城市社区建设中公共问题社工介入的探索（含五篇）

第一篇：城市社区建设中公共问题社工介入的探索

城市社区建设中公共问题社工介入的探索

朱静君

广东工业大学社会工作教授兼系主任，广州阳光社会工作事务中心理事长，围闭门工程社工督导。

摘要：城市社区是人们社会生活的领域，是群体相互依存、共同生活的空间。随着城市社会的转型和企事业单位改革的深化，“单位人”变成了“社会人”，“小社区”变成了“大社会”，聚集了许多不同单位、不同背景、不同生活水平、不同结构层次的居民，对社会服务的需求和期望越来越高并日益多样化，给社区管理和服务工作带来极大挑战。社会工作持以人为本、助人自助价值理念，在社会服务及社会管理等领域综合运用专业知识、技能与方法，为有需要的个人、家庭、群体、组织与社区提供专业社会服务，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题。

社区建设是组织、服务、管理、协调公共资源的过程，不可避免会碰到公共问题，社区公共问题是指社会成员在某个公共生活中共同受其广泛影响的、个体没有办法解决的问题。社区公共问题影响了某个群体的生活，它的形成有一定的历史积淀，它的解决涉及到多方面多层次的矛盾和利益冲突，在过去的各方面协调中由于矛盾纠结太多太深未能解决，从而成为历史的、公共的、困扰各方面的难题。本文结合广 州阳光社会工作事务中心在社区公共问题上介入的成功经验，探索城市社区建设中介入公共问题的实际途径。

关键词：社区公共问题 居民参与 合作伙伴

一、小区围闭门工程公共问题的缘由

JS街是广州市越秀区的老城区，也是新中国成立后广州市第一代建筑工人的聚居地——JS新村。20lO年为了迎接广州亚运会的召开，广州市大力整治市容市貌。为了还市民良好的社区环境，JS街道办事处筹款对存在环境问题的小区进行整治。D社区的西一到西六街列为整治工程之一。这个小区由7栋40多年楼龄的旧楼组成，属于半封闭内街，共有五个出入口，进出人员比较杂乱，无物业管理、治安技术防范措施落后与不足，治安防范形势严峻。街道办事处相关部门计划在D社区西一街到西六街推行的内街围闭门工程，用围闭门的方式防止流窜入室盗窃犯罪活动，提升社区安居环境。

街道综治办与D社区居委会联合推进这项民心工程，并希望通过该项利民工程提升居民的治安防卫意识，采取“街道出大头，居民出小头”的经费筹集方式，开展围闭门工程的安装工作。

但是街道综治办刚刚开始工作，就碰到几对矛盾与博弈关系：

第一，社区居委会与居民之间的矛盾和博弈。社区居委 会与西一至西六街居民曾经就社区治安及缴交治安费的问题产生过多次摩擦，旧矛盾和问题的纠结破坏了居委会与居民之间的信任关系，居民对居委会有很多的抱怨；几年来D社区居委会与居民的关系—直处于松散、争吵的状态。街道综治办联合居委会推进围闭门工程，首先碰到的是居民不合作的硬钉子。

第二，社区家庭杂货店与内街围闭门工程的矛盾与博弈。D社区有不少家庭属于低保、低收的困难家庭，小区一楼有几户困难家庭利用自己的住房客厅改装为士多店，没有营业执照，只经营街坊日常生活的油盐酱醋米等等，方便邻里的小杂货买卖。在这些小商户看来，小区围闭门工程提高安居环境是假，通过围闭门的方式取缔他们的经营是真，因此反对和抗议的态度最为激烈。

第三，社区居委会的工作压力与围闭门工程的时效矛盾。广州亚运年需要投入的工作量对于街道社区的挑战和压力都是空前的，D社区居委会与社区居民的矛盾和居民对居委会不信任由来己久，加上居委会工作本身很繁重，创建文明城市经常性的检查，五年一次的全国人口普查工作，日常的居民服务„„。围闭门工作的开展需要对社区内六条内街，几百户的居民做各种宣传、说服、教育等工作，还要考虑如何制定确实可行的兼顾各方利益的方案。综治办联合居委会几次上门，效果不佳。迎接亚运社区环境整治有时间表，工作 开展不了街道综治办和社区居委会焦急万分。

阳光社工中心就是在这种情况下介入亚运小区围闭门工程的工作的。阳光社工在JS街已经开展专业服务两年多，在社区公共问题介入方面有经验积累：曾经在“安居100分”工程中成功介入东

四、东五街汽车乱停乱放、噪音废气扰民困扰社区多年公共问题。阳光机构认识到社区公共问题由于历史悠久、涉及面广，很容易成为社区矛盾冲突的导火线，解决社区公共问题才能还社区安全环境。

街道办在时间紧、任务重，介入困难的情况下到阳光社工中心求助，要求社工介入围闭门工程的工作，交给阳光社工的任务很明确，就是配合综治办和居委会，上门动员和实施围闭门工程的收费工作。

阳光社工中心经过讨论和研究，决定接受街道综治办和居委会的委托，但是改变街道综治办交给的任务目标，按照社会工作专业方法介入社区公共问题，服务先行，服务为主，采取洗楼家访、居民论坛、街头心声站、各方协调会议、资 源连接、分析评估、对策建议等方法，协同街道职能部门处理亚运小区围闭门工程。

阳光督导和社工经过充分的讨论，确定采取行动研究的方法进行专业介入。行动研究(Action Research)是一种方法、一种新的科研理念和研究类型。社会科学研究者的研究工作不能完全满足社会实践的需要，实际工作者又缺乏理论 基础、得不到研究者的帮助，因此美国社会工作者约翰．科里尔(J．Collier)、著名社会心理学家勒温(K．Lewin)提出了一种社会科学研究的新思路：从实际工作需要中寻找课题，在实际工作过程中进行研究，由实际工作者与研究者共同参与，使研究成果为实际工作者理解、掌握和应用，达到解决实际问题、改变社会行为的目的。这种理念就是“行动研究方法”的雏形。英国的埃利奥特教授认为行动研究旨在提高社会具体情境中的行动质量，是对该社会情境的研究。卡尔与凯米斯(Carr and Kemmis，1986)认为行动研究是在社会情境中，自我反省探究的一种形式，其目的在促发社会的或教育实践的合理性及正义性、帮助研究者对实践工作的了解、情境之实践工作能够付之实施而有成效。

行动研究的基本内涵是：由与问题有关的所有人员共同参与研究和实践，对问题情景进行全程干预，并在此实践活动中找到有关理论依据及解决问题的研究方法。

社区公共问题介入的行动研究的特点有：研究的目的是解决社区公共问题，研究的情境是社工实务介入的工作情境，研究的主体是社工，研究的过程是重视与居民、街道职能部门、居委会、小商户、保安员等协同合作，问题的解决就是行动研究的立即应用性，行动研究的效益一方面是解决社区公共问题，另方面是促进居民社区参与的意识和能力成长，还有社工自身的专业成长。研究的理论基础是社会工作的三个假设：尊重人的价值与尊严，相信人的本质都是善良的，坚守人都有自我改善、进步和发展的潜能，研究的方法兼用量与质的方法，偏向质性研究。行动研究有三项主要特征：为行动而研究，在行动中研究，由行动者研究，阳光督导和社工将三项特征结合起来，确定采取社区工作方法进行介入。

社区工作是社工运用专业技巧解决社区问题、促进社区发展的方法和活动。社区工作方法有专业社工的介入、多元化的工作对象、采取多种方法、集体行动、解决社会问题为目标等特征。在我国社区社会工作实务发展相对滞后的情况下，社工机构和专业社工的服务要在社区迅速打开局面，公共问题的介入是一个很好的切入点，号召参与和提高参与能力都可以在公共问题介入中进行。

二、为行动而研究：亚运围闭门工作思路

(一)公共问题的分析和需求评估要采取结构取向

社会工作从“人在情境中”出发，聚焦人与环境的互动关系去理解问题。个人的问题、社区的问题是与社区周围的环境、社会制度和社会系统有密切关系的。社区小区围闭门工程之所以受到居民的质疑和反对，要关注的是社区环境与现行的制度、各种规定如何影响了社区居民某群体的社会功能发挥，有哪些资源或者权利的缺失。社区公共问题与社区 的环境、道路、污染、制度、管理等有关，属于民生问题，如果成功介入，社工的服务开展就铺开了一个全新的平台，可以挖掘到各类服务对象，对群体和个体的需求和问题作出评估，为专业服务奠定基础。但是必须注意，社区公共问题介入要有系统的、结构取向的思路。

D小区亚运围闭门工程是民生的环境治安问题，处理好了可以让老百姓安心、放心、舒心，增强社区归属感和居民对社区的参与感；但是如果推行过程出现问题，就会产生各种张力，引发各种矛盾和问题。从居委会与居民的互动和矛盾冲突分析，可见街道职能部门和居委会的社区管理意识和能力，居民的社区意识参与和对基层政府的信任的不对称。结构取向可以帮助社工更好地厘清思路，确定介入的具体方法。

(二)介入公共问题要注重与政府职能部门的良好互动 社工介入社区公共问题的解决必须借助政府资源和政策，才能在各方利益博弈中通过协调、沟通、分析、介入去解决问题。就我国目前能够提供公共服务的资源分析，绝大部分掌握在政府手中，处理好社区矛盾和社区冲突是政府的责任。社区公共问题对社区群体困扰大，往往是居民投诉上访的焦点问题，也是基层政府职能部门头疼的问题，政府也很希望有专业力量的介入。社工在介入公共问题的过程与政 府职能部门建立良好的互动信任关系，可以借助政府力量和资源，促进公共问题更好地解决。

社工介入社区公共问题，不能单纯作为完成某项配角的任务，必须注意跟各利益方做好沟通工作，协助、协调、倡导、纾解、建议、推动、执行都不可少。社工在介入的过程要把握专业角色和社工“第三方”的立场，这种身份最初有可能被居民怀疑和忧虑，社工没有政府背景和资源，“你有什么权力和能力来协助我们”?因此必须获得政府的信任，与政府职能部门有效互动，才能获得赋权，才可以有所作为。当社工介入公共问题之后，就要充分发挥“没有政府背景，不是行政命令”；“没有利益关系，可以客观公正”；“善于聆听疏导，真诚真心服务”等优势，真正发挥政府的帮手，百姓的朋友，社区的伙伴的作用。

