土地换保障有关政策解读

第一篇：土地换保障有关政策解读

土地换保障有关政策解读

一、什么是被征地农民基本生活保障政策？

被征地农民基本生活保障是指国家将我区农民集体所有土地征为国有后，区内被征地农民在基本生活、养老、疾病、职业技能培训、就业、死亡和特殊困难时获得生活补偿和社会救助的一项基本社会保障制度。

二、什么叫留地保障？有什么好处？

为保证被征地居民的长期收益，增强集体经济的实力，实行留地保障制度。以乡、办为单位，按乡、办征收土地前面积的3%标准，从被征收土地中预留安置土地给所在乡、办集体开发。乡、办集体经济组织将预留安置土地按一定比例折股，量化给被征地居民。

乡、办成立村集体经济联合体，联合开发预留安置土地。预留安置土地的收益，应每年一次按50%的比例反哺给被征地居民。

二、基本生活保障四个年龄段现享受的标准分别是多少？

（1）第一年龄段（16周岁以下）：省政策规定发放一次性生活补助费4000元（开发区为5000元），不享受其他保障待遇。因不是劳动力，不再纳入基本生活保障体系，但可以纳入开发区被征地居民的医疗统筹。（2）第二年龄段（16周岁以上—女45周岁、男50周岁）：领取2年的生活补助费，每月130元。达到第三年龄段时，每月领取110元的生活补助费，到第四年龄段时每月领取200元的养老金。

（3）第三年龄段（女45周岁—55周岁、男50周岁—60周岁）：每月领取110元的生活补助费，到第四年龄段时每月领取200元的养老金。

（4）第四年龄（女55周岁以上，男60周岁以上）：每月领取200元的养老金，高龄（男72周岁以上，女75周岁以上）老人每年还多领200元养老金。

三、土地换保障有何优惠政策？

（1）在公告规定时间内提出申请并办理基本生活保障手续的农户，每次按实际征收土地多少，每亩最高给予5000元的奖励；超过规定时间的没有奖励。

（2）考上大、中专院校的学生凭录取通知书到所在村委会登记，核实上报后，区里按规定奖励标准（本科2000元、大专1000元、中技500元）发放奖励金。

（3）养老金比省规定现每月多60元，高龄老人（男72周岁以上，女75周岁以上）每年可多领取200元养老金；同时，第二年龄段人员到达第三年龄段时每月也可领取110元生活补助费。

（4）土地受益权保底分红。每征农户一亩土地，每年给予456元的红利，乡政府富民合作社每半年发放一次。

（5）家庭年人均纯收入低于市政府规定标准或特殊原因造成家庭困难的，可以享受低保或特困救助。

（6）在个人不需要现金支出的情况下，办理包括16周岁以下家庭成员每人每年200元（其中从家庭个人帐户列支每人40元）的医疗保险。

（7）迁出人口的个人帐户本息余额可以转入迁入地劳动和社会保障部门及财政部门，无法转移的，可以将其个人帐户本息余额一次结清给本人，同时终止其基本生活保障关系。死亡人员的个人帐户本息余额一次结清给其合法继承人，没有继承人的，本息余额转入社会统筹账户，同时，注销其基本生活保障户头。

（8）死亡丧葬费：家庭其他成员凭死亡人员《保障证》或《养老证》、户口注销证明、火化费收据等到劳动保障部门申请办理领取1000元丧葬费有关手续。

（9）按规定及时享受促进创业、扶持就业、免费培训、小额贷款等优惠、奖励政策。

（10）医疗费报销：参加保障后次月生效，按照医疗统筹报销规定执行，报销费用分段累计计算，到指定医院或部门报销费用。在定点医疗机构发生的门诊费用帐户卡金额内符合补偿范围的费用100%从帐户卡中支付，余额结转下年，超出部分补偿比例为40%。门诊补偿仅限在区内定点医疗机构发生的门诊费用，年度内一人最高补偿1000元（不含帐户卡支付金额）；住院费用补偿的计算仍按分段累进的方法，年内多次住院费用累计计算。具体补偿比例为5001—10000元补偿65%，10001—20000元补偿75%，20001—60000元补偿85%，60000元以上进行入大病医疗统筹；住院分娩费用补偿实行定额补助的方法，正常分娩一次补助标准为500元，剖宫产一次性补助标准为1000元。

（11）烈属、革命伤残军人等，在享有基本生活补助费或养老金待遇的同时，原有政策规定的待遇继续享受。五保户对象仍实行原有的办法，其待遇水平低于区有关文件规定的，按照就高不就低的原则确定，原资金渠道不变。

（12）户人均耕地高于生产组平均数的，按照级差系数（户人均耕地与生产组人均耕地之商）适当提高其基本生活补助费待遇，但增发额每人每月不超过20元。

2008年5月28日

第二篇：处置划拨土地相关政策解读

处置划拨土地相关政策解读

www.hbnews.net 2006-9-12

一、土地使用权划拨的概念

土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

二、划拨用地的范围

《土地管理法》第五十四条规定,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。

三、划拨土地使用权不得擅自改变用途

《土地管理法》第五十六条规定,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

四、划拨土地使用权转让、出租、抵押应依法报批

以划拨方式取得的土地使用权,一般是无偿的或者是缴纳了土地补偿、安置等较低的费用后取得的,相对国家来说也是无偿的。因此划拨土地使用权在转让、出租、抵押上受到严格的条件限制。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定:符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物,其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:(1)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(2)必须有国有土地使用证;(3)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;(4)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定: 以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

由此可见,任何单位和个人不得将划拨国有土地使用权随意转让、出租、抵押,只有在依法报批并补缴土地出让金的情况下,划拨国有土地使用权才允许转让、出租、抵押。

五、划拨土地使用权申请办理协议出让手续,或者经依法批准转让后办理协议出让手续,应按照有关规定按时缴纳土地出让金

《协议出让国有土地使用权规定》第五条规定,协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和;有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

原划拨土地使用权人申请办理协议出让手续应缴纳的出让金额计算方法: 1.不改变用途等土地使用条件的情况下,应缴纳的土地使用权出让金额按以下公式计算: 应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格。2.改变用途等土地使用条件的情况下,应缴纳的土地使用权出让金额按以下公式计算: 应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。

划拨土地使用权转让中的协议出让,应缴纳的出让金额计算方法: 1.转让后不改变用途等土地使用条件的,应缴纳的土地使用权出让金额按以下公式计算: 应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格。

2.转让后改变用途等土地使用条件的情况下,应缴纳的土地使用权出让金额按以下公式计算: 应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定,土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内,支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿。

六、减免土地出让金造成国有土地资产流失的,要承担法律责任

《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定:以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。

