城市基层社区管理的成功探索

第一篇：城市基层社区管理的成功探索

十几年前，人们还对“社区”这个概念觉得有些陌生，如今它已深入千家万户。改革开放以来，随着全国城市化进程不断加快，社区在加强城市管理，服务市民生活，促进精神文明、物质文明建设等方面的作用日益突出。1991年，民政部提出了探索社区建设的新课题，许多城市纷纷响应。1999年，民政部在全国选择了北京市的西城区等26个城区作为社区建

设实验区。

一年多来，各实验区大胆创新，勇于探索，形成了各具特色的做法，不仅得到人民群众的好评，也受到了中央领导同志的称赞，为加强城市基层社会管理探索出一条新路。

抓管理———加强城市社区建设是时代的呼唤

城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，建设城市社区是建设现代文明城市的必然要求。多年来，党和国家领导人十分关心城市基层的社会化管理。1999年9月，江泽民同志在上海考察工作时强调，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，要适应新的情况，切实加强社区建设，尤其是要把社区党建搞好。李鹏、朱镕基、胡锦涛、李岚清等中央领导同志也曾多次到全国各地考察城市社区建设工作。

在新的形势下，社会成员的“单位”、组织属性逐渐减弱，大量“单位人”转为“社会人”，社会人口流动性加剧，致使城市社会管理相对滞后。企业剥离和政府转移出来的许多社会职能、服务职能，大部分也要由社区来承接。随着居民与社区关系的逐步密切，推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。

据统计，截至去年底，全国有667个城市，749个市辖区，5904个街道办事处，11．5万个居民委员会。这些街道、居委会直接面对着数亿居民，担负着建设社区、繁荣社区、服务居民的繁重任务。随着社会主义市场经济的发展，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临着急迫的改革和调整任务，社区的地位和作用日益重要。

站在世纪之交的门槛上，社会主义市场经济的迅猛发展对新时期社区建设提出了更高的要求。如何积极推进社区建设，加强城市基层政权和群众自治组织建设，探索出一条具有中国特色的城市基层社会管理新路子，正成为当前的一项重大课题。

抓关键———以社区体制改革为突破口，不断破解难题

1999年，民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，选择社区服务和城市基层工作基础比较好的北京市西城区，青岛市市南区，南京市玄武区、鼓楼区，西安市新城区，武汉市江汉区，海口市振东区，哈尔滨市道里区、南岗区等26个城区作为社区建设实验区。同时，有20多个省、自治区、直辖市确定了近100个省（市）级社区建设实验区。各实验区积极探索，总结出了许多好的经验。

科学合理地划分社区规模，是建设现代文明城市的前提。天津、沈阳、本溪、南京、青岛、武汉、西安、哈尔滨等城市，借鉴国外经验，结合当地实际，把社区规模定位在城市基层自然形成的地域。在这个思路下，他们按照1000户—户的规模，对居委会的管辖范围进行了调整，确保了基层社会管理与服务的到位。沈阳市在沈河、和平两个实验区试点的基础上，将原来的2700多个居委会，划分为1277个新型社区。

社区组织建设是社区建设的核心，是实行社区居民自治的最重要部分。各地在建立和完善社区组织体系过程中，重点抓好社区党的组织和社区居民自治组织的建设，取得了显著成果。上海、南京、沈阳、武汉、西安、石家庄等城市积极探索新时期党的基层组织建设的方法，充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，增强了基层党组织在社区的凝聚力和战斗力，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显。南京市玄武区广泛开展了在职党员志愿者服务活动，广大在职党员积极参加各类社区义务服务。在他们的带动下，越来越多的群众关心社区建设。居民们高兴地称赞：“在职党员真不愧是社区建设的一面红旗。”

各实验区还加强了城市社区居民自治组织的建设，很多城市社区建立了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区居民委员会。如今，实验区普遍成立了社区居民自治组织。居民通过社区成员代表会议，对社区内的重大事项进行讨论、评议。北京、上海、青岛、武汉、南京、乌鲁木齐等城市还尝试居民直接选举居委会主任，并制定了居民委员会选举办法。一个以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的社区居民自治体制在各实验区逐步形成。

