人员协助仲裁员开庭审理。书记员配合仲裁员完成证据展示、笔录等庭审工作。工作人员负责操作开庭审理的录音、录像设备；有证人、鉴定人、勘验人到庭的，安排其在仲裁庭外指定场所休息候传，由专人引领其出庭。

第三十八条 仲裁办核查当事人身份，安排当事人入场；核查旁听证，安排旁听人员入场。

仲裁员在合议调解庭休息等候。第三十九条 仲裁庭庭审程序如下：

（一）书记员宣读庭审纪律，核实申请人、被申请人、第三人以及委托代理人的身份及到庭情况，并报告首席仲裁员。

（二）首席仲裁员宣布开庭，向当事人、第三人及委托代理人宣告首席仲裁员、仲裁员身份，当事人和第三人的权利义务；询问当事人是否听明白，是否申请仲裁员回避。

（三）首席仲裁员请申请人或其委托代理人陈述仲裁请 求、依据的事实和理由；请被申请人或其委托代理人进行答辩。首席仲裁员总结概括争论焦点。

（四）仲裁员向当事人及第三人简要介绍有关证据规定及应承担的法律责任。组织双方当事人对自己的主张进行举证、质证。对当事人提供证人、鉴定人的，传证人、鉴定人到庭作证。对当事人提供证据的真实性无法确认的，仲裁庭在休庭期间交鉴定机构进行鉴定，在继续开庭后由首席仲裁员当庭宣读鉴定书。仲裁庭自行取证的，交双方当事人质证。

（五）在开庭审理期间，仲裁庭发现需要追加第三人的，应宣布休庭。仲裁办通知第三人参加庭审。

（六）根据案件审理情况，当事人需要补充证据的或仲裁庭需要实地调查取证的，首席仲裁员宣布休庭。仲裁员征求双方当事人意见，确定补充证据提交期间。休庭期间，仲裁员和仲裁工作人员进行调查取证。

（七）辩论结束后，首席仲裁员根据陈述、举证、质证、辩论情况，进行小结；组织双方当事人、第三人做最后陈述。

（八）首席仲裁员询问当事人是否愿意进行调解。同意调解的，仲裁员根据双方的一致意见制作调解书，并由当事人签名或盖章、签收。不同意调解的，由仲裁庭合议后作出裁决，宣布闭庭。

（九）退庭前，书记员请双方当事人、第三人核实庭审笔录，并签字盖章或者按指印。对于庭审笔录有争议的，调取录像视频材料比对确认。

第四十条 仲裁庭在做出裁决前，对当事人提出的先行裁定申请进行审查，权利义务关系比较明确的，仲裁庭可以做出维持现状、恢复农业生产以及停止取土、占地等行为的先行裁定书，并告知当事人向法院提出执行申请。

第四节

合议与裁决

第四十一条 仲裁庭在庭审调查结束后，首席仲裁员宣布休庭，组织仲裁员在合议场所进行合议。仲裁员分别对案件提出评议意见，裁决按照多数仲裁员的意见作出，少数仲裁员的不同意见记入合议笔录。合议不能形成多数意见的，按首席仲裁员意见作出裁决。书记员对合议过程全程记录，由仲裁员分别在记录上签名。

仲裁庭合议过程保密，参与合议的仲裁员、书记员不得向外界透露合议情况。合议记录未经仲裁委员会主任批准任何人不得查阅。

第四十二条 仲裁庭合议后作出裁决。首席仲裁员可以当庭向双方当事人及第三人宣布裁决结果，也可以闭庭后送达裁决书，宣布裁决结果。

对于案情重大复杂、当事人双方利益冲突较大，涉案人员众多等不宜当庭宣布裁决结果的，应以送达裁决书方式告知当事人及第三人裁决结果。

第四十三条 裁决书由首席仲裁员制作，三名仲裁员在裁决书上签字，报仲裁委员会主任（委托授权人）审核，加盖仲裁委员会印章。仲裁员签字的裁决书归档。书记员按照 当事人人数打印裁决书，核对无误后，加盖仲裁委员会印章，由仲裁办指定人员送达当事人及第三人。

