小议民营企业内部治理结构的优化

第一篇：小议民营企业内部治理结构的优化

小议民营企业内部治理结构的优化

我国《公司法》中规定了公司治理的强制要求，要求公司设立股东会、董事会、监事会及经理。但在许多民营企业中，虽然按照公司法的要求建立了相应的治理机关，但只是停留在纸面上的机关，公司仍然是大股东一人管理、控制及经营，致使股东会、董事会、监事会及经理并未能发挥其实质作用，民营企业治理结构虚化。

董事会决策机制失灵，决策形式化我国民营企业虽按照公司法要求设立了董事会这一决策机构，但董事会成员大多来自企业创业者或者内部各级领导人，公司总裁或其家族成员在下属提供充足资料的基础上，独自做出决策，无须经过民主讨论通过，即使经过董事会讨论决定，也往往是走形式，实质上董事会并未发挥其应有的作用。

监督约束机制不完善，对监事缺乏应有的激励机制民营企业中监事在经济利益等方面受制于公司管理层，甚至大多数监事会成员来自管理层，致使监事缺乏行使监督职能所需的必要法律保障，难以对董事和经理起到监督作用，使监事会成为了可有可无的摆设，不能有效发挥其应有的地位和作用。同时，企业缺乏对监事应有的激励机制，使得监事不能真正履行其监督职能。

所有权与经营权合二为一，经营者权利不明确，缺乏对经营者有效约束我国民营企业存在对外部经理人的防范心态，并出于所有权与经营权分离后所带来的高昂的监督成本和激励成本的考虑，致使所有权与经营权合二为一的境况一直没有改变，经理人员“有实无名”，缺乏对经理人员的约束。

完善我国民营企业内部治理结构的建议

(一)健全产权保护法律法规，引导民营企业实现产权结构多元化

解决我国民营企业内部产权不清及产权结构单一问题，依法推进民营企业法律法规建设是关键。对此，一要健全产权保护法律法规。针对我国目前对个人投资的所有权进行明确的法律保护，也就是个人对企业的投资所有还没有成为真正意义上的产权的现状，必须在现有相关法律法规的基础上，结合《物权法》关于私有财产保护的法律规定，制定合适、合理、有效的《民营企业法》，为其产权提供完备的法律保障;更要对目前限制、影响民营企业相关所有权的法律法规进行修改与补充，加强对私权的保护，推进民营企业治理结构的转型。二要以法律法规形式引导民营企业产权结构多元化。产权多元化，即投资主体的多元化，当前实现多元化产权的途径主要有：引入战略投资者，其方式主要有增资扩股、出让产权、资产转换;采取股票期权激励制度。用法律法规的形式引导、肯定和推动民营企业产权多元化，使其在多元化的过程中，做到规范化、程序化、透明化。

(二)完善相关法律规定，赋予民营企业公司治理模式选择权

公司法中关于设立三会一经理的治理机关，不符合企业的实际需要。对此，公司法应提供多种治理模式，供不同类型、不同规模的民营企业进行选择。民营企业基于对自身的了解而选择的治理结构，较之公司法强制设立的治理模式而言，更符合企业的需要。立法者在制定法律的过程中，应赋予企业治理模式的选择权。

(三)建立科学、民主的决策机制，强化董事义务和董事会功能

家长制的决策机制，是民营企业广为人诟病的弊端，往往影响民营企业持续、健康发展。民营企业应强化以董事会为核心而非以老板个人为核心的科学化、民主化决策机制，强化决策程序的规则化、制度化，有效减少决策的随意性以及重大决策失误的风险。同时，强化董事的勤勉尽责义务，确保公司执行权科学有效行使。如在《公司法》中明确规定公司与董事之间的信托关系，确立董事应承担的基本义务，包括以列举方式将忠实、尽职、勤勉义务具体化。同时，进一步完善董事会的组织体系，健全董事会的功能。