《安徽省国有土地使用权出让金征收管理实施办法》(财综字[1995]第326号)第四条规定:财政部门是土地出让金收入的主管机关,土地行政管理部门是土地出让金的代征机关。

国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)第二项中指出:要进一步加强国有土地收益的征收和管理,任何单位和个人不得减免和挤占土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地,随意减免地价,挤占挪用土地收益,造成国有土地资产流失的,要依法追究责任。

《协议出让国有土地使用权规定》第十七条规定,减免国有土地使用权出让金的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

综上所述,土地使用者以出让方式取得土地使用权,就必须支付出让金。国土部门仅是土地出让金的代征机关,无权减免土地出让金,越权违规减免的,要被依法追究责任。

七、未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为应承担哪些法律责任

《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十六条规定:本法第三十九条第一款的规定转让房地产的,由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金,没收违法所得,可以并处罚款。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定:对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款。

八、划拨土地使用权抵押效力如何认定

《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(法释〔2003〕6号)第二条规定:企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权,以该土地使用权为标的物设定抵押,除依法办理抵押登记手续外,还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则,应认定抵押无效。如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时,履行了法定的审批手续,并依法办理了抵押登记,应认定抵押有效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十条和《中华人民共和国担保法》第五十六条的规定,抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后,对剩余部分方可享有优先受偿权。但纳入国家兼并破产计划的国有企业,其用以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的,应依据国务院有关文件规定办理。

九、破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产

最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(法释〔2003〕6号)第一条规定:根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定,破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产,在企业破产时,有关人民政府可以予以收回,并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业,其依法取得的国有土地使用权,应依据国务院有关文件规定办理。

十、在哪些情况下可以收回划拨土地使用权

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定:无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权,并可依照本条例的规定予以出让。

对划拨土地使用权,市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求,可以无偿收回,并可依照本条例的规定予以出让。

无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

十一、批地、发证权在县级以上人民政府

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定,具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的,建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,由市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟订供地方案,报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的,应当报上级人民政府批准。供地方案经批准后,由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。

《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十七条规定,具体建设项目使用原有建设用地和已批准农用地转用、土地征用范围内的土地的，以及农村集体经济组织依法使用农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，报土地所在地的市、县人民政府批准。

《建设用地审查报批管理办法》第十一条第一款规定，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。

综上所述，建设用地审批权和发证权在县级以上人民政府，而不是国土部门，所以国土局不存在下放土地使用审批权问题。

国有划拨土地的价值构成及其估价(二)2005-3-24 0:0 宗跃光

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根据《城镇土地估价规程》（以下简称《规程》），通行的估价方法有市场比较法、收益还原法、剩余法（假设开发法）、成本法、基准地价法等。本次估价拟采用成本法和基准地价法进行综合评估。

（一）、土地价值评估过程

1、I类工业划拨土地价格评估

（1）成本法

以在同一供需圈内通过征用方式取得的土地使用权，并达到现有土地开发程度，所需发生的成本和费用的现行标准为基础，运用成本法进行测算，基本公式为：待估宗地土地价格 =土地取得费＋土地开发费＋税费+利息+利润土地取得费：土地取得费是指待估宗地所在区域征用同类土地所支出的平均费用。征地费用主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗及地上物补偿费三个项目费用。根据《中华人民共和国土地管理法》办法中有关规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均生产值的30倍。具体倍数由各地人民政府与用地方根据实际情况商定。目前莲花市实施的是2000年《某省实施中华人民共和国土地管理法办法》，三费总和不得超过土地被征用前三年平均生产值的25倍。

莲花市不同耕地亩产值参照表1计算：

表1 不同耕地产值表类别 优质经济作物 粮食作物 劣质农田级别 一类 二类 三类产值（元/亩）5000 1300 800产值（元/平方米）7.5 1.95 1.2根据莲花电厂周边土地近几年的实际征地的情况，确定I类工业划拨地的征收标准为二类耕地的20倍，即39元/平方米。有关税规费包括：耕地占用费，土地管理费等等，按征地费的6.26%计，合计2.44元/平方米。

则土地取得费为41.44元／平方米。

土地开发费：本评估项目所指土地开发费为从取得土地后至达到“五通一平”条件下的熟地状态。根据电力工程建设投资估算指标，结合本地区目前土地开发基本费用，土地“五通一平”的基本费用20元/平方米。

利息：根据待估宗地的规模，调查电厂的土地开发周期，确定土地开发周期为2年，投资利息率按目前中国建设银行公布的固定资产一年期贷款利息率5.31%计，土地取得费为一次性年初投入，土地开发费为2年中均匀投入。则利息＝2×（41.44×5.31%）+（41.44×（5.31%）2）+（20×5.31%）

＝4.4+0.12+1.06 = 5.58元/平方米利润：根据城镇土地估价规程的标准，当土地开发作为一种企业的行为时，企业用于土地的投资应当计算利润，综合考虑本地的投资回报率，确定年投资利润率为8%.则利润＝（41.44+20）×8%＝4.92元/平方米最终土地价格确定：依据成本法测算地价公式：I类国有划拨土地价格=土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润=41.44＋20＋5.58＋4.92 =71.94元/平方米 或 47960元/亩

（2）基准地价法

根据（莲花政字[2003]12号）公布的基准地价，委估对象所在的地区属于莲花市工业3级地价区的外围地区，理论上应该作地价区位条件的减值处理。

其基本计算公式为：

第三篇：关于填海造地换领土地使用证的政策探讨

关于填海造地换领土地使用证的政策探讨

按照2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”。但由于《中华人民共和国海域使用管理法》属于上位法的原因，因此并未对换发的土地属于无偿使用还是有偿使用予以确定。为此，国内各省市均发布了各地的海域使用管理条例（或办法），对此做了不同的规定，笔者拟结合工作实际对此问题加以探讨：

一、对于填海造地换领土地证的几种观点

观点一：应直接予以换发有偿使用的土地使用证，即不用再缴纳土地出让金，用地企业直接领取土地证。这个观点的代表是辽宁省。

于2005年4月1日施行的《辽宁省海域使用管理办法》（辽宁省人民政府令179号）第二十三条规定：“填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县以上土地行政主管部门提出土地登记申请，由县以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书。换发国有土地使用权证书，不得收取土地出让金”。

观点二：换发土地证，可不用再缴纳土地出让金，但如转让或改变原填海用途，则需要补缴土地出让金。这个观点的代表是江苏省。

于2005年7月1日起施行《江苏省海域使用管理条例》第三十四条规定：“海域使用权人应当在围垦、填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。土地使用权期限为海域使用权剩余期限。换发国有土地使用权证书，不收取土地出让金。转让围垦、填海形成的土地的使用权，应当经土地所在地设区的市、县（市）人民政府批准，并补缴土地出让金。补缴的土地出让金的数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的围垦、填海成本确定”。