(三)公共问题介入要采取系统协调的宏观思维

社工介入社区公共问题要采取社区工作方法。美国社区工作专家罗斯曼将社区工作的目标分为任务目标和过程目标。任务目标是指解决特定的社会问题，包括具体的工作，满足社区需要，达到一定的社会福利目标，D社区小区围闭门工程，它带来的改善是社区安全环境的具体目标；过程目标则是通过小区围闭门工程的推进，促进社区居民的参与和参与能力提升，社区参与的主动性、积极性的发挥，增强社 区居民解决社区问题的能力、信心和技巧。促进居民与居委会、各方利益方的直接对话，建立信任合作关系。

第一是资源整合，正向引导。虽然街道职能部门、社区居委会、居民、街坊小商户、社区基层单位存在矛盾冲突和各自的利益关系，但也有长远的共同利益，通过社工疏导、沟通、协调、倡导，能够实现各方通力合作，社区治安环境就能够优化，更符合各方长远利益。围闭门工程既是挑战更是转机，只要社工全力介入，耐心倾听，广泛收集各方看法和意见，坚持分析、沟通、协调、对话、理解、体谅，搭建平台寻求彼此能够接受的方案，围闭门工程的过程目标的实现，就有可能是各方真诚合作消除矛盾达成谅解的开始。

第二社区公共问题的介入必须采取社区社会工作方法的点滴渗透、柔性推进的方法。虽然亚运围闭门工程时间紧迫，但是社区成员构成复杂，组织结构松散，引导和宣传的手段应偏重柔性，用点滴渗透覆盖社区的工作层面，包括社区宣传、社区教育、社区管理，有利于增强各方的社区凝聚力和归属感，增强吸引力。只要社工坚持专业操守，集中精力，全力以赴，注意调动各方参与的积极性，真诚合作，克服困难和阻力，在规定时间内达成目标是有可能的。

第三注重过程目标，要有意识地培育居民对社区事务的参与和互动，强化社区功能。要相信社区居民是有能力解决影响其生活的各种问题的，通过社区公共问题社工介入，鼓 励居民参与，表达自己的看法，既有利于公共问题的解决，也有利于居民的自我成长。家访洗楼的目的是推动社区居民理性表达和社区参与；让居民认识到表达自己的意见是居民的权利也是义务：通过居民论坛、街头心声站等各种方式，引导居民关心社区问题、改善社区关系。通过内街围闭门工程实施，社工注重发挥社区工作的宣传号召功能，调动社区成员的积极性，让社区成员主动参与，才能整合社区资源，加强社区自治，促进社区建设。

三、在行动中研究：社区公共问题的原则和策略 在厘清小区围闭门工程工作的思路的基础上，阳光社工确定了公共问题介入的原则：同理心、尊重、聆听。

确定公共问题介入的原则之后，社工开始了具体工作过程。

(一)家访策略：培训先行

家防的重点是聆听居民心声，通过入户的方式开展社区宣传和社区教育，提高居民的责任感，参与社区，理性表达诉求，纾解民怨：社工要细心聆听，准确理解，有效疏导，促进沟通，达成问题解决。阳光社工采用《告居民朋友的一封信》、“街头心声站”等收集意见，时机一旦成熟就打集中战——全面“洗楼”。

洗楼就是逐户上门征求居民意见，经过告居民朋友的信和街头心声站等形式，居民已经知道社工要介入公共问题，这个时候必须集中火力，不能拖拖拉拉，一般在某个时段集中洗楼收集居民对该问题的意见。在开始大规模的家访洗楼之前，社工督导首先要对社工和志愿者做洗楼培训，设计上门家访各种可能碰到的问题，有针对性进行训练。通过实战模拟的家访难题培训，社工和志愿者掌握了应对各种情况的具体方法，极大提高了洗楼、倾听、收集居民意见和看法的成效。阳光社工和志愿者集中一周的时间，从傍晚6点到10点，完成了西一到西七几百户的洗楼工作，对居民意见及时进行了整理分类和评估，为小区围闭门工程实施掌握了最重要的第一手资料。

(二)协调策略：启发倡导

与傍晚家访洗楼同步，社工白天安排走访小区围闭门工程涉及的利益方：围闭门利益涉及小商贩、保安员、居委会、职能部门、停车场管理方、车主、社区基团单位等，做出详细记录。

(1)社工和督导制定走访利益纠葛方的策略：

首先是走访物业公司，聆听他们的经营困难、问题的感受，了解他们由于营运费用不高无法聘请高素质的工作人员，工作人员态度和责任心导致跟居民的摩擦，部分居民不满，拒交管理费，又影响了物业公司的营运和聘请工作人员的恶性循环的情况，引导物业公司要从源头入手，社区公共问题解决了，居民安居乐业，拒交管理费的问题也可以解决：如果环境差，物业公司管理不到位，居民不断投诉，最终物业公司的利益也受损。通过分析引导，使物业公司愿意与社工合作，提供资源共同促进社区公共问题的解决。

其次是走访小商户，主要了解他们在围闭门工程的利益受损问题，社工和督导通过实地走访观察，设置时段顾客量，测算他们在围闭门土程实施后受影响的程度，寻求社区协助(通过街道相关部门配合，在临近的市场寻找适合的摊位，使原来游离在非法经营状态下的家庭式小商户变成市场合法经营户)，真心实意协助他们解决问题。

其三是走访居委会主要是协助居委会与居民重建信任关系，居委会工作人员有丰富的社区工作经验，熟悉情况，社工掌握专业方法，社工与居委会工作人员共同参加洗楼可以互相学习，取长补短。针对居委会与社区居民由来已久的矛盾和摩擦，社工一边学习居委会工作人员的社区经验，一边分享洗楼过程的尊重、平等、接纳，让居民说出真实想法，进行情绪疏导的专业技巧，通过合作洗楼双方都认为收获很大。

阳光社工通过各种防问、观察、合作的方式，引导各方充分认识，社区环境好转了，对人家都有好处，通过疏导让 各方利益代表、居民代表、政府职能部门一块坐下来，寻求解决问题的最佳办法。在寻求解决问题的办法的过程中，社工倡导“提高社区居民生活质量”原则、“最小伤害”原则和“补偿”原则并举，使利益方的博弈往解决问题、协调体谅的方向变化。

(2)社工和督导制定访问政府职能部门的策略： 社区公共问题居民投诉多，政府职能部门也希望尽快解决，社工介入公共问题必须注意沟通的策略，比如将社区探访中发现的民怨最大的问题做个调研：受该问题影响的人数，居民抱怨主要问题，在实地收集资料，拍摄现场照片，做出报告提交。获得政府部门的认可后介入(因为社区公共问题的解决必须调动政府社区资源，事先告知和沟通特别重要)。D社区小区围闭门工程是街道职能部门主动到社工中心求助要求社工介入的，这样就给合作问题解决铺垫了平台。

社工可以在社区探访中挖掘公共问题进行介入，但是一定要注意与政府职能部门的沟通协调，因为政府的资源有限，只有居民“争取”或者该问题困扰多(居民投诉多)，政府才会运用资源解决问题。

公共问题都有历史的现实的原因纠葛，要系统考虑，周到周详，还要特别注意社区问题一般具有政治性。将社区宣传、社区教育、社区培育等目标带进过程，隐蔽个案挖掘、志愿者资源挖掘、社区领袖的培育、社区居民的调动和参与 等目标做整合，就有可能既解决了某个困扰已久的公共问题，缓和了社区冲突和社区矛盾，又拓展了社工服务的领域和内容，也向居民宣传了社工服务，提高居民社区参与的意识和能力，社区宣传和社区教育一反过去海报宣传政治报告的形式，让居民通过社工介入公共问题解决参与社区，出谋划策，增长能力，营造社区和谐氛围。

（三）宣传策略：善用公共区域

在社区很多人都感叹“以前的邻居很熟悉，彼此信任，现在的邻居住在门对门也不认识，老死不相往来”，其实这种情况的出现并非很多人所说“人情淡薄”，而是现在的社区缺少公共交流平台。社区人际交流空间可以是人群聚集的广场，街头巷口各种各样的场所。挖掘社区公共问题离不开这些空间的运用。社区漫步和社区探访，就为社工和居民“混个脸熟”。一步到位的家访，居民戒心重，登堂入室有困难，但如果在社区公共区域已经见过，讨论过相关公共问题，就是“熟人”，熟人好办事，这是中国特色。社区社工必须有“扎根”社区的意识，没有外展就没有上门求助，社区社工要有社区的感觉，要沉下去才能做得好。

阳光社工充分利用D小区的空地和楼道，将家访、探防、漫谈、论坛结合起来，《致居民朋友的一封信》，《致居民朋友的第二封信》，街头心声站„„，尤其是对围闭门工程持怀疑 态度的居民，阳光社工采取家访、电话、社区探访、信件等各种方式进行渗透，把工作做到家门口。

四、由行动者研究：介入过程彰显社会工作价值观

(一)三方协调，梳理职责

在家坊洗楼、访问围闭门工程各利益方之前，阳光机构督导和社工与JS街综治办、D马路居委会首先开始三方协商，阳光社工通过沟通探时的方式了解街道综治办和居委会的计划和打算。三方围绕西一至西六街的内街围闭门工程进行分析研究，探讨相应的策略、方法，确定围闭门工程的具体目标和时间(必须与广州市亚运工程筹备的时间配合)，通过充分的讨论达成三方合作，职责明晰的共识，确定介入围闭门工程的社工职责是：

(1)采用社工专业的家访洗楼具体行动，发挥社区安全的宣传者以及社区自治意识的倡导者的角色，通过家访向居民派发宣传单张、公开信，向居民说明围闭门工程对社区环境、居家安全的重要性，同时宣传基层政府把围闭门作为民心工程的政策，提升居民防盗自治的意识，了解政府为百姓服务的政策和计划。

(2)通过聆听、沟通、引导等专业技巧，收集居民对围闭门工程的真实想法，将意见、建议、赞成与反对的原因收集起来，通过汇总梳理分析，再反馈给街道职能部门和居委会，借助家访发现隐蔽家庭、隐蔽个案，可培育的志愿者资源、热心居民和居民领袖，为下一步的深度家访和专业服务奠定基础。