第四十四条 裁决书应当事实清楚，论据充分，适用法律准确、全面，格式规范。

仲裁庭对裁决书存在文字、计算等错误，或者遗漏事项需要补正的，应及时予以补正，补正裁决书应及时送达双方当事人及第三人。

第四十五条 对案情重大、复杂的案件，仲裁庭调解不成的，应报告仲裁委员会主任决定开庭审理。必要时，仲裁委员会主任可召开临时仲裁委员会全体会议研究审议。决定开庭审理的，仲裁委员会协助仲裁庭完成庭审工作。

第五节

送达与归档

第四十六条 仲裁办根据仲裁案件的受理、调解、仲裁等进度，严格按照法律规定程序和时限要求，及时送达相关文书，通知当事人、第三人及代理人参加仲裁活动。

第四十七条 仲裁办工作人员采取直接送达的，保留被送达人签收的送达回证；邮寄送达的，保留邮局的挂号收条；电话通知的，保留通话录音。被送达人拒绝签收的，工作人员可以采取拍照、录像或者法律规定的3人以上在场签字等方式，证明已送达。公告送达的，仲裁办应当保留刊登公告的相关报刊、图片等，在电子公告栏公告的，拍照留证，保留相关审批资料。

第四十八条 仲裁案件结案后10个工作日内，首席仲裁 员对案件仲裁过程中涉及的文书、证据等相关资料进行整理、装订、交仲裁办归档。

第四十九条 仲裁办设立档案室，对农村土地承包纠纷调解仲裁档案进行保管。确定专人负责档案验收归档、档案查阅、保管等。制定档案查阅管理办法，明确档案查阅范围和查阅方式。

第五章 仲裁基础设施建设

第五十条 农村土地承包仲裁委员会以满足仲裁工作需要为目标，按照统一建设标准，规范开展基础设施建设。

第五十一条 农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设重点为“一庭三室”，包括仲裁庭、合议调解室、案件受理室、档案会商室等固定仲裁场所建设，配套音视频显示和安防监控系统等建筑设备建设。

配套仲裁日常办公设备、仲裁调查取证、流动仲裁庭设备等办案设备。

第五十二条 农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设内容包括：

仲裁场所土建工程。新建或部分新建仲裁庭、合议调解室、案件受理室和档案会商室等仲裁场所，使用面积不低于268平方米。工程建设具体为门窗、墙地面、吊顶等建设及内部装修，暖通空调、供电照明和弱电系统等建筑设备安装，档案密集柜安装。

配备音视频显示系统。包括拾音、录音、扩音等音频信 息采集和录播系统，文档图片视频播放、证据展示台等视频控制系统，电子公告牌、电子横幅、告示屏等显示系统及其集成。

配备安防监控系统。包括监控录像、应急安全报警联动、手机信号屏蔽、信息存储调用等系统及其集成。

配置仲裁设备。包括电子办公设备、录音录像及测绘设备和交通工具（配备具有统一标识的仲裁办案专用车）。

第五十三条 农村土地承包经营纠纷仲裁场所建设应尽可能独立成区，布局合理紧凑，以仲裁庭为中心，接待区域、庭审区域与办公区域相互隔离。具有独立的出入口，方便群众申请仲裁。

第五十四条 仲裁场所建筑设计、建造应符合经济、实用、美观的原则。建筑内部装修宜严肃、简洁、庄重，仲裁庭悬挂统一仲裁标志。建筑外观采用统一的形象标识。

第五十五条 编制仲裁委员会办公办案场所及物质装备建设计划，确定专人组织实施建设项目。

第六章 仲裁制度

第五十六条 制定印章管理办法。仲裁委员会印章由仲裁办明确专人管理。严格执行审批程序，印章使用需经仲裁办主任批准或授权。明确印章使用范围，印章管理人员应对加盖印章的各类仲裁文书及材料进行审查、留档，设立印章使用登记簿，并定期对登记清单进行整理、归档备查。