观点三：换发土地证时，需要缴纳土地出让金。但可以核减已缴纳过的海域使用金和填海成本。这个观点的代表是海南省。

于2005年7月1日起施行的《海南省实施<中华人民共和国海域使用管理法>办法》第二十三条规定：“对填海形成的土地，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书和海域使用红线图向县级以上人民政府土地行政主管部门申请换发国有土地使用权证书，并缴纳土地出让金，已缴纳的海域使用金和填海成本应当予以抵减”。观点四：应结合土地利用总体规划、城市规划和海域规划，确定是否符合《划拨土地目录》，如符合，政府可按照划拨方式供地，如不符合，应办理土地有偿使用手续，属于国土资源部11号令规定的经营性用地范围的，必须以招拍挂方式供应。这个观点的代表是广东省和福建省。

由广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发的《关于加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔〔2004〕146号）规定，“国土资源行政主管部门在办理土地出让（划拨）手续和土地登记发证时，应区别下列不同情况进行处理：

（1）围填海造出的土地用于农业用途的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给围填海的单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年，符合《土地管理法》第五十四条规定的建设用地的，可按划拨方式办理用地手续和国有土地使用权登记发证。（2）围填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四条规定以外的建设用地的，应按土地管理的有关规定实行有偿使用，办理土地使用权出让手续，缴纳土地出让金（土地出让价格按当地的地价标准扣除海域使用权人缴纳的海域使用金、资源补偿费和实际投入的填海成本计算），按出让国有土地使用权登记发证。

（3）围填海后形成的土地按规划作为经营性项目用地的，在围填海项目竣工验收后，由市、县人民政府土地储备机构实行收购，土地使用权按国家和省的有关规定以公开交易的方式出让；或者先由市、县人民政府收回土地，土地使用权按公开交易方式出让后，再从土地出让收益中扣还原海域使用权人已缴纳的海域使用金、资源补偿费、实际投入的填海成本以及合理的填海利润。土地使用权以公开交易的方式出让后，由受让人依法办理土地登记手续”。而于2006年7月1日起施行《福建省海域使用管理条例》第二十九条规定：“海域使用权人应当自填海项目工程竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向沿海县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由沿海县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。符合国家《划拨用地目录》和用于工业建设项目用地的，不再收取土地出让金。改变原批准用途的，应当经沿海县级以上地方人民政府批准，并补缴土地出让金。补缴的土地出让金数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的填海成本确定”。

以上可以看出，不同省、市政府部门对填海形成陆域后，在换发土地证时，是否需要再次缴纳土地出让金意见并不统一。近年来随着全国港口建设的飞速发展，这种不统一对港口企业来讲，已成为不小的负担。

二、国内不同省市政府在填海造地时需要缴纳海域使用金的情况

据查询相关资料，各地对填海造地时缴纳海域使用金的标准也是不尽相同，详见下表： 辽宁

填海造地，比照当地土地出让金价格的70%—85%一次性计征。对于环境整治填海项目，比照当地土地出让金价格的55%一次性计征。低于每亩1万元的，按每亩1万元一次性计征。[即15万元/公顷] 辽宁省海洋与渔业厅、辽宁省财政厅关于印发辽宁省贯彻施行《海域使用管理法》暂行意见的通知（辽海字〔2002〕68号）江苏

改变海域属性的非种植、养殖业填海工程用海，每亩一次性计征8000元；[即12万元/公顷] 关于印发《江苏省海域使用金征收管理暂行办法》的通知 苏财综〔2003〕136号 福建

改变海域属性的非种植、养殖填海工程用海，比照邻近土地出让金价格的３０％一次性计征。福建省人民政府办公厅关于印发《福建省海域使用金征收管理暂行办法》的通知（闽政办［2001］201号）海南

填海造地150万元/公顷

海南省人民政府办公厅关于印发《海南省海域使用金征收管理办法》的通知

琼府办[2002]22号 海口 广东

填海造地，27万元/公顷；

广东省政府《印发广东省海域使用金征收管理暂行办法的通知》（粤府（2005）92号）（广州、深圳区域）山东

完全改变海域自然属性的围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海，青岛、烟台、威海、日照4市每公顷不低于15万元，潍坊、东营、滨州3市每公顷不低于4.5万元。山东省海域使用金征收使用管理暂行办法 天津

对于改变海域属性的围海、填海工程用海，比照临近土地出让金价格30%一次性征收。一次性征收的海域使用金标准不得低于10000元/亩。[即15万元/公顷] 天津市海域使用金征收管理办法

通过上表可以看出，填海造地缴纳海域使用金最少的是江苏，天津、福建一般比照土地出让金的30%缴纳海域使用金，比例最高的是辽宁，是比照土地出让金的70％－85％缴纳。

三、对填海造地中换发土地证现行法规和相关政策的思考 1．如何理解填海造地中缴纳的海域使用金和换证时的土地出让金

在笔者看来，换证时是否缴纳土地出让金，主要是如何理解海域使用金和填海形成陆域成本之间的关系。以大连港为例，我们可以比较一下用海和用地的管理：

港口建设用地，首先要征用农民的集体土地，使其变成国有土地，其次根据企业需要，自行对用地进行配套建设，然后根据土地利用规划、土地用途以及土地使用者的不同，由政府按照无偿划拨方式或者有偿使用方式供应，如果是出让，需要缴纳土地出让金。

而港口建设用海，特别是港口建设中填海形成的陆域都是由港口企业进行征海，即支付给渔民海域补偿金，其次比照临近土地出让金价格按照一定比例向政府缴纳海域使用金，然后自行投资建设，填海造地。

这就可以看出，征用农地等同于向渔民征海，企业自行投资配套建设用地等同于企业填海形成陆域，而缴纳土地出让金又等同于缴纳海域使用金。就象购买同样的商品不会支付两次款项一样，企业在办理换发土地证时，不会也不应该再次支付土地出让金。当然，由于地域的不同，征海费用、填海成本和海域使用金缴交比例也不相同。笔者认为，鉴于企业在用海时已经支付了海域使用金，因此无论填海形成陆域是否符合《划拨土地目录》，都应该按照有偿使用来处置。无需再另行缴纳土地出让金，而当转让或改变原填海用途时，应该予以补缴，补缴金额可以按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的征海费用、填海成本来确定。

2．填海造地应该如何办理土地登记手续

广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发的《关于印发加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔[2004]146号），是属于全国第一个规定填海造地后，海域使用证如何换取土地使用证的文件。在该通知中要求：