(3)向居民说明小区围闭门工程的安装细则，包括由居委会负责的门卡钥匙的收费问题，围闭门的后续维修费用问题，强调社工家访洗楼、收集民意、链接资源的服务属于政府提供给居民的社会福利，不收取任何费用；收取费用的工作由居委会承担。

(4)彰显社工“第三方”的立场，通过走访涉及围闭门工程的各利益方，组织几方协调会议，居民论坛，协调居民、居委会、街道职能部门和其他利益方的关系，以社工主导直接对话的方式，促进各方面理性、谅解，共同探索解决问题的途径。对于围闭门工程持极端反对意见的居民，社工采取深度家访、多次家访的方式，认真了解原因，主动协调辅导，采取各种办法，让居民说出真实想法，达成共识。

(二)调动社区领袖和热心居民，以点带面，柔性推进 阳光社工利用早期工作基础，联系围闭门工程所在区域里的几位热心维护社区居民利益的代表召开小型会议，就内街围闭门工程了解他们的真实想法和感受，沟通与启发。有这些热心居民的协助，家访洗楼、居民论坛、街头心声站的工作得以顺利展开。通过热心居民代表作为社工与居民、街 道职能部门、居委会、社工站的桥梁，从不同渠道广泛收集居民意见和建议，及时反馈，在街道和居委会、社工的帮助下，阳光社工召开了几次居民代表大会，商讨围闭门工作的事宜，并把围闭门工作与各个部门沟通的情况、进展与计划及时反馈给居民群众，唤起居民的社区参与意识和主人翁的精神，有计划、有步骤地推进，获得了居民的信任。

(三)聆听收集与分析评估并行

在给西一至西六街发出《致居民朋友的一封信》之后，晚上洗楼家访与白天单位走防结合，分析资料，作出评估报告。家访结果：社工一周家访365户，资料整理之后统计结果表明：对围闭门持比较极端反对态度的18户，占5％左右；赞成的居民175户，占48％；持观望疑虑态度172户，占47％；居民观望疑虑的主要有：一次收费问题、出入安全和方便问题、再次维修费问题等。

(四)行动研究的目的：促进问题解决

社工在收集整理居民意见做出分析和评估的基础上，以“社工的分析与建议”的方式，综合洗楼情况和走访各利益方的基本情况，向职能部门提出实实在在的具有可操作性的建议，协助职能部门做出决策。街道职能部门、居委会和阳光督导和社工再次举行了三方协凋会议，根据社工意见，街 17 道职能部门对原来的围闭门工程方案做出了调整。社工又开始第—阶段的回访，对西一街至西六街的专业服务全面铺开，开启了3个个案服务，两个小组工作；居民参与社区活动的热情调动起来了；社区居委会与居民的关系明显好转，达成了一举多得的效果。

五、社区公共问题介入的反思

(一)对社工介入公共问题的思考

阳光社工作为连接政府和居民的桥梁，发挥着政府的帮手、社区的伙伴、居民的朋友的作用，专业服务的过程就是社会工作价值观体现的过程。在围闭门工程实施中，阳光社工坚持尊重、平等、接纳、聆听的原则，以第三方的角色中立、客观地看待各方的利益和矛盾冲突，“与你同行”真诚服务，主动协调引导，坚持以最小伤害原则为前提，一方面收集居民的意见，另一方面宣传政府的决策，让政府和居民双方能够及时、准确、客观的进行信息沟通。

在服务开展的过程，阳光社工致力于推动社区居民参与，通过居民论坛，街头心声站等多种方式，不断发现和挖掘居民的潜能，促进居民之间的交流，培育社区领袖参与围闭门工程后续管理与维护的策划和执行工作，加强居民的自我引导能力，特别是对围闭门的工程质量控制、后续管理与维护的实行等方面，尊重社区自决，明显看到居民的维权意识、参与和管理意识的提高。促进社区居民能力建设，是社区工作的重要目标，通过公共问题介入让居民意识到他们自己有能力解决问题，有责任和义务参与社区，启发居民自我组织，自我管理，提升社区自治的能力和水平。

坚持善用社区资源去满足社区需求。在围闭门工程介入的过程，阳光社工引导社区居民、小商户、社区职能部门促进社区资源的充分利用，避免重复和浪费。坚持因地制宜的原则，对受到围闭门工程影响的小商户采取“最小伤害”原则，区别对待，较好地解决了附带的矛盾和问题。社工倡导理性原则，注重引导社区居民、居委会、街道职能部门和受到围闭门工程影响的各利益方相互体谅，互相合作，社工发挥的是促进各方对话、沟通、体谅，商讨解决问题的办法的桥梁作用。

当然，社区公共问题的介入工程也暴露了专业服务的不足，社工队伍年轻化、社区经验和人生经验不足，在社区公共问题介入的过程中需要不断学习，互相促进，努力成长。社区公共问题介入必须有经验丰富、能够与各利益方良好互动的专业督导加盟，发挥社会策划模式中专家的作用。反思阳光机构成功介入社区公共问题的几个成功案例，督导坐班制、督导服务第一线为错综复杂的各方矛盾和博弈的化解奠定了基础。

(二)对于社工工作过程的思考

首先，社工的专业理念和价值观必须融入服务层面，将尊重、同理、平等、接纳等原则运用到与居民沟通、与职能部门协商、方案建议、洗楼家访过程。社工在服务过程价值观的内化、注重社工的自我成长很重要。在非常时期为了工作需要，社工需要加班加点促进工作，在工作过程要坚持利他主义、案主利益优先，需要社工超出工作时间的投入，正是有专业价值观和理念支撑，社工才能任劳任怨，主动积极，顺利地从各方面进行介入服务，取得信任，获得服务空间。

其次，社工以专业的原则为目标，家访之后继续开展再度家访、深度家访，运用个案、小组等技巧将服务升级和伸展，以居民的需求为根本，挖掘了社区领袖、热心居民、志愿者的资源，引导社区居民主动参与社区活动，避免由于某些社区问题矛盾激化导致冲突升级；社区工作必须有长远的战略目光，将过程目标和具体目标结合起来。社会工作是用“心”服务的工作，助人自助使社工深刻理解自身的使命。

在社工对公共问题的介入中，必须注意几个问题：

第一是充分利用社区的人力资源。社工进入社区开展服务，必须重视在地资源和做出呼应。相对街道和居委会工作人员，社工缺乏对社区历史和环境的深刻理解，柔性服务、渗透式服务要求社工用最短的时间、最平缓的方式进入社区格局，这就必须用尊重平等和同理心对待服务对象和服务合 作伙伴。

社工应具备对社区公共问题分析评估的能力，具有社会工作的基本理论、工作方法与技巧；整合社会资源、协助社区居民共同面对困境的能力；还应具备以社工视角看待问题的能力，避免在工作中忽略或者强化某方利益，引导各利益方理性看待问题，共同协商解决问题。

第二是必须处理好专业性的坚持与合作伙伴之间的关系。社工进入社区工作，很难避免被合作伙伴当做解决问题的劳动力使用的问题。专业性的坚持需要社工与合作伙伴互相的理解和尊重，社工对合作伙伴的需要做出响应是专业性的响应。从小区围闭门工程最初街道职能部门和居委会只将社工当作协助围闭门工程向居民收费的帮手，到后来社工反客为主全面介入，职能部门和居委会配合社工，社工机构需要与合作伙伴建立互信关系，协同工作，才能解决时间紧任务重的围闭门工程。

社工介入公共问题需要与街道职能部门和居委会有效沟通和互动，坚持社工在社区服务过程的专业性和独立性，将社区宣传、社区教育、社区培训结合起来，让服务合作方了解什么是社会工作，社工可以做什么，不能做什么。这个过程既要讲究策略，更要讲究技巧，还要不断向服务合作伙伴宣传社会工作。

社区工作要求社工配合当地政府开展工作的过程有长远 的目光和宏观的思维。如果社工以坚持专业性为由，不考虑合作伙伴的需求，与合作伙伴合作不良，社工收集的居民意见和心声就得不到职能部门的重视，就无法解决实际问题，就会影响社工服务的效果。如果社工只考虑服务合作伙伴的需求，定位于协助合作伙伴工作，没有坚持社会工作在社区服务过程的专业性和独立性，社工服务就会变味，就沦为传统社区工作的重复，居委会工作的重复。如何响应需求，如何合作，是专业杜工服务嵌入社区工作的难点。

社区公共问题的介入是城市社区建设的重要领域，社区工作方法以社区为对象，通过社工的介入，组织社区居民集体参与解决社区问题，改善生活环境和质量，在社区公共问题的介入过程中，注重培育社区居民对社区的归属感，培养社区自助、互助与自决的精神，提高社区居民社区参与的能力和意识，在行动研究的工作过程不断反思社会工作的价值观、理论和方法，这就是阳光社工机构社区公共问题社工介入的行动研究探索的意义所在。

作者简介：

朱静君，女，广东工业大学社会工作系副教授，中级社工师。

恢复高考后(1977年)第一届考入中山大学哲学系，毕业 后一直从事高等教育近30年。2004年在广东工业大学创办社会工作系社会工作专业，并担任系主任至今。承担过民政部、省教育厅等课题多个，在国内外杂志发表论文几十篇。1999年获得广东省高校“两课”优秀教师表彰，2005年广东省高等教育优秀教学成果一等奖。

社会兼职：广东省社会工作学会副会长，广州阳光社会工作事务中心理事长，社工督导等。

研究方向：社会工作实务、社区社会工作、家庭社会工作

第二篇：城市社区建设中公共问题社工介入的探索

城市社区建设中公共问题社工介入的探索 朱静君

广东工业大学社会工作教授兼系主任，广州阳光社会工作事务中心理事长，围闭门工程社工督导。

摘要：城市社区是人们社会生活的领域，是群体相互依存、共同生活的空间。随着城市社会的转型和企事业单位改革的深化，“单位人”变成了“社会人”，“小社区”变成了“大社会”，聚集了许多不同单位、不同背景、不同生活水平、不同结构层次的居民，对社会服务的需求和期望越来越高并日益多样化，给社区管理和服务工作带来极大挑战。社会工作持以人为本、助人自助价值理念，在社会服务及社会管理等领域综合运用专业知识、技能与方法，为有需要的个人、家庭、群体、组织与社区提供专业社会服务，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题。