转变政府职能、实现重心下移，这项工作是社区建设的一个难点，也是一个十分关键的环节。在推进社区建设过程中，各实验区严格按照“权随事走，费随事转”的原则，大力转变政府职能，将该由社区管理的职权还给社区。沈阳市东陵区泉园街道办事处赋予社区决策权、财务权、协调权、监督权。过去，社区对财务管理没有自主权，一切财务收支都由街道审批。在调整中，街道把原来所有权归街道的房屋使用权交给社区经营，连同社区有偿

第二篇：城市基层社会管理的成功探索

城市基层社会管理的成功探索--全国推进城市社区建设工作述评

在江苏省南京市玄武区，居民如需疏通下水管道、护理病人只要给社区２４小时服务热线拨个电话即可。居民们说，有困难，打热线，服务中心能帮忙。

十几年前，人们还对“社区”这个概念觉得有些陌生，如今它已深入千家万户。改革开放以来，随着全国城市化 进程不断加快，社区在加强城市管理，服务市民生活，促进精神文明、物质文明建设等方面的作用日益突出。１９９１年，民政部提出了探索社区建设的新课题，许多城市纷纷响应。１９９９年，民政部在全国选择了北京市的西城区等２６个城区作为社区建设实验区。

一年多来，各实验区大胆创新，勇于探索，形成了各具特色的做法，不仅得到人民群众的好评，也受到了中央领导同志的称赞，为加强城市基层社会管理探索出一条新路。群众高兴地说，城市社区正成为居民的“安全岛”、“快乐岛”。

抓管理--加强城市社区建设是时代的呼唤

城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，建设城市社区是建设现代文明城市的必然要求。多年来，党和国家领导人十分关心城市基层的社会化管理。１９９９年９月，江泽民同志在上海考察工作时强调，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，要适应新的情况，切实加强社区建设，尤其是要把社区党建搞好。李鹏、朱镕基、胡锦涛、李岚清等中央领导同志也曾多次到全国各地考察城市社区建设工作。

早在八十年代，民政部就开始倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，此后，社区服务迅速发展。但随着改革的深化，原有的社区服务项目已不能满足群众的要求。特别是近年来，在新的形势下，社会成员的“单位”、组织属性逐渐减弱，大量“单位人”转为“社会人”，社会人口流动性加剧，致使城市社会管理相对滞后。企业剥离和政府转移出来的许多社会职能、服务职能，大部分也要由社区来承接。随着居民与社区关系的逐步密切，推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。

据统计，截至去年底，全国有６６７个城市，７４９个市辖区，５９０４个街道办事处，１１.５万个居民委员会。这些街道、居委会直接面对着数亿居民，担负着建设社区、繁荣社区、服务居民的繁重任务。随着社会主义市场经济的发展，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临着急迫的改革和调整任务，社区的地位和作用日益重要。

站在世纪之交的门槛上，社会主义市场经济的迅猛发展对新时期社区建设提出了更高的要求。如何积极推进社区建设，加强城市基层政权和群众自治组织建设，探索出一条具有中国特色的城市基层社会管理新路子，正成为当前的一项重大课题。

抓关键--以社区体制改革为突破口，不断破解难题

１９９９年，民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，选择社区服务和城市基层工作基础比较好的北京市西城区，青岛市市南区，南京市玄武区、鼓楼区，西安市新城区，武汉市江汉区，海口市振东区，哈尔滨市道里区、南岗区等２６个城区作为社区建设实验区。同时，有２０多个省、自治区、直辖市确定了近１００个省（市）级社区建设实验区。各实验区积极探索，总结出了许多好的经验。

科学合理地划分社区规模，是建设现代文明城市的前提。天津、沈阳、本溪、南京、青岛、武汉、西安、哈尔滨等城市，借鉴国外经验，结合当地实际，把社区规模定位在城市基层自然形成的地域。在这个思路下，他们按照１０００户--２０００户的规模，对居委会的管辖范围进行了调整，确保了基层社会管理与服务的到位。沈阳市在沈河、和平两个实验区试点的基础上，将原来的２７００多个居委会，划分为１２７７个新型社区。