围海项目竣工后，首先要向省海洋行政主管部门和国土资源行政主管部门申请竣工验收，需要提供海域使用权证书、围填海造地项目批准文件、海域使用金缴纳凭证；其次应组织具有地籍测绘资格的测绘队伍进行项目竣工测量。在取得竣工验收文件后，可以办理办理土地登记。需要持下列证明文件办理：土地登记申请书；海域使用权证书（复印件）；填海项目竣工验收文件；填海项目竣工测量的图件、资料；建设用地批准书、《国有土地使用权出让合同》或国有土地划拨决定书，以及办理土地登记必须提交的其他证明文件。笔者认为，这个文件可以作为填海造地办理土地登记的一个规范，值得各地推广。综上所述，填海造地换领土地证工作还需要在各地政府的协调下，海洋、国土资源主管部门取得共识，这样才能更有利地保障广大用海单位切身利益。参考文献

[1] 中华人民共和国主席令(第61号)．《中华人民共和国海域使用管理法》．（已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2001年10月27日通过，自2002年１月１日起施行）．

[2] 《辽宁省海域使用管理办法》（经2005年2月28日辽宁省第十届人民政府第41次常务会议审议通过，自2005年4月1日起施行）

[3] 《江苏省海域使用管理条例》．（2005年5月26日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）．

[4] 海南省实施《中华人民共和国海域使用管理法》办法（2005年5月27日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）．

[5] 广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发《关于印发加强我省填海造地管理的通知》．（粤海渔[2004]146号）．

[6] 《福建省海域使用管理条例》．（已由福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年5月26日通过，自2006年7月1日起施行）．

[7] 《厦门市海域使用管理规定》．（2003年5月29日厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 2003年8月1日福建省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）．

第四篇：失地农民“土地换保障”的权益对策研究

失地农民“土地换保障”的权益对策研究

改革开放三十年中国经济腾飞，在未来规划的大蓝图下继续步步为营的发展。十八大过后，总书记表达，中国的经济改革已经进入深水区，因此对失地农民保障体系的深入研究，将更加有利发现新形势下产生的新事物，遇到的新问题，攻坚克难，解决以前无法解决，现在有能力应对的困难。这就是不断成熟完善保障体系的过程，保证体系的先进性和成熟性。关注、设计、成熟失地农民的保障体系是一项关系到民生国计的系统举措，是落实科学发展观，促进经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要任务。而实现失地农民弱势群体的有力保护，促进我国小康社会的全面建设，将社会不稳定因素转化成社会发展的积极力量，通过系统的梳理，保障体系的运作，对实现上述重要目标具有非常重要的实践和指导意义。

从目前我国开展征收土地、安置补偿工作的实践来看，理论研究虽已很早就开始了但因为研究上升到立法层面，需要很多的过程，现在的理论已经落后且不全面。现在的失地农民的保障体系目前尚未形成完整成熟的系统的科学架构，相关理论与方法还处于探索性、零散的研讨形式，没有形成成熟的立法理论体系。对于失地农民的研究是农村理论及其实践研究的一个重要一环，研究发现的过程就是对现有政府法律法规的再审视、再改进，其必定会丰富和发展现有的法律法规规范。

城乡分割的二元结构是失地农民利益受损的重要原因，政府缩减成本追求增长是失地农民利益受损的深层原因，现行土地征用制度是失地农民利益受损的直接原因，村级基层管理缺位是失地农民利益受损的现实原因。

虽然取样地区在城市化进程中，关系农民权益的问题上指导思想是比较明确的，对农民是关怀的，也积极通过探索实践，逐步对土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地农民就业安置、集体资产处置等方面，也出台了一些政策规定。但有些地方因各种原因亟待完善和处理，总结六个方面具体如下：

（1）一些具体的补偿标准是相对的，动态的，需要适时逐步调整。随着经济社会的整体发展，按照社会主义市场经济法则，一些标准不符合时效性的弊端，一览无余。如何在一个具体的框架内进行调整是门技术活。

（2）一些具体的操作程序是规范的、有序的，需要严格、严肃执行，但具体工作的现实性却需要人性化对待，做大量深入细致耐心的宣传解释工作，让农民真正拥护和支持城市化进程，不是一纸文书可以解决的。

（3）返利于农民，让农民过上富裕生活，是城市化的最终目的，合理保护绝大部分群体的利益是根本性的纲领，如果不能完成全部的工作，对小部分不支持工作的群体，不能也置之不理。大环境变了，这些因为各种原因不愿意随社会大流而特立独行的个体将变个更加格格不入和醒目刺眼。

（4）在改变标准，变化政策的时间点，需要绝对的注意稳定性原则，不能朝令夕改，因为征地补偿是个动态的过程，在看眼前的工作、解决当下难题的时候，不能忘记过去，那些已经完成改造的群体，大家都在时刻关注着。

（5）参保对象难以确定。基层参保对象和在册劳动力、农业人口的统计是个不小的工程，数据库的建立因为工作量大需要协调的部门多，所以需要长期的资料收集和专门的资金支持。

（6）失地农民之间利益分配不均。在实际操作过程中，无法详实的统计安置人员以至于人均土地的逐年减少，导致成本逐年增加、补偿越来越高，同区域失地农民之间出现差异、不均，埋下隐患等。

从苏州大市范围来看，尽管外资企业和民营企业如雨后春笋般地在本地落地生根开花结果，但由于同工种、同岗位的外来劳动力比之苏州当地劳动力的报酬一般要低百分之三十左右，再加上当地劳动力的择业观念陈旧，外来工成为主要的产业大军，目前苏州地区已有外来工250万名，接近本地人口的一半，因此劳动力市场竞争激烈，要落实好失地农民的安置问题并非一件易事，必须要采取一些非常措施应对新情况。

人是活的，政策法规是死的。如何将政策法规的灵活性和严肃性，有机的最优的结合起来，就是逐步完善成熟的保障体系的过程。法令不能朝令夕改，应当循序渐进，所以必须要经历实践到理论再到实践的过程。多方面的探索带来理论上的素材，理论的研究又给实践以引导性指示。保障体系的逐步成熟，依靠的是点点滴滴的积累和真刀实枪的问题解决。

（1）树立“亲农、安农、富农”主观意识，落实农民的各项权益。

现实生活中在维护和保障农民各项权益上，各地之间的差异性较大，主要还是对其认识上存在的主观差异性。自觉树立起“亲民、安民、富民”的主观意识，善待、倾斜、优惠农民，将农民工作作为事业来抓。城市化肯定是一种进步，然而进步中必定带来重生的阵痛。在判定和执行有关法律法规时，立足于农民本身，最大化的避免农民压力。

