项目融资与银团贷款业务操作指引——BOT模式概述

第一篇：项目融资与银团贷款业务操作指引——BOT模式概述

项目融资与银团贷款业务操作指引——BOT模式概述

• BOT项目融资模式概述 • BOT项目系统架构 • BOT项目运作程序

• BOT模式中政府作用与投资者能力分析

我国经济发展的战略关键所在即是进行基础设施及产业的建设。早期，我国传统的项目基础设施建设资金通常是由中央及地方政府的财政单独支出；改革开放以来，在资本市场上新出现了项目融资方式，并且其中最广为利用的模式是BOT项目融资模式。本章将对BOT模式进行系统的概述，对其内涵与特征、系统架构、运作程序及其运作过程中的关键问题进行分析。

第一部分 BOT项目融资模式概述

一、BOT模式的内涵与外延(一)BOT的定义

BOT(Build－Operate－Transfer)，中文意思即为建设—经营—转让。从产生、发展到现在，BOT的内涵是不断扩充和完善的。其定义有以下几种：

第一，通常一国政府在将某个新项目建设的特许权给予某些公司时会采取这样一种方式，私人合伙人或某国际财团愿意自己融资，建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此移交给政府部门或其他公共机构。这是世界银行对BOT模式采取的定义。

第二，私有组织在一定时期内对基础设施进行筹资、建设、维护及运营，此后移交所有权转为公有。这是联合国工业发展组织对BOT的定义。

第三，项目公司负责计划、筹资和建设基础设施项目，并且在一定时期内经所在国政府特许对该项目进行经营，项目资产的所有权在特许权到期时必须无偿移交给政府。这是亚洲开发银行对BOT模式的理解。法讯收费设置处

第四，在我国，对BOT含义的理解通说认为是，通过与项目投资者签订特许权协议，国家或者地方政府部门将基础设施项目融资、建设、运营和维护等权利授予投资者或其代表；基于项目而专门成立的项目公司在特许权协议规定的特许期限内对标的项目拥有运营权，其投资收回和合理回报的获得是通过收取适当的使用费用来实现的；而项目公司必须在特许期限届满时无偿移交标的项目，由政府部门收回该项目全部权利。

(二)对BOT模式含义的理解

BOT模式内涵丰富，我们可以从下述几个方面来对其进行理解：

第一，一定的权益资金、多种担保由投资者予以提供并由其承担相应的风险，这是成立BOT项目及进行后续融资的前提，所有权与经营权分离是BOT项目的投资方式所具备的特征之一。所以，BOT模式首先是一种投资模式。

第二，BOT模式是更多经济、社会等因素的综合，具体体现为项目建设者更广的管理范围，更高的管理效率，更为灵活的管理方式。所以，BOT模式也是一种项目建设模式。

第三，在整个BOT项目实施中起着重要的作用并且是BOT项目成功实施、建成和运营的必要条件的即是融资。政府采取BOT模式进行基础设施建设的目的即在于利用项目进行融资。所以，BOT模式还是一种项目融资模式。

(三)BOT模式的外延 1．有限的融资追索

BOT模式项目的融资追索是有限的，因为该模式安排融资时是以项目为主体，投资者的其他资产与项目风险是隔离开的。也就是说，一旦项目预期收益不能偿还借贷资金，贷款人对投资者除投入项目资产以外的其他资产无追索权，其只能获得项目的收入与资产。

2．长期的投资回报

之所以说BOT项目的投资回报期比较长，是因为一般来说该模式适用的项目建设时间都很长，项目运营中收回的资金是投资者投资收回和合理回报的资金来源，通常而言其价值回收率比较低。

3．分散的项目风险

基于BOT模式项目的高风险和对资金的大量需求，一般而言，完成BOT项目的投资并承担全部风险是单个或少数投资主体无法做到的；所以，上述多个项目参与主体会共同成为BOT项目风险承担的主体，他们共同分担风险、管理项目，并建立一种复杂的合同关系。

4．先决的特许权

只有取得特许权后，BOT模式项目的投资者才能够对项目实施建设及运营。政府权力在政府和社会资本均相互需要时会予以让渡，让社会资本也能够参与到基础设施的投资建设中来。但是，政府的这种权力让渡不包括项目永久所有权，而只是对如项目建设、项目运营等部分权力予以出让。投资者在特许权期限届期时必须将项目的所有权无偿移交给政府。

5．复杂的法律关系

适用法律具有广泛性，也就是说，项目不仅受本国法律约束，而且可能受外国法律甚至国际法律的约束，其所涉及的法律范围非常广泛；具有复杂的项目参与主体之间的权利义务关系，举例来说，项目投资者与其他合作伙伴、金融机构、项目公司、政府等之间都有相应的权利义务关系。上述内容是BOT项目法律关系的复杂性的体现。

6．特定的投资客体

通常而言，BOT模式项目的投资客体是特定的，这是因为一个国家和地区的基础性设施往往是BOT模式的投资客体，而国家和地区的发展规划又往往会关系到这样的投资客体。与此同时，不同于一般的商业经营客体，在投资者还未获得特许权之前，政府会将BOT项目的建设和经营权掌握在自己手中。

7．特殊的项目产权

BOT项目的行为主体是具有独立法人资格的项目公司，建设资金的获得是通过股东将股本注入项目和把项目资产进行抵押并以项目公司为主体安排融资来实现的。因此，从实质上看，BOT项目体现了股权与债务的混合，虽然其有明晰的产权但又独具特色。项目公司所拥有的物产所有权始终是不完全的，而且具有阶段性，政府拥有项目最终所有权。

8．多元的参与主体

一个BOT项目成功完成，其中涉及的参与主体包括投资者、政府、银行及其他金融机构(贷款人)、承包商、材料设备的供应商、项目运营商，还可能需要跨国主体之间进行分工合作。

二、BOT模式的派生形式

随着世界各地经济建设的发展，BOT模式不断被引用而得到发展、创新和完善，其各种派生形式也开始出现了。下面将对BOT模式的基本形式及其派生形式一一予以简略介绍。

(一)BOT模式的基本形式

世界银行在《1994年世界发展报告》中对BOT模式的三种基本形式BOT、BOO和BOOT予以了阐述。

1．BOT BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，即建设—经营—移交模式。项目融资的基础是由政府或其所属机构提供一种对项目进行建设和经营的特许权，作为项目投资者和经营者的本国公司或者外国公司在获得特许权后负责安排融资、承担风险、开发并建设项目，并在特许权期限内经营项目获取商业利润，根据协议最后在特许期限届满时将项目无偿移交给政府。以上就是BOT模式的基本思路。

2．BOO BOO是英文Build－Own－Operate的缩写，即建设—拥有—经营模式。以政府授予的特许权为依据，投资者负责某项目的建设和经营，而且投资者是持续经营下去，并不将该项目移交给公共部门。

3．BOOT BOOT是英文Build－Own－Operate－Transfer的缩写，即建设—拥有—经营—移交模式。在建成项目后，根据协议，在规定的期限内，项目公司对项目拥有所有权并经营该项目，期限届至时政府收回项目所有权。

与BOT模式相比，BOOT模式的显著特征主要体现如下：一是所有权的不同，在项目建成后BOT模式中项目公司只对所建成项目拥有经营权，但在BOOT模式下项目公司在规定的期限内同时拥有经营权和所有权；二是时间的不同，BOOT模式的特许经营期限往往长于BOT模式。

(二)BOT的其他派生形式

BOT模式的具体结构在不同的具体项目条件和不同的实际操作中，也会相应地随实践而改变。在上面谈到的三种常见形式之外，其他派生形式也相应出现了，从基本原则和思路上来看，在运作中他们与典型的BOT模式并没有实质上的区别。

1．BLT

BLT是英文Build－Lease－Transfer的缩写，即建设—租赁—移交模式。在建成项目后，投资者将项目以一定的租金出租给政府，由政府负责项目运营，特许期届满时，政府收回项目资产所有权，该模式下并非由投资者直接经营。

2．ROT ROT是英文Rehabilitate－Operate－Transfer的缩写，即修复—经营—移交模式。政府授权投资者把某一项目修复好，并且授权投资者在特许期限内对项目进行经营和管理，收回投资和获得合理回报，特许权期满后将项目资产无偿移交给政府。

3．BT BT是英文Build－Transfer的缩写，即建设—移交模式。在建成项目后，政府根据协议按一定的价格支付给投资者并收回全部项目资产，并承担对项目的经营和管理职权。

4．TOT TOT是英文Transfer－Operate－Transfer的缩写，即移交—经营—移交模式。根据协议，政府移交项目给投资商，投资商根据授权负责对项目实施经营和管理，特许期届满时将项目移交给政府。

5．BOOST BOOST是英文Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer的缩写，即建设—拥有—经营—补贴—移交模式。在建成项目后，在特许权期限内投资者同时拥有项目资产所有权和项目经营管理权，但这种模式往往适用的项目具有风险高或经济效益差等特征，政府需要对投资者予以一定的补贴，并且在特许权期限届至时收回该项目资产。

6．ROO ROO是英文Rehabilitate－Own－Operate的缩写，即修复—拥有—经营模式。政府授权投资者将项目修复好，并由该投资者拥有项目资产所有权和项目经营管理权。

第二部分 BOT项目系统架构

作为一个复杂的系统，BOT项目的运作程序也显得十分繁杂。因此，获取BOT项目成功的基础在于对各项目参与主体的权利和义务予以妥善安排。本节对BOT项目的系统架构的阐述主要是从项目主要参与方、项目系统关系和项目合同框架三方面来进行的。

一、BOT项目主要参与方

在一系列合同协议的基础之上，多种角色组合构成了严密的BOT项目商业系统。通常而言，由于项目的类型、具体的项目特征以及项目的发起人情况等诸多因素各异，BOT项目的系统结构也会有所不同。下文将对BOT项目中其主要参与方及其相互关系予以介绍。

(一)政府方

BOT特许权协议的一方当事人是政府或其指定授权机构(以下简称为政府)，而且政府也是监管者：一方面，它要切实履行特许权协议中约定的义务；另一方面，作为国家与社会公共利益的代表者，它又要依法履行对BOT项目的监管职能。

政府作用分为两类：一是政府宏观作用，即指政府在法律、政治环境方面对BOT项目建设提供支持，在经济政策上对BOT项目建设进行引导、鼓励；二是政府微观作用，指就某个具体的BOT项目而言，政府对其提供的支持和实施的监管，往往它会具体表现为由特许权协议所规定的政府权责。具体而言，在BOT项目中政府的主要作用表现为下面几个方面：(1)以本地实际需要为依据，确定较为合适的BOT项目，并编制项目建议书或者预可行性研究报告书。(2)BOT项目建设的法律依据是通过政府立法来予以确定的，法律内容涉及BOT项目相关方的一般性权利和义务以及适用BOT项目的具体范围、程序、审批部门等。(3)在项目建设用地、能源材料供应、交通运输和其他后勤方面提供支持，甚至给予各种形式的财政支持(如减免税赋等)，通过上述一系列的政策，政府可以为BOT项目建设提供各种支持。(4)政府在项目建议书获得上级部门批准后要通过竞争性招标形式确定BOT项目投资者，并作为一方当事人直接参与BOT项目特许权协议的谈判。

总而言之，只有政府给予支持和合作，BOT项目才能够实施成功。政府在BOT项目的运作过程中处于主导性地位，扮演着非常关键的角色。

(二)项目发起人

BOT项目的牵头人是项目发起人，其在BOT项目中处于重要地位，作用很大。一般而言，公司、实体或个人都可以是项目发起人。通常来说，作为BOT项目的实际投资者和主要承办者，项目发起人也就是项目的股本投资者，从法律来看，其既不拥有项目资产所有权，也不负责运营项目，只是在投入一定的股本金、从属性贷款后发起项目，取得运营项目所必需的特许权，作为项目发起人的各个投资者联系在一起共同组建成立项目公司。一般项目发起人是如政府指定机构、国有企业、大型投资机构等具有很高资信的机构，有时也可以是若干与项目有关的公司组成的联合体，这是由BOT项目本身具有投资大、风险大的特点所决定的。

作为BOT项目公司的股东，项目发起人一般要负责对项目投入开发资金。所以，项目发起人在制定BOT项目方案时往往会给予一定的股本承诺，在特许权协议中还会有专门的备用资金条款注明，在建设资金不足时，为避免项目建设中途停工或延误工期，股东们要负责补足资金。不过，为了保证项目公司不被怀有恶意的第三人控制和从保护项目发起人利益的角度出发，如果政府有意转让资产，那么股东们就拥有除贷款人之外的第二优先购买权。

(三)项目公司

作为BOT项目的直接承办者，项目公司是指，依据国家的法律、法规，投资者为建设、运营某特定BOT项目而建立的，自主经营、自负盈亏的独立法人公司。作为项目业主，项目公司要出面与设计单位、承包商、材料能源供应商以及项目运营公司等直接打交道。项目公司既可以是合资形式，也可以是合作形式或其他形式，总之其结构形式是多种多样的。而不管采用的是何种形式，项目公司的权益资金在来源和结构上一般为BOT项目总投资的10%～30%，剩下的投资额则需要通过采用项目融资方式来予以解决。

例如，大型建筑公司、供应商、专业的运营与维护公司等希望参与项目建设的实体单位往往会成为项目公司的股东，因为通过对项目投入一定权益资金有利于其顺利拿到项目的主要承包业务、供应业务或运营业务。一般来说，现金、人力、时间或部分按合同应得的利润等可以构成公司的权益资金。通常采取政府部门下属的国有公司参资入股的方式使政府部门参与到项目公司投资中来。当然，作为项目财务顾问的投资金融公司或商业银行、国际贷款机构或其他投资机构甚至公共投资人，这些其他的股本投资者也可参与其中。

(四)贷款人

所谓贷款人，在BOT项目中是指负责提供债务资金的商业银行、非银行金融机构和其他投资机构等，贷款人既可以由一家或几家商业银行组成，也可以是几十家银行共同组成的辛迪加。BOT项目的最大资金来源往往是项目贷款，因为一般BOT项目公司的负债率都高达70%～90%。BOT项目的主要出资人通常都是贷款人，项目公司的运营管理能力和资金状况、项目本身的规模是BOT项目贷款必须予以考虑的条件，不过项目发起人和政府为项目提供支持和特许权协议的具体内容在很大程度上也决定了贷款的条件。

作为BOT项目的血液输送者，为支持项目建设，贷款人应当具备足够的资金实力。当然，贷款人也应当享有相应的回报权利，这些权利包括：拥有项目资产的第一求偿权，当项目公司想要举借新债时必须先征得贷款人许可，应获得与所承担的风险一致的利息。

(五)设计单位、承包商、监理单位

作为BOT项目质量的直接关系人，设计单位、承包商、监理单位等要承担项目设计和保质保量按时完成项目建设的任务；所以，这些主体必须是拥有过硬的专业队伍、先进的专业技术的单位，在规定的期限内，他们必须能够按照协议完成项目建设任务。之所以认为对项目公司来说选择实力强的设计单位、承包商和监理单位是非常重要的，是因为项目的运营效益很大程度上取决于项目的建设质量。

(六)保险、担保机构

作为项目相关利益的保障人，在建设和运营时，保险、担保机构的责任是对项目中各个参与方不愿意承担的风险，如金融风险，政治风险(战争、财产充公等)，完工风险和信用风险，提供保险或担保。BOT项目担保或保险业务对保险、担保机构的财力、信誉要求很高，这是因为上述承保风险的不可预见性很强，造成的损失也将十分巨大，一般的项目参与方不愿也不能承担。

(七)供应商

在保证BOT项目正常建设和运行方面起了十分重要作用的是供应商。供应商在项目公司建设和运营时负责提供项目所需的设备、燃料、原材料等。电厂BOT项目等在项目运营中对于燃料或原料的需求是长期和稳定的；所以，供应商必须能够提供至少不短于还贷期的燃料或原料，其必须是具有良好的信誉和较强而稳定的燃料供应能力的单位。