第五十七条 制定仲裁设施设备管理办法。仲裁办明确 专人负责仲裁设施设备管理。设备领用应严格执行 “申请-批准-登记-归还”的程序。仲裁设施设备不得挪作它用，未经仲裁办主任批准不得出借，严禁出租盈利。

第五十八条 加强仲裁员队伍管理。仲裁员在聘任期内，因各种原因不能正常办案的，应及时告知仲裁办；因故无法承办案件的，可提出不再担任仲裁员的申请，经仲裁委员会全体会议讨论通过，批准解聘。

仲裁办根据仲裁员的业务能力、工作经验和实际表现，逐步实行仲裁员分级管理。对仲裁员的仲裁活动予以监督，保证办案过程公正、廉洁、高效。建立仲裁员管理档案，准确记录仲裁员品行表现、办案情况、参加业务培训、考核结果及参加仲裁委员会其他活动的情况。

第五十九条 建立案件监督管理制度。仲裁办主任对仲裁案件实行统一监督管理。对仲裁案件进行期限跟踪，对办理期限即将届满的案件，予以警示催办；对超期限未办结的，应进行专案督办，限期结案。对仲裁案件进行后续跟踪，及时掌握调解裁决后执行情况及问题。

第六十条 建立法制宣传教育工作制度。仲裁委员会接受政府委托，利用农贸会、庙会和农村各种集市，组织仲裁员和调解员开展现场法律咨询，发放法制宣传资料。乡镇调解委员会在村内设置法律宣传栏，系统解读法律，深入解析典型案例。注重发挥庭审的宣传教育作用，鼓励和组织人民群众参加庭审旁听。

第六十一条 建立完善仲裁经费管理制度。仲裁办编制仲裁工作经费预算，明确经费开支范围和开支标准，并在核定的预算范围内严格执行。各地根据当地情况制定办案仲裁员补贴和仲裁工作人员劳务费用补助标准，妥善解决仲裁员补贴和仲裁工作人员的劳务费用。当事人委托进行证据专业鉴定的，鉴定费用由当事人承担。

第六十二条 建立仲裁档案管理制度。案件结案后仲裁员应及时将案件材料归档，应归必归，不得短缺和遗漏。规范档案整理装订。落实档案管理岗位责任制，强化档案保管安全，严格档案借阅、查阅手续。当事人及其他相关人员在档案管理员指定地点查阅、复印调解书、裁决书、证据等非保密档案资料。仲裁委员会及仲裁办内部人员调阅仲裁档案，须经仲裁办主任批准。

第七章 附则

第六十三条 本规范由农业部负责解释。

第六十四条 本规范自二零一三年一月十五日起实施。

第五篇：农村土地制度的物权法规范解析(下)

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农村土地制度的物权法规范解析(下)学习《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后的思

考

陈小君 中南财经政法大学 教授

三、宅基地使用权问题

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式,《物权法》和《决定》都明确肯定了宅基地使用权对农民的财产意义及物权属性。其中,《物权法》把“宅基地使用权”作为独立的一章加以规定,足显其重要性。从词源学的角度看,宅基地包括农民在其上建造住宅及其附属设施的农村集体土地以及极少数城镇居民在新中国成立以后由于历史原因成为城镇私房所有者而经批准在其上建造房屋的集体土地。但是,从规范意义———《物权法》第154条中的“村民”用语———上看,该法所谓“宅基地使用权”仅指农民在农村集体的土地上建造住宅及其附属设施的权利。《物权法》为避免繁琐的重复规定而采用了设计引用性法条的立法技术。由于实践中有关宅基地使用权的纠纷不断,这就使我们有必要审视有关法律,寻找解决途径。按照《物权法》

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第153条的指引,我们找到了《土地管理法》第62条及《物权法》第184条,并对其解读如下。