参考地区现行的“五有”制度，“人人有技术，人人有职业，人人有保障，家家有物业，户户有股份”，进行仔细诠释：①技术保障：政府将根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种的要求，对农民量身定做基本技能培训计划，征地拆迁农民将参加免费培训。②职业规划：建立健全失地和失业农民登记制度和城乡统一的劳动力市场。在公平的就业机制面前，城乡劳动力将平等竞争、同等就业、同工同酬。③保障底线：建立健全农村最低生活保障，农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度。④物业需求：集体土地征用中，落实10%以上留用地政策，鼓励农民投资兴办各类富民合作社，经营物业，获取投资性收入。⑤股份增富：有条件的完成社区股份合作制改革，同时引导农民组建以土地承包经营权入股的土地股份合作社，使农民持股进城、按股分红。

（2）加快经济与文化发展同步，增强市民化农民的物质基础、幸福感。

农民市民化，意味着收入就要增长3倍以上，这个硬指标是实打实的，达不到这个指标就意味着生存不下去。城镇化必须有产业化的支撑，市民化的农民才能实现就业，经济发展的好坏，直接影响到市民化程度的优劣。

城镇化的发展要与工业化、信息化、服务产业同步。发展新型产业、能源产业、信息产业、节能环保产业，加快产业的转型升级。顺势而为，推进潜力巨大的服务产业。加快经济发展也是促进市民化农民生活提高的重要支撑。一个城市有好的产业支撑，绝对可以大大减轻人口的就业压力，增加收入，不只受惠于原来的市民。城镇化质量保证的效果，要看的是百姓的幸福感为基本标志。只有精神文化的品质与物质增长同步了，才能完成农民到市民的良性转换！

（3）在加快城市化与保障农民权益的平衡点上制订总体规划。

城市化的加快发展需要劳动力和土地，而农民权益是买断土地，却无法拥有技能，如何稳定的使土地有效的利用、农民到新技能市民的过渡是需要寻找平衡点的。从大局猪方向来看，改革二元就业制度，支持市场化运作的作用，建立劳动者择业自由、平等的新制度，引导劳动力空间流动有序，实现市场一体化。着力改善就业环境：取消一些限制性规定、统一劳动力市场、深化户籍制度改革,都是非常重要的改革点。

在新形势的发展下，一方面加快城市发展的步伐，一方面积极利用城市发展带来的新机遇，拓展新思路，搭城市化的顺风车，有智慧的统一协调农民利益和城市利益之间的关系,变此消彼长到互利共赢。例如可以从以下4点着手：①充分挖掘和储备就业岗位。通过拓宽就业门路、拓展就业领域，充分发掘边缘产业，为谋划未来，解决复杂的人员问题，未雨绸缪，积极探索。②鼓励新企业多吸纳

失地农民就业。从外部条件出发，有计划的扩大受众，鼓励受众，从分流泄洪的角度，解决大范围的就业问题。③搞活失地农民的就业新培训。自身过硬，是积极应对各种选择的重要筹码，新城市化的发展下新技能可以增强选择面和选中几率。④引导失地农民树立新城市就业观。思想教育不可或缺，自身积极的心态，对承受外部压力，缓解不平衡心理至关重要。

（4）标准明确、告知集中、科学公示维护公信力。

宣传政策的力度，不能仅仅局限于基层干部的走访，必须多方位的进行宣传和公告，对制度的执行力和社会的公信力需要作出坚决的贯彻和明确的表态。现在社会一些消极影响和不良因素，对百姓的心理伤害是极大的，经济账好算，但精神心理上的创伤需要的是长久的治疗。

公示制度的完善和贯彻，是最好的维护公信力的体现，也是对人手紧张和工作繁多的基层工作人员的支持。①将各种涉及到征地范围、补助情况、拆迁政策标准等等一系列的涉及到经济的、民生的，以区、乡镇、村的模式逐一公示布告出来；②明细以涉及地域、人数、金额详细统计明细；③邮寄、留置送达为主，公告送达为辅的告知方式；④村委会提供明确权利人的具体情况，明确权利对象等。这样针对个别人思想工作做不到位的尴尬、宣传工作碰不到的面的现实、个别人怀疑态度的消除，都有非常好的良性作用，且必须长期性的、具有负责性的执行下去。

（5）征地前制定专项的维稳评估。

制定开展社会稳定风险评估工作的实施意见，从源头上预防、减少和消除项目建设影响社会稳定的隐患，最大限度地增加和谐因素。将征地项目通过社会稳定风险评估，广泛听取群众意见，从政策上反映民意，取得群众支持，推动征地项目顺利进行，预防纠纷、信访问题的发生，最大限度的消除不稳定因素。

由政府牵头组织相关部门负责人以及各管理区主任为成员成立工作领导小组；深入村组走访群众、发放问卷、召开村民组会议和座谈会议。向群众全面说明用地范围和补偿标准，宣传政策法规，广泛搜集群众意见，掌握群众的思想动态；针对群众提出的问题，向群众做详细的解释工作，并将有关法律、法规和政策文件拿给群众看；组织专家座谈会，对土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性进行了深入的讨论，通过全面分析；在土地征收方案的起草上，广泛听取、吸纳了广大被征地群众的意见，并征求了各部门的建议，周密、完善、具体的制定土地征收方案，增强的可操作性。

（6）积极探索城乡一体化建设。

将目光放得长远，将规划做得细致，将差距拉得更小，实现共同富裕是时代的任务。如何在现有的条件下更现实的完成现阶段的任务，减小政府压力，保障农民权益的双赢，是可以尝试走不同的路线和方法的。从现阶段来看，城乡一体化建设取得了重大的成果，确实做到了一些之前政策不能解决的难题，实现了共同发展。

（7）弄活农村社区股份合作制改革，实现持股进城、按股分红。

从实践的效果来看，均是成效显着，资产增值，农民得益。我们不难下这样的结论，在发达地区实行社区股份合作制改革是可行的、成功的，农民是欢迎的、支持的。

（8）人性化拆迁，保障农民私有产。

随着大开发、大建设进程，原有缺乏必要的规划而星罗棋布的农庄将成批列入拆迁范围。房屋拆迁对一家一户来说，无论如何都可以说是一件大事，农民是极其关注的，不仅因拆迁改变了原有的生活，而且影响着私人拥有的财产份额。农民关心拆迁的补偿方式如何，是实物安置？还是货币安置？安置房建在什么位置？什么时候建好？房型如何？老人拿了补偿款后，扣除购买安置房后余多少钱？等等问题，是不可回避的现实。如果能够换位思考，工作到位，以求真务实的精神，以人为本，带着深厚感情搞拆迁，农民是可以理解和接受的，可以做到没有办法想出办法、没有条件创造条件，顺利地做好农民房屋拆迁安置工作，就能把造福百姓的好事办实办好，办得皆大欢喜。