社区建设是组织、服务、管理、协调公共资源的过程，不可避免会碰到公共问题，社区公共问题是指社会成员在某个公共生活中共同受其广泛影响的、个体没有办法解决的问题。社区公共问题影响了某个群体的生活，它的形成有一定的历史积淀，它的解决涉及到多方面多层次的矛盾和利益冲突，在过去的各方面协调中由于矛盾纠结太多太深未能解决，从而成为历史的、公共的、困扰各方面的难题。本文结合广州阳光社会工作事务中心在社区公共问题上介入的成功经验，探索城市社区建设中介入公共问题的实际途径。

关键词：社区公共问题 居民参与 合作伙伴

一、小区围闭门工程公共问题的缘由

JS街是广州市越秀区的老城区，也是新中国成立后广州市第一代建筑工人的聚居地——JS新村。20lO年为了迎接广州亚运会的召开，广州市大力整治市容市貌。为了还市民良好的社区环境，JS街道办事处筹款对存在环境问题的小区进行整治。D社区的西一到西六街列为整治工程之一。这个小区由7栋40多年楼龄的旧楼组成，属于半封闭内街，共有五个出入口，进出人员比较杂乱，无物业管理、治安技术防范措施落后与不足，治安防范形势严峻。街道办事处相关部门计划在D社区西一街到西六街推行的内街围闭门工程，用围闭门的方式防止流窜入室盗窃犯罪活动，提升社区安居环境。

街道综治办与D社区居委会联合推进这项民心工程，并希望通过该项利民工程提升居民的治安防卫意识，采取“街道出大头，居民出小头”的经费筹集方式，开展围闭门工程的安装工作。

但是街道综治办刚刚开始工作，就碰到几对矛盾与博弈关系：

第一，社区居委会与居民之间的矛盾和博弈。社区居委会与西一至西六街居民曾经就社区治安及缴交治安费的问题产生过多次摩擦，旧矛盾和问题的纠结破坏了居委会与居民之间 的信任关系，居民对居委会有很多的抱怨；几年来D社区居委会与居民的关系—直处于松散、争吵的状态。街道综治办联合居委会推进围闭门工程，首先碰到的是居民不合作的硬钉子。

第二，社区家庭杂货店与内街围闭门工程的矛盾与博弈。D社区有不少家庭属于低保、低收的困难家庭，小区一楼有几户困难家庭利用自己的住房客厅改装为士多店，没有营业执照，只经营街坊日常生活的油盐酱醋米等等，方便邻里的小杂货买卖。在这些小商户看来，小区围闭门工程提高安居环境是假，通过围闭门的方式取缔他们的经营是真，因此反对和抗议的态度最为激烈。

第三，社区居委会的工作压力与围闭门工程的时效矛盾。广州亚运年需要投入的工作量对于街道社区的挑战和压力都是空前的，D社区居委会与社区居民的矛盾和居民对居委会不信任由来己久，加上居委会工作本身很繁重，创建文明城市经常性的检查，五年一次的全国人口普查工作，日常的居民服务„„。围闭门工作的开展需要对社区内六条内街，几百户的居民做各种宣传、说服、教育等工作，还要考虑如何制定确实可行的兼顾各方利益的方案。综治办联合居委会几次上门，效果不佳。迎接亚运社区环境整治有时间表，工作开展不了街道综治办和社区居委会焦急万分。

阳光社工中心就是在这种情况下介入亚运小区围闭门工程的工作的。阳光社工在JS街已经开展专业服务两年多，在社区公共问题介入方面有经验积累：曾经在“安居100分”工程中成功介入东

四、东五街汽车乱停乱放、噪音废气扰民困扰社区多年公共问题。阳光机构认识到社区公共问题由于历史悠久、涉及面广，很容易成为社区矛盾冲突的导火线，解决社区公共问题才能还社区安全环境。

街道办在时间紧、任务重，介入困难的情况下到阳光社工中心求助，要求社工介入围闭门工程的工作，交给阳光社工的任务很明确，就是配合综治办和居委会，上门动员和实施围闭门工程的收费工作。

阳光社工中心经过讨论和研究，决定接受街道综治办和居委会的委托，但是改变街道综治办交给的任务目标，按照社会工作专业方法介入社区公共问题，服务先行，服务为主，采取洗楼家访、居民论坛、街头心声站、各方协调会议、资

源连接、分析评估、对策建议等方法，协同街道职能部门处理亚运小区围闭门工程。

阳光督导和社工经过充分的讨论，确定采取行动研究的方法进行专业介入。行动研究(Action Research)是一种方法、一种新的科研理念和研究类型。社会科学研究者的研究工作不能完全满足社会实践的需要，实际工作者又缺乏理论基础、得不到研究者的帮助，因此美国社会工作者约翰．科里尔(J．Collier)、著名社会心理学家勒温(K．Lewin)提出了一种社会科学研究的新思路：从实际工作需要中寻找课题，在实际工作过程中进行研究，由实际工作者与研究者共同参与，使研究成果为实际工作者理解、掌握和应用，达到解决实际问题、改变社会行为的目的。这种理念就是“行动研究方法”的雏形。英国的埃利奥特教授认为行动研究旨在提高社会具体情境中的行动质量，是对该社会情境的研究。卡尔与凯米斯(Carr and Kemmis，1986)认为行动研究是在社会情境中，自我反省探究的一种形式，其目的在促 2 发社会的或教育实践的合理性及正义性、帮助研究者对实践工作的了解、情境之实践工作能够付之实施而有成效。

行动研究的基本内涵是：由与问题有关的所有人员共同参与研究和实践，对问题情景进行全程干预，并在此实践活动中找到有关理论依据及解决问题的研究方法。

社区公共问题介入的行动研究的特点有：研究的目的是解决社区公共问题，研究的情境是社工实务介入的工作情境，研究的主体是社工，研究的过程是重视与居民、街道职能部门、居委会、小商户、保安员等协同合作，问题的解决就是行动研究的立即应用性，行动研究的效益一方面是解决社区公共问题，另方面是促进居民社区参与的意识和能力成长，还有社工自身的专业成长。

研究的理论基础是社会工作的三个假设：尊重人的价值与尊严，相信人的本质都是善良的，坚守人都有自我改善、进步和发展的潜能，研究的方法兼用量与质的方法，偏向质性研究。行动研究有三项主要特征：为行动而研究，在行动中研究，由行动者研究，阳光督导和社工将三项特征结合起来，确定采取社区工作方法进行介入。

社区工作是社工运用专业技巧解决社区问题、促进社区发展的方法和活动。社区工作方法有专业社工的介入、多元化的工作对象、采取多种方法、集体行动、解决社会问题为目标等特征。在我国社区社会工作实务发展相对滞后的情况下，社工机构和专业社工的服务要在社区迅速打开局面，公共问题的介入是一个很好的切入点，号召参与和提高参与能力都可以在公共问题介入中进行。

二、为行动而研究：亚运围闭门工作思路

(一)公共问题的分析和需求评估要采取结构取向

社会工作从“人在情境中”出发，聚焦人与环境的互动关系去理解问题。个人的问题、社区的问题是与社区周围的环境、社会制度和社会系统有密切关系的。社区小区围闭门工程之所以受到居民的质疑和反对，要关注的是社区环境与现行的制度、各种规定如何影响了社区居民某群体的社会功能发挥，有哪些资源或者权利的缺失。社区公共问题与社区的环境、道路、污染、制度、管理等有关，属于民生问题，如果成功介入，社工的服务开展就铺开了一个全新的平台，可以挖掘到各类服务对象，对群体和个体的需求和问题作出评估，为专业服务奠定基础。但是必须注意，社区公共问题介入要有系统的、结构取向的思路。

D小区亚运围闭门工程是民生的环境治安问题，处理好了可以让老百姓安心、放心、舒心，增强社区归属感和居民对社区的参与感；但是如果推行过程出现问题，就会产生各种张力，引发各种矛盾和问题。从居委会与居民的互动和矛盾冲突分析，可见街道职能部门和居委会的社区管理意识和能力，居民的社区意识参与和对基层政府的信任的不对称。结构取向可以帮助社工更好地厘清思路，确定介入的具体方法。

(二)介入公共问题要注重与政府职能部门的良好互动 社工介入社区公共问题的解决必须借助政府资源和政策，才能在各方利益博弈中通过协调、沟通、分析、介入去解决问题。就我国目前能够提供公共服务的资源分析，绝大部分掌握在政府手中，处理好社区矛盾和社区冲突是政府的责任。社区公共问题对社区群体困扰大，往往是居民投诉上访的焦点问题，也是基层政府职能部门头疼的问题，政府也很希望有专业力量的介入。社工在介入公共问题的过程与政府职能部门建立良好的互动信任关系，可以借助政府力量和资源，促进公共问题更好地解决。

社工介入社区公共问题，不能单纯作为完成某项配角的任务，必须注意跟各利益方做好沟通工作，协助、协调、倡导、纾解、建议、推动、执行都不可少。社工在介入的过程要把握专业角色和社工“第三方”的立场，这种身份最初有可能被居民怀疑和忧虑，社工没有政府背景和资源，“你有什么权力和能力来协助我们”?因此必须获得政府的信任，与政府职能部门有效互动，才能获得赋权，才可以有所作为。当社工介入公共问题之后，就要充分发挥“没有政府背景，不是行政命令”；“没有利益关系，可以客观公正”；“善于聆听疏导，真诚真心服务”等优势，真正发挥政府的帮手，百姓的朋友，社区的伙伴的作用。

(三)公共问题介入要采取系统协调的宏观思维

社工介入社区公共问题要采取社区工作方法。美国社区工作专家罗斯曼将社区工作的目标分为任务目标和过程目标。任务目标是指解决特定的社会问题，包括具体的工作，满足社区需要，达到一定的社会福利目标，D社区小区围闭门工程，它带来的改善是社区安全环境的具体目标；过程目标则是通过小区围闭门工程的推进，促进社区居民的参与和参与能力提升，社区参与的主动性、积极性的发挥，增强社区居民解决社区问题的能力、信心和技巧。促进居民与居委会、各方利益方的直接对话，建立信任合作关系。