社区组织建设是社区建设的核心，是实行社区居民自治的最重要部分。各地在建立和完善社区组织体系过程中，重点抓好社区党的组织和社区居民自治组织的建设，取得了显著成果。上海、南京、沈阳、武汉、西安、石家庄等城市积极探索新时期党的基层组织建设的方法，充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，增强了基层党组织在社区的凝聚力和战斗力，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显。南京市玄武区广泛开展了在职党员志愿者服务活动，广大在职党员积极参加各类社区义务服务。在他们的带动下，越来越多的群众关心社区建设。居民们高兴地称赞：“在职党员真不愧是社区建设的一面红旗。”

各实验区还加强了城市社区居民自治组织的建设，很多城市社区建立了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区居民委员会。如今，实验区普遍成立了社区居民自治组织。居民通过社区成员代表会议，对社区内的重大事项进行讨论、评议。北京、上海、青岛、武汉、南京、乌鲁木齐等城市还尝试居民直接选举居委会主任，并制定了居民委员会选举办法。一个以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的社区居民自治体制在各实验区逐步形成。

转变政府职能、实现重心下移，这项工作是社区建设的一个难点，也是一个十分关键的环节。在推进社区建设过程中，各实验区严格按照“权随事走，费随事转”的原则，大力转变政府职能，将该由社区管理的职权还给社区。沈阳市东陵区泉园街道办事处赋予社区决策权、财务权、协调权、监督权。过去，社区对财务管理没有自主权，一切财务收支都由街道审批。在调整中，街道把原来所有权归街道的房屋使用权交给社区经营，连同社区有偿服务的收入都交社区自行支配。市、区、街三级财政拨付的办公费用，街道全额、按时拨付，由社区自己管理、合理支配，极大地调动了社区居民委员会工作的积极性。

促落实--建好城市社区，让人民安居乐业

城市社区建设试点工作经过一年多的探索实践，取得了可喜的成绩。蓬勃发展的社区在为群众解决困难的同时，又在服务中传播了文明风尚，深受社区居民欢迎，增强了社区凝聚力。北京市西城区从完善社区服务功能入手加强社区建设，先后开办起了敬老、优抚、便民、教育、文化、体育等１５个服务系列，既方便了群众生活，又使社区内各种资源得到了有效利用。新疆克拉玛依市克拉玛依区的居委会工作人员积极开展了以疾病预防、医疗、保健等为主要内容的无偿社区卫生服务，为３万多石油企业的离退休职工建立了“老年人家庭健康档案”。许多老年人深有感触地说，“党和政府没有忘记我们”。

社区建设极大地调动了居民参与社区建设的积极性，为城市基层社会管理找到了一条新路子。天津市河西区、沈阳市沈河区、本溪市溪湖区、西安市新城区、杭州市下城区的居民积极开展争当文明市民、争创文明家庭和文明楼院的活动，一些离退休老党员还自发组织了理论辅导团，在居民中进行党的政策方针及“唯物论”、“无神论”的宣传，组织各种健康有益的娱乐文体和科普活动。

各地还通过在社区中广泛开展丰富多彩的文化、体育、科普、教育等活动，营造出一种健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围。武汉市把文明形象工程建设融入到社区文明建设中，使市容与文明形象相互提升。南京市玄武等区利用南京大屠杀遇难同胞纪念馆等爱国主义教育基地，对社区党员、干部和中小学生进行爱国主义教育。

此外，经过调整的社区居委会，工作条件得到了明显改善，干部素质大大提高。河北省石家庄市长安区选聘了１０２名社区居委会专职干部，其中大中专毕业生就有４１人。南京玄武区社区委员会的办公用房在１５０平方米左右，配备了电话、电脑等办公设备，社区居委会与昔日“两间房，三个人”的简陋日子挥手告别。

为了进一步加强城市社区建设，经党中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》并要求，各级党委和政府要高度重视城市社区建设，把社区建设工作摆上重要议事日程。

随着新世纪的来临，我国的社会主义现代化建设将进入一个新的发展阶段。人们相信，随着一个个管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区的建立，社区建设在城市改革、发展、稳定大局中的地位将日显重要，在加强城市管理、服务市民生活、促进社会进步等方面的作用将会越来越大。（人民日报记者翟启运 新华社记者翟伟）