(一)宅基地使用权的取得

1.宅基地使用权的取得方式。按照《物权法》及其引用的《土地管理法》的规定来看,主要在于规定“合法审批建房”而取得宅基地使用权的方式。

2.宅基地使用权取得是否有偿。在1990年至1993年期间,我国曾经实行过宅基地使用权有偿取得的政策,即在农民申请宅基地使用权时,向其收取一定数额的使用费。后来,为减轻农民负担,中共中央办公厅、国务院办公厅于1993年7月在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中要求,取消对宅基地使用权的收费。因而包括《物权法》在内的现有法律并未表明宅基地使用权是有偿还是无偿取得。[1]目前通说认为,宅基地使用权具有一定的福利性质,是村民最基本的居住保障,应当允许村民无偿取得。

3.“一户一宅”与宅基地使用权再分配的问题。《土地管理法》第62条明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。但是,在现实中存在一户村民拥有两处以上宅基地的情况。如按照《土地管理法》申请取得一处、继承父母在土改中分房取得的宅基地一处、儿子成家又申请一处但并不分户、接受他人赠与房屋取得一处、接受他人房屋

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转让取得一处等。通过前述这些方式取得的宅基地完全有并存的可能,但并无一处由于违法取得而应由村集体经济组织收回。长此以往,当生活实践对法律规定的突破成为常态时,就有必要审视法律规定之适宜性了。重读《土地管理法》第62条后段,可以发现“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。根据体系解释,本条的规范意旨在于禁止村民多次申请宅基地。进而观察《物权法》第154条可以发现,由于法定原因(自然灾害等导致宅基地灭失)失去宅基地的,可重新申请并分得宅基地,此外的任何情形,如出卖、出租住房失去宅基地等,都不允许再申请取得宅基地使用权。而从《决定》的论述来看,严格宅基地管理、节约土地、保护耕地的政策目标也被进一步强调。这要求宅基地使用权的取得不能违反这个根本原则。概言之,现行法律不允许村民多次申请取得宅基地使用权,不过也没有禁止村民同时拥有多处宅基地。

(二)宅基地使用权的行使

在农民行使宅基地使用权的过程中,经常出现的问题就是宅基地被“转作他用”。笔者在对河南省农村地区进行调研时发现,在村民的观念和实践中都存在宅基地“转作他用”的现象,在被访的近200户农民中有10%的被访者认为宅基地可以用作修建住房以外的经营性用途。虽然《土地管理法》并未明确禁止宅基地“转作他用”,但按照土地规划原则及其法理,应当认为宅基地不可“转作他用”。这主

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要是因为宅基地是作为生活资料由国家无偿提供给农民的,而且禁止宅基地使用权人将宅基地“转作他用”也有助于防止上述法律规定被规避,从而危及耕地保护政策的实施。[2]

(三)宅基地使用权的处分问题

1.宅基地使用权的转让。《物权法》第152条虽然规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”,但并未规定转让、抵押等对宅基地使用权的处分行为。不过,《物权法》第155条却又规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”可见,《物权法》的规定有前后不一致的情况。从学理和实践的角度看,应当解释为《物权法》允许宅基地使用权转让。事实上,这与村民出卖住房从而按照“房地一致”原则转让宅基地使用权之实践是相符的,并且出卖住房也为《土地管理法》第62条所明文允许。

2.宅基地使用权的抵押。与农地承包经营权一样,对于宅基地使用权《物权法》第184条明令禁止抵押。但是,面对实践中宅基地使用权随房屋一并抵押的情况,有必要考虑以下两个问题:(1)由于抵押权行使而丧失宅基地使用权的农民,按照法律规定不能再次申请取得宅基地使用权,而只能依照出租、转让、接受赠与等方式获取他人宅基地使用权,如果这些再次获得宅基地使用权的情形均无发生之可能

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时,丧失宅基地使用权的农民就会“无家可归”了;(2)就宅基地使用权实现抵押权时,享有宅基地所有权的村集体经济组织会主张“房子可封、可拆,地不能卖”,这就导致了抵押权事实上的无法实现。因此,对宅基地使用权抵押的问题,只有在深入研究后才可下结论。