第一是资源整合，正向引导。虽然街道职能部门、社区居委会、居民、街坊小商户、社区基层单位存在矛盾冲突和各自的利益关系，但也有长远的共同利益，通过社工疏导、沟通、协调、倡导，能够实现各方通力合作，社区治安环境就能够优化，更符合各方长远利益。围闭门工程既是挑战更是转机，只要社工全力介入，耐心倾听，广泛收集各方看法和意见，坚持分析、沟通、协调、对话、理解、体谅，搭建平台寻求彼此能够接受的方案，围闭门工程的过程目标的实现，就有可能是各方真诚合作消除矛盾达成谅解的开始。

第二社区公共问题的介入必须采取社区社会工作方法的点滴渗透、柔性推进的方法。虽然亚运围闭门工程时间紧迫，但是社区成员构成复杂，组织结构松散，引导和宣传的手段应偏重柔性，用点滴渗透覆盖社区的工作层面，包括社区宣传、社区教育、社区管理，有利于增强各方的社区凝聚力和归属感，增强吸引力。只要社工坚持专业操守，集中精力，全力以赴，注意调动各方参与的积极性，真诚合作，克服困难和阻力，在规定时间内达成目标是有可能的。

第三注重过程目标，要有意识地培育居民对社区事务的参与和互动，强化社区功能。要相信社区居民是有能力解决影响其生活的各种问题的，通过社区公共问题社工介入，鼓励居民参与，表达自己的看法，既有利于公共问题的解决，也有利于居民的自我成长。家访洗楼 4 的目的是推动社区居民理性表达和社区参与；让居民认识到表达自己的意见是居民的权利也是义务：通过居民论坛、街头心声站等各种方式，引导居民关心社区问题、改善社区关系。通过内街围闭门工程实施，社工注重发挥社区工作的宣传号召功能，调动社区成员的积极性，让社区成员主动参与，才能整合社区资源，加强社区自治，促进社区建设。

三、在行动中研究：社区公共问题的原则和策略

在厘清小区围闭门工程工作的思路的基础上，阳光社工确定了公共问题介入的原则：同理心、尊重、聆听。

确定公共问题介入的原则之后，社工开始了具体工作过程。(一)家访策略：培训先行

家防的重点是聆听居民心声，通过入户的方式开展社区宣传和社区教育，提高居民的责任感，参与社区，理性表达诉求，纾解民怨：社工要细心聆听，准确理解，有效疏导，促进沟通，达成问题解决。阳光社工采用《告居民朋友的一封信》、“街头心声站”等收集意见，时机一旦成熟就打集中战——全面“洗楼”。

洗楼就是逐户上门征求居民意见，经过告居民朋友的信和街头心声站等形式，居民已经知道社工要介入公共问题，这个时候必须集中火力，不能拖拖拉拉，一般在某个时段集中洗楼收集居民对该问题的意见。在开始大规模的家访洗楼之前，社工督导首先要对社工和志愿者做洗楼培训，设计上门家访各种可能碰到的问题，有针对性进行训练。通过实战模拟的家访难题培训，社工和志愿者掌握了应对各种情况的具体方法，极大提高了洗楼、倾听、收集居民意见和看法的成效。阳光社工和志愿者集中一周的时间，从傍晚6点到10点，完成了西一到西七几百户的洗楼工作，对居民意见及时进行了整理分类和评估，为小区围闭门工程实施掌握了最重要的第一手资料。

(二)协调策略：启发倡导

与傍晚家访洗楼同步，社工白天安排走访小区围闭门工程涉及的利益方：围闭门利益涉及小商贩、保安员、居委会、职能部门、停车场管理方、车主、社区基团单位等，做出详细记录。

(1)社工和督导制定走访利益纠葛方的策略：

首先是走访物业公司，聆听他们的经营困难、问题的感受，了解他们由于营运费用不高无法聘请高素质的工作人员，工作人员态度和责任心导致跟居民的摩擦，部分居民不满，拒交管理费，又影响了物业公司的营运和聘请工作人员的恶性循环的情况，引导物业公司要从源头入手，社区公共问题解决了，居民安居乐业，拒交管理费的问题也可以解决：如果环境差，物业公司管理不到位，居民不断投诉，最终物业公司的利益也受损。通过分析引导，使物业公司愿意与社工合作，提供资源共同促进社区公共问题的解决。

其次是走访小商户，主要了解他们在围闭门工程的利益受损问题，社工和督导通过实地走访观察，设置时段顾客量，测算他们在围闭门土程实施后受影响的程度，寻求社区协助(通过街道相关部门配合，在临近的市场寻找适合的摊位，使原来游离在非法经营状态下的家庭 5 式小商户变成市场合法经营户)，真心实意协助他们解决问题。

其三是走访居委会主要是协助居委会与居民重建信任关系，居委会工作人员有丰富的社区工作经验，熟悉情况，社工掌握专业方法，社工与居委会工作人员共同参加洗楼可以互相学习，取长补短。针对居委会与社区居民由来已久的矛盾和摩擦，社工一边学习居委会工作人员的社区经验，一边分享洗楼过程的尊重、平等、接纳，让居民说出真实想法，进行情绪疏导的专业技巧，通过合作洗楼双方都认为收获很大。

阳光社工通过各种防问、观察、合作的方式，引导各方充分认识，社区环境好转了，对人家都有好处，通过疏导让各方利益代表、居民代表、政府职能部门一块坐下来，寻求解决问题的最佳办法。在寻求解决问题的办法的过程中，社工倡导“提高社区居民生活质量”原则、“最小伤害”原则和“补偿”原则并举，使利益方的博弈往解决问题、协调体谅的方向变化。

(2)社工和督导制定访问政府职能部门的策略：

社区公共问题居民投诉多，政府职能部门也希望尽快解决，社工介入公共问题必须注意沟通的策略，比如将社区探访中发现的民怨最大的问题做个调研：受该问题影响的人数，居民抱怨主要问题，在实地收集资料，拍摄现场照片，做出报告提交。获得政府部门的认可后介入(因为社区公共问题的解决必须调动政府社区资源，事先告知和沟通特别重要)。D社区小区围闭门工程是街道职能部门主动到社工中心求助要求社工介入的，这样就给合作问题解

决铺垫了平台。

社工可以在社区探访中挖掘公共问题进行介入，但是一定要注意与政府职能部门的沟通协调，因为政府的资源有限，只有居民“争取”或者该问题困扰多(居民投诉多)，政府才会运用资源解决问题。

公共问题都有历史的现实的原因纠葛，要系统考虑，周到周详，还要特别注意社区问题一般具有政治性。将社区宣传、社区教育、社区培育等目标带进过程，隐蔽个案挖掘、志愿者资源挖掘、社区领袖的培育、社区居民的调动和参与等目标做整合，就有可能既解决了某个困扰已久的公共问题，缓和了社区冲突和社区矛盾，又拓展了社工服务的领域和内容，也向居民宣传了社工服务，提高居民社区参与的意识和能力，社区宣传和社区教育一反过去海报宣传政治报告的形式，让居民通过社工介入公共问题解决参与社区，出谋划策，增长能力，营造社区和谐氛围。

（三）宣传策略：善用公共区域

在社区很多人都感叹“以前的邻居很熟悉，彼此信任，现在的邻居住在门对门也不认识，老死不相往来”，其实这种情况的出现并非很多人所说“人情淡薄”，而是现在的社区缺少公共交流平台。社区人际交流空间可以是人群聚集的广场，街头巷口各种各样的场所。挖掘社区公共问题离不开这些空间的运用。社区漫步和社区探访，就为社工和居民“混个脸熟”。一步到位的家访，居民戒心重，登堂入室有困难，但如果在社区公共区域已经见过，讨论过相关公共问题，就是“熟人”，熟人好办事，这是中国特色。社区社工必须有“扎根”社区 6 的意识，没有外展就没有上门求助，社区社工要有社区的感觉，要沉下去才能做得好。

阳光社工充分利用D小区的空地和楼道，将家访、探防、漫谈、论坛结合起来，《致居民朋友的一封信》，《致居民朋友的第二封信》，街头心声站„„，尤其是对围闭门工程持怀疑态度的居民，阳光社工采取家访、电话、社区探访、信件等各种方式进行渗透，把工作做到家门口。

四、由行动者研究：介入过程彰显社会工作价值观(一)三方协调，梳理职责

在家坊洗楼、访问围闭门工程各利益方之前，阳光机构督导和社工与JS街综治办、D马路居委会首先开始三方协商，阳光社工通过沟通探时的方式了解街道综治办和居委会的计划和打算。三方围绕西一至西六街的内街围闭门工程进行分析研究，探讨相应的策略、方法，确定围闭门工程的具体目标和时间(必须与广州市亚运工程筹备的时间配合)，通过充分的讨论达成三方合作，职责明晰的共识，确定介入围闭门工程的社工职责是：

(1)采用社工专业的家访洗楼具体行动，发挥社区安全的宣传者以及社区自治意识的倡导者的角色，通过家访向居民派发宣传单张、公开信，向居民说明围闭门工程对社区环境、居家安全的重要性，同时宣传基层政府把围闭门作为民心工程的政策，提升居民防盗自治的意识，了解政府为百姓服务的政策和计划。

(2)通过聆听、沟通、引导等专业技巧，收集居民对围闭门工程的真实想法，将意见、建议、赞成与反对的原因收集起来，通过汇总梳理分析，再反馈给街道职能部门和居委会，借助家访发现隐蔽家庭、隐蔽个案，可培育的志愿者资源、热心居民和居民领袖，为下一步的深度家访和专业服务奠定基础。

(3)向居民说明小区围闭门工程的安装细则，包括由居委会负责的门卡钥匙的收费问题，围闭门的后续维修费用问题，强调社工家访洗楼、收集民意、链接资源的服务属于政府提供给居民的社会福利，不收取任何费用；收取费用的工作由居委会承担。