第三篇：城市社区基层民主建设

广 西 师 范 学 院

实 践 性 论 文

GUANG XI SHI FAN XUE YUAN

SHI JIAN JIAN XING LUN WEN

题目：关于城市社区基层民主建设的调查与研究 组长：李谦（1013010103）

组员： 陈亮安（1013010101）黄家广（1013010102）宁世乐（1013010104）王仔强（1013010109）梅又升（1013010110）周东波（1013010108）韦常耀（1013010107）

班别：化生学院10化本一班

指导老师：屈柳玲

提交日期：2012年5月28日

关于城市社区基层民主建设的调查与研究

【摘要】 社区民主是一种新型的、以群众自治为基础的、社区自治组织与基层政权机关互动的基层社会治理体系。发展和完善城市社区民主建设，是中国共产党全面建设小康社会、开创中国特色社会主义民主事业新局面一项重大任务，是一项宏大的社会系统工程。社区民主发展不论是对社区政治经济文化发展，还是对人本身的发展，都具有十分重大的意义，社区民主建设的好坏直接关系到社会运行的良性与否，构建和谐民主社区是构建和谐社会的基础。

关键词：社区基层民主居民自治

党的十七大报告提出“要健全基层党组织领导的、充满活力的基层群众自治

机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理机制，把城市社区民主政治建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体”。为了更好的发展城市社区民主建设，我们对北湖社区的民主建设情况进行了调查，主要通过对社区居民进行民主问卷调查及社区现场情况的观察的方式，得出以下调查报告。

一、对北湖社区基础民主建设调查情况分析

1、北湖社区在居民眼中的地位

社区主要是一个生活环境，是一个管理社会日常生活、服务居民集体的组织。有28%的居民认为，社区业余生活单调，社区管理可有可无。为什么会产生这样的现象？通过调查发现，71%的居民在平时感受不到社区的存在，只有在社区收费或是有困难需要帮助、有问题需要协调的时候才感觉到社区的存在。

2、民主在居民眼中的看法

根据调查结果发现，57%的居民认为对于公共事务每个居民都有监督权与质询权就是民主；42%的居民认为进行直接选举，由居民自己投票选出中意的人选就是民主。对于社区基层民主，90%的居民认为很重要，因为基层民主是居民实现自治、直接参与民主的方式与途径。但是，居民对所在的社区居委会的民主意识的看法却是一般甚至觉得很差。

3、居民对社区民主事务的态度

通过问卷调查及走访，我们发现有43%的居民表示对参与社区民主事务漠不关心，仅有20%的居民表示会积极参与社区民主事务，对于社区事务都会热烈讨

论发表自己意见。在问及为什么不关心或是不参与社区民主事务时，有57%的居 民表示，在决定事务时，大多是有关部门直接做决定，居民缺乏参与途径；28% 的居民认为，民主没有实际效用，不能解决实际问题；15%的居民遍抱有只要与 自己利益无关就“事不关己，高高挂起”的心态或是忙于各自工作、家庭，无暇 参与社区事务。

4、居民对社区选举的观点

对于选举，社区居委会是实行直接选举的形式，但是社区居委会对基层选举的宣传活动并没有很好的落实，仅有57%的居民有所了解。令人吃惊的是，居民对候选人的了解程度，58%的居民表示，不认识这些候选人，也不知道是如何确立的；15%的居民表示，原本是不认识的，在选举前有关部门通过各种形式向居民介绍他们的情况时才知道；仅有少数的居民对候选人有所了解。因此，居民对参与社区选举的情况也不容乐观，有58%的居民表示，能亲自到现场，但是是随机投票或是在工作人员的授意下投票或是委托他人投票或由工作人员代为投票；15%的居民认为与自己无关，只要不强制我就不去投票。当问及是否会考虑参加社区竞选的时候，绝大多数居民表示会参加竞选。

5、居民对事务、政务、决策的公开性的看法

根据调查，居民委员会在落实事务公开、政务公开上，42%的居民认为居委很少主动公开社区事务；43%的居民则表示居委会对居民关心的问题、涉及居民利益的问题都能向居民公开；仅有少数居民持不关心的态度。然而对于一些事关社区利益的决策前，82%的居民表示居委会并没有会召开听证会、协商议事会等会议进行民主决策。