(八)运营公司

决定着BOT项目能否最终成功的主体之一是运营公司。项目建成后的运营和维护管理任务由运营公司承担。因此，在专业领域内，运营公司必须具有较强实力，同时拥有此类项目丰富的管理经验与较强的管理和技术水平。项目公司与运营公司应当签订长期合同，合同期限要等于或长于还款期限，从而保持项目运营管理的连续性。

(九)咨询、顾问机构

聘请专业的咨询、顾问机构是非常重要的，这是因为在BOT项目中往往涉及大量的金融、法律和技术等问题，而一般参与BOT项目运作的主体往往又很难能独立开展BOT项目运作。一般而言，咨询、顾问机构应当包括下面几个方面：

第一，涉及发电厂、港口、公路、水处理、桥梁、通信等专业领域的技术类机构。第二，涉及进行财务可行性研究，寻找可能的资金来源，处理贷款人在谈判中提出的问题(保险、担保)，设计融资结构和资本市场等专业领域的财务类机构。

第三，涉及起草和审订BOT项目的协议文本，协助对BOT项目的法律框架进行设计，向政府或发起人就BOT项目合同和谈判过程中涉及的法律问题及其他有关问题提供法律意见等专业领域的法律类机构。

咨询、顾问机构的分类及其主要职能作用如表1－1所示。

表1－1 咨询/顾问机构类型及作用表

(十)产品购买、服务接受者

一般项目发起人或项目公司在水、电等BOT项目中会与产品购买者签订一份长期的产品购买合同。而作为产品购买者，其不仅要有长期的盈利历史和良好的信誉保证，而且其购买产品的期限要等于或大于BOT项目的贷款期限；同时，为保证项目公司能够收回股本、支付贷款本息和股息，并可获得合理利润，产品的价格也应当予以合理规定。而项目公司在桥梁、港口、公路等项目中通常是通过运营公司向服务接受者收取使用费，双方并不存在法律上的契约关系。

各主体与项目公司之间通过双边协议形成了明确而繁杂的互相协作关系。BOT项目的成败很大程度上取决于这些协作关系顺畅与否，同时在BOT项目中这些协作关系也制约着各主体所能获得的利益。为了使项目最终得以顺利实现，在项目特许期内，相关的主体之间应当互相协作，严格全面遵守协议，并且要遵守在不严重损害本身利益的前提下互相谅解的原则，共同协商处理可能发生的不可预见因素。

二、项目系统关系

作为一个非常复杂的有机体系，在BOT项目中，这个体系的核心是项目公司，除项目公司外各个项目参与主体之间的关系是不可分割和互相制约的。以主体与项目建设的关系为依据，我们可以将项目系统关系分为间接参与关系和直接参与关系。

(一)间接参与关系

所谓项目外围系统，是指有许多参与主体在BOT项目系统中并没有直接参与项目的建设和运营工作，而是通过项目公司与项目发生间接联系，从而提供必要的投资、建设环境以便于项目运作。他们与项目公司之间的关系即为项目间接参与关系。

1．政府与项目公司

政府与项目公司的关系具有双重性，既体现了管理与被管理的关系，又在特许权协议中体现了平等主体之间的合同法律关系。对于项目是否成立，政府拥有原始的决定权；政府还拥有对项目的最终所有权，当然BOO项目除外；为确保项目运作成功，政府还要提供一些必要支持。所以，在BOT项目中政府具有特殊的地位。项目的投资、设计、建设、运营和移交由项目公司负责。政府既有权继续监督项目实施和运营，又有保证投资环境的稳定的义务，还要保护投资者的正当权利。

2．股东/投资者与项目公司

所谓项目公司，是指为了进行项目运作以当地法律为依据投资者投入资金注册成立的独立法人组织。一般来说，投资者的出资方式包括两类：一是由某一个投资者全部出资，那么这个项目公司就成了投资者的全资子公司，而该投资者自然也就控制了项目公司的全部股份；二是由不同的若干投资者合作组成投资联合体并共同出资，但基于各个投资者出资多少不同，每个投资者在项目公司中拥有的股份也就各按出资比例分配。

投资者在设立项目公司后就成了项目公司的股东。股东与项目公司之间在BOT项目中形成的是母子公司的法律关系，可是这又不同于传统的母子公司的法律关系。就传统的母子公司而言，虽然从法律上来看他们是相互独立的法人实体，但是母公司往往会要求子公司服从于整个集团的利益，所以在经济上他们又是紧密相关的。在此种情况下，母公司命令子公司的行为会带来双重危害，它不仅会损害子公司的其他股东和贷款人的利益，而且还会损害当地政府的利益。而在BOT项目中，与传统的子公司相比，BOT项目公司拥有绝对独立自主的权利，它只严格遵守特许权协议规定的权利义务。

3．贷款人和项目公司

平等主体之间的借贷关系即是贷款人与项目公司的关系，这种关系体现为项目公司作为借款人向贷款人借款，而贷款人提供项目借债资金并获取相应的权利。

贷款人、借贷人和担保人等构成了主要的借贷当事人。在BOT项目中，项目融资方式适用的是有限追索或无追索权的方式。这种方式会使贷款人的风险变得非常高，因此，担保条款是BOT项目贷款协议中最为重要的条款。BOT项目与一般的抵押担保不同，其担保类型有下述两种：以项目公司资产和未来收益为抵押的物权担保和设在项目公司享有的合同权利上的权利担保。这两种抵押担保有利于保护贷款人的利益。项目融资实践中的具体做法如下：BOT项目特许权协议由项目公司与政府签订，协议能够保证政府授予项目公司特许权；设计承包合同由项目公司与设计单位签订，合同能够保证项目的设计标准；施工承包合同由项目公司与承包商签订，合同能够保证工程按标准、预算、进度完工；原材料供应合同由项目公司与供应商签订，合同能够保证项目原材料的不间断供应；长期购买合同由项目公司与产品购买者签订，合同能够保证项目的收益；

在这一系列合同之后，项目公司与贷款人共同签订贷款合同，合同规定将上面所涉及的所有合同权利全部抵押给银行，如果项目公司一旦发生破产或严重违约情形，那么贷款人将取代项目公司的地位，成为项目全部权利的所有者，能够享有相应权利并且要履行相应的义务。

4．保险或担保机构和项目公司

项目公司在BOT项目中只是通过项目来进行融资安排，一般来说只会以其公司资产为限承担有限的债务责任。项目的各个参与方都必须清楚地认定自己所要面临的主要风险，并要实施相应的防范措施，这是项目融资高风险性的要求。在为项目进行融资时，为了尽可能地减少信贷风险，贷款人通常会在贷款协议中规定要求借款人即项目公司或股东投保并支付保费。所以，项目融资的主要参与方也就包含了保险机构或担保机构。

(二)直接参与关系

有许多主体在BOT项目系统中直接参与了项目的建设和运营工作。所谓项目内部系统，是指基于不同的角色分工，一些项目主体通过项目公司与项目发生直接联系，直接提供支持以进行项目运作。他们与项目公司之间的关系即为项目直接参与关系。

1．项目公司与设计单位/承包商/监理单位

BOT项目成败的关键因素在于设计单位、承包商、监理单位等的实力。通常只有那些信用卓著、业绩突出的公司才有资格参与BOT项目建设。他们的丰富经验表现在与贷款银行、项目公司和各级政府机构进行沟通的方面。正基于此，贷款银行在与项目公司进行谈判时，为了尽可能准确地判断项目建设的风险，也可以邀请项目建设承包商加入谈判。一般而言，项目公司与设计单位、建筑承包商、监理单位签订固定价格的“一揽子承包合同”较为适宜。

2．项目公司与供应商

为了保证项目的建设质量，项目公司在项目建设过程中对于重要的物资一般会自行采购，并以此作为甲供材料。此时，项目公司必须对供应商进行选择，通常会确定一家或几家有很好商誉的供应商并与之签订材料供应合同。这虽然只是一种短期合作关系，但是就保证项目质量而言却有着非常重要的作用。项目公司或运营公司在项目运营过程中，尤其是在需大量消耗燃料或原料的BOT项目中，则必须与供应商建立长期的合作关系，签订长期的原材料供应合同。

3．项目公司与产品购买者或服务接受者

项目公司与产品购买者/服务接受者之间形成的是以项目产品或项目的服务为标的物的买卖契约关系。项目公司在项目谈判阶段会选择产品或服务的购买者并与之签订购买协议，从而保

证建成项目后能够有足够的盈利能力偿还本息，并因此减少或分散项目的市场风险。项目公司的股东、独立的第三方甚至有关的政府机构都可以成为产品的购买者。不过，履行购买产品或使用设施的能力是他们必须真正具备的。当然，也不是说所有的BOT项目都会有明确的产品购买/服务接受者和购买协议，举例来说，在桥梁、港口、公路等BOT项目中，服务接受者是无法确定的，双方自然也就不会存在任何明确的关系了。

4．项目公司与运营公司

项目公司与运营公司之间可能存在如下几种情况：

(1)项目公司的一个全资子公司即该项目运营公司。这种情况指的是由项目公司自行组织BOT项目的运营工作。由项目公司设立的运营公司在法律上当然具备独立的法人资格，但其以利润中心责任制为其考核方式，所以其只具备事业部制的权限。

(2)项目公司经过招聘选择的一个专业运营公司。从科学角度来说，这种方式是非常符合市场优化配置原则的。项目公司在运营过程中每年都会预算项目的运营成本，并列出成本计划，以对运营公司的总成本支出进行限制，并且有相应的罚款和奖励制度来对应成本超支或效益提高的情形。

(3)项目公司的股东之一即该项目运营公司。这种方式适用于股东中存在专业的运营公司的情形。因为通过运营维护该BOT项目，运营公司可以偿本付息，向主管政府交纳税金，并可以为其他股东分红。

三、BOT项目合同框架

BOT项目的实现其实就是一系列合同的履行的过程，而在这一系列合同协议中，特许权协议是BOT项目中最为核心的合同，也是最能代表BOT项目特征的合同。在BOT项目合同框架中，没有哪一项合同是能够孤立存在的，所有设计合同的原则都必须具有一致性。对于权利、义务和风险分配的定义在各项合同、协议中都应该保持一致；连续性和互补性也应当在各个合同之间及合同内部条款里有所体现。像不可抗力、法律选择和争议解决等条款在所有合同中都应该最大限度地保持相同适用性。由于本书将在“第二章BOT项目合同概述”中进行详细阐述，在此仅对BOT合同框架予以简略介绍。

(一)咨询合同

为了降低自身的风险，许多BOT项目主体都会聘请咨询/顾问机构来提供专业意见，这是因为BOT项目会涉及大量的金融、法律和技术问题，特别是政府和投资者。一般来说，政府对BOT项目都缺乏运作经验和专业人才，而咨询机构或顾问机构可以代替政府进行BOT项目的立项和可

行性研究分析，组织BOT项目的资格预审、编制招标文件、安排招标投标、协助政府进行特许权协议谈判等。而项目发起人或投资者在缺乏BOT项目运作经验的时候也会聘请相关的咨询机构或顾问机构来对相关领域的专业问题代为处理。

(二)投资合作合同

为了便于对BOT项目进行开发，投资者之间通常会签署一个投资合作合同或称为联合体协议。在各投资者分担项目开发过程中的合作可行性研究、聘用专家和其他开发性工作所支出的费用，各方的基本承诺以及如建设、材料设备供应、运营和维护等主要工作范围。这些都是投资合作协议所包含的主要内容。在这些协议规定的内容之中，对项目中标后签字各方提供权益资金的数量是最为重要的规定。为了保证项目运作成功，协议中还规定，在需要的情形下，各投资方应当采取备用股本或附加债务的形式对项目提供额外资金支持。适当的保密协议适用的情形是当项目涉及需要在各方之间交流但具有保密性的专利资料时，或者可以另行签订这类保密协议时。

(三)股东协议

在投资合作协议的基础上，股东协议是指在协议各参与方中建立长期有约束力的契约关系。公司章程、公司法律地位、合资协议等是股东协议的主要内容。在项目公司成立的时候，建设承包商、材料设备供应商、政府机构或公用事业局、运营商、股本投资者和金融机构等联合体的成员可能会有所变动。联合体成员在签订股东协议或项目公司合同后就成了项目公司的股东。

(四)特许权协议

项目公司和政府在项目开发和运营过程中的权利与责任是由特许权协议来予以规定的，特许权协议是BOT项目合同框架的中心，它对BOT项目的基本结构起着决定性作用。BOT项目特许权协议的具体条款会因项目融资结构和项目所在地的法律体系等因素的差异而有所不同。第二章第二节将专门对BOT项目的特许权协议进行详细阐述。

(五)融资协议

基于通过项目来进行融资安排，BOT项目的融资额度非常大，其资金来源也非常广泛。毋庸置疑，在BOT项目合同框架中，融资协议也具有相当重要的地位。融资协议在特许权协议的基础上成了支撑合同的中心。贷款合同和参股合同是根据其资金来源的不同对融资协议进行的分类。其中，参股合同对股东的出资额予以了规定。

通常商业银行会组成辛迪加在典型BOT项目的融资过程中提供建设贷款和长期融资。在我国BOT项目融资实践中，一般来说，项目公司会分别与多家银行直接签订贷款协议。不管是采取哪一种方式，不同的债务来源或结构在不同的融资阶段都可能涉及。而部分的BOT项目在资本市

场发育更为成熟且出现了强大的机构投资者时也可以直接通过发行存单或债券来解决融资问题。此外，政府也会给某些BOT项目提供直接贷款，或者当没有人愿意提供贷款时，如发生不可抗力的况下，项目公司也可能从政府那里获得备用贷款。

(六)保险合同/担保合同 1．保险合同

事故险、第三者责任险及其他的商业保险是BOT项目所需要的保险。目前在国际保险市场上多种适用于BOT项目的险种已经开发出来了。政府和贷款人对保险费用的认识以及这种费用是否可以直接或间接地计入项目的总成本中，这些因素都可以在很大程度上决定BOT项目购买何种保险。政府在很多情况下还可以提供备用贷款，从而得以覆盖类似的风险。

2．担保合同

贷款协议中非常重要的支撑协议之一即担保合同。通常而言，贷款协议谈判的过程极为复杂而艰难，其谈判成果包括了贷款协议本身以及担保协议和其他支撑协议。较为完备的担保安排通常是贷款人对项目的要求。

(七)承包建设合同

承包建设合同是指由承包商与项目公司签订的，规定由承包单位负责项目建设、项目公司或发包人支付价款给承包商的合同，合同内容主要涉及勘察、设计、施工三个方面。通常来说，BOT项目的建设承包合同宜采用总承包合同形式：总承包合同由项目公司与总承包商签订；按照合同规定，总承包商可以自主选择分包商，并将部分专业性工作转由分包商完成，或者是转由项目公司指定的分包商完成，并负责对其工作进行协调和监督。此时，项目公司与分包商只发生间接关系，而与总承包商发生直接的关系。

(八)产品/服务购买合同

项目收入须足够支付项目公司的运营费用、支付贷款本息和股本回报，这是项目自身的盈利能力的体现，它决定了BOT项目能否成功实施。在或取或付的BOT项目中，项目公司会要求政府保证以约定的价格购买项目公司最低额的产出量，并与之签订购买协议。举例来说，在火电厂项目中，政府在特许期内无论是否用电都应当以最低购买量为依据支付电费给项目公司，至于超出部分则另外计算。

购买合同适用于任何向购买者提供服务和产品的长期项目，如电厂、水厂、通信等BOT项目。但是，对于像高速公路这样的BOT项目，其运营收入更多地是由项目自身的市场条件来决定 的，在这种情形下，通常项目公司会要求政府对高速公路的最低车流量以及合适的收费结构予以保证。