(4)彰显社工“第三方”的立场，通过走访涉及围闭门工程的各利益方，组织几方协调会议，居民论坛，协调居民、居委会、街道职能部门和其他利益方的关系，以社工主导直接对话的方式，促进各方面理性、谅解，共同探索解决问题的途径。对于围闭门工程持极端反对意见的居民，社工采取深度家访、多次家访的方式，认真了解原因，主动协调辅导，采取各种办法，让居民说出真实想法，达成共识。

(二)调动社区领袖和热心居民，以点带面，柔性推进

阳光社工利用早期工作基础，联系围闭门工程所在区域里的几位热心维护社区居民利益的代表召开小型会议，就内街围闭门工程了解他们的真实想法和感受，沟通与启发。有这些热心居民的协助，家访洗楼、居民论坛、街头心声站的工作得以顺利展开。通过热心居民代表作为社工与居民、街道职能部门、居委会、社工站的桥梁，从不同渠道广泛收集居民意见和建议，及时反馈，在街道和居委会、社工的帮助下，阳光社工召开了几次居民代表大会，商讨围闭门工作的事宜，并把围闭门工作与各个部门沟通的情况、进展与计划及时反馈给居 7 民群众，唤起居民的社区参与意识和主人翁的精神，有计划、有步骤地推进，获得了居民的信任。

(三)聆听收集与分析评估并行

在给西一至西六街发出《致居民朋友的一封信》之后，晚上洗楼家访与白天单位走防结合，分析资料，作出评估报告。家访结果：社工一周家访365户，资料整理之后统计结果表明：对围闭门持比较极端反对态度的18户，占5％左右；赞成的居民175户，占48％；持观望疑虑态度172户，占47％；居民观望疑虑的主要有：一次收费问题、出入安全和方便问题、再次维修费问题等。

(四)行动研究的目的：促进问题解决

社工在收集整理居民意见做出分析和评估的基础上，以“社工的分析与建议”的方式，综合洗楼情况和走访各利益方的基本情况，向职能部门提出实实在在的具有可操作性的建议，协助职能部门做出决策。街道职能部门、居委会和阳光督导和社工再次举行了三方协凋会议，根据社工意见，街道职能部门对原来的围闭门工程方案做出了调整。社工又开始第—阶段的回访，对西一街至西六街的专业服务全面铺开，开启了3个个案服务，两个小组工作；居民参与社区活动的热情调动起来了；社区居委会与居民的关系明显好转，达成了一举多得的效果。

五、社区公共问题介入的反思(一)对社工介入公共问题的思考

阳光社工作为连接政府和居民的桥梁，发挥着政府的帮手、社区的伙伴、居民的朋友的作用，专业服务的过程就是社会工作价值观体现的过程。在围闭门工程实施中，阳光社工坚持尊重、平等、接纳、聆听的原则，以第三方的角色中立、客观地看待各方的利益和矛盾冲突，“与你同行”真诚服务，主动协调引导，坚持以最小伤害原则为前提，一方面收集居民的意见，另一方面宣传政府的决策，让政府和居民双方能够及时、准确、客观的进行信息沟通。

在服务开展的过程，阳光社工致力于推动社区居民参与，通过居民论坛，街头心声站等多种方式，不断发现和挖掘居民的潜能，促进居民之间的交流，培育社区领袖参与围闭门工程后续管理与维护的策划和执行工作，加强居民的自我引导能力，特别是对围闭门的工程质量控制、后续管理与维护的实行等方面，尊重社区自决，明显看到居民的维权意识、参与和管理意识的提高。促进社区居民能力建设，是社区工作的重要目标，通过公共问题介入让居民意识到他们自己有能力解决问题，有责任和义务参与社区，启发居民自我组织，自我管理，提升社区自治的能力和水平。

坚持善用社区资源去满足社区需求。在围闭门工程介入的过程，阳光社工引导社区居民、小商户、社区职能部门促进社区资源的充分利用，避免重复和浪费。坚持因地制宜的原则，对受到围闭门工程影响的小商户采取“最小伤害”原则，区别对待，较好地解决了附带的矛盾和问题。社工倡导理性原则，注重引导社区居民、居委会、街道职能部门和受到围闭门工 8 程影响的各利益方相互体谅，互相合作，社工发挥的是促进各方对话、沟通、体谅，商讨解决问题的办法的桥梁作用。

当然，社区公共问题的介入工程也暴露了专业服务的不足，社工队伍年轻化、社区经验和人生经验不足，在社区公共问题介入的过程中需要不断学习，互相促进，努力成长。社区公共问题介入必须有经验丰富、能够与各利益方良好互动的专业督导加盟，发挥社会策划模式中专家的作用。反思阳光机构成功介入社区公共问题的几个成功案例，督导坐班制、督导服务第一线为错综复杂的各方矛盾和博弈的化解奠定了基础。

(二)对于社工工作过程的思考

首先，社工的专业理念和价值观必须融入服务层面，将尊重、同理、平等、接纳等原则运用到与居民沟通、与职能部门协商、方案建议、洗楼家访过程。社工在服务过程价值观的内化、注重社工的自我成长很重要。在非常时期为了工作需要，社工需要加班加点促进工作，在工作过程要坚持利他主义、案主利益优先，需要社工超出工作时间的投入，正是有专业价值观和理念支撑，社工才能任劳任怨，主动积极，顺利地从各方面进行介入服务，取得信任，获得服务空间。

其次，社工以专业的原则为目标，家访之后继续开展再度家访、深度家访，运用个案、小组等技巧将服务升级和伸展，以居民的需求为根本，挖掘了社区领袖、热心居民、志愿者的资源，引导社区居民主动参与社区活动，避免由于某些社区问题矛盾激化导致冲突升级；社区工作必须有长远的战略目光，将过程目标和具体目标结合起来。社会工作是用“心”服务的工作，助人自助使社工深刻理解自身的使命。

在社工对公共问题的介入中，必须注意几个问题：

第一是充分利用社区的人力资源。社工进入社区开展服务，必须重视在地资源和做出呼应。相对街道和居委会工作人员，社工缺乏对社区历史和环境的深刻理解，柔性服务、渗透式服务要求社工用最短的时间、最平缓的方式进入社区格局，这就必须用尊重平等和同理心对待服务对象和服务合作伙伴。

社工应具备对社区公共问题分析评估的能力，具有社会工作的基本理论、工作方法与技巧；整合社会资源、协助社区居民共同面对困境的能力；还应具备以社工视角看待问题的能力，避免在工作中忽略或者强化某方利益，引导各利益方理性看待问题，共同协商解决问题。

第二是必须处理好专业性的坚持与合作伙伴之间的关系。社工进入社区工作，很难避免被合作伙伴当做解决问题的劳动力使用的问题。专业性的坚持需要社工与合作伙伴互相的理解和尊重，社工对合作伙伴的需要做出响应是专业性的响应。从小区围闭门工程最初街道职能部门和居委会只将社工当作协助围闭门工程向居民收费的帮手，到后来社工反客为主全面介入，职能部门和居委会配合社工，社工机构需要与合作伙伴建立互信关系，协同工作，才能解决时间紧任务重的围闭门工程。

社工介入公共问题需要与街道职能部门和居委会有效沟通和互动，坚持社工在社区服务过程的专业性和独立性，将社区宣传、社区教育、社区培训结合起来，让服务合作方了解什 9 么是社会工作，社工可以做什么，不能做什么。这个过程既要讲究策略，更要讲究技巧，还要不断向服务合作伙伴宣传社会工作。

社区工作要求社工配合当地政府开展工作的过程有长远的目光和宏观的思维。如果社工以坚持专业性为由，不考虑合作伙伴的需求，与合作伙伴合作不良，社工收集的居民意见和心声就得不到职能部门的重视，就无法解决实际问题，就会影响社工服务的效果。如果社工只考虑服务合作伙伴的需求，定位于协助合作伙伴工作，没有坚持社会工作在社区服务过程的专业性和独立性，社工服务就会变味，就沦为传统社区工作的重复，居委会工作的重复。如何响应需求，如何合作，是专业杜工服务嵌入社区工作的难点。

社区公共问题的介入是城市社区建设的重要领域，社区工作方法以社区为对象，通过社工的介入，组织社区居民集体参与解决社区问题，改善生活环境和质量，在社区公共问题的介入过程中，注重培育社区居民对社区的归属感，培养社区自助、互助与自决的精神，提高社区居民社区参与的能力和意识，在行动研究的工作过程不断反思社会工作的价值观、理论和方法，这就是阳光社工机构社区公共问题社工介入的行动研究探索的意义所在。

作者简介：

朱静君，女，广东工业大学社会工作系副教授，中级社工师。

恢复高考后(1977年)第一届考入中山大学哲学系，毕业后一直从事高等教育近30年。2004年在广东工业大学创办社会工作系社会工作专业，并担任系主任至今。承担过民政部、省教育厅等课题多个，在国内外杂志发表论文几十篇。1999年获得广东省高校“两课”优秀教师表彰，2005年广东省高等教育优秀教学成果一等奖。

社会兼职：广东省社会工作学会副会长，广州阳光社会工作事务中心理事长，社工督导等。

研究方向：社会工作实务、社区社会工作、家庭社会工作

第三篇：社区沟通工作与社工介入

社区沟通工作与社工介入（初稿）内容摘要：社区沟通工作作为社区工作的一部分，是一项重要的内容和环节，社区沟通工作的好坏对社区工作顺利开展和进行起着至关重要的作用。社区沟通工作的主体应该是拥有和具备专业知识，接受过专门培训的专业社工。本文旨在讨论社区沟通工作与专业社工介入之间的关系，具体分析了社区沟通工作概况，社工介入社区沟通工作的角色定位，针对社区沟通开展工作的社工应具备的基本素质，专业社区沟通的工作实务、社工介入社区沟通工作的意义和前景等。

关键词： 社区工作 社区沟通工作 社区组织 社会工作者（社工）

一．案例分析

（一）案例背景：

近年来，随着城市居住格局和社区管理体制的变化，大量居民小区普遍实施物业管理，即由物业公司承担小区管理，按市场化运作。物业管理公司是指在市场经济条件下，按照国家法律规定，对城市住宅小区（包括其内的房屋、道路、公共设施、、环境等）进行有偿服务、有偿管理的专业性法人组织。物业管理公司的职责是：负责住宅小区内一切有关房地产开发、租赁、销售及售后服务，包括房屋保养、维修、住宅小区的清洁、绿化、管理和小区内的商业服务、治安维护等社会活动。【1】小区实行物业管理，是市场经济发展的必然产物，有利于提高城镇居民生活质量，便利居民生活。实践证明，这种市场化的城市社区管理形式符合城市化发展规律，总体上受到居民的欢迎和认可。