四、农地征收问题

近年来公共建设已然扩大到广大农村地区,土地征收也势不可挡地将触角伸及了数亿农民赖以生存的土地。农地征收纠纷因之愈演愈烈,暴露于其中的制度缺失以及法律失范也愈加引人注目。《物权法》应时而出,于第42、43、132条就农地征收与补偿作了概括性规定。遗憾的是,这些概括性规定没有对此前的制度缺失及法律失范加以弥补,因此很难满足社会发展的需要。值得欣慰的是,《决定》高度重视土地征收问题,提出了一些颇有新意的论断,为农民土地权益的实现与保护开拓了新的途径,也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。

(一)公共利益界定问题

在农地征收中,首当其冲的问题就是公共利益界定的问题。一如既往,《物权法》没有对公共利益作出任何实质性的界定。公共利益如何定位?笔者认为,至少应当明确公共利益并不等同于私人利益。可是由我国一定时期以来的政治传统所致,对公共利益的提倡在大多数

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场合是在宣扬一种损己利人、克己奉公的奉献精神,让所谓的公共利益以私人利益抑制者的身份出现,在实际中多以忽略、牺牲当事人的个体利益为其价值取向。但是,我们不能由此认为,公共利益并不包括私人利益。在农地征收的实践中,公共利益的实现往往是以剥夺原来以系争土地为生的农民利益为代价的。在农民占我国人口的绝大多数的现状下,这就形成了公共利益排斥“多数人利益”的悖论。[3]这样,公共利益经简单演算反而变成了“少数者利益”。例如,在为石油开采而征收土地的案件中,在被征收的农地上产出了所谓的国家能源,由此创造出的利润的一部分被石油开采企业扣留,一部分被国家主管部门垄断,一部分被能源产业相关者(如炼油厂、石油化工企业、加油站)等分食。但问题是,被征地农民的传统耕作方式很少需要石油产品,即农民对此并无多少“战略利益”;而且当农民给农机加油时,还要自掏腰包,一分不少地将自己的农业收入转到石油产业,此时农民更无经济利益可言。这样一来,农民被剥夺了公共利益中的任何可见利益,公共利益服务了除农民外的其他利益相关者。这样的公共利益还能称为公共利益吗?因此,如何界定公共利益是无法回避的难题。但是,学者们玄妙的研究不但未能廓清公共利益的边界反而给其法律定性造成重重困难。所幸,我们还是看到了学界以务实的态度在界定公共利益上的努力。[4]

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为此,笔者不揣浅薄,尝试对农地征收中公共利益的界定作出如下建议:军事等国家安全利益、基础设施包括任何形式的交通设施建设、水电设施建设、水利、电信设施建设以及提升社区生活质量的建设,如体育场、公园、养老院、幼儿园、学校等,其中包含社会大众利益的,当为公共利益。在基于以下事项而为征收时,也可以认为是出于公共利益:(1)国家级规划建设项目;[5](2)当地农民可直接获益之基础建设;[6](3)可以让当地大多数农民利用土地征收后形成的建设项目间接获益,如可以通过从农业转向非农产业获得工商业利益之建设。除此之外,所有不与农民利益相关的农地征收都不能认定为为公共利益目的的农地征收。[7]

(二)农地征收中的公共利益与公权力

对于农地征收来说,界定公共利益的意义在于,农地是不可再生且急剧减少的战略资源,必须以极其慎重的态度进行征收。由于征收是为公共利益所需,因此在实践中农地征收的补偿几乎都低于土地的市场价,这体现了社会公共利益对个人利益的限制。但问题是,非为公共利益所需之农地征收却更多地存在,此即为商业目的的农地征收(以下简称商业征收)。[8]既然是商业征收,其补偿额度之确定则应该完全以市场价格为标准,将农地供需双方完全置于市场主体的地位,让其按照市场规律自主定价,防止公权力不当干预。为“公共利益”之需征收土地时,公权力的作用在于合理限制供地方的补偿期望,减