（9）改革征地制度和补偿办法，完善协调制度。

现行的征地补偿办法，仍没有完全摆脱计划经济时代的特征，不能体现社会主义市场经济体制的要求。因此，今后必须严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，杜绝随意侵占耕地、损害农民利益的现象。有计划的、有目的性的改革土地政策。

对土地征收方面有争议的，改进逐级政府协调的制度。一方面政府为征地主体，一方面又需要政府仲裁，有时工作内容多繁杂不易处置，建议完善协调制度，采用司法介入作为善意第三方，从中对双方进行双边协调，明确保护弱势、合理监督，制止恶意等提高征地效率，避免纠纷矛盾升级。

（10）充分利用失地农民的一些优势资源进行配置。

失地或是经过新农村改造后的新农民，虽然不像在城市中长大的市民，有接

受过系列的高等教育，但其本身相对于进城务工的农民工，也有着不一样的优势。其本身是土生土长的本地人，熟悉环境，通过补偿安置拥有一定的资产，有相当的人脉关系可以利用谋划出路。虽然他们之前的经验经历，文化水平，并不能像受过良好教育的城镇市民一样适应高科技或高智商的职业，但优势也就在这时体现出来，有能力的可以通过优惠政策进行个体创业等等。

在保证前有的保障成果的同时，不断创新思路创造新的发展之路，让城市化的成果惠及所有的百姓，达到双赢的最终目的。一个健全完善的社会体制是在不断的前进和发展中形成的，各项制度规范都是从无到有，从简单到完整的进步过程，人民的生活都是从贫穷到富庶，从艰苦奋斗到老有所依的方向发展的奋斗历程。我们就是在由实践到理论，再从理论指导实践的一个探索之路上前行。

第五篇：土地复垦法律法规政策文件解读

土地复垦法律法规政策文件解读

第一部分

我国土地复垦基本情况

一、土地复垦概述

（一）土地复垦的历史回顾

每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形态。

“土地复垦”在我国出现于50年代末、60年代初，在各种文献资料中称之为“复田”（reclamation）,当时新中国工业尚不发达，农业占国民经济的绝对主导地位。

1982年《国家建设征用条例》第18条规定国家建设占用临时用地应当“恢复土地的耕种条件”。

随着社会的发展和认识水平的提高，“复田”的概念显示出其局限性，逐渐被“土地复垦”替代，恢复的对象和范围以及恢复后的土地用途都有所扩大。1986年3月颁布的和1996年修订的《矿产资源法》都明确规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”同年6月颁布的《土地管理法》第十八条明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，„„在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。”

1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》，明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。

1998年修订的《土地管理法》第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。自此，土地复垦的法律法规、制度框架基本确立。

（二）土地复垦的基本概念

1、土地复垦的定义 土地复垦，顾名思义，“复”即是修复，“垦”即垦殖，优先恢复为耕地、优先用于农业。

根据《土地复垦规定》（国务院令第19号，1988年11月8日）第二条规定：土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。

2、土地复垦的对象和范围

根据1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定（因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦）以及《土地复垦规定》第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）”，土地复垦的对象是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地，并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅是指耕地，它包括《土地利用现状分类》（GB/T 21010 2007）中12个一级类、57个二级类。

复垦的范围: 适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目，又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。

（三）土地复垦的目标

根据《土地复垦规定》中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。

1、复垦目标的多方向性

根据《土地复垦规定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标：一是保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。

2、复垦目标的多用途性

土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林，宜渔则渔，宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。

1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。《土地复垦规定》第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，......；用于基本建设的，......”。根据以上法律法规规定，土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的。特别要说明，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。

2、复垦目标的多层次性

要达到“可供利用的状态”，土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，缺一不可，使复垦利用具有最底的社会成本，长期的经济价值，稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：

（1）完全恢复到以前的状况。

（2）保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复与以前相似状况。（3）重新规划设计，达到更高更佳利用价值。如将被破坏的土地变为湿地、建成高尔夫球场，建公园等等。

3、复垦措施的综合性

土地复垦要采取综合整治措施。包括破坏前的预防控制措施和复垦的综合整治措施。

预防和控制措施，如改进生产工艺，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，尽最大可能减少对土地的破坏面积，降低对土地破坏的程度。

整治措施包括：工程措施、生物措施和化学措施等。在土地复垦诸多措施中，其中表土剥离和保持地层稳定最为重要。

整治措施要符合以下要求：

（1）表土剥离：对表土特别是腐殖质进行剥离并进行保存；在表土较薄的地方，对表土以下的土层要予以保存，留着复垦用的植被土壤或用做隔离层。

（2）地层稳定：通常进行分层剥离、分层堆放、分层回填等达到地层的稳定。

（3）地形重塑：使被破坏的土地地形地貌与周边景观相协调，能最大限度的获得长远、良好的视觉效果。对坡度等有一定的要求。（4）土地平整：根据确定的用途，达到能耕、能林、能渔的标准。（5）无污染及其他有害去除：保证复垦后土地利用长期的安全性。（6）土壤覆盖；对将要利用的土地覆盖表土，对有污染源的要具有隔离层。（7）灌排和道路等配套设施：最大限度的恢复灌排水设施，配以必要的道路等；

（8）植物选择：优先选择本地物种，适当引进经实验成功的外来品种。植物选择要尽量多样化，以利于生态的多样性恢复。

（四）土地复垦的标准

1、总则

（1）制定依据。为了加强土地复垦管理，促进土地整治与保护，提高土地利用的社会、经济和生态效益，依据《土地复垦规定》和有关法律法规，1995年，原国家土地管理局下发了《关于印发〈土地复垦技术标准（实行）〉的通知》（[1995]国土[规]字第103号），中华人民共和国行业标准《土地复垦技术标准》（试行）颁布实施。