但是，另一方面，在具体管理过程中，物业管理公司和居民之间的矛盾也日益突出，成为许多社区中普遍存在的问题，由双方的矛盾引发的纠纷事件此起彼伏，频频被媒体所曝光。物业管理公司和居民之间的矛盾，具体情况千差万别，但有一点是共同的，就是双方缺乏沟通，许多矛盾和冲突都因此而来。

（二）案例回顾

以科苑社区为例

（三）总结分析

讨论此事件中社工介入社区沟通工作的必要性和成效

有鉴于此，下面着重讨论社区沟通工作与社工介入之间的关系，其中包括社区沟通工作概况，社工介入社区沟通工作的角色定位，针对社区沟通开展工作的社工应具备的基本素质，专业社区沟通的工作实务、社工介入社区沟通工作的意义和前景等。

二．社区沟通工作与社工介入

（一）社区工作与社区沟通工作

社区工作是社会工作的一种，也是社会工作三大传统方法（个案工作、小组工作和社区工作）之一。社区工作作为“一项受薪工作人员所进行的工作，借以协助识别所面临的问题及机会，由居民共同作出实际决定，采取集体行为解决所面临的问题。居民将决定付诸行动时，社区工作者给与支持，以培养居民的能力及自我独立。”（布托Bhutto，《社区工作与社会工作》）同时，结合我国目前的情况来看，社区工作有广义和狭义之分。广义的社区工作是指在社区内发展的以提高社区福利、促进社区和社会协调发展的社会服务或社会管理。狭义的社区工作则是社区社会工作的简称，特指专业社会工作机构及社会工作者关于社区工作的的理论、方法、技能及其应用过程）。【2】或者简单地说是一种以社区为基础的社会工作方法，由专业社工本着助人的价值理念和专业技艺，与其所服务社区居民一起工作，推动与居民福利有关的社会行动的开展及社区方案的制定。职业从事社会工作的人，称为社会工作者，简称“社工”。因此社区工作通过社工的介入，旨在确定社区的问题与需求，发掘社区资源，动员和组织社区居民实现自助，互助和社区自治，化解社区矛盾和社区冲突，预防和解决社会问题，从而促进社区整合与和谐发展。【3】

社区主要工作包括社区民主选举工作、社区民主决策工作、社区民主管理工作、社区民主监督工作、社区服务工作、社区治安工作、社区环境工作、社区医疗卫生工作、社区文体工作、社区社会保障工作、社区沟通工作、社区信息工作、社区行政管理工作、社区党建工作、社区财务工作。可见，社区沟通工作作为社区工作的一部分，是一项重要的内容和环节，社区沟通工作的好坏对社区工作顺利开展和进行起着至关重要的作用。

笔者认为，社区沟通工作是指社区社会工作者运用专业的理论知识和实践技巧在社区内开展的正确处理和协调社区内外各种关系，包括居民与居民、居民与社区组织、社区组织之间以及社区与社区等各方之间的关系，从而为社区创造良好的条件和环境，促进社区目标的实现而采用的一种介入手段和方法。这里顺便提一下，社区组织是指直接从事社区民主选举、民主决策民主管理、民主监督活动以实现自我教育、自我管理、自我服务、自我约束功能的各种组织的总称。具体包括四个类型：社区党组织、社区自治组织、社区中介组织、社区专业服务组织。上述案例中沟通方之一的物业管理公司就属于社区专业服务组织，该案例反应出正确处理居民与物业管理公司之间的关系也是是社区沟通工作的重要任务之一。

从上述定义中，我们也不难发现，社区沟通工作的主体应该是拥有和具备专业知识，接受过专门培训的专业社工。事实上，在就当前中国的具体情况来说，真正在从事着社区沟通工作都是非专业的社区工作人员，包括专职的居委会干部、社区服务人员等，也包括社区志愿者甚至包括民政部门、社会福利单位、街道有关主管部门的相关人员。由于缺乏专业理论知识和技能的支持，服务意识的淡薄以及长久以来所形成的官方行政色彩浓重的特点，致使社区工作人员在实际操作过程中，往往不能达到理想的沟通协调效果，沟通的质量和水平难以有效提高。

专业社会工作介入社区沟通工作的必要性、迫切性和现实性，已经是普遍的共识，这既是建设现代社会管理体制的新型社区发展模式的必然要求，也是提

升整个社会文明和社区服务水平的必由之路。

（二）社工介入社区沟通工作的角色定位

社区工作者作为工作在社区管理和建设第一线的专业社工队伍，他们所扮演的角色多种多样，有使能者、服务者、维权者、组织者、调解者、教育者等。作为使能者的社会工作者，主要任务是协助社区居民团结一致，通过有组织的方法来解决问题。作为服务者的社会工作者，主要任务是依托社区资源，运用社会资源，开展社会服务。作为维权者的社会工作者，主要任务是保证居民合法权益得到有效保护。作为组织者的社会工作者，主要任务是组织居民展开社区行动，形成共同的利益团体。作为调解者的社会工作者，主要任务是调解纠纷和冲突，避免冲突扩大。作为教育者的社会工作者，主要任务是向居民提供知识和信息以帮助居民正确认识人生观、世界观，并向居民传授一定的生活技能者，使居民提高自身素质，提升生活应变能力。

在社区沟通工作中，社工的角色定位主要有使能者，维权者，调解者三种。首先，在使能者的角色中，居民的努力是推动社区问题改善的关键，而社工的责任便是帮助社区居民能够实现社区问题的解决和达致社区的改变。使能者的沟通方式有两种：一是鼓励各方表达自己的利益诉求，尤其是处于弱势的居民，能提供机会使他们的感受给社区组织或相关部门认识。二是促进各方的交流和沟通，达成一致，共同致力于解决问题。其次，社工又是维权者。所谓维权者，就是社区权益维护者。作为一名专业的社区工作者，他应当是社区合法权益的维护者和社区利益的代言人，通过正当途径使社区和社区居民的合法权益得到维护。第三，作为社区工作者，他还要扮演调解者的角色。一旦纠纷事件发生，作为一名专业的社区工作者，他所扮演的并不是一个做法极端、煽情挑拨的维权斗士，而是积极主动调解纠纷和冲突，协调沟通矛盾双方，通过和平的方式避免事态的进一步扩大，从而有效地维护各方的合法利益。

在上述案例中。。。

（三）针对沟通工作的的社工应具备的基本素质

社工面对的是整个社区的居民，要求通过专业的技巧和方法对社区事务和人际关系进行有效有序的协调，使社区保持健康的状态和良性发展。因此社工必须经过专业培训，具有高度的社会责任心和荣誉感，具有务实求真的态度，并有判断事物的扎实知识基础和进行组织沟通的技巧。以下是应具备的素质：

（1）集体取向的以人为本的价值观

人的价值和尊严以及个人自由选择和自我实现的权利是社会工作包括社区沟通工作的核心价值。社工必须秉着这样的价值理念，相信人的平等权利和基本需求应当得到尊重和满足。但区别于个案沟通工作的是，社区沟通工作以“社区”为介入单位和对象，不是单纯地达到“个人增权”的目标，而是实现“集体增权”，集体取向因此比较明显。

在沟通中，平等观念显得尤为重要，人们不应当因为民族、性别、年龄、阶级以及相貌或能力而受到歧视，只有在平等的前提下，才能达到沟通的目的。就如此案中，居民和物业管理公司站在平等的地位，就比较容易达成共识。

同时，社工的“助人自助”也遵循着以人为本的价值观。“助人自助的价值是社会工作者的第一面旗帜。”（王思斌，1955）

（2）知识基础

社工的知识结构至少应当包括三个部分：第一，社区工作自身的理论体系和

实务模式。社区工作作为社会工作主要方法之一具有一套独特的工作原则、步骤和方法，社工必须首先了解自己的工作的特殊和特点，掌握基本的专业理论知识和技巧。第二，相关行为科学及社会科学的知识方法。在现代社会工作的专业化过程中，吸收了各种现代科学成果。从事社区沟通工作更需要掌握一些社会心理学、精神医学、文化人类学知识。第三，社区背景知识。较全面、深入了解社区结构、服务事业及公共或私人机构的功能特点，并熟悉社区居民生活习俗，从而容易介入社区，建立积极的社区内外关系。

（3）沟通技巧

社区沟通工作成功与否，在很大程度上取决于社工能否取得社区成员的信任，与社区组织建立全面的合作关系。具备良好的沟通能力是社工的基本角色要求。社工既要与社区内外的组织机构打交道，也要与社区成员共同学习、讨论和工作。无论是工作伙伴之间的联合设计、协同服务，还是推动沟通双方的自助、互助和自觉，都需要社工发展或维持友好合作、群策群力，处理好各方面的关系。社工面对的工作对象的职位、年龄、性格、组织角色各式各样，因此社工要在理解“人”之社会重要性的前提下，遵循沟通与合作的原则，运用相应的知识技巧，建立信任关系。通过相互的沟通和合作，更加了解自己作为社区工作者所扮演的角色，最终为有成效的社区发展创造良好的人际关系氛围。

（4）职业伦理

涉及到社区沟通中所需要遵循的职业伦理包括服务取向、社会公义、人的尊严和价值、人际关系的重视、诚信等。（Rowena Fong，2000）

（四）社区沟通的工作实务

社区沟通的实务工作范围主要有以下几个：

（1）调解社区居民、家庭、邻里之间的矛盾和纠纷

社区居民、家庭、邻里之间的矛盾和纠纷大多不具有根本性的相互冲突的性质，需要社工在深入了解矛盾和冲突的情况下采取灵活措施予以化解和引导。作为调解者的社工要灵活应用个案工作中的各种社会心理学知识和专业沟通技巧，倾听、分享和同感，深入分析和了解矛盾和纠纷的性质和涉及各方面的意见和要求，秉着公开、公平、公正的原则，引导矛盾双方达成妥协，摈弃前嫌。