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少社会成本,促进社会效益;在商业征收中,公权力则应自觉、公正地维持市场秩序,保护交易双方的契约权益,着力维护弱势群体农民的利益,而不应为了维护同自己千丝万缕关联着的“商人利益”,打着“公共利益”的幌子在与农民的谈判中滥用权力压低土地价格。由于在农地征收后,国家取得的收益比村集体经济组织和村民所获得的补偿还要多很多, [9]因此,行政机关在农地征收中滥用权力的现象非常普遍。为了遏止有关行政部门利用权力非法征收土地并从中牟取暴利的行为,我国应当以法律的形式严格规定土地征收的条件,明确征收必须严格依据法定程序。[10]

(三)农地征收的客体问题

笔者向来认为,对农地的征收不应限于农地所有权,而且应当包括农地承包经营权。在我国,农地征收的客体具有双重性:对农村集体土地而言,征收的客体是土地所有权;对国有土地,因不存在独立的土地所有权市场,仅有土地使用权市场,故征收的客体是土地使用权。笔者认为,若严格按现行法律规定,农村集体土地所有权市场在我国也不存在,因此将农地承包经营权纳入征收的客体范围是合乎法理且可行的,而且这样做既保持了法律对不同主体权利的同等对待,又有利于农地承包经营权人在农地征收补偿中作为独立的利益主体参与协商,保护自己的合法利益。[11]可喜的是,《物权法》第132条对此

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作出了积极的回应,承认了农地承包经营权作为农地征收客体的地位。

(四)农地征收中的补偿问题

《物权法》第42条涉及农地征收补偿标准,采用了“足额补偿”的提法,但很难说相对于此前的《物权法》(草案)第128、137条中备受诟病的所谓“合理补偿”有所改进;稍有明确的只是强调了对“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费”四项费用的“足额补偿”。然而,仅仅这四项费用得到“足额补偿”是否就足以使被征地农民维持不低于征地前的生活水平抑或使他们的生活水平当然地有所提高?农村集体所有土地被征收的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。[12]为此,农民由于农地被征收而有提升生活水平的诉求,也应视为当然。《物权法》规定的“足额补偿”引导我们去《土地管理法》第47条寻找答案。然而,《土地管理法》第47条规定的意旨仅仅在于“使需要安置的农民保持原有生活水平”,而且使用一个“但书”条款限定了补偿的最高限额:“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。对于广大农村地区来说,农地征收补偿即使是按全额标准支付的话也不会太高,更何况农民最终得到的补偿额只是全额中的一小部分。[13]有鉴于此,《决定》明确了补偿的原则,即“依法征收农村集体土地,按照同

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地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”,并充分注意到了被征地农民就业、住房、社会保障等在实践引发大量纠纷、影响社会稳定的难题。

为此,笔者认为应当根据《决定》的精神在法律中明确规定给予被征收人“完全补偿”, [14]包括农民“实在利益”的补偿及农民“发展利益”的补偿。前者指《物权法》第42条中的“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”的补偿,应该按照《土地管理法》规定的最高补偿额计算;后者指该条中的“被征地农民的社会保障费用”的补偿等,应按照当地所在县、市平均社会保障水平计提。之所以强调对农民“发展利益”的补偿,是因为在农地征收后,农地承包经营权的补偿中应考虑我国的一个现实,即土地是我国农民的“命根子”,是“饭碗”,其承载着农户的基本生存保障功能,农民失地就意味着失去他们的生存来源。根据《决定》的要求,笔者认为,可以考虑通过法律强制规定补偿费中的一部分须用来为失地农户购买养老、失业以及医疗等社会保险,直至由政府负担这部分为农民建立社会保障体系所需的支出,妥善解决被征地农民的社会保障问题。当然,如果《物权法》因立法技术的考量不便对土地征收进行细致而明确的规制,可以考虑单独制定一部统一的农地征收法。[15]