(九)供应合同

稳定的原材料、设备和燃料的持续供应，得以保证项目公司的正常运营，这是签订供应合同的主要目的。BOT项目的整个建设运营期都贯穿着供应合同，通常大概长达15～30年。当然，也不是说所有的BOT项目都会签订供应合同。不过，基于BOT项目的特殊性，在大多数的电厂、水厂项目中，这项合同的签署却是非常有必要的。设施能否正常运转和产品能否正常生产在电厂等项目中是由燃料的供应所决定的。项目公司需要供应商承担这部分风险，以保障项目成功目标的实现。贷款银行要求的抵押担保之一也包括了这一合同内容。所以，就算是基于这个原因，供应合同也必须贯穿于整个BOT项目运营期。

通过建设承包商直接或间接地与不同的原材料、设备和燃料供应商接触，项目公司会努力寻求稳定可靠的供应来源。有的时候，政府下属的供应商也会和项目公司签订供应合同，此时项目公司往往会要求政府出具针对供应商的履约保函。总而言之，与其他传统的基础设施建设的供应合同相比较，BOT项目中的供应合同也并没有体现出什么实质上的差别。

(十)运营和维护协议

项目的运营和维护在许多BOT项目中并非由项目公司自己来承担，而是外包给有丰富经验的专业运营公司。涉及运营维护的相关标准以及相应的惩罚和奖励的条款是运营和维护协议里所要包含的内容。

第三部分 BOT项目运作程序

通常而言，BOT项目多适用于那些投资规模大、风险因素多、建设运营周期长的大型基础设施项目，因此，只有遵循一定的程序才能够成功运作好BOT项目，必须要妥善安排BOT项目中的每一个因素。

一、BOT项目运作阶段划分

从BOT项目产生到完成期间内，BOT项目的整个生命周期是由各个有规律变化发展的阶段构成的，这是结合项目管理知识体系对项目生命周期的定义所得出的结论。项目从产生到完成的内在规律性是BOT项目的生命周期的体现。虽然不同的BOT项目所经历的时间可能会有所差异，但它大致所经历的阶段和在各个阶段所表现出的目的性特征基本上却是一致的。BOT项目运作从生命周期理论及BOT项目的特征来看基本上可划分为如下几个阶段：

(一)项目前期开发阶段

从项目发起人提出项目直到项目公司组建都属于项目前期开发阶段，这一阶段是以为BOT项目建设准备条件作为主要目的的，其工作任务包括编制各项文件、确定项目法人、确定项目资金来源和特许权协议条款等。通常政府会作为BOT项目的发起人，政府根据地区发展规划需要而提出项目，不过也有根据市场需要由投资者向当地政府提出项目的。

(二)项目实施筹备阶段

项目前期开发阶段的工作很大程度上会与项目实施筹备阶段的一些工作出现重叠。组建项目公司直到项目开工都是该项目实施筹备阶段的内容，这一阶段以组建完成项目公司、办理相关建设手续、正式签订各项合同文件等为主要目的。该阶段的工作类似于传统建设项目的前期准备工作，但是其也具备明显的BOT模式特点，即其会涉及组建项目会司的工作，所以也将这一阶段单独划分出来作为项目实施筹备阶段。

(三)项目建设实施阶段

与一般项目的建设阶段相类似，从项目开工直到工程竣工验收为止均是BOT项目建设实施阶段的内容。

(四)项目运营维护阶段

从项目竣工验收或试运营直到项目移交都是项目运营维护阶段的内容，该阶段在BOT项目生命周期中时间最长，特许权协议的规定决定着这一阶段的时间长短。

(五)项目移交过渡阶段

政府和项目公司在运营维护阶段的后期都会划定一段时间作为项目移交的过渡阶段。在这一阶段政府能够有充足的时间来适应如何运营项目，在项目移交后也就不至于影响到项目运营。BOT项目结束的标志即特许期届满并完成移交工作。可是，就项目生命周期而言，项目并不是彻底结束了。因为在完成这些移交工作后，通常政府部门或投资者还会评价项目、总结项目经验并得出启示，从而可以为下一次可能参与的BOT项目提供借鉴。

二、BOT项目运作程序

实践中每一个BOT项目都各有其特点，其实际运作过程也存在差异，统一规范的运作程序也并没有形成。我国BOT项目建设不同地方都有各自的特色，现在也已经过了BOT项目试点阶段；不过，就一般情况而言，基础设施BOT项目的基本运作程序所涉及的主要工作内容还是基本相同 的。时间跨度大、工作内容繁杂而且许多工作都有交叉搭界的情况，这是BOT项目运作的普遍特点。项目发起人和贷款人在一些BOT项目中并没有参加所有的工作，如政府就是项目发起人的项目、贷款人仅仅签订了传统贷款协议的项目。

(一)项目策划与立项

政府在传统的政府投资项目运作过程中编制项目建议书和可行性研究报告是通过聘请咨询公司或者设计院来实行的，对项目的规模、技术、经济等方面的内容进行优化是通过召开咨询会议或审查会议等方式来实现的，项目的确定则是通过发改委审批的方式来实施的。BOT项目不同于传统的政府投资项目，确定项目建设的必要性和可行性并深入研究确定项目规模及需要达到的目标是其在这一阶段的主要工作内容。

1．项目策划

项目策划阶段必须确定的原则性问题之一即项目是否具备合理的投资价值，或者投资者是否得到政府允许能够获得合理的投资回报。是否具备投资价值决定着BOT模式项目是否能够取得成功。对于那些不能盈利的项目，除非政府或者公共机构对其进行投资建设，或者由政府采取财政补贴等方式确保项目投资者能够获得合理的回报，否则投资者是不会青睐这些项目的。

2．项目立项

所谓项目立项是指，项目发起人提出项目建议书或预可行性研究报告的准备工作，而发改委则以有关法律规定为依据并以文件形式对项目发起人提交的项目建议书进行批复的全部过程。根据国家基本建设程序完成BOT项目立项，这是非常有必要的。因为如果在项目尚未立项的情形下就先进行招标工作，而一旦确定了投资者后政府又不批准项目，那么这将会极大地损害投资者的利益。所以，一般来说，招标工作的开展会以项目立项通过的审批文件作为依据。

目前我国BOT项目立项实践中，外资BOT项目必须获得国家发改委的批复，而内资BOT项目则只要由地方政府批复即可(国家有专门规定的投资项目目录除外)。发改委对于前期准备工作不足的情形也可以不批复项目建议书或预可行性研究报告，而是先批复允许其进行项目融资招标，而这种批复也可作为招标工作开展的依据。

3．关于项目建议书、可行性研究报告和初步设计的编制

基础设施建设的重要工作也包含了项目建议书、可行性研究报告和初步设计的编制。项目建议书是必须要先制定的，在项目建议书得到发改委审批通过后，再开展项目的可行性研究工作；专家论证了可行性研究报告后，才能够最后审定项目。事实上，这也是一种常见的审批程序，是

列入备选项目和建设前期工作计划决策的依据。这三个文件特别是可行性研究的编制很大程度上影响着整个项目的运作。

(1)项目建议书

所谓项目建议书，又称立项报告，它是以国民经济的发展、国家和地方中长期规划、产业政策等为依据，项目投资者向政府主管部门上报的对拟建项目提出的总体框架性设想。论证项目建设的必要性是项目建议书的主要内容，所以其建设方案和投资估算都比较粗糙，而投资误差大约为±30%。这种项目建议书在项目的立项审批工作中目前比较常见，项目建议书的制定能够有效减少项目选择的盲目性，同时它也是进行可行性研究报告编制的依据。

通常政府有关部门会作为项目发起人来进行大型BOT项目的项目建议书的编制，以便更好地监管项目建设，并报送国家或省发改委审批；而投资规模较小的BOT项目则可以由作为项目发起人的民间投资者来进行编制。

(2)可行性研究报告

以前一阶段的项目建议书获得发改委审批通过为前提，可行性研究报告就项目市场、技术、财务、工程、经济和环境等方面分别进行详细分析。BOT项目的可行性研究报告不同于传统的建设项目，项目风险评估会受到更多的关注。

在现行许多BOT项目中，尤其是在投资规模较大的基础设施项目中，政府会委托咨询机构对可行性研究报告进行编制。例如，在高速公路项目中，《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通部令2007年第8号)规定，编制项目可行性研究报告是开展项目法人招标的基本条件。也就是说，政府或项目发起人必须进行可行性研究报告的编制，这是政策上进行的规定。然而，如果是由政府进行可行性研究报告编制，则其侧重点在于对国民经济和社会效益的评价，进行融资的要求自然也是其研究深度所达不到的。而作为投标人的投资者通常都需要重新就项目的技术、经济等问题进行认真和深入的研究。这无疑会导致资源重复投入而引起浪费等问题，而且合同谈判的工作量也会大大增加。对于投资规模较小的BOT项目，可行性研究报告只由作为投标人的投资者编制即可，该可行性研究报告可以用来作为投标书的一部分内容。投标人通过对项目的技术、经济和法律等方面进行可行性研究，控制项目风险；而且，由于投标人自身所具备的技术和经验优势，其甚至还可以提出有价值的技术方案和引进先进的技术方案。

(3)初步设计

以批准的可行性研究报告或设计任务书为依据可以编制初步设计文件。在准备投标书的过程中，一般投资者会针对项目的技术方案提出意见，并在组建项目公司后完成初步设计以及施工

图设计。但是，就我国目前BOT项目实践而言，大多数BOT项目仍是由政府直接委托设计院完成初步设计的，这是基于更好地控制和监管项目风险的需要。

(二)项目法人招标准备与资格预审

上一阶段的工作完成后，项目法人招标准备与资格预审工作即可由政府着手实施。整个前期开发阶段都包含着项目法人招标工作。为了能够更为合理地安排确定项目法人，对项目法人的招标一般要采用竞争招标方式。公开招标和有限竞争性招标是竞争招标的两种形式，BOT项目中经常会使用到这两种方式。在公开招标的情形下，所有合格的、有意参加投标的投标人都可以有均等的机会来参加项目投标，这可以使政府获得最低的项目成本，但其会带来较大的工作量。在有限竞争性招标的情形下，虽在一定程度上弥补了工作量过大这一缺陷，但相应的其竞争性又会有所减少。政府对项目的掌控能力决定着采用哪一种方式招标。一般来说，此项工作至少需要15周的工作时间，而且政府有关部门的工作效率很大程度上对其也会产生重大影响。

1．成立招标组织

招标委员会和招标办公室构成了主要的项目法人招标组织。从已有的BOT项目来看，这项工作对于落实项目基本条件、加快招标进度和提高工作效率意义重大。一般来说，在招标委员会中，主任职务由政府主管领导担任，委员会的成员由发改委、财政、税务、土地、价格等主管部门的主要负责人担任，对招标过程中的重大事项进行研究并做出决策是招标委员会的主要职责。负责办理招标具体事宜的单位通常会设立一个招标办公室，该招标办公室的职能就是贯彻执行招标委员会做出的决策，而该办理招标事宜的单位既可以是行业主管部门，也可以是政府授权的国有企业。

2．聘请咨询或顾问机构

投融资咨询机构、律师事务所和设计院等属于这些咨询或顾问机构。在特许权协议签订之前，政府和投资者必须就项目的金融、法律、技术等问题做出细致、完整、严密的规定。否则，“千里之堤崩于蚁穴”，一个看似微小的疏忽很有可能会导致严重的后果。要么项目失去公平，政府处于不利地位；要么招标可能因此失败、项目流产，甚至可能会严重地危害到政府和国家的利益。所以，聘请的咨询或顾问机构能够凭借其在招投标、投融资等方面的经验优势，协助政府实施充分和细致的招标准备工作，设计出更加严谨和符合规范的项目结构，尽可能地使项目风险降低，而项目成功率也得以大大提高。

3．研究项目技术问题

一般来说，政府会聘请设计院来完成项目技术问题研究工作。虽然在招标前政府并不需要规定投标人使用哪一种技术方案，但是，招标文件必须对技术标准、规划条件、环境保护、工艺

和设备水平等方面予以明确要求。这是因为该BOT项目最终是将移交给政府的，而且BOT项目大多又是大型基础设施，是需要由政府在移交后进行长期运营使用的。为此，作为技术顾问，设计院应当对上面述及的问题进行细致而周密的研究，并在招标文件中予以详细而清晰地说明。

4．组织项目法人资格预审

招标工作中一个相当重要的环节就是组织项目法人资格预审。由于BOT项目的结构非常复杂，需要投入大量的开发费用，而且开发周期都很长，所以必须对投保人进行资格预审，否则投标人的投标风险将很大，并对投标人的积极性和项目成功的可能性造成极坏的影响。资格预审应当在正式投标前进行，只需选定几家具有较强竞争力的投标人并邀请其参加投标，这样一来就能使招标工作量大为减少，并可使招标质量有效提高。通常整个资格预审工作大约需持续5～6周时间。一般来说，在进行资格预审工作的同时也可以开展法人招标准备工作，这样的话也不会对项目开发进度造成影响。以项目前期工作的准备情况为依据，资格预审期限也可以适当予以延长，从而使更多的潜在投资者对项目信息进行了解，并使项目竞争的激烈程度有效增强。

(1)资格预审的目的 资格预审的目的在于：

①使投标人的投标风险大为减少；

②使评标阶段的工作时间缩短，并相应地使评标工作量和评标费用也得到降低； ③对于不合格或资格较弱的投标人及时予以淘汰，他们在购买招标文件、进行现场考察和投标的工作费用也能够相应地减少；

④能够确定那些在财务、技术和经验等方面具有明显优势的投标人参与投标；

⑤作为项目的投资者要参与项目投标，必须严格履行协议且没有违法行为，所以要充分了解投标人的法律能力；

⑥政府可能会将项目授予不合格的投标人，通过资格预审可以排除这一风险，从而使政府能够选择到最合适的投资者；

⑦对投标人的财务、技术方面的能力，特别是从事类似BOT项目开发的经验和经历要进行充分的了解。

(2)资格预审文件的内容

招标委员会应当认真进行资格预审文件的编制，以达到资格预审的目的。为达到资格预审的要求，资格预审文件中必须对投标人应提供的详细资料进行明确。资格预审文件应包括的基本内容如下：

①项目概述

所谓项目概述，通常由技术顾问完成，即将有关项目基本情况向投标人进行介绍。项目的历史背景、项目建设的条件、项目的基本描述、有关图纸情况、项目所在地社会经济发展状况以及对项目范围的描述等都属于项目概述应包含的内容。

②政府对项目的支持

政府对项目的具体支持在特定BOT项目中邀请投标人参加资格预审时应当予以明确，投标人据此做出是否参加资格预审和投标的决定。

③需要提交的资料

资格预审需提交下列资料：投标人的融资能力和银行对投标人出具的资信证明，投标人的公司结构或组织机构、投标人过去三年经审计的财务报告等财务状况，包括未来项目公司中主要成员的情况的投标人的组织机构，投标人作为BOT项目发起人在过去五年里的经历以及目前正在进行或将要进行的项目，并简要说明该项目。

④资格预审的评审

以实施项目的指导思想为指导，对不同因素的权重进行确定，然后统一给每个投标人的申请文件打分，最后凭打分结果来确定最终投标人名单。政府机构应当对投标人的名单进行批准。

⑤资格预审的预期进度表及其他

提交资格预审申请文件截止日期、资格预审邀请、工作内容、资格预审结果公布、招标文件的发售、投标人提交建议书、标准结束、对特许权协议进行草签、开工等时间安排以及一些补充内容等都是资格预审的预期进度表的主要内容。

充分竞争能够得到确保之后，为提高招标效果还应当尽量减少招标评标的工作量，通过资格预审的投标人宜为3～5家，其数量不宜过多。

5．设计项目结构

管理程序会因地方政府及其职能部门的不同而不同，而不同类型的BOT项目也会各有其特点和要求。因此，应该对项目结构进行合理设计，要求设计时应当以项目本身的特点和政府在本项目上确立的目标为依据，并要在设计出的项目结构的基础上逐项对项目的各种条件予以落实。通常而言，如果咨询公司在BOT项目方面具有丰富经验，那么其就可以协助政府设计和制定出一个合理的项目结构，并协助政府使各项条件能够有计划地、系统地进行落实，从而给招标的顺利进行打下了坚实的基础。