6、居民对社区基层民主的效果满意度和相关建议

为了更好地发展社区民主建设，更好地体现居民自治，我们对居民进行了对所在社区的民主建设效果满意评分，71%的居民表示效果较差，居民的意见得不到充分考虑，民主只停留在形式上；14%的居民则表示，效果一般，居民能反映自己的意见，但对最后决策的影响不大，得不到反馈。对于社区基层民主建设，居民们希望干部与群众间更亲近些；能够很好的帮助居民解决实际的困难；居委会应该很好地听取居民的合理意见；应该不断完善社区的基本设施，比如社区的道路、社区的卫生等。

二、对加强城市社区基层民主建设的相关建议

通过调查，我们发现我国的城市社区民主建设还是存在弊端，那应该如何避

开这尴尬的境地，又该如何发展，才能使我国城市社区民主建设更加完善？党的十七大报告强调：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”基层群众自治制度已成为中国特色社会主义政治制度的有机组成部分。因而有必要进一步完善制度建设，提高社区民主建设的制度化水平。

（一）社区参与是基层民主政治建设的前提

基层民主政治建设离不开社区居民自治。实行社区自治就必须吸引广大居民群众，从自己切身利益出发参与社区的公共生活和建设。社区参与就是社区成员以各种方式，在社区的政治、经济、文化等生活领域中，参加社区的公共管理、公共服务和公共活动，分担社区责任，分享社区发展成果的行为和过程。完善城市居民自治，是推进城市社区建设的一个目标，就是要促进社区居民的广泛参与，扩大社区基层民主。参与是民主的前提，没有居民的广泛参与，就不可能有社区民主的发展。社区居民参与社区公共事务的广泛程度以及参与的有序程度，是衡量民主化水平的重要标志之一。社区居民参与公共事务的积极性越高涨，参与的有序程度越高，说明民主化水平越高。

当前，社区建设与发展的一个关键性问题就是如何使社区成员积极主动地参与到社区建设和发展之中，整合社区资源，共创共建美好家园。社区成员自觉参与社区的公共事务是社区建设和发展的根本动力，社区参与在一定意义上决定着社区发展的程度。社区基层民主建设是城市现代化建设的重要内容，也是社区建设的重要内容。社区建设的实质是社区居民广泛参与和促进社区发展的过程。通过社区居民投身社区建设、解决社区问题、谋求社区发展、参与社区管理等活动，社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务，实现社区自治。

（二）不断完善民主决策，努力提高民主自治水平

民主决策是民主自治的关键，也是居民参与决策民主的重要形式。发展基层民主，关键是使广大居民真正拥有决定本居住地区重大事项的决策权。建立新的居民自治组织体系，完善民主决策机制，这是新形势下坚持党的群众路线，加强基层民主政治建设的重要前提。社区居民有权决定社区内的重大事宜，这是社区居民自治的重要体现和标志。通过建立正式组织和非正式组织把居民联系起来，使之积极参与社区活动。正式组织是指社区居民代表会议、居民议事会、户代表

会议等法定组织，正式组织承担着非正式社区组织不能做的事情，例如解决各个非正式社区组织自身难以解决的矛盾、难以调解的关系，为难以管理的事务提供支持和帮助，还有召集社区成员大会就涉及全体社区居民利益的事情进行决策。

（三）积极完善社区民主监督制约机制

民主监督是社区居民自治的保障，也是推进基层民主化进程的重要手段。加强民主监督，是强化社区自治功能的重要措施。首先，必须坚持及细化社区的政务公开、财务公开、事务公开等制度，使公示的具体内容、具体标准等为居民所知。其次，还应重视发挥社区居民代表大会对执行机构社区居委会的监督作用，充分发挥其决定社区重大公共事务、审议各类规章制度等的功能。最后，要搞好民主评议，社区成员代表大会对居委会成员进行民主评议，以及社区自治组织对政府部门及其工作人员进行民主测评。