（2）加强居民与社区组织之间的联系和沟通

首先，加强居民与社区党组织的联系，通过开展党员志愿活动，发挥党员的先锋模范带头作用，服务社区居民。党员志愿者深入社区、走进群众，加强情感交流，深入体恤社区民情，营造了良好的社区人际关系。

其次，鼓励居民社区参与社区自治，将意见和建议表达给社区自治组织，如社区居民代表大会，社区居民委员会等机构，这样可以有效地减少各种矛盾和纠纷的发生。

再次，引导居民参加群众性组织，直接开展自我教育、自我管理、自我服务、自我约束活动，包括各类文化艺术体育团体、社区志愿者协、业主委员会、居民自治协会等。

最后，协调好居民与社区专业服务组织（物业管理组织、社区保安队、社区环卫站等）之间的关系，互相明确各自的权利和义务，提高服务质量和水平。

（3）促进社区组织之间的相互交流与合作

社区是个大家庭，这里不但有一个一个小家庭，还包括各类大大小小的社区组织，社区组织应各司其职，相互合作交流，为社区的建设和发展提供合力，共同致力于建设一个新型和谐社区。

（4）建立和邻里社区的友好关系

社区作为一个社会有机体，不是孤立的。在社区的对外沟通中，与邻里社区的友好合作尤为重要。这是专业社工在社区沟通工作中必须完成好的课题，也是建设和谐街道，和谐社会的一个重要保证。

另一方面，在开展社区沟通工作中，有针对性的专业技巧和方法是必不可少的，而这些技巧恰恰也是现在的社区工作人员所缺乏的。下面简要的阐述一下社区沟通工作的方法和技巧：

（1）分析技巧和规划制定

初到一个陌生的社区，社工面临的课题便是“如何去认识和分析社区？”，这是一项基础性的，系统性的工作。

对于社区的背景、社区居民及组织团体的关系与权力结构、社区问题和社区需要，社工可以采用文献分析法、参与式观察法、访问法和社区普查法等多种方法进行资料的收集工作。再进行系统的分析后制定出一份缜密的工作规划，这能够为社工按部就班的开展沟通工作提供指引。

（2）工作关系的建立和问题的介入

良好的社区沟通工作的开始是建立起社工包括个人和组织在内的社区的关系、联结。能否进入社区与各方建立紧密联系，是对社工的考验。而这种关系的建立需要掌握熟练的技巧。

首先有计划地和居民接触，可以采取正式或非正式的，一对一或一对多，通过讲话、访问、电话交流、电子媒介等不同形式。其次，其次与社区内各类组织和部门接触，分析组织间的交往关系和利益差别。最后，深入基层，介入问题事件，近距离地了解居民对该问题事件的心声。

（3）组织技巧

当矛盾出现时，社工要善于通过组织交流会、座谈会等形式的实际活动来帮助矛盾双方进行和平商议，解决纠纷冲突，力争把矛盾遏制在可以控制的范围。

在矛盾没有出现时，也必须以组织茶话会，联谊等活动时常联络社区中的各个利益主体，加强交流和合作，创造一个良好的社区氛围。

社工对于组织的各项活动的细节和流程必须有充分的计划和准备，同时也要在活动现场的灵活机动，缓和协调气氛，促进各方达成共识。

（五）社工介入社区沟通工作的意义和前景

参考文献：

【1】 徐勇、陈伟东《社区工作实务》高等教育出版社2003.6

【2】 徐永祥主编、中国社会工作教育协会组编《社区工作》高等教育出版社

2004.1

【3】[3]艾伦.特韦尔威特里《社区工作》中国社会出版社2002.1

第四篇：关于山西省城市社区建设中存在的问题与对策

关于山西省城市社区建设中存在的问题与对策

来源：岁月联盟 作者：周玉萍 时间：2010-08-12

„关键词‟城市社区 社区建设 社区服务

[论文摘要‟与其他城市相比，山西省城市社区建设存在着一些问题。只有政府充分重视社区，采取相应的措施，才能解决这些问题，使山西省的城市社区建设发展更快、更好。

近年来，山西省城市社区建设迅速发展，在短短的十几年时间里，社区从老头老太太当家的居民委员会，发展成了一个承担辖区内常住居民管理、社会保险、计划生育核查，兼具一些行政管理职能、服务职能的社会机构。发展速度比较快，但也出现了一些间题。我们在调查中发现了这些问题，并提出了一些改进建议。

一、山西省城市社区建设存在的突出问题

第一，基础设施投人严重不足。太原市，平均每个社区的办公服务用房不过3一4间，建筑面积不过100平方米左右，这已经属于比较好的了，条件差的仅仅有办公房间1一2间，建筑面积不过40平方米左右，这与北京每个社区办公用房都在300平方米左右没有办法相比。即使与发展速度相差无几的辽宁、吉林省相比，也有很大差距，目前他们的社区办公用房在230平方米左右。由于办公条件的限制，社区的许多功能不能发挥，比如缺乏固定的图书阅览室，活动室，导

致社区的一些活动难以开展，严重影响了社区的形象。第二，社区干部报酬偏低、工作繁杂，收人与付出不对称。太原市社区干部的报酬基本是月均粼刃余元，低于当地月平均工资。这样的工资水平不足以养家糊口，因此，社区干部大部分是的离岗人员，年龄偏大，文化层次偏低，严重制约了社区管理水平的提高。尽管报酬很低，工作却相当繁重，计划生育、扶贫、低保、失业人员的统计等项工作都在社区。社区干部们说，我们干的是政府的工作，出的力比公务员多，但收人只是公务员的几分之一。报酬低而工作繁重，也限制了专业人员进人这个领域。

第三，社区服务的市场运作机制尚未有效建立，社区服务水平较低，覆盖面小。在其他大城市社区已经开展的家政服务、职业介绍、中介信息、咨询服务、以及社区养老、社区照顾、社区矫治等项目均没有开展，社区服务基本处于自愿免费的状态。

第四，社区办公经费短缺。目前社区的办公经费仅为每月20(‟元，仅够交电话费和出墙报，稍微复杂一些的事情就没有办法去做。因此，社区干部即使想做一些事情，也没有办法去做。

第五，社区建设在全省范围内发展不均衡。太原市基本都纳入了社区，另外一些地区城市，如运城、大同等正在开始进行社区建设，而中小县城基本就没有社区这个概念，这种

不均衡状态将会制约社区建设的进一步发展。

二、对比与思考

2000年11月3日，民政部发表了《关于在全国推进城市社区建设的意见》后，社区建设在全国范围内呈现快速发展的势头，并开始由中心城区向城郊，大中城市向县(市)和集镇发展。一些大中城市的社区工作搞得非常好，起来，他们成功的经验是:

第一，有专业研究人员的研究。北京、上海等大城市都有专业的社会工作者去观察、研究社区，每年都有专业人员针对社区建设提出建议，比如，建设和谐社区需要注意什么问题，评价社区发展应该有什么样的指标体系等。

第二，有地方政府的引导。根据民政部《全国社区建设示范活动指导纲要》精神，北京、上海等地积极指导各区(县)开展社区建设示范活动.有计划、有步骤地推广先进经验，发挥示范单位的带头作用，引导各区(县)的社区的建设。第三，有高素质人员的参与。北京率先引进了博士学历的人员参与基层社区建设。u106年春节过后，清华、北大等高校的30位博士来到基层社区担任主任助理，挂职一年，每周到挂职单位工作两三天，其他城市也纷纷效仿。

对比之下，山西省在这三个方面都比较薄弱。在专业研究方面，山西省虽然也建立了三晋社区建设研究中心，但相对来说没有整合全省的研究力量，形成强大的研究阵容，因而

研究成果比较少。在政府引导方面，山西省做得还不够，先进社区和社区干部的示范作用没有得到充分发挥。在吸收高素质人员方面，有些街道也引进了大学生副主任，但没有固定的工作时间，对基层社区的建设没有太大的贡献。因此，山西省急需找到差距，弥补不足，推动社区建设的。

三、改进山西省城市社区建设的几点趁议

社区建设是我国社会主义建设的重要组成部分，社区建设的好坏不仅直接关系到政府的形象和社会的稳定，而且还影响到能否解决城市下岗与失业、扶贫、帮困、社会保障等一系列社会问题。因此，各级政府和有关部门应充分重视社区建设工作，采取相应的措施，改善社区建设。

(一)投入资金，改善社区的基础设施

社区基础设施的改善，不仅使社区管理有一个基本的依托，而且也使社区的各项功能能够充分发挥。政府应当制订一个规划，使社区办公用房在一定时期内达到201)平方米左右，使他们能够建立专用的阅览室和活动室。

(二)提高社区工作者待遇，提高社区工作者素质

提高社区工作者待遇与提高社区工作者素质二者是相互促进的。不提高社区工作者待遇，很难吸引到素质高、能力强的人。社区建设需要大批专业人才，但山西目前的现状是专业人才不愿进人社区工作，要推动具有专业知识的人员投身社区建设事业，必须提高社区工作者的待遇。山西省现在开设社会工作专业的院校有3所，从2006年开始，每年毕业的学生有100名左右，如果他们都进人社区，则社区工作者的素质将有一个很大的提高。

(三)提高杜区服务水平，改进社区服务现状

派遗一些社区干部到大城市参观学习，了解如何进行社区养老、社区文化、社区矫治等各项工作，回来后着手开展这些工作，逐渐开设热线电话，拓展服务项目，使社区服务上水平、上台阶。

(四)理顺管理体制，减少社区负担

各级行政管理部门不能随便什么事情都“进社区”，应该明确哪些工作应该进，哪些不应该进，避免社区工作的行政化趋势。经过相关部门的认可和批准，需要社区完成或配合完成的工作.社区应该坚决完成。同时“权随责移，费随事转”，相应的经费也拨发到社区。政府主要负责对社区的指导和监督。

山西省城市社区建设尽管存在一些问题，但从整体上看，发展的势头是非常明显的，我们在看到成绩的同时，也看到问题，才能使其发展更快、更好。

第五篇：城市社区管理体制创新探索

城市社区管理体制创新探索

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。