6．编制招标文件、特许权协议草案等

政府对招标文件和特许权协议草案的编制需要以确定项目结构并对项目基本条件予以初步落实为前提。政府对于技术、经济、法律等方面的要求必须在招标文件中予以详细说明，投标人据此可以尽量充分和准确地对政府意图予以领会，并且可以区分出投标人必须遵守的强制性要求与允许由投标人建议的可协商要求。项目的技术方案和实施方案并不需要在招标文件中予以详细说明，项目在规模、技术、经济等方面的方案只需要勾画出初步的轮廓即可。这样一来，就有利于促使投标人提出关于项目构想和设计方面的新观点，使他们各自的技术和经验优势能够得到充分发挥，最后政府就能够在各项投标方案中选择出一个最佳方案作为其实施方案。

签订特许权协议需要以招标文件作为基础。项目涉及的主要事项，对政府提供的各种支持条件或者承诺予以明确，这都是特许权协议应当规定的内容。政府在选择投资者时的要求和标准，预期项目方面的要求和标准，特别是明确定义如公共开支最低，或者对整个经济而言项目的投资费用最低，或者最终消费者支付的价格最低等主要目标，上述这些都是评标标准应该予以体现的内容。招标文件的重要组成部分包括特许权协议草案。在投标书中，投标人可以修改所附的特许权协议草案，接着就修改草案投标人与政府将进行充分地谈判，最终双方达成一致，签署特许权协议。在编制出一份比较合理的特许权协议草案的情形下，就能够更为顺利地开展接下来的工作。

(三)投资机会分析

资格预审通过之后，以充分的市场调研为基础，以招标文件的内容为依据，投标人应当进行可行性研究，即对项目建设经济、技术方面的内容进行全面地分析论证，并科学、准确地做出项目投资财务效益分析，科学预测项目产品市场和回报，为了防止项目半途失败和大量的人力、物力、财力浪费，对项目将来也许会出现的问题必须予以全面考虑，并制定措施以防范和控制风险。投标书的大部分内容在进行投资机会分析时也就确定了。

(四)项目法人投标 1．准备投标书

BOT模式多适用于一些大型的基础设施建设项目，往往只有由多个各有所长且实力雄厚的法人或其他组织密切合作、优势互补，才能够成功完成BOT项目的建设与运营。所以，以专业优势互补为原则，对项目感兴趣的投资者在确定项目可行后一般会结合为一个联合体，共同提出一份标书以响应招标要求。

初步投资合作协议将由联合体成员签订，他们需要认真进行可行性研究，并选出代表与贷款人协商，尽力争取获得贷款承诺。一般需要大约20周的时间来实施整个准备投标书的工作。

(1)投标书的一般性内容

一般投标人的标书应当针对招标文件做出积极响应，其主要内容如下： ①产品的价格或服务费用；

②所建议的融资结构与来源及投资回报预测； ③涉及产品的数量和质量、项目寿命等履约标准； ④所提供的产品或服务的性能或水平和设施的类型； ⑤维修计划； ⑥风险分担；

⑦施工技术、进度安排及项目竣工日期； ⑧价格调整原则或调整公式； ⑨不可抗力事件的规定。(2)投标书的重点内容 投标书的重点内容如下：

①运营方案。支持实现资金计划的重要内容即是运营方案。而运营方案在国家体育场项目评标中则是最为重要的因素，融资方案反而退居其次。

②技术方案。对项目技术方案的拟定，有时根据招标文件的深度要求需要达到初步设计深度；为了更好地完成项目建设，投标书可以修订项目的一个或几个方面内容或者另外提出替代性方案。

③融资方案。介绍项目的资金结构、各股东的出资情况、项目的财务安排和融资资金来源即获得的融资初步意向书以及还贷计划等，这些都是融资方案的内容。

④投标保证金。在开标之时，投标人必须随其投标书一起递交投标保证金。一般会规定投标保证金的金额不得低于项目投资估算的0.5%，投标保证金的形式包括保付支票、银行汇票、银行保函、信用证等。在一定程度上投标人的实力向招标委员会予以了表达。

⑤特许权协议草案的修改。以招标文件中所附的特许权协议草案为依据，结合自身特点，投标人可以提出修改如收费方案与标准、特许权期限、风险分担、建设期限等各项条款，从而给以后的正式特许权协议谈判指明方向。

2．评标与决标

评标准备、投标人澄清标书、评标委员会评标并完成评估报告、推荐中标候选人和确认评标结果等都属于评标的主要工作。评标准备工作时间不包含在这项工作内，一般这项工作需持续3～4周，而评标准备工作由招标委员会在投标人准备投标书期间同步进行。

评标专家工作组和评标委员会即领导小组，这两级共同构成了评标机构。商务、技术、法律和财务等方面的专家组成评标专家工作组，承担评标的具体工作任务并负责编制评标报告。审定评标报告的工作则由评标委员会负责，所推荐的中标人通过后，还需上报经有关政府部门批准。与投标人进行合同谈判的前提就是政府有关部门先对中标的投标人予以批准。

评标标准会在招标文件中予以列出，但通常也只是予以原则性说明。评标专家工作组为了在评标过程中评选出最具竞争力的投标人，评标标准应当进行细化，并要综合评审投标人在融资、设计、建设和运营维护等方面提出的建议。评标标准的主要内容一般包括如下一些方面：

(1)维护措施是否落实，资金安排是否得当。

(2)融资结构是否可靠，股本金、债务资金分配比例是否适宜，融资方案是否落实。(3)分配风险是否合理，避险与保险措施是否合理。

(4)实施BOT项目的建议、对特许权期限的要求、收费标准、提供质量较高的项目可行性论证文件、建设期限等各项指标是否先进、可行。

(5)是否提出较为合理的针对不可抗力事件的要求等。

(6)联合体各个成员方的资信程度。投标人的资格需要重新进行审查，这是因为在资格预审后可能最后参加投标的投标人会有所变化，经过一段时间后投标人本身的情况也许也会变动。

(7)项目运营方案是否合理。(8)收费方案是否可行。

以评标标准为依据逐项进行加权打分，根据得分排名顺序，政府按最高开始的排名投标人进行合同谈判，不言而喻，那些得分高的前几家投标人就会成为最具备竞争力的投标人。总之，只有那些具备BOT项目开发经验、有实力且对特许权期限和建设工期要求短和收费合理的投标人，政府才会对其优先予以选择。

(五)合同谈判

BOT项目涉及“一揽子”合同。政府和中标人在签订特许权协议之前，对合同的谈判和修改都应准备花费足够的时间和精力。各合同细则一般并不包含在BOT项目的招标文件之中，因此，招标委员会在决标后应当邀请中标者与政府进行合同谈判。BOT项目的合同谈判时间通常需要12周左右，这是比较长的，而且合同谈判过程往往极为复杂。BOT项目合同包括特许权协议、融资合同、建设合同、供应合同、运营和维护合同、保险合同、担保协议等，有的项目甚至有几十个协议。中标人能够为项目筹集资金，而且政府能够把项目授予最合适的投标人，这是谈判应当达到的结果。当政府与排名第一的中标候选人没能达成协议的时候，政府就会与排名第二的中标候选人继续进行谈判，并依次类推。

政府在需要的情形下可以根据约定的条款承担购买项目产品或服务的义务，如约定或取或付义务；以协商确定的条款为依据，中标人应承担合同项下规定的服务义务；政府应确保中标人获得的项目独占权以及确保工程实施的各项许可。上述这些都是政府与投标人签订的合同中必须做到的。

作为合同谈判的关键一环，特许权协议谈判必须得到其他协议的支持。因为特许权协议在BOT项目一系列合同中地位是最重要的。特许权协议对政府和项目公司的权利和义务进行了规定，它决定着协议双方当事人的风险和回报，在整个特许权期限内都产生法律效力。融资合同、承包合同、供应合同及其他必需的支撑合同等，特许权协议在通常情况下必须得到以上所述协议的支持才能够正式签署。而草签特许权协议的合同条款又对这一系列支撑合同能否顺利签署产生着决定性的作用。在特许权协议各项条款得到基本确定后，双方将草签协议。此外，中标人将获得一定时间进行项目融资，对项目资金来源进行确定，完成其他合同谈判工作，使初步设计进一步深化。作为具有限制性条件的BOT特许权，草签协议还将成为中标人进行项目融资以及其他合同谈判的凭证和依据。

(六)项目融资谈判

合同谈判包括项目融资谈判，项目融资谈判时间需要12～16周左右，而整个项目运作过程则均贯穿着项目融资。项目融资作为一种融资方式，它是以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的。项目融资在大多数情况下股本投入只占10%～30%，而剩余部分的融资则是采取无追索权或有限追索权方式进行。

贷款人、项目公司、融资顾问、项目投资者、产品购买或服务接受者、供应商、承包商等都可以成为参与融资的利益主体，与传统的融资方式的主体比起来，BOT项目融资主体要多得多，而这是由BOT项目结构的复杂性所决定的。在众多BOT项目融资主体中，投资银行、财务公司或商业银行融资部门通常会成为融资顾问。项目融资顾问将会深入而广泛地研究BOT项目，在制定融资方案时对投资者予以协助，并签订相关谅解备忘录、保密协议等。正是基于融资顾问在BOT项目中拥有丰富的融资经验和资源，能发挥重要的作用，非常有必要在进行项目融资谈判时聘请融资顾问。

BOT谈判是非常有必要的，还贷款的资金来源和安全保障的融资方式、国内资本市场的发育程度及复杂性、项目本身的风险性质、项目发起人的股本承诺程度如投入比例以及其他许多因素都可以对BOT项目的融资过程的复杂程度产生直接影响。而事实上，BOT项目的融资过程其实是可繁可简的。

(七)组建项目公司

项目公司是BOT项目运作的直接主体。其建立过程如下：投资者在取得一定的合同谈判成果后进行可行性研究报告的报批，国家或省级主管部门审批通过可行性研究报告后，在融资顾问的协助下在工商部门注册成立项目公司，并注入股本金和进行公司章程的编制。

(八)正式签订合同

BOT项目前期开发工作的完成的标志事件包括：项目公司在条件成熟时与政府或其授权单位正式签订特许权协议，然后与贷款人签订融资协议及其他支撑合同。BOT项目也有失败的可能，这是双方都不愿看到的结果。政府以合同为依据取消草签协议的结果适用于当中标人无法在规定时间内完成融资或者其自有资金不到位的情形，此时，政府会转而与第二候选人进行项目谈判。从已有记录来看我国真正失败的BOT项目并不多。因为通过二次谈判或后期运作，许多失败项目在后期也能够取得成功，只是需要相应地增加开发周期和开发费用。

(九)项目实施筹备

项目公司在我国诸多BOT项目中通常会通过公开招标的方式选择设计、施工等单位。合同谈判工作此时由于要组织公开招标也会变得更为复杂。同时，项目融资工作变得相对简单，与外

资BOT项目相比，我国内资BOT项目中贷款人对项目的参与程度要低一些。从项目公司组建开始，直到办理完各项开工手续为止，这都属于项目实施筹备阶段。

(十)项目建设实施

具体的项目建设实施是从项目公司按照国家有关规定办理开工许可证后进入的。项目从设计、建设到运营和维护都必须确保能够完全按照政府和中标人在合同中规定的要求来进行，这是因为该项目归根结底还是要由政府或其指定机构接管，并在相当长的时间内继续运营。宜采用固定价格的总承包方式来进行BOT项目的建设，其具体方式既可以是将工程设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位，也可以是将工程的设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位。此外，项目公司一般还应当聘请独立的监理机构来监督设计、施工、费用控制和项目管理等，从而确保项目顺利执行。最后，政府在建设实施阶段应当实行其对BOT项目的监督权和检查权。

(十一)项目运营维护

项目并非在建成竣工后就正式进入运营维护阶段，而是要先进入项目试运营阶段，其目的主要是检验项目建设质量并积累运营经验。而后进入的是项目投资者偿还贷款、收回成本、上缴税收与分得红利的正式运营维护阶段。项目风险随着各方现金流入也在逐步减少。我们从便于阐述的角度出发，将最终执行项目运营维护工作的主体都称为运营公司。运营方式包括项目公司自行组织运营或招聘专业运营公司组织运营。

政府在紧急状态下可以采取必要的措施来干预BOT项目的运营。举例来说，国家在发生紧急情况时，就交通项目而言，国家可以临时接管该项目，项目公司只有在紧急状态解除后才可以要求政府将项目归还。为了使项目公司能够积极主动配合政府的行动且最大限度地降低损失，政府对BOT项目采取措施并影响到项目运营时，应当尽一切合理的努力对项目公司予以通知。在基于政府原因给项目公司造成损失的情形下，政府应该负责进行补偿。总之，以监管项目的运营工作以及防止最终移交的项目不能继续运营为目的，在整个项目运营维护阶段政府也有可能会参与进来。

项目的运营效果受制于项目维护工作的好坏。因此，这要求运营公司必须具备较强的专业技术力量，良好的经验和业绩，以及较强的商业和合同管理能力。对于一部分相对独立的工作，运营公司也可将其分包给当地其他有能力完成运行维护工作的公司。在项目确定后，项目运营所需的外部协作条件一般也已经签约，这时只需对合同进行执行就可以了。

(十二)项目移交过渡

政府是BOT项目的最终所有者，项目移交完成之前通常都会有一段过渡时间，这是因为项目公司为保证顺利移交而有义务对政府人员进行培训。当项目公司超过了预期并使其全部的股本收益提前实现时，就可以将移交的日期提前；当非股本投资者和非项目公司所能控制的因素作用使其预期的收益到期没有达到时，其项目特许期也可以适当要求延长。总之，BOT项目的移交日期是可以进行改变的。我国的BOT项目都是无偿移交。当然，在发生如违约和不可抗力等情形时，也可能发生一些非正常情况的移交。政府接受项目移交后，可以自行决定是否继续委托原项目公司负责运营项目。在由原项目公司继续运营的情形下，此时项目公司的运营只是作为受政府委托，原特许权协议中授予的各项权利已不再由项目公司本身享有了。最后，完成移交后，整个BOT项目也就圆满完成了。

第四部分 BOT模式中政府作用与投资者能力分析

作为一种新型的融资和建设管理模式，BOT模式为基础设施建设资金不足的问题提供了一个全新的解决途径，它有效地减轻了政府的财政负担，同时也使项目的运营效率得到了提高。BOT项目成功运作的其中一个重要因素就在于如何充分发挥政府的作用，因为政府与BOT项目运作之间存在极为紧密的关系。与此同时，提高投资者的项目运作能力也显得极为重要，这时因为投资环境与政策法规不够完善以及实践经验缺乏等原因，在实际运作BOT项目时投资者也常常会遇到一些困难和阻碍。

一、政府在BOT项目中的作用

(一)合理的BOT框架中政府的角色和职责

依据所提供服务的属性，对政府和项目相关人的角色进行合理的界定并进行制度安排。如果能够同时有效地激励政府和投资者并能够维护公共利益的话，那么说明这种安排是有效的。以此为目标，对BOT项目运作过程中的职能应如表1－2所示进行分配。

表1－2 BOT项目中的政府与投资者职能分配表

特许权授予者、支持者、推动者和帮助者、管制者是政府在整个BOT的建设过程中所扮演的主要角色。

1．特许权授予者

特许权授予者的角色应承担下列工作：

(1)确定BOT方式项目，并制定BOT项目投资规划。

(2)管理法人招标过程。招标竞争是市场竞争，政府能否制定一套公平的招标程序和合同签订的程序在很大程度上决定着招标竞争公平与否。要使市场竞争的作用得到充分发挥，政府就必须重视对招标程序和过程的管理，否则将可能导致BOT项目失败。

(3)BOT项目时间长，投资风险大，投资过程中的不确定因素多，而且大量的投资需要不断地在实施的不同阶段进行追加。而制度是相对稳定的游戏规则。只有形成一个稳定和良好的法律体制、行政管理体制和较高的政府信用等级，政府才能够建立良好的公共关系，并形成一个充分竞争的招标市场。因此，形成一个良好的制度环境和公共关系环境也就显得极为必要了。