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农地征收是调整私人所有权与资源的社会利用之间矛盾的公法手段。我国实行土地社会主义公有制,禁止土地所有权在市场上进行交易,因此农地征收是土地所有权流动的唯一方式。随着我国城镇化水平的逐步提高,农地征收将越来越频繁,从而将进一步加剧我国农村的人地矛盾。而对于传统生活方式尚未受到太大冲击的农民来说,这些相关问题之发展态势及影响都远远超出了他们的想象力,农民自己很难充分认识到农地征收带来的社会保障问题。故对现有法律、法规中农地征收及补偿制度的种种不足,还需做进一步完善。

五、结语

综上所述,《决定》在农地制度完善方面有不少颇有新意的论述,切中了当前“三农”中的难点与焦点问题,而《物权法》在农地制度方面的规范却守成有余、创新不足。换言之,作为我国一部空前的财产法典,《物权法》彰显了其制度价值与规范目的:关注民生,张扬私权,保护农民土地权益。但是,《物权法》的固有缺失也同样明显:立法技术略显粗糙,规范功能体现得不彻底,表现出了价值强、功能弱的特性;从实证研究结果来看,《物权法》亦未能实现其切实保障农民土地权益之功效。笔者希望,在今后的相关法律修改及立法中,能认真贯彻《决定》的要求,充分运用已有的研究成果,回应并解决农地制度所存在的问题。

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注释:

[1]值得注意的是,宅基地使用权的无偿取得在严格意义上是指无需交纳土地使用费,但并不表明在宅基地使用权取得的过程中没有其他支出。例如,实践中农民取得集体土地使用证和房屋所有权证往往需要缴纳工本费,同时也需要缴纳土地勘测费。这在笔者对河南省的实地调研中也有体现:近200名的受访者中有54%的农民认为应缴少量的手续费。

[2]对此,王利明教授持相同的看法。参见王利明:《物权法研究》,中国人民大学出版社2002年版,第474页。

[3]如果说因修建一项工程征收农地而剥夺了一个特定地域农民的利益却能够造福于远在天涯海角的其他农民的话,那么除了“三峡工程”等极少数特例外,这种论调只是一种虚幻的说辞!

[4]参见梁慧星主编:《中国民法典草案建议稿·物权编》,法律出版社2004年版,第57页。

[5]只可以是国家级项目,即由国务院有关部门直接负责的项目。对于掺入任何地方政府利益的项目建设,一定要经过信息公开、听证、反复质疑、充分论证的程序才可以立项,否则,“公共利益”往往会沦落为“形象工程”、违规征地、商业征收等活动的幌子。有关案例可

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参见何禹欣、陈芳:《铁本之乱》,《财经》2004年第10期;刘建平、戴敦峰:《别夺走我的麦田———山东齐河“圈地运动”的终结》,《南方周末》2004年1月8日;程洁:《土地征收征用中的程序失范与重构》,《法学研究》2006年第1期。

[6]直接获益是指与农民的衣食住行及生活质量提高有直接关系的一种利益的享有。

[7]参见陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》,《月旦民商法杂志》2007年第3期。

[8]参见陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》,《月旦民商法杂志》2007年第3期。

[9]参见党国英:《农村改革攻坚》,中国水利水电出版社2005年版,第148-151页

[10]参见陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》,《月旦民商法杂志》2007年第3期。

[11]参见陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》,《月旦民商法杂志》2007年第3期。

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[12]参见吴行政:《我国农村土地征收补偿法律问题研究》,http:///20051210-152800.htm。

[13]参见温铁军、朱宋银:《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》,《经济研究资料》1996年第1期。

[14]法学界要求按“公平市场价格”补偿的呼声也极高,但笔者认为在我国并不存在这样一个稳定、客观的农地交易市场,而且在每笔交易的主体极具特殊性的境况下,确实也难于把握一个有绝对参考意义的“市场价格”,故此种补偿方式难以操作。

[15]参见陈小君:《后农业税时代农村土地法律制度的完善》,载《南方农村报》报社编:《“中国农村发展论坛”论文集》,2005年,广州,第147页。

出处:《法商研究》2009年第1期