（2）适用范围

《采挖废弃土地复垦技术标准》、《建设破坏废弃土地复垦技术标准》、《工业排污破坏土地复垦技术标准》和《水毁土地复垦技术标准》。

（3）土地复垦技术质量控制原则

l 符合土地利用总体规划及土地复垦规划。在城镇规模范围内，符合城镇规划。强调服从国家长远利益、宏观利益。

l 依据技术经济合理的原则，兼顾自然条件与土地类型，选择复垦土地的用途，因地制宜，综合治理。宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。条件允许的地方，应优先复垦为耕地。

l 复垦后地形地貌与当地自然环境和景观相协调。

l 保护土壤、水源和环境质量，保护文化古迹，保护生态，防止水土流失，防止次生污染。

l 坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一的原则。（4）名词术语

土地复垦率：已复垦的土地面积与被破坏的土地面积之比。（5）复垦土地的检验

复垦为农用地（含林、牧、渔等）的，一般由复垦工程和用途恢复二部分构成。检验分两步：

第一步：工程检验。复垦工程完成后，进行复垦面积、复垦工程检验。第二步：用途检验。用途恢复的，在复垦工程完成后第三年进行。复垦后用于渔业等养殖业的，在第三养殖年进行。（6）检验内容

l 第一阶段工程检验提交的文件和测试 复垦区土地复垦方案；

本项目土地复垦可行性研究报告； 本项目土地复垦设计文件； 本项目土地复垦施工文件等。

现场测试：用于农业、牧业、林业、渔业、用于建筑的各项用途指标测试。l 第二阶段用途检验提交的文件和测试 土地复垦方案；

复垦土地利用方案：土壤培肥措施、管护措施等； 复垦土地权属调整方案等。

现场测试：农业、林业、渔业的生长情况的测试，与破坏前的比较。（7）评估：确定复垦是否符合要求。

2、采挖废弃土地复垦技术标准

适用于因采矿、挖砂、取土、水利、交通等生产建设活动产生的废弃土地。包括煤矿、金属矿、非金属矿、砂矿等矿山的露天采矿场、最终挖掘带沟道、截水沟、采矿沉陷区、废石场、尾矿库、储灰场、储泥场、渣场，以及其他工业废弃物堆场等各类矿山场地的复垦。

（1）露天采矿场复垦工程标准。分别用于农、林、牧、渔业，以及用作人工湖、公园、水域观赏区、建筑等用途的工程标准。

（2）排土场复垦工程标准。工程包括顶部、平台和边坡整治。（3）沉陷场地复垦工程标准。分充填沉陷场地、非充填沉陷场地。（4）废石（含矸石）堆场复垦工程标准（5）尾矿库、贮灰场、贮泥场地复垦工程标准

（6）恢复利用通则。分别用于农业种植、林业、牧业、渔业等用途的标准。

3、建设破坏废弃土地复垦技术标准

适用于非农业建设废弃地（含城镇建设和村镇建设以及共矿建设用地）和农业建设废气地。如废弃砖瓦窑址、废弃工厂、矿山、废弃水利设施、废弃居住区等。

4、工业排污破坏土地复垦技术标准

适用于工业排污过程中和结束后 造成的破坏土地的复垦技术。如有毒有害重金属污染、有机物污染、酸碱污染和盐渍化以及放射性污染土地等。

5、《水毁土地复垦技术标准》

用于遭受各种洪涝以及工程事故过水冲毁、过水、淹漫及渍害过后的土地复垦技术控制等。

二、我国土地复垦现状

（一）我国土地复垦成效

为全面贯彻十分珍惜和合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策，1988年国务院颁布了《土地复垦规定》，土地复垦工作逐渐得到各级政府、有关部门的广泛重视。自《土地复垦规定》实施以来，原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区，坚持“因地制宜、综合治理”的原则，积极探索、创新土地复垦机制，创造了多种复垦土地利用模式，土地复垦取得了一定成效。国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，生产建设单位复垦土地的意识也逐步提高，土地复垦率提高到12%左右。全国累计复垦利用各类废弃土地约100万公顷(合1500万亩)，占废弃土地总量的8%左右，其中复垦利用工矿废弃土地600万亩，约占工矿废弃土地总量的10%；复垦利用其它废弃土地900万亩左右，约占该类废弃土地总量的6%。复垦后的土地70%为耕地，其余的多数为其它农用地。通过土地复垦，增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，改善了生态环境，实现了土地资源的可持续利用，促进了国民经济和社会的协调发展。

在各级政府和有关部门的重视、支持以及广大土地复垦工作者长期不懈的努力下，我国土地复垦的基础工作得到了加强，为今后开展大规模的土地复垦活动创造了良好的条件，主要表现在：

1、土地复垦法律法规不断健全和完善 1988年国务院颁布实施了《土地复垦规定》，标志着土地复垦工作正式纳入法制管理轨道。继《土地复垦规定》的颁布实施，在修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的相关规定。全国25个省级人民政府相继制定了“土地复垦规定实施办法”，许多市、县结合本地实际情况也制定了“土地复垦管理办法”。

2、土地复垦相关政策逐步配套完善

一是制定了“谁复垦，谁受益”和减免有关农业税等鼓励土地复垦的政策。二是初步建立了土地复垦资金渠道。1997年国家作出明确规定，生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。有些地方借鉴国外的做法，建立并施行了土地复垦保证金制度。

3、在全国建立了一批土地复垦试点和示范区

从1989年起，先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采；燃煤发电、烧制砖瓦；兴修水利、修建公路、铁路；农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点。从1995年起，在全国建立了由中央财政投资引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区(点)，复垦土地面积达12多万亩。到1999年中央财政和地方财政已分别投资5500多万元。

1995年，我部在国家农业综合开发办公室的支持下，组织实施了农业综合开发土地复垦项目。截止2006年，共投入资金71099.89万元，其中财政资金37547.14万元，复垦土地40.38万亩，营造防护林5.21万亩，新增耕地30.57万亩，新增灌溉面积16.2万亩。

上述项目均取得了良好的效果，得到了项目区广大群众的欢迎和支持。不仅复垦利用了大量土地，恢复改善了当地的生态环境，更重要的是为全国土地复垦工作，在政策法规、技术规范、资金筹措、规范化管理、复垦后土地利用等方面进行了探索并提供了经验。

4、提高土地复垦科技水平 在长期实践中，进一步明确了土地复垦的定位和发展方向，逐步摸索研究出了一套比较成熟的土地复垦技术，确立了不同类型废弃土地复垦利用模式，并以此为基础制定颁布了《土地复垦标准》。煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、复垦技术、复垦利用模式；黄金行业砂金开采、有色金属铝土矿开采及煤炭、冶金、建材等露天矿的剥离—采矿—复垦一体化工艺设计等一批科研、技术成果达到了国内先进水平，填补了我国土地复垦技术的空白，并在实际中得到推广应用。同时，加强教育培训工作，推进产学研相结合，组织编写了土地复垦教材，在一些高等院校开设土地复垦专业或举办土地复垦培训班，培养了一批土地复垦业务骨干。

5、积极开展土地复垦国际合作

近年来，我部建立了全球合作网络和多边、双边的合作交流机制，积极开展国际土地复垦学术交流和技术合作。目前已与美国、澳大利亚、加拿大、巴西、俄罗斯、英国、波兰、芬兰等国家建立了联系，开展了技术合作、考察培训等交流活动。