总之，上述内容就是以政府特许权的特点为依据，体现了在授予特许权的过程中政府应当扮演的基本角色。

2．支持者(1)制度支持

使BOT项目实施过程中的交易成本有效降低是制度核心功能的体现。相对于政策来讲，制度是比较稳定和长久的游戏规则。作为替代由政府直接提供公共服务的模式，作为公共服务提供的制度安排和一种融资方式，除了能够解决政府直接生产的资金不足以外，更为重要的是，与政府直接生产的管理成本相比，BOT模式进行基础设施建设的交易成本应该要少得多。因此，为了节约BOT项目运行过程中的交易成本，有必要提供相关的制度，并形成BOT运行的制度框架。

(2)政策支持

通常，在一定的时期内，为了达到政府自身的目标，政府会通过制定公共政策、阐述其意愿和目标对整个社会的价值进行权威性分配。政府应该建立一套明晰的政策框架，阐明发展战略、重点进行的建设项目、近期的发展目标，为投资者提供一个稳定的预期，以引导社会资本的进入。政府BOT项目政策的基本要素包括政府是否愿意采用BOT方式进行基础设施建设、怎样进行基础设施建设和基础设施建设的价值取向。

总而言之，政府的行为对于BOT项目的顺利推行至关重要，因为政府拥有BOT项目的特许权和管制权，同时拥有本国政治资源、经济资源和行政资源。政府需要对BOT项目的顺利运行提供支持，以使BOT项目能够顺利进行。

3．推动者和帮助者

作为一种公共事业社会资本化的形式，提供可收费公共物品是BOT适用的主要项目。通常该模式会涉及非常复杂的问题，而下面所述的几个问题是需要政府的推动和帮助来予以解决的：(1)定价问题，主要是投资者以什么价位对提供的产品和服务收取费用；(2)消费者偏好的显示问题，消费者的消费偏好将通过什么途径由消费者显示出来；(3)维护运营期过后的移交问题。这几个问题是从制度分析的角度提出来的。

4．管制者

为保证BOT项目的有效运行，政府必须制定比较完善的管制框架。一个好的政府管制体系和公正的政府管制系统既是保证BOT项目顺利运行的必要前提，也是维护项目相关人的利益和公共利益的有力保障。

作为政府干预经济的方式之一，政府经济管制主要是行政机构对市场、企业和消费者的直接干预。表1－3展示了一个成功的BOT项目管制框架的成功要素。

表1－3 成功的BOT项目管制框架的成功要素

政府对BOT项目管制的内容包括经济性管制和由工程内部性和外部性引起的社会性管制。常规的政府管制机构只在BOT项目特许期满项目移交后才进行管制。而BOT项目运作过程中，应由独立的BOT项目管制机构在管制政策制定后来负责处理出现的管制问题。

总之，要建立这样一套合同框架、利益框架和管制框架，它们公正、专业，能够有效地消除信息不对称和信息不完全，它们能够保证政府、投资者、公众三方都受益。

(二)政府角色的缺位、越位和错位

在BOT运营中政府有很多职能没有发挥或者没有发挥好，即所谓的政府角色缺位；政府本该扮演的角色没有扮演，而不应该做的事情又去做了，即所谓的政府角色错位；政府在打破统收统支的局面情况下仍然直接或间接地参与市场竞争，影响了市场的公平竞争，扮演不应该扮演的角色，即所谓的政府角色越位。政府角色的缺位、错位和越位都是BOT项目进程中较容易出现的问题。

1．政府角色的缺位

(1)在特许权授予过程中的政府角色缺位

对于针对特许合同和招标的一套良好的决策咨询机制，政府还尚未建立起来，因此某些合同的质量仍是值得怀疑的。在授予特许权的时候，一个适应市场竞争的体制也没有培育出来，政府没能严格控制项目的交易成本、风险和运营等方面。最终，在与社会资本进行谈判的过程中，政府常常处于弱势。

(2)政府作为管制者角色的缺位

作为管制者，政府角色缺位的表现包括：缺少对管制的过程参与，管制能力较低，政府与管制机构职责不分，管制的透明性、可预见性不强等。甚至到目前为止，我国BOT项目运作中政府还没有设立一个单独的管制机构来进行管制，更不用说我国常规管制体系的完全建立，在启用常规的管制机构进行管制的时候，管制的疏漏问题常常会出现。

(3)政府作为支持者角色的缺位

提供制度支持和政策支持是政府作为支持者所应履行的主要职能。

在制度支持方面，制约我国BOT项目健康、持续发展的瓶颈即制度不健全，很多地区良好的投资环境、金融环境缺乏，在竞争的过程中缺少市场规则，统一、明晰、公平的法律环境以及精简、高效、协调、公正的行政管理体制更是缺位，如此一来，BOT模式也就难以发展起来。在政策支持方面，当政府政策支持过量时，容易导致公共利益项目过于偏重投资者利益；而当政府政策支持不足时，政府与项目投资者之间因制度不健全而利益失衡。

(4)政府作为推动者和帮助者角色的缺位

在BOT项目运作中，由于制度不健全和激励不足，政府对公共利益的保障或者疏漏，或者手段和程序不规范，或者不符合法治理念，这些都会导致政府就提供必要的担保、税收减让和竞争承诺等方面缺少意愿和能力。然而，作为推动者和帮助者，政府理应将精力放在公共利益的表达、综合和协调上，从而建立合理的行政程序以使公共利益的优化得到保障；放在BOT项目各个阶段的衔接上，从而使BOT项目过程得以协调；放在分析宏观政策变量对BOT项目的影响上，从而准确地提供相关的优惠政策。而那些政府追求政绩的短视行为造成与BOT项目时间跨度长的内在特征发生矛盾，往往在缺少责任追究制度的约束下会导致最后无法保证移交的工程质量。

特许权授予者、管制者、支持者、推动者和帮助者，是政府在一个规范的有效率的兼顾公平的BOT项目中所扮演的角色。BOT项目的运作主要是由政策推动，政府角色的缺位是由于政府的基础设施建设体制没有根本改变，从而导致政府的职能也没有发生改变。

2．政府角色的错位与越位(1)缺乏决策论证

有些政府部门在BOT项目特许权授予阶段的决策过程中缺少民众参与，缺少科学论证，没有将重点放在一套明晰的管制框架和合同框架的建立上，结果等项目进入运营阶段后，公众开始反对签订的BOT合同时，政府就陷入两难，无法平衡公众和项目投资者之间的利益。而有些政府部门则干脆用权力来干预合同的实施，结果导致丧失了政府信用和交易费用攀升。

(2)对投资者的不正当干预

有些政府在采用BOT的形式进行基础设施建设时，由于存在建设和经营不分、政企不分的问题，使很多招投标徒有其表，而社会成本增加、工程质量降低往往都是由于政府不当的干预和寻租所引起的。而在我国基础设施建设的实践中，政府往往还不愿意采用BOT的方式，这是源于传统的高度集权的建设体制的深刻影响。

(3)公共利益的忽视

作为“掌舵”者，BOT模式中政府应当要对各方的利益予以平衡，而一旦政府的角色出现错位或越位，那么BOT项目在重视效率的时候必将损伤公平。

在BOT项目建设实际中，我国政府官员在招标和规划阶段常常将其主要精力放在政绩上，而较少关注项目的合理性，没有统筹基础设施项目涉及的多方面利益。尤其是在城市现代化的进程中，城市变迁过程中的公民权利被一再忽视，很多地方政府只顾招商引资，“经营城市”成为时髦的口号，而只关注政绩和项目投资者的利益却损害公民权利的事件却不断在上演着。而政府在处理投资者和公民权利之间发生的冲突时，往往倾斜于投资者的利益，损害了公共利益。

(三)政府在BOT项目中的职能定位

政府需要转变其职能，在BOT项目中扮演正确、适当的角色，完善BOT项目运作的有关制度建设，提高政府的管理效能，构建统一的BOT项目政策框架和法律框架，从而有力推动BOT模式在我国更好、更有序地发展。

1．完善BOT项目运作的有关制度建设

政府应当从单一的政策推动走向制度建设，以更好地推动BOT模式的发展。下面将介绍几个具体应包括的制度：

(1)建立BOT项目特许权授予制度

特许权属于政府的特权，政府对于特许权的授予承担着政府责任。与特许权授予制度相配套的强制性招投标制度、特许权授予的程序制度、听证制度及责任追究制度等制度都有必要建立起来。在特许权的行使过程中，这些制度是兼顾公共利益与社会资本利益、实现利益平衡、达到公共事务良好治理的有力保障。

(2)建立专门的BOT项目管制体系

与常规的管制机构不同，在进行BOT项目的运作过程中，政府应当综合考虑组织独立的BOT项目管制机构来实施对BOT项目的监管职责。管制机构主要在涉及竞争程度、绩效、服务系统之间的链接和BOT项目相关的社会性管制、赔偿责任以及定价等方面发挥其作用。管制职能的分配既可以是分散在不同的常规管制机构中，也可以是由BOT项目领导小组在其下属设立一个协调机构，专门对常设管制机构与BOT项目运作过程中具体的、多样化的管制内容的矛盾进行协调。通过公正、透明的程序，并以法律和特许合同为依据，该协调机构可以对基础设施建设的全部过程进行管制。通常而言，这个协调机构也是相对独立的。

(3)建立BOT项目规划制度

对于可收费的公共物品，以基础设施的特点为依据进行分类，一般除了特殊原因外都应采用BOT的方式来进行运作。中央和地方的权利义务划分纳入一个制度框架之中，并最终形成协调的责任分担机制，这是十分有必要的。对于基础设施建设的决策权力，中央和地方政府应当予以合理划分。其中，应由国家进行统一规划和安排的项目包括属于整个国家范围、事关国家战略的基础设施工程，而应由地方政府规划的项目属于地方性的可收费公共物品。

2．提高政府的管理效能(1)选择有吸引力的项目

投资者和债权人贷款所要考虑的首要问题就是项目本身能否产生预期足够的收益，这是因为BOT项目完全依赖于项目建成后的运营收益，投资者和贷款人只对具有良好的收益保障的项目才会感兴趣。所以，政府在项目初期应该对项目进行认真规划，认真进行可行性研究，以使项目的吸引力增强，并且在可行性研究中应该证明在不同的方案之下项目的财务和经济均是行得通的。

①一揽子计划应有一个介于垄断和竞争之间的平衡

有时只有令政府拥有垄断权或一定程度的垄断权，才能够在BOT项目中对项目的最低现金流入进行保护，如此一来，在项目计划中就应当对一定的垄断权予以规定，并且也要对项目提供一定程度的竞争保护。但是，竞争保护不能因为过高的垄断权而损害公众利益和政府利益，也不得因此而使得投资者获得过高利润。

②项目类型的选择

BOT方案在理论上是可以适用于经济的任何部门的。只不过它要求在项目期内收益来源的提供必须有保障。政府所属的购买者、商业用户或个人消费者都可以构成收益来源。政府的直接支付也可能构成收益的一部分甚至全部。

③政府在选择项目时，项目规模要足够大

BOT项目前期费用都比较高，且无论项目大小其前期工作量基本上差别都不大，这是由BOT项目的复杂结构所决定的。当选择较小的BOT项目时，其前期费用占投资的比例很大，在财务可行性方面这样的项目难免就会遇到障碍。

(2)选择有实力的投资者

招标和谈判是进行投资者选择的两种主要方法。用谈判方式选择投资者的话，那么其成功的机会很小，这是由BOT方式需要落实大量条件所决定的，而且谈判方式往往要付出较大的代价，容易导致消费者对政府产生不满和批评。而用招标方式选择投资者的话，政府要实施一系列细致而具有决定性的工作，具体包括准备招标文件、对投标人进行资格预审、通过资格预审的投标者准备投标书、评标与决标、合同谈判和签署特许权协议等程序和阶段。这一系列工作是整个BOT项目能否成功的基础和关键。总之，选择合格的有实力的投资者将成为BOT项目成功运作过程中极为关键的一步。

(3)合理的风险分配

假如让投资者承担全部项目风险，根据风险定价原理，即风险与回报是对等的，那么项目收费必然将非常高，极有可能会超出用户和政府的承受能力。所以，政府应该适当承担一些可以控制的风险，以保证项目的财务可行性。

(4)改变政府内部管理体制

改变政府内部管理体制，应采用下列方式：

①克服领导对重大基础设施项目随意决策的弊端，建立决策的咨询制度和参与制度，听证会的召开适用于诸如基础设施的需求、价格方面的决策，公众、专家、投资者三方的意见应当予以综合考虑，以尽量平衡公共利益和投资者利益。

②奖励成功推进BOT方式的官员；对于造成重大失误的，则根据原因追究责任和进行惩罚。应当完善BOT项目责任追究制度，使决策权力与责任一致。

③从审批型政府到“掌舵”型政府可以体现其管理理念的转变，在政企分开的前提下，政府应当从行政审批走向制定招投标的规则，将主要精力放在设计、制定和监督执行特许权协议上。

④为防止职能机构之间推诿扯皮，应当建立一套合理的BOT项目行政流程，即以合同和绩效为依据来设计政府的行政流程。

⑤政府应当以合同和法律为依据，对政府与社会资本之间的关系进行调整，由于政府自身的信息和专业缺陷，其应当或者借助于中介组织，或者提高人员的素质和专业知识水平。

⑥协调税收、外汇、管制机构之间的关系，应当建立统一的BOT项目协调机构，从而为BOT项目的全过程提供一站式服务。

总之，政府的管理理念和管理方式应当适应BOT的要求。BOT模式要求政府内部管理体制进行改变。

3．构建统一的BOT项目政策和法律框架

我国到目前为止都还没有形成一套统一的BOT政策和法律框架，而随着我国市场经济的发展，社会资本的所有主体不能为原有的政策框架所涵盖；对于BOT项目运作来说，其法律规制多分散在不同的法律条款当中，法律条款的不统一使得BOT项目也难以完全适用，甚至有的条款之间还会形成冲突和矛盾。所以，形成统一的政策和法律框架是十分有必要的。政策和法律的稳定性、普遍性是市场经济和BOT项目得以顺利推行的有力保障。

(1)BOT项目政策框架

①对于投资的方向应当通过产业政策来进行引导；

②遵守WTO的原则和相关规定，应当给予外资、民间资本和国有资本相同待遇，在政府税收优惠、价格补贴、政府担保等方面予以平等的待遇；

③为保证公平的竞争，应采取公正透明的强制性招投标程序。(2)BOT项目法律框架

有必要进行BOT项目立法，制定BOT项目相关的法律，以统一BOT项目的法律框架。通过法律明确政府的权利和义务，并规定履行这些权利和义务的方式、手段；制定责任追究制度和赔偿制度，规范政府的担保行为；通过法律区分政府作为BOT项目的民事主体和行政主体，以清晰界定政府的角色。

二、投资者的项目运作能力

只有相应地提高投资者的投资决策能力、项目融资与资金控制能力、建设管理能力、运营管理能力及风险管理能力，才能够提高投资者的项目运作能力。这是通过对多个BOT项目的运作过程进行实践调研和分析后得出的结论。

(一)投资决策能力

投资者的投资决策是成功运作BOT项目的基础，获得特许经营权是BOT项目运作中最为主要的部分，投资者在项目法人招标过程中需要付出相当大的投入来提出一揽子投资计划。对于投资者来说，BOT项目竞标成功的关键在于能否从众多的BOT项目中选择合适的项目进行运作，并

通过投资机会分析提出一揽子投融资、设计、施工和运营的计划和安排，特别是能否提供一揽子具有吸引力的财务安排。下面所述几方面有利于提高投资者的投资决策能力。

1．做好项目的可行性研究

为确定项目的可行性，通常投资者在项目初期会分别就项目市场、技术、财务、工程、经济和环境等方面内容进行分析。与传统建设项目的可行性研究相比，BOT项目的可行性研究在财务上和经济上项目的可行性更为突出，而且应该对在不同方案下项目的财务和经济均具有可行性进行证明，包括要证明项目收费是能够为用户或政府所接受的。另外，与传统的建设项目的第二个不同点在于，BOT项目的可行性研究报告更关注项目风险评估，需进行风险分析和制定防范措施，要建立一套项目可行性评估测算体系，科学地测算和比较项目公司的利益，对项目风险因素应进行确定，并系统评估项目各参与方的关系和项目要采取的合同类型、合同特点等。总之，从对BOT项目运作的经验来看，采用BOT模式进行基础设施建设需要进行的前期研究工作要求的深度较高、涉及面较广。