（四）加强社区党的建设

城市社区是城市居民活动最集中的地方，创新和加强社区党的建设，党才能通过坚强的基层党组织与广大人民群众取得并保持密切的关系。社区党建主要有两大任务：一是健全和完善党的基层组织；二是巩固和发展党的群众基础。其核心就是党如何通过自身完善的组织体系在社区中构建最广泛和牢固的社会基础。显然，党要实现这个核心任务，除了要形成社区党建工作的组织网络体系外，还要努力使党成为城市基层群众自治的主导力量。党要成为自治的主导力量，就要争取群众，赢得群众，真正成为群众利益的代表者。只有党在社区生活中的主导作用被群众真正接受，社区群众才能真正成为党领导和执政的有力的社会基础。社区基层党组织的思想政治工作和群众工作一定要深入群众、贴近群众，认真贯彻党的群众路线和宗旨。在工作内容上，要注重体现针对性、层次性，应以社区居民的基本综合素质的提高为主旨；在工作方法上，要注重突出多样性、灵活性，“因地制宜、循序渐进”；要深入开展社区文化、社区服务等普受居民欢迎的活动，丰富居民的生活。通过宣传教育、组织引导，不断发掘居民群众的民主政治意识，从而来推进基层社区民主政治建设的深入发展。

只有不断完善我国社区民主建设制度，实现居民自治，才能充分体现社区意义。社区民主建设，构建和谐社区对构建和谐社会具有重要意义。

参考文献：

［1］ 徐勇．中国城市社区自治［M］ ．武汉：武汉出版社，2002：4．

［2］ 林尚立．社区民主与治理：案例研究［M］ ．北京：社会科学文献出版社，2003：31．

[3]刘轶梅.加强社区参与完善社区基层民主政治建设[N]．哈尔滨日报:2004.11.29.[4]郑卫国.发展城市基层民主与加强城市社区党组织建设［M］ ．成都：理论与改革杂志出版社，2011:6.

第四篇：城市基层管理

城市基层管理体制的认识和感想

二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限和束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。

近年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在一下几方面：

一、进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。

二、通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检察权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。例如：武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。

三、组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩大，人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。

四、加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。

我国城市基层管理体制向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种

体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。

从管理目的来看，由过去的控制向服务转变。原有的单位体制固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配，通过政府—单位—资源分配—职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理分配社会资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府—社区—居民。

从管理形式来看，由过去行政命令式的管理模式向强调居民参与治理转变。社区体制强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的指定、实施必须体现社区居民的广泛参与，从而使政府的行政命令模式渐渐淡出历史舞台，但政府的撤离所造成的权利真空不是社区自治组织所能立即填补的，因此当前的城市基层管理体制能存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。

行政化倾向不能表达居民的利益诉求，也无法居民的信任。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，而居委会是基层群众的自治租住。但事实上，居委会自诞生之日起就一直按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民们认为是“自己的组织”，而居委会工作人员的薪酬也是由政府直接拨款解决。政府是老板，社区居民是管理对象，这不但降低了社区居民参与社区事务管理的主观能动性，更无法获得社区居民对社区规范化管理的信心。

第一、居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断层。社区是居民生活环境的依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之前协调的、稳定的合作关系。而目前的情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较强的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。

第二、法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界限。法律是公共管理的最强准则，社区各类组织和居民都必须在法律规定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。

第三、职能转变不到位妨碍了社区管理的效应。社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。由于职能转变不到位，债权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权利的制度性侵蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。

妥善的解决上述问题，是构筑新型城市基层体制的必然要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，我认为应该着重从一下几个方面入手：

一、加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律规范。修改后的《居委会组织法》应吸收近年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。深化街道体制改革。重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系，既要完善自身职能，又要深化服务。

二、推动居民利益社区化。当居民的利益与社区息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此，应该强化居民与社区之间的利益关系，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，是居民除工作之外的其他利益关系都能在社区体现。努力构建社区参与平台。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，大多彼此都

不认识。人文环境的陌生弱化了居民们的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，例如：构建居民社区参与平台应以居民代表会议，居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队，秧歌队、等非法定型平台为辅。

三、促进社区自治制度化。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定出一套详细的、操作性强的议事规则；再次，要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在的问题等都要向居民公布，便于居民监督。

四、建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步多元化。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时，要加强社区工作者的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快早就一支专业的社区工作者队伍。

陈朝阳

2012年3月9日

第五篇：城市社区管理体制创新探索

城市社区管理体制创新探索

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。