（二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题

我国土地复垦工作虽然取得了一定的进展，但由于起步晚、历史欠账多，依然面临严峻的形势。待复垦土地资源面积大，复垦任务重，同时，土地破坏面积逐年增加，而复垦率和复垦标准与世界发达国家相比，仍存在一定差距。

据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、压占等各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地，其中80%以上没有得到恢复利用。每年生产建设活动对土地又造成新的破坏。根据煤炭行业测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。2005年，全国原煤产量为20亿吨左右，造成破坏的土地面积达60-100万亩，其中约60%是优质耕地。

由于大量土地被破坏后不能及时复垦利用，给社会、经济、生态等方面带来了一系列问题，在一些地区产生了严重后果：一是人均耕地锐减，少地或无地农民激增，农民群众的利益受到极大侵害。二是工农之间在征地、拆迁、安置、补偿等问题上矛盾日益尖锐，引发了一些社会不稳定因素。三是生态和自然环境遭到严重破坏，导致一些地区水土流失和污染加剧，水源干枯，塌陷积涝，甚至造成大面积滑坡和泥石流，严重影响了人们的生产生活（见图3）。一些群众陷入了“无地可种、无房可住、无岗可上、无水可用”的困境。

《土地复垦规定》颁布实施二十年，土地复垦成效依然不尽人意，主要有以下原因：

1、认识不到位，复垦工作没有得到足够重视

一是政府部门认识不到位。虽然一些地方官员已经意识到一些生产建设项目特别是采矿对土地资源造成了严重的破坏，给当地老百姓带来了灾难，但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候，往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出资解决地方老百姓的生活和生存问题，对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。

二是各部门之间缺乏协调机制。国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作。如《土地复垦规定》第五条规定，项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容，否则在审批建设用地时不予批准。但在实际工作中，该规定并没有得到落实。如广西百色水利枢纽工程，原项目预算中有关土地复垦费的列支被当地发改部门在审核投资预算时砍掉，使得土地复垦缺乏资金来源。在建设用地预审和审批环节也没有将该规定落实到位，导致对复垦工作的监管不力。

三是生产建设单位责任不到位。一些企业缺乏土地复垦责任意识，认为土地复垦增加了生产成本，为追求利润最大化，不愿主动开展复垦工作。在失去政府监管的情况下，不能自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。

2、现行法律法规滞后，难以解决土地复垦中出现的新问题

《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等法律中虽然都有土地复垦的相关规定，但大多比较笼统，操作性不强。随着社会经济的发展，《土地复垦规定》中一些内容也已不能适应市场经济发展和土地复垦实际工作需要，亟待进一步修改完善。

（1）土地复垦机制与财税体制改革不相适应，土地复垦监督制度亟待完善 《土地复垦规定》是与计划经济体制相适应的，其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致，企业使用的土地由国家无偿划拨，生产成本列入计划，由国家投资，利税上缴国家。土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下，因此《土地复垦规定》缺乏强制性的监督条款。随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施，国家利益和地方利益、企业利益逐渐分化，国企相继改制，成为独立核算、自负盈亏的利益主体；改革开放的不断深入，又进一步加剧了投资主体多元化的趋势，土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。而《土地复垦规定》中没有建立有利于调整土地复垦责权利关系的机制，对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段，处罚不严厉，致使企业违法成本低，管理部门监控成本高、执法难度大，土地复垦费用得不到落实，废弃土地难以及时复垦利用。

（2）对企业长期不落实土地复垦资金缺乏必要的约束

1998年《土地管理法》第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大。生产建设造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此土地复垦的任务主要落在生产建设中后期。一些大型矿山企业，特别是地下开采，在投产中后期塌陷土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地；一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面。如何在生产建设前期就要求企业预提土地复垦费用是立法要解决的重点和难点。

（3）历史遗留废弃地复垦激励机制尚未建立

历史遗留废弃地是指造成土地破坏的单位和个人破产、灭失或1989年1月1日以前破坏废弃的土地。《土地复垦规定》出台之时，这些问题尚未凸显。近二十年的经济高速发展，历史遗留废弃地成为困扰很多资源型城市转型和发展的难题。这部分土地（包括自然灾害损毁土地）的复垦缺乏稳定的投资渠道，公共财政投入微乎其微，投资规模与土地复垦任务严重不匹配。《土地复垦规定》中有关扶持和激励政策已不适应目前经济发展和管理体制要求，如《土地复垦规定》第十九条规定：“复垦后用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税”，但目前农业税已经取消。土地复垦的责权利关系不清，激励机制和利益调整机制尚未建立，致使一些地方政府、企业、个人对土地复垦的积极性不高，在很大程度上制约了社会力量对土地复垦的投入。

（三）土地复垦的作用和地位

在人多地少的中国，搞好土地复垦工作是贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度，坚持节约资源和环境保护基本国策，实施土地可持续利用的重要举措，对恢复和改善生态环境、发展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。目前，我国各类废弃地约2亿亩，利用潜力巨大。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，约有60%以上的废弃地可以复垦为耕地，30%可以复垦为其它农用地，10％可以复垦为建设用地。土地复垦具有以下作用：

1、开补充耕地之源，土地复垦是补充耕地的重要途径

废弃的土地优先复垦为耕地，可补充耕地1.2亿亩。以现有耕地年均亩产粮食500公斤计算，每年可新增粮食600亿公斤（图17），为保障国家粮食安全作贡献。

2、开农业结构调整用地之源，为建设社会主义新农村服务

土地复垦宜林则林、宜渔则渔、宜草则草，复垦后土地用于发展林、果、水产和畜禽养殖等，可减少农业结构调整占用耕地6000万亩左右。每亩年产值按800元计算，可新增产值480亿元。为农民增收、农业增效，建设社会主义新农村服务。

3、开生态用地之源，对改善生态环境具有重要作用

若将恢复的6000万亩农用地，全部用于植树种草，全国人均新增植被3.3平方米，对改善生态环境，防止水土流失将发挥巨大作用。

4、开建设用地之源，促进集约节约用地

土地复垦宜建则建，为建设用地开辟新途径。若10％复垦为建设用地，即可复垦增加建设用地2000万亩,按每年建设占用耕地200万亩计算，可满足我国十年建设不新占用耕地，如将2000万亩建设用地进行有偿出让，每亩按10万元计算，国家财政可收取出让金2000亿元。

5、“十一五”期末，是保护十八亿亩耕地红线的重要举措

若“十一五”期末土地复垦率能达到25%，则可增加耕地3000万亩，安置近3000万失地农民；农业结构调整和生态建设减少占用耕地1500万亩，非农建设减少占用耕地500万亩。增增减减，就是5000万亩的耕地保护潜力，为守住18亿亩耕地红线作贡献。