2．善于分析和把握投资机会

我国已开始越来越关注BOT模式在基础设施项目建设中的运用模式，BOT模式也逐渐成为各地方政府解决地方建设资金不足的有效手段之一。而有实力的投资者应该对此发展趋势予以积极把握。在对投资环境进行分析和评估以后，投资者要选择有利时机、结合自身优势以实施完成投资过程。并不是说，一个投资环境总体水平不是很高的区域就一定没有投资机会，而在一个相当优越的投资环境区域也不一定处处都是投资机会。此外，在投资环境总体不好的情形下，好的投资机会很有可能没有被人注意到而轻易失去了。因此，投资者要善于分析和把握投资机会。

3．尽早介入项目运作

项目风险会随着BOT项目的建设和运营周期长、投资额大等特性的逐渐暴露而相应地增大，所以，项目投资者只有越早介入项目才能够越有利于控制风险。为尽早地掌握项目的基本情况，在项目建议书获得批准后投资者宜跟踪和介入项目。

4．提高特许权投标能力

投标人的技术方案的吸引力、一揽子财务安排、融资能力、投标人的实力、建设和运营能力、技术转让程度等都是项目法人招标过程中需要逐项进行评价的。所以，为了提高中标率和减少投标成本，在进行了充分的市场调研的基础上，投资者应该科学准确地分析、预测和研究项目标准规模、项目的价格、投资估算、竞争力、投资风险、融资渠道以及财务评价等，提出科学的具有竞争力的方案。

(二)项目融资与资金控制能力

值得投资者认真研究的问题之一就是如何确定合理的融资结构和资金控制手段，使项目公司能够分散风险，降低融资成本，提高自有资金回报率以及促进项目的建设和运营。其实，BOT模式从一定程度上来说就是一种项目融资的方式。获得项目特许权后，BOT项目的投资者将组建项目公司负责项目的建设和运营。除了股东向项目公司投入的股本金外，其他BOT项目的资金主要都是通过各种其他渠道去筹集的，而不同的融资成本和风险将随着不同的融资渠道而产生。

1．充分利用资本市场，拓宽融资渠道

投资者对于一个优质项目，通常可以直接借助资本市场拓宽并优化项目融资渠道；对于一般性项目，为保障项目建设资金，可以通过资本市场信息选择融资渠道；当然，还可以在项目的建设运营过程中调节资金的余缺时对资本市场予以合理利用。举例来说，为保证项目资金安全与保值增值，使融资成本有效降低，可以利用项目的风险准备金或浮游资金去购买一些流动性强、风险小的短期票据。总之，项目融资与资本市场密不可分，为保证项目的成功和提高资本回报，投资者必须积极探索和寻求合适的融资方式，尽量拓宽融资渠道，以期进一步优化项目资金结构。

2．科学制定融资方案，保障运作资金链

在制定融资方案时，投资者需要做到以下几点：一是必须全面了解和掌握项目情况和项目特点，与金融机构接触之前必须先对有关政策进行了解，权衡利弊，制定切实可行的融资方案；二是选择合作的金融机构时应当以项目的大小为依据，最好与已经建立了良好合作关系的银行合作，尽量避免找临时合作伙伴，从而可以减少融资难度和融资成本，确保各环节资金链的流动性与连续性。总之，项目的前期策划对整个融资运作来说是非常关键的，前期必须充分分析和论证项目，项目融资取得成功的第一步即要先确定合理的融资方案。

3．科学的用资计划，强化资金监管

在项目建设阶段，为确保项目专款专用，承包商必须在项目公司指定的银行开设专户，资金监管协议应当由项目公司、银行、承包商三方共同签订；为防止项目建设资金被个人或团体非法挪用或侵占，应当建立印鉴监管制度；实行部分费用包干制度，从而有效激发用资者潜能；为有效控制成本，应当强化节俭理念，建立用资计划申报、审批制度。在项目运营阶段，项目还贷付息的资金源主要依赖于运营收入的及时、足额回笼，这也是投资者投资项目获取利润的唯一保障。所以，运营阶段资金与成本控制虽是项目融资的末端环节，但其对项目成败也起着决定性的作用。

总之，进行资金管理与控制的前提在于拥有科学合理的用资计划，严密的资金监管措施是项目融资成败的关键控制点，也是项目融资的重要环节。

4．合理组合融资，降低融资成本

长期贷款成本高且缺乏灵活性但风险相对较小，短期借款偿债风险压力大但成本较低且灵活便捷，权益资金成本高但风险小、具有无偿性。总之，不同的成本与风险对应着不同来源的资金。为降低融资成本与风险，可以将不同期限、不同风险的资金来源进行组合融资，这样一来就可以同时保障资金供应和缩短资金在项目上的滞留时间。这体现了项目实际资金需求的不均衡性特点。

5．严格制定融资协议，防范融资风险

股东信誉与项目融资表外的负债优势在融资运作过程中应当予以充分利用，为分担融资风险，可以实施项目借壳资本运作，然后通过同业资金拆借与银行贷款、信贷资金等方式组合。应当以项目设计与相关计划为依据，在融资谈判时详细测算项目建设期资金余缺状况，确定项目资金需求量和需求的时间，合理预期市场状况，分析运营期现金流量状况，并客观合理地评估项目经济强度。在项目融资合同中，应当确定合理还款方式与还款期限，明确放款条件与程序，为防范利率风险还可以结合利率市场情况考虑采取利率互换、利率期权等方式。

(三)建设管理能力

BOT项目涉及面广、复杂程度高、协作难度大，是一个相当复杂的系统工程，所以，对BOT项目公司来说，其建设管理能力也应当具备更高的水准。

1．强调合同化管理

(1)严格合同执行，规范各方行为

为确保项目建设管理沿着正常的轨道运行，应当全面把握合同条款，对业主、承包商、监理和设计单位的建设行为依法进行规范；以合同为项目建设管理的依据和基础，按合同约定办事，科学、规范地管理合同，严格执行合同，对于建设过程中出现的问题和矛盾要依靠合同来解决。

(2)把好合同内容关

为保证和协调当事各方之间的关系，客观上要求必须制定一系列合同或协议，这是因为BOT项目通常会面临许多不确定的因素，风险也很大。正基于此，在签订各类合同之前投资者必须进行风险评估，签订的合同必须要能够理顺各方法律关系，并且均衡地分配项目的利益；在合同谈判过程中，应当灵活运用博弈的思想来分配平衡各方的权利和义务。

(3)利用合同合理规避风险

为了确保BOT项目的顺利实施并实现各参与方之间权利、义务的对等和利益平衡，可以利用合同条款来合理有效地进行风险分担和规避，在参与者之间合理分配各种可能预见的项目风险。

2．重视项目的协调管理

投资者应当准确把握外部环境冲突、利益相关者、项目组织系统内部的动因，灵活运用各种协调管理方法和手段，全面理解项目协调管理的内容，做好项目的协调管理工作，有效地开展各种协调管理活动，尤其是对于利益相关方以及项目内部之间、内部与外部之间要予以充分协调管理。总之，BOT项目环境因素复杂，涉及众多利益相关方，在项目运作过程中，BOT项目的成败会直接受到项目协调管理的好坏的影响。

3．充分发挥股东各方优势，提高项目管理能力

对项目实施管理的项目公司是由各个项目股东共同组建的，在投资合作协议的框架要求下，项目股东各方要构建成一个坚强有力的战斗集体，遵守诚信原则，团结、友好协作，分工负责，所有工作都要从项目整体建设利益考虑，维护股东各方共同的利益，充分挖掘股东各方的潜力和优势。同时，项目公司必须加强内部各部门的协作，提高工作效率，建立健全各项管理制度。

4．建立以流程为中心的目标控制体系

在BOT项目运作过程中，项目公司直接参与项目投资和管理，承担项目债务责任和项目风险，它处于项目运作中心地位，它要对所有关涉BOT项目的融资、建设、验收、运营以及还债和偿付利息的事项承担职责。为提高项目的管理水平与效率，项目公司必须有机地结合项目的各参建方、生产阶段、管理要素，从而使得整个项目系统有序而高效地运行。在BOT项目的建设实施采用工程总承包或交钥匙总承包的方式下，对项目公司来说，能否选择到有能力的总承包商也是一大考验。所以，BOT项目运作成败的关键也在于项目公司是否具备较强的建设管理能力和较高的管理效率。

为保证BOT项目合同、风险、进度、质量与投资目标的实现，必须建立规范的管理流程。规范的管理流程可以减少工作中可能出现的问题，也有助于解决可能发生的冲突。总之，为了提高项目公司的管理能力，项目公司必须建立一套比较完善的以流程为中心的目标控制体系。

(四)运营管理能力

投资者的还贷压力和盈利水平很大程度上直接受到BOT项目建成后运营管理水平的影响。在项目运行阶段，项目公司很有可能将项目的运营分包给一家专业性公司，当然，运营维护商也可能是来自项目公司中的一个股东，或者是由项目公司自行组建负责运营。

1．委托专业化公司管理(1)严格财务管理

通过银行转账的方式，运营公司将收到的费用划给项目公司，每月结算一次。项目公司与运营公司通常会协商确定项目运营收费的分配比例，然后交由运营公司执行，运营公司对每日收到的费用是无权动用的。而到每月末时，根据合同规定，项目公司应按时支付下一月度的管理费给运营公司。采取节约自留超支自补的方式，运营公司自行调配使用管理费的开支用途，不必经项目公司批准。

(2)加强监督管理

项目公司根据合同规定成立监督机构，该机构负责对项目的运营管理实施业务监督。设备维护质量监督、日常收费监督和安全生产监督构成了监督机构的工作内容。检查是否有长短款，监督、检查运营公司是否按规定收取费用，检查有无贪污作弊行为，检查营业税的缴纳情况等即所谓的日常收费监督。监督机构的成员一般都是由项目公司派人组成的。

(3)重视合同管理

在进行委托管理时，项目公司要与委托方签订委托经营合同，而且还应建立健全合同保证体系，严格控制合同的变更，加强合同的监督与协调。委托经营方式，委托经营内容，委托经营双方的职责、权利和义务。委托经营的指标等，这些都是合同应当包含的具体内容。

总之，只要项目公司做出了分包运营权的决定，就存在一个对项目运营商的选择评价问题。在选择评价时，应综合分析项目运营商的管理经验、资源状况、技术水平以及价格等多项因素。为了达到以最合适的运营成本较好地完成项目目标的目的，就必须选择那些既具备雄厚的财力物力又拥有较强的专业技术水平和富有经验的专业运营公司。

2．项目公司自营管理(1)强化成本管理与控制

为了促进公司不断改善成本管理措施，提高企业的成本管理水平，项目公司应当建立健全成本核算制度，对项目成本计划进行科学编制，加强日常的成本审核监督，查找使成本升降变动的原因，挖掘降低生产耗费和节约成本开支的潜力，对各部门的成本管理业绩予以正确评价，并且要积极地定期开展成本分析。

(2)建立健全组织责任体系

建立健全组织责任体系应采取下列措施：第一，建立部门联动机制，加强组织协调力度。对内，要做好业务指导和协调、调度，明确收费、安全生产、养护维修、综合服务开发等各自的职责分工，对它们各自的业务关系要处理好；对外，为了给项目运营营造一个和谐的外部环境，要加强与当地公安、消防、安监、气象、卫生等部门的联系配合，组建快速联动反应机制。第二，建立强有力的组织领导体系，实行目标明确、责任落实、层层负责、奖惩分明的问责制度，层层明确责任人，把管理责任分解落实到每个人和每个环节。第三，积极开展全员管理活动，强化职工的主人翁意识，增强职工参与管理、遵章守纪的自觉性，加强管理宣传教育。

(3)加强收费管理

以特许权协议规定的收费权限和标准为依据，项目公司在进行收费管理时应当制定相应的收费管理规程，建立目标考核机制，加强对征收工作的组织领导，强化措施，与银行做好收费财务报表和收费账户管理，完善责任体系，定期通报收费情况和收费额度报表。总之，BOT项目运营管理中一项十分重要的工作就是收费管理，投资者回收投资和取得收益的直接手段也是通过收费管理来实现的。

(五)风险管理能力

主动控制是风险管理的核心，它要求对风险应事先预测，对产生风险的因素进行分析，并要寻找出解决的办法，进而减少或避免由风险事件所导致的损失。BOT项目的全过程中都存在各种风险，为了能够有效地控制与管理风险，投资者应当建立一个经验丰富的风险管理班子，加强自身的风险管理能力。

1．争取政府有力支持

(1)政府保证应写入特许权协议并履行承诺

在项目运作实践中，政府对投资者和项目的保证力度往往远远不够。其原因既是因为投资者仅仅在意识上有强烈要求，但在具体行为上没有予以落实；也是因为政府常常不愿意为此做出承诺。然而，政府保证意义重大。投资者进行项目可行性评估的重要因素之一即是政府保证与否，而项目能否取得成功的关键则在于保证的充分程度。虽然投资者非常有必要与政府建立良好关系，但是建立一些要求将政府保证的内容写入特许权协议的强制性约束条款也是更显得必要的；而且，为了使其产生有效的约束作用，投资者还需要仔细斟酌写入协议的条款。一般政府保证条款的内容主要包括以下几方面：保证有限竞争；保证税收减让优惠的获得，或者保证在税收变化时允许其调整产品或服务价格；保证高质量后勤服务；保证对BOT项目不实行国有化和征收等。

(2)努力争取优惠政策

一般来说，为了谋取发展，只要在国家允许范围内，当地政府在争取项目、筹措资金时给予更多优惠是无可厚非的。所以，通过谈判方式，投资者可以尽量要求当地政府给予最大限度地优惠政策和保障措施，只要保证是在该政府力所能及的范围内就行了。而且，为了保证优惠政策和保障措施的贯彻力度，还可以采取签订合同并在合同中设立执行的激励条款等方式来贯彻实施。

(3)与政府建立良好合作关系

当地已经具备良好的投资环境，这无疑是投资者非常希望的；然而，与当地政府建立良好的合作关系，这也是投资者所应当做到的。投资者应当将当地政府的积极性充分地调动起来，在诸如征地拆迁、审批报批、防止有人滋事等问题上能够得到其配合解决。当然，投资者也要在力所能及的范围内为当地百姓解决一部分问题，做出适当牺牲，主动处理好与当地民众的关系。并且，要与当地政府共同构建更加美好的未来愿景，要使本工程与当地合作的良好态度充分展现出来，从而激起投资者对当地其他建设领域投资的浓厚兴趣，而这对未来其他的投资者来说也具有绝佳的示范效应，更多其他的投资会因此被吸引进来，有利于促进当地发展，使当地政府减少对现有项目的短利行为，能够转而从长远利益出发。

总之，与其他性质的项目相比较，BOT项目更多地需要依靠地方政府的支持。因此，投资者在建设过程中应当积极主动地同地方政府建立良好的关系，与政府保持联系，向当地政府寻求更多的支持和帮助，从而保证项目建设过程中同政府有关的各种问题得以顺利地解决，有效降低项目风险，构筑和谐的外部环境。

2．按优势互补原则选择合作伙伴

BOT项目能否获得成功的关键因素之一是投资者的实力。从风险分担上来分析，如果只有一个投资者，那么所有的风险将全部由其承担。而至少有两个或两个以上的投资者则是比较理性的。此外，为促进项目的顺利运作，在选择合作伙伴时，投资者应尽量遵循优势互补原则，这样的话投资者在项目运作时就能使各自的优势得到充分发挥。而且，在投标前就把风险分担的原则问题谈妥，有利于避免中标后纠纷的出现。

3．正确把握风险分担的原则

风险分担原则的内容包括：(1)风险是否可控。(2)将风险分配给能够最好的控制该项风险且能产生最大的整体效益的那一方，这是投资者在风险管理工作中应当予以掌握的正确原则。同时，应尽可能地采取多种方法降低风险。(3)各方的风险承担能力。(4)当风险发生时，由谁承担损失。(5)对关键风险因素的确定。(6)风险在谁的控制范围内。(7)谁可以享有处理风险的最大

收益。(8)由谁处理风险对整个项目最为经济有效。上述几个方面都是合同双方在进行合同签约谈判时从风险分担及管理的角度应该予以注意和研究的内容。

4．设计合理的项目管理结构

从BOT项目实施过程来看，其事实上就是一个对风险的管理过程，一个好的项目公司必须清楚地认识各种风险并能够较好地处理各种风险。投资者需要设计合理的项目管理结构，建立一支有经验的尽职尽责的经营管理队伍，保证项目的每个投资者有充分的利益需求而投入足够的资源承担起项目的管理责任，从而加强项目的风险管理。此外，相应的平衡制约机制也应当建立起来，为了保护其他投资者的利益，应当对项目的决策程序予以明确规定。不然的话，项目管理过于随机和随意，一旦问题出现，项目可能会失去秩序，甚而遭遇失败。

第二篇：项目融资贷款业务指引

项目融资贷款业务指引

银监发〔2009〕71号

机关各部门，各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行：

为加强项目融资业务风险管理，促进项目融资业务健康发展，银监会制定了《项目融资业务指引》，现印发给你们，请遵照执行。

请各银监局将本通知转发至辖内银监分局和银行业金融机构。

二○○九年七月十八日

项目融资业务指引

第一条 为促进银行业金融机构项目融资业务健康发展，有效管理项目融资风险，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《固定资产贷款管理暂行办法》以及其他有关法律法规，制定本指引。

第二条 中华人民共和国境内经国务院银行业监督管理机构批准设立的银行业金融机构(以下简称贷款人)开展项目融资业务，适用本指引。

第三条 本指引所称项目融资，是指符合以下特征的贷款：

(一)贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础设施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再融资;

(二)借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人;

(三)还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。

第四条 贷款人从事项目融资业务，应当具备对所从事项目的风险识别和管理能力，配备业务开展所需要的专业人员，建立完善的操作流程和风险管理机制。

贷款人可以根据需要，委托或者要求借款人委托具备相关资质的独立中介机构为项目提供法律、税务、保险、技术、环保和监理等方面的专业意见或服务。

第五条 贷款人提供项目融资的项目，应当符合国家产业、土地、环保和投资管理等相关政策。

第六条 贷款人从事项目融资业务，应当充分识别和评估融资项目中存在的建设期风险和经营期风险，包括政策风险、筹资风险、完工风险、产品市场风险、超支风险、原材料风险、营运风险、汇率风险、环保风险和其他相关风险。

第七条 贷款人从事项目融资业务，应当以偿债能力分析为核心，重点从项目技术可行性、财务可行性和还款来源可靠性等方面评估项目风险，充分考虑政策变化、市场波动等不确定因素对项目的影响，审慎预测项目的未来收益和现金流。

第八条 贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力等因素，合理确定贷款金额。

第九条 贷款人应当根据项目预测现金流和投资回收期等因素，合理确定贷款期限和还款计划。

第十条 贷款人应当按照中国人民银行关于利率管理的有关规定，根据风险收益匹配原则，综合考虑项目风险、风险缓释措施等因素，合理确定贷款利率。

贷款人可以根据项目融资在不同阶段的风险特征和水平，采用不同的贷款利率。

第十一条 贷款人应当要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保。

贷款人应当要求成为项目所投保商业保险的第一顺位保险金请求权人，或采取其他措施有效控制保险赔款权益。

第十二条 贷款人应当采取措施有效降低和分散融资项目在建设期和经营期的各类风险。

贷款人应当以要求借款人或者通过借款人要求项目相关方签订总承包合同、投保商业保险、建立完工保证金、提供完工担保和履约保函等方式，最大限度降低建设期风险。

贷款人可以以要求借款人签订长期供销合同、使用金融衍生工具或者发起人提供资金缺口担保等方式，有效分散经营期风险。

第十三条 贷款人可以通过为项目提供财务顾问服务，为项目设计综合金融服务方案，组合运用各种融资工具，拓宽项目资金来源渠道，有效分散风险。

第十四条 贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》的有关规定，恰当设计账户管理、贷款资金支付、借款人承诺、财务指标控制、重大违约事项等项目融资合同条款，促进项目正常建设和运营，有效控制项目融资风险。

第十五条 贷款人应当根据项目的实际进度和资金需求，按照合同约定的条件发放贷款资金。贷款发放前，贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。

第十六条 贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，必要时可以与借款人在借款合同中约定专门的贷款发放账户。

采用贷款人受托支付方式的，贷款人在必要时可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查设备建造或者工程建设进度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款支付。

第十七条 贷款人应当与借款人约定专门的项目收入账户，并要求所有项目收入进入约定账户，并按照事先约定的条件和方式对外支付。

贷款人应当对项目收入账户进行动态监测，当账户资金流动出现异常时，应当及时查明原因并采取相应措施。

第十八条 在贷款存续期间，贷款人应当持续监测项目的建设和经营情况，根据贷款担保、市场环境、宏观经济变动等因素，定期对项目风险进行评价，并建立贷款质量监控制度和风险预警体系。出现可能影响贷款安全情形的，应当及时采取相应措施。

第十九条 多家银行业金融机构参与同一项目融资的，原则上应当采用银团贷款方式。

第二十条 对文化创意、新技术开发等项目发放的符合项目融资特征的贷款，参照本指引执行。

第二十一条 本指引由中国银行业监督管理委员会负责解释。

第二十二条 本指引自发布之日起三个月后施行。

第三篇：农村信用社项目融资业务操作指引

ⅩⅩ农村信用社项目融资业务管理指引

（征求意见稿）

第一条 为加强项目融资业务风险管理，促进项目融资业务健康发展，根据《中华人民共和国商业银行法》、《固定资产贷款管理暂行办法》（银监会2009年第2号令）、《项目融资业务指引》、（银监发〔2009〕71号）、《ⅩⅩ农村信用社固定资产贷款业务管理指引（试行）》等法律法规，制订本指引。

第二条 本指引所称项目融资，是指符合特定条件的固定资产贷款，特定条件包括：

（一）贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础实施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再融资。

（二）借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人。

（三）还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。

第三条 项目融资业务办理程序执行《ⅩⅩ农村信用社固定资产贷款业务管理指引（试行）》相关规定。

第四条 办理项目融资业务的机构应配备具有较强的项目风险识别、评估和管理能力的信贷专业人员。对于融资结构复杂、采用新型技术的项目融资，在项目评估和执行过程中，可以委托或者要

求借款人委托具备相关资质的独立中介机构为项目提供法律、税务、保险、技术、环保和监理等方面的提供专业意见或服务。

第五条 融资项目应当符合国家产业、土地、环保和投资管理等相关政策；项目融资借款人应符合《ⅩⅩ农村信用社固定资产贷款业务管理指引（试行）》贷款准入条件。

第六条 对项目融资业务的调查执行固定资产贷款的有关要求，并重点调查以下内容：

（一）借款人主体的合法性、注册资本金到位情况、高级管理层信用记录、能力和经验是否适应项目建设管理需要、法人治理结构是否合理等。

（二）项目控股股东或主要股东的行业背景、高级管理人员的经营管理能力等，对工艺复杂、技术含量高、生产设备有特殊要求的生产项目，还应重点了解借款人主要股东是否具备相关的行业背景和较强的专业技术力量。

（三）项目所在行业情况及项目建设的背景、目的、必要性，项目建成后对项目所在行业的影响及项目前景，项目建成后的营运模式及财务管理模式。

（四）项目资本金、负债性资金的来源及到位的可靠性，了解是否存在因股东投资意愿、资金实力等下降引发的项目资本金不能按期按比例到位风险、金融机构等负债性资金供给方不能按计划提供融资支持引发的资金缺口风险。

（五）项目融资的担保情况，是否有足值、有效、易于变现的第二还款来源。

第七条 评估人员应根据项目特点设计科学合理的评估模型，通过定量评价与定性分析相结合的方式对项目进行全面评价分析，提出可行的项目融资方案。

第八条 项目融资业务评估应对项目偿债能力进行科学、合理、审慎的分析与判断，项目融资的风险评价，应当符合以下原则要求：

（一）充分识别和评估融资项目中存在的建设期风险和经营期风险，包括政策风险、筹资风险、完工风险、产品市场风险、超支风险、原材料风险、营运风险、汇率风险、环保风险和其他相关风险。

（二）以偿债能力分析为核心，重点从项目技术可行性、财务可行性和还款来源可靠性等方面评估项目风险，充分考虑政策变化、市场波动等不确定因素对项目的影响，审慎预测项目的未来收益和现金流。

第九条 按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力等因素，合理确定资本金比例和贷款金额。

第十条 根据项目预测现金流和投资回收期等因素，合理确定贷款期限和还款计划，并可通过再融资方案调整或优化原贷款期限和还款计划。

第十一条 按照风险收益匹配原则，综合考虑项目风险、风险缓释措施等因素，合理确定贷款利率。

同一笔项目融资可以根据不同阶段的风险特征和水平，按照风险收益匹配原则设定不同的贷款利率方式和利率水平。

第十二条 根据项目融资的风险特征应当要求借款人为项目投保相应的商业保险，并要求成为项目所投商业保险的第一顺位保险金请求权人，或采取其他措施有效控制保险赔款权益。

第十三条 项目融资应要求符合抵质押条件的项目资产和/或预期收益等权利为贷款设定担保，并根据需要采取以下措施有效降低融资项目在建设期和经营期的风险：

（一）要求借款人或者通过借款人要求项目相关方签订总承包合同、投保商业保险、建立完工保证金、提供完工担保和履约保函等方式，最大限度降低建设期风险。

（二）要求借款人签订长期供销合同、使用金融工具或者发起人提供资金缺口担保等方式，有效分散经营期风险。

第十四条 对于期限较长、不确定性因素较大的项目融资，应当要求项目发起人将持有的项目法人股权为贷款提供质押担保，或要求追加其他第三方担保。

确定股权质押率时应充分考虑股权的可变现性、项目建成风险等因素。当股权质押与项目资产抵押共存时，原则上不应计入股权的担保价值。

第十五条 对项目融资业务，应充分考虑和设计与项目融资方案配套的综合金融服务方案：

（一）通过财务顾问服务、企业债券发行服务等方式提前介入项目运作，及时与项目法人建立合作关系，对符合规定的项目提供进一步的融资服务。

（二）组合运用代收代付、债务管理、风险参与等贷款人能提供的各种金融服务，拓展金融合作范围，分散或降低融资风险。

（三）将项目相关方可能发生的一揽子融资服务需求纳入项目融资综合金融服务方案一并予以考虑。

第十六条 合同签订时，应按照《ⅩⅩ省农村信用社固定资产贷款业务管理指引（试行）》有关规定落实账户管理、贷款资金支付、借款人承诺、财务指标控制、重大违约事项等重大约定事项，并视情况要求借款人股东出具承担连带还款责任，贷款清偿前不分配利润的承诺等。

第十七条 贷款人按照《ⅩⅩ省农村信用社固定资产贷款管理指引（试行）》有关规定，根据项目的实际进度和资金需求，按照合同约定的条件发放贷款资金。贷款发放前，应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用，严防借款人直接或间接抽逃项目资本金。

第十八条 根据项目现金收支特点及风险控制管理需要，要求借款人开立专门的贷款账户。采用贷款人受托支付方式时，贷款人认为有必要准确掌握项目实际造价、工程质量、建设进度等相关情

况并将其作为贷款支付条件的，可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查设备建造或者工程建设进度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款支付。

独立中介机构可以是监理公司、造价咨询机构、资产评估公司、质量监督机构等。

第十九条 项目融资业务应要求借款人在合同中约定专门的项目收入账户，要求所有项目收入进入约定账户，账户内资金只能按照约定的条件和方式对外支付。

第二十条 贷后管理时应对项目收入账户进行动态监测，对账户资金流动出现异常的应及时查明原因并按贷后管理的要求采取相应措施。项目融资业务贷后管理重点内容：

（一）对项目资金使用情况、项目建设情况进行动态监测，分析资金使用与项目是否匹配，对项目进度明显落后于资金使用进度的，及时查明原因并采取相应措施。

（二）监督检查借款人按规定程序采购主要设备及物资，并按借款合同约定履行采购资金支付手续，对资金支付不符合约定支付方式或用途、与用款计划不符、价格波动较大等情况，及时查明原因并采取相应措施。

（三）持续监测项目经营情况，监督所有项目收入进入约定账户，并按照事先约定的条件和方式对外支付，对账户资金流动出现异常的，及时查明原因并采取相应措施。

（四）根据贷款担保、市场环境、宏观经济变动等因素，定期进行风险评价，及时进行风险预警。

第二十一条 同一项目融资通过社团贷款方式发放的，其发放与支付由牵头社按本指引要求落实受托支付责任。

第二十二条 对文化创意、新技术开发等项目发放的符合项目融资特征的贷款，参照本指引执行。

第二十三条 本指引未尽事宜按《ⅩⅩ农村信用社固定资产贷款管理指引（试行）》等相关制度办法执行。

第二十四条 本指引由ⅩⅩ省农村信用社联合社负责修订和解释。

第二十五条 原有制度与本操作指引不一致的，以本指引的规定为准。

第二十六条 各联社（行）可根据本指引制订实施细则，并报当地银监办和省联社办事处备案后实施。

第二十七条 本指引自印发之日起执行。

第四篇：项目融资业务指引

项目融资业务指引

第一条为促进银行业金融机构项目融资业务健康发展，有效管理项目融资风险，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《固定资产贷款管理暂

行办法》以及其他有关法律法规，制定本指引。

第二条中华人民共和国境内经国务院银行业监督管理机构批准设立的银行业金融机构（以下简称贷款人）开展项目融资业

务，适用本指引。

第三条本指引所称项目融资，是指符合以下特征的贷款：

（一）贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础设施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再

融资；

（二）借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人；

（三）还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴

收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。的风险识别和管理能力，配备业务开展所需要的专业人员，建立

完善的操作流程和风险管理机制。

贷款人可以根据需要，委托或者要求借款人委托具备相关资质的独立中介机构为项目提供法律、税务、保险、技术、环保和

监理等方面的专业意见或服务。

第五条贷款人提供项目融资的项目，应当符合国家产业、土地、环保和投资管理等相关政策。

第六条贷款人从事项目融资业务，应当充分识别和评估融资项目中存在的建设期风险和经营期风险，包括政策风险、筹资风险、完工风险、产品市场风险、超支风险、原材料风险、营运

风险、汇率风险、环保风险和其他相关风险。

第七条贷款人从事项目融资业务，应当以偿债能力分析为核心，重点从项目技术可行性、财务可行性和还款来源可靠性等方面评估项目风险，充分考虑政策变化、市场波动等不确定因素

对项目的影响，审慎预测项目的未来收益和现金流。

第八条贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力

等因素，合理确定贷款金额。

因素，合理确定贷款期限和还款计划。

第十条贷款人应当按照中国人民银行关于利率管理的有关规定，根据风险收益匹配原则，综合考虑项目风险、风险缓释

措施等因素，合理确定贷款利率。

贷款人可以根据项目融资在不同阶段的风险特征和水平，采用不同的贷款利率。

第十一条贷款人应当要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将

项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保。贷款人应当要求成为项目所投保商业保险的第一顺位保险金请求权人，或采取其他措施有效控制保险赔款权益。第十二条贷款人应当采取措施有效降低和分散融资项目在建设期和经营期的各类风险。

贷款人应当以要求借款人或者通过借款人要求项目相关方签订总承包合同、投保商业保险、建立完工保证金、提供完工担

保和履约保函等方式，最大限度降低建设期风险。

贷款人可以以要求借款人签订长期供销合同、使用金融衍生工具或者发起人提供资金缺口担保等方式，有效分散经营期风

险。

第十三条贷款人可以通过为项目提供财务顾问服务，为项目设计综合金融服务方案，组合运用各种融资工具，拓宽项目资

金来源渠道，有效分散风险。

第十四条贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》的有关规定，恰当设计账户管理、贷款资金支付、借款人承诺、财务指标控制、重大违约事项等项目融资合同条款，促进项目正

常建设和运营，有效控制项目融资风险。

第十五条贷款人应当根据项目的实际进度和资金需求，按照合同约定的条件发放贷款资金。贷款发放前，贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使

用。

第十六条贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，必要时可以与借款人在借款合同中约定专门的贷款发放账

户。

采用贷款人受托支付方式的，贷款人在必要时可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查设备建造或者工程建设进

度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款

支付。

第十七条贷款人应当与借款人约定专门的项目收入账户，并要求所有项目收入进入约定账户，并按照事先约定的条件和方

式对外支付。

贷款人应当对项目收入账户进行动态监测，当账户资金流动出现异常时，应当及时查明原因并采取相应措施。

第十八条在贷款存续期间，贷款人应当持续监测项目的建设和经营情况，根据贷款担保、市场环境、宏观经济变动等因素，定期对项目风险进行评价，并建立贷款质量监控制度和风险预警体系。出现可能影响贷款安全情形的，应当及时采取相应措施。

第十九条多家银行业金融机构参与同一项目融资的，原则

上应当采用银团贷款方式。

第二十条对文化创意、新技术开发等项目发放的符合项目

融资特征的贷款，参照本指引执行。

第二十一条本指引由中国银行业监督管理委员会负责解

释。

第二十二条本指引自发布之日起三个月后施行。

第五篇：固定资产贷款管理暂行办法及项目融资业务指引

中国银行业监督管理委员会令

2009年第2号

《固定资产贷款管理暂行办法》已经中国银行业监督管理委员会第72次主席会议通过，现予公布。本办法自发布之日起三个月后施行。

主席 刘明康

二○○九年七月二十三日

固定资产贷款管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为规范银行业金融机构固定资产贷款业务经营行为，加强固定资产贷款审慎经营管理，促进固定资产贷款业务健康发展，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律法规，制定本办法。

第二条 中华人民共和国境内经国务院银行业监督管理机构批准设立的银行业金融机构（以下简称贷款人），经营固定资产贷款业务应遵守本办法。

第三条 本办法所称固定资产贷款，是指贷款人向企（事）业法人或国家规定可以作为借款人的其他组织发放的，用于借款人固定资产投资的本外币贷款。

第四条 贷款人开展固定资产贷款业务应当遵循依法合规、审慎经营、平等自愿、公平诚信的原则。

第五条 贷款人应完善内部控制机制，实行贷款全流程管理，全面了解客户和项目信息，建立固定资产贷款风险管理制度和有效的岗位制衡机制，将贷款管理各环节的责任落实到具体部门和岗位，并建立各岗位的考核和问责机制。

第六条 贷款人应将固定资产贷款纳入对借款人及借款人所在集团客户的统一授信额度管理，并按区域、行业、贷款品种等维度建立固定资产贷款的风险限额管理制度。

第七条 贷款人应与借款人约定明确、合法的贷款用途，并按照约定检查、监督贷款的使用情况，防止贷款被挪用。

第八条 银行业监督管理机构依照本办法对贷款人固定资产贷款业务实施监督管理。

第二章 受理与调查

第九条 贷款人受理的固定资产贷款申请应具备以下条件：

（一）借款人依法经工商行政管理机关或主管机关核准登记；

（二）借款人信用状况良好，无重大不良记录；

（三）借款人为新设项目法人的，其控股股东应有良好的信用状况，无重大不良记录；

（四）国家对拟投资项目有投资主体资格和经营资质要求的，符合其要求；

（五）借款用途及还款来源明确、合法；

（六）项目符合国家的产业、土地、环保等相关政策，并按规定履行了固定资产投资项目的合法管理程序；

（七）符合国家有关投资项目资本金制度的规定；

（八）贷款人要求的其他条件。

第十条 贷款人应对借款人提供申请材料的方式和具体内容提出要求，并要求借款人恪守诚实守信原则，承诺所提供材料真实、完整、有效。

第十一条 贷款人应落实具体的责任部门和岗位，履行尽职调查并形成书面报告。尽职调查的主要内容包括：

（一）借款人及项目发起人等相关关系人的情况；

（二）贷款项目的情况；

（三）贷款担保情况；

（四）需要调查的其他内容。

尽职调查人员应当确保尽职调查报告内容的真实性、完整性和有效性。

第三章 风险评价与审批

第十二条 贷款人应落实具体的责任部门和岗位，对固定资产贷款进行全面的风险评价，并形成风险评价报告。

第十三条 贷款人应建立完善的固定资产贷款风险评价制度，设置定量或定性的指标和标准，从借款人、项目发起人、项目合规性、项目技术和财务可行性、项目产品市场、项目融资方案、还款来源可靠性、担保、保险等角度进行贷款风险评价。

第十四条 贷款人应按照审贷分离、分级审批的原则，规范固定资产贷款审批流程，明确贷款审批权限，确保审批人员按照授权独立审批贷款。

第四章 合同签订

第十五条 贷款人应与借款人及其他相关当事人签订书面借款合同、担保合同等相关合同。合同中应详细规定各方当事人的权利、义务及违约责任，避免对重要事项未约定、约定不明或约定无效。

第十六条 贷款人应在合同中与借款人约定具体的贷款金额、期限、利率、用途、支付、还贷保障及风险处置等要素和有关细节。

第十七条 贷款人应在合同中与借款人约定提款条件以及贷款资金支付接受贷款人管理和控制等与贷款使用相关的条款，提款条件应包括与贷款同比例的资本金已足额到位、项目实际进度与已投资额相匹配等要求。

第十八条 贷款人应在合同中与借款人约定对借款人相关账户实施监控，必要时可约定专门的贷款发放账户和还款准备金账户。

第十九条 贷款人应要求借款人在合同中对与贷款相关的重要内容作出承诺，承诺内容应包括：贷款项目及其借款事项符合法律法规的要求；及时向贷款人提供完整、真实、有效的材料；配合贷款人对贷款的相关检查；发生影响其偿债能力的重大不利事项及时通知贷款人；进行合并、分立、股权转让、对外投资、实质性增加债务融资等重大事项前征得贷款人同意等。第二十条 贷款人应在合同中与借款人约定，借款人出现未按约定用途使用贷款、未按约定方式支用贷款资金、未遵守承诺事项、申贷文件信息失真、突破约定的财务指标约束等情形时借款人应承担的违约责任和贷款人可采取的措施。

第五章 发放与支付

第二十一条 贷款人应设立独立的责任部门或岗位，负责贷款发放和支付审核。

第二十二条 贷款人在发放贷款前应确认借款人满足合同约定的提款条件，并按照合同约定的方式对贷款资金的支付实施管理与控制，监督贷款资金按约定用途使用。

第二十三条 合同约定专门贷款发放账户的，贷款发放和支付应通过该账户办理。

第二十四条 贷款人应通过贷款人受托支付或借款人自主支付的方式对贷款资金的支付进行管理与控制。

贷款人受托支付是指贷款人根据借款人的提款申请和支付委托，将贷款资金支付给符合合同约定用途的借款人交易对手。

借款人自主支付是指贷款人根据借款人的提款申请将贷款资金发放至借款人账户后，由借款人自主支付给符合合同约定用途的借款人交易对手。第二十五条 单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式。

第二十六条 采用贷款人受托支付的，贷款人应在贷款资金发放前审核借款人相关交易资料是否符合合同约定条件。贷款人审核同意后，将贷款资金通过借款人账户支付给借款人交易对手，并应做好有关细节的认定记录。第二十七条 采用借款人自主支付的，贷款人应要求借款人定期汇总报告贷款资金支付情况，并通过账户分析、凭证查验、现场调查等方式核查贷款支付是否符合约定用途。

第二十八条 固定资产贷款发放和支付过程中，贷款人应确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。

第二十九条 在贷款发放和支付过程中，借款人出现以下情形的，贷款人应与借款人协商补充贷款发放和支付条件，或根据合同约定停止贷款资金的发放和支付：

（一）信用状况下降；

（二）不按合同约定支付贷款资金；

（三）项目进度落后于资金使用进度；

（四）违反合同约定，以化整为零方式规避贷款人受托支付。

第六章 贷后管理

第三十条 贷款人应定期对借款人和项目发起人的履约情况及信用状况、项目的建设和运营情况、宏观经济变化和市场波动情况、贷款担保的变动情况等内容进行检查与分析，建立贷款质量监控制度和贷款风险预警体系。出现可能影响贷款安全的不利情形时，贷款人应对贷款风险进行重新评价并采取针对性措施。

第三十一条 项目实际投资超过原定投资金额，贷款人经重新风险评价和审批决定追加贷款的，应要求项目发起人配套追加不低于项目资本金比例的投资和相应担保。

第三十二条 贷款人应对抵（质）押物的价值和担保人的担保能力建立贷后动态监测和重估制度。

第三十三条 贷款人应对固定资产投资项目的收入现金流以及借款人的整体现金流进行动态监测，对异常情况及时查明原因并采取相应措施。

第三十四条 合同约定专门还款准备金账户的，贷款人应按约定根据需要对固定资产投资项目或借款人的收入现金流进入该账户的比例和账户内的资金平均存量提出要求。

第三十五条 借款人出现违反合同约定情形的，贷款人应及时采取有效措施，必要时应依法追究借款人的违约责任。

第三十六条 固定资产贷款形成不良贷款的，贷款人应对其进行专门管理，并及时制定清收或盘活措施。

对借款人确因暂时经营困难不能按期归还贷款本息的，贷款人可与借款人协商进行贷款重组。

第三十七条 对确实无法收回的固定资产不良贷款，贷款人按照相关规定对贷款进行核销后，应继续向债务人追索或进行市场化处置。

第七章 法律责任

第三十八条 贷款人违反本办法规定经营固定资产贷款业务的，银行业监督管理机构应当责令其限期改正。贷款人有下列情形之一的，银行业监督管理机构可根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十七条的规定采取监管措施：

（一）固定资产贷款业务流程有缺陷的；

（二）未按本办法要求将贷款管理各环节的责任落实到具体部门和岗位的；

（三）贷款调查、风险评价未尽职的；

（四）未按本办法规定对借款人和项目的经营情况进行持续有效监控的；

（五）对借款人违反合同约定的行为未及时采取有效措施的。

第三十九条 贷款人有下列情形之一的，银行业监督管理机构除按本办法第三十八条规定采取监管措施外，还可根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条、第四十八条规定对其进行处罚：

（一）受理不符合条件的固定资产贷款申请并发放贷款的；

（二）与借款人串通，违法违规发放固定资产贷款的；

（三）超越、变相超越权限或不按规定流程审批贷款的；

（四）未按本办法规定签订贷款协议的；

（五）与贷款同比例的项目资本金到位前发放贷款的；

（六）未按本办法规定进行贷款资金支付管理与控制的；

（七）有其他严重违反本办法规定的行为的。

第八章 附则

第四十条 全额保证金类质押项下的固定资产贷款参照本办法执行。

第四十一条 贷款人应依照本办法制定固定资产贷款管理细则及操作规程。

第四十二条 本办法由中国银行业监督管理委员会负责解释。

第四十三条 本办法自发布之日起三个月后施行。

中国银监会关于印发《项目融资业务指引》的通知

银监发〔2009〕71号

机关各部门，各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行：

为加强项目融资业务风险管理，促进项目融资业务健康发展，银监会制定了《项目融资业务指引》，现印发给你们，请遵照执行。

请各银监局将本通知转发至辖内银监分局和银行业金融机构。

二○○九年七月十八日

项目融资业务指引

第一条为促进银行业金融机构项目融资业务健康发展，有效管理项目融资风险，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《固定资产贷款管理暂行办法》以及其他有关法律法规，制定本指引。

第二条中华人民共和国境内经国务院银行业监督管理机构批准设立的银行业金融机构（以下简称贷款人）开展项目融资业务，适用本指引。

第三条本指引所称项目融资，是指符合以下特征的贷款：

（一）贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础设施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再融资；

（二）借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人；

（三）还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。

第四条贷款人从事项目融资业务，应当具备对所从事项目的风险识别和管理能力，配备业务开展所需要的专业人员，建立完善的操作流程和风险管理机制。贷款人可以根据需要，委托或者要求借款人委托具备相关资质的独立中介机构为项目提供法律、税务、保险、技术、环保和监理等方面的专业意见或服务。

第五条贷款人提供项目融资的项目，应当符合国家产业、土地、环保和投资管理等相关政策。

第六条贷款人从事项目融资业务，应当充分识别和评估融资项目中存在的建设期风险和经营期风险，包括政策风险、筹资风险、完工风险、产品市场风险、超支风险、原材料风险、营运风险、汇率风险、环保风险和其他相关风险。

第七条贷款人从事项目融资业务，应当以偿债能力分析为核心，重点从项目技术可行性、财务可行性和还款来源可靠性等方面评估项目风险，充分考虑政策变化、市场波动等不确定因素对项目的影响，审慎预测项目的未来收益和现金流。

第八条贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力等因素，合理确定贷款金额。

第九条贷款人应当根据项目预测现金流和投资回收期等因素，合理确定贷款期限和还款计划。

第十条贷款人应当按照中国人民银行关于利率管理的有关规定，根据风险收

益匹配原则，综合考虑项目风险、风险缓释措施等因素，合理确定贷款利率。贷款人可以根据项目融资在不同阶段的风险特征和水平，采用不同的贷款利率。

第十一条贷款人应当要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保。

贷款人应当要求成为项目所投保商业保险的第一顺位保险金请求权人，或采取其他措施有效控制保险赔款权益。

第十二条贷款人应当采取措施有效降低和分散融资项目在建设期和经营期的各类风险。

贷款人应当以要求借款人或者通过借款人要求项目相关方签订总承包合同、投保商业保险、建立完工保证金、提供完工担保和履约保函等方式，最大限度降低建设期风险。

贷款人可以以要求借款人签订长期供销合同、使用金融衍生工具或者发起人提供资金缺口担保等方式，有效分散经营期风险。

第十三条贷款人可以通过为项目提供财务顾问服务，为项目设计综合金融服务方案，组合运用各种融资工具，拓宽项目资金来源渠道，有效分散风险。第十四条贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》的有关规定，恰当设计账户管理、贷款资金支付、借款人承诺、财务指标控制、重大违约事项等项目融资合同条款，促进项目正常建设和运营，有效控制项目融资风险。

第十五条贷款人应当根据项目的实际进度和资金需求，按照合同约定的条件发放贷款资金。贷款发放前，贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。

第十六条贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，必要时可以与借款人在借款合同中约定专门的贷款发放账户。

采用贷款人受托支付方式的，贷款人在必要时可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查设备建造或者工程建设进度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款支付。

第十七条贷款人应当与借款人约定专门的项目收入账户，并要求所有项目收入进入约定账户，并按照事先约定的条件和方式对外支付。

贷款人应当对项目收入账户进行动态监测，当账户资金流动出现异常时，应当及时查明原因并采取相应措施。

第十八条在贷款存续期间，贷款人应当持续监测项目的建设和经营情况，根据贷款担保、市场环境、宏观经济变动等因素，定期对项目风险进行评价，并建立贷款质量监控制度和风险预警体系。出现可能影响贷款安全情形的，应当及时采取相应措施。

第十九条多家银行业金融机构参与同一项目融资的，原则上应当采用银团贷款方式。

第二十条对文化创意、新技术开发等项目发放的符合项目融资特征的贷款，参照本指引执行。

第二十一条本指引由中国银行业监督管理委员会负责解释。

第二十二条本指引自发布之日起三个月后施行。