(四)完善监督机制，强化监事会成员权利及激励机制

监事会要通过有关制度建设等措施，加强制度化建设与管理规范，变人治为法治，以制度管人、用程序管事，对董事、经营行为进行监督。对此，可以通过建立和引进外部监事制度，改变监事会成员的构成，真正发挥监事会对经营者的监督作用。同时加强监事会的权利，突出监事会享有监察权的同时，赋予其一定的起诉董事或经理的权利。通过提高监事的报酬并给予企业一定的期权激励，对监事履行职能所需的必要费用给予足够的支持，以此来完善监事的激励机制。

(五)实现经理权利法定化，增加经理人员的监督激励机制

公司经理层是公司日常运营管理的执行机构，手中必然握有一定权力，其权力行使得当与否会给公司带来巨大影响，因此，有必要对其拥有的权利在法律中进一步明确化、法定化，让其不仅“有实”，亦“有名”。同时，应让民营企业认识到，所有权和经营权分离是企业发展的潮流，意味着企业的决策功能和风险承担功能事实上发生了分离，对此应在公司法中增加对经理人员的监督机制和激励机制，使经理人员能够做出既实现个人利益最大化又符合所有者目标的选择，从而使民营企业在进行有效的两权分离时树立足够的信心。

结语

笔者通过对我国民营企业内部治理结构的现状进行研究，在对我国民营企业内部治理结构的基本情况有了比较清晰的了解之上，提出民营企业内部治理结构在股权、董事会、监事会及经理等方面存在的问题，并从公司法的视角对其提出完善建议，以期解决我国民营企业发展过程中遇到的瓶颈问题，使民营企业做大做强。

第二篇：民营企业内部审计

论民营企业内部审计

姜勇（会于本011.58号）徐丽芬（导师）

摘要：

内部审计是在一个组织内部建立的一处独立的评价活动，并作为该组织的活动进行审查和评价的一种服务。当前内部审计风险的主要成因为：内审机构独立性不强；被审计单位业务复杂化和审计范围的不断外延；选用审计程序和 方法 的不确定性；内审人员业务素质参差不齐等。应从审计人员、审计方法、审计技巧、审计对象、审计环境五个方面入手，寻求防范与规避审计风险的策略。但内部审计可以对企业管理起制约、防护、签证、促进、建设性和参谋作用。目前的在企业内部审计工作缺乏独立性：内审人员重实务、忽视理论研究；对内审作用及内审机构的有无缺乏认识；专业审计人员配备不全，限制了内审工作的开展。现代企业内部审计工作适应改革的发展方向，强化审计责任，消除内审局限性，依法审计，在监督与服务中求效益。正确认识和发挥企业内部审计的作用，解决企业管理中内部审计存在的问题，提出了解决问题的对策。对当前企业加强管理及提高经济效益，服务经济发展具有特别重要的意义。关键词：内部审计、民营企业、作用、对策

直面经济全球化的趋势，积极应对我国加入WTO后的形势，要实现民营企业经济的最新突破，除了要发挥民营企业机制活、反应快的特点我，放大重点民营企业的作用，还必须在帮助民营企业在内部管理上下功夫，建立更加合理的内控制度，完善激励机制，激发员工的创造力，通过制度创新、技术创新、产品创新和营销创新，使民营企业步入持续、稳定、健康发展的快车道。目前已有一种好势头，为促进民营企业的发展，内部审计已不是国企业的专利，受民营企业老板的青眯和重视，内部审计在民营企业中呼之欲出，发挥的作用也愈来愈明显。对此，本文试就民营企业开展内部审计工作谈一些看法。

一、内部审计对民营企业的作用

民营企业内部审计工作已经成为一种星星之火，大有燎原的希望。但也受到条件和环境的限制，主要是民营企业领导的重视程度决定着内审工作的开展，目前从民营企业领导层讲，重视程度还是参差不齐，有的已经意识到开展内部审计工作的重要性，并积极开展行动。有的还是不够重视，算经济账比较多，在开展内部审计方面并不积极主动。有的领导受自身的素质的影响，在工作开展方面也出现了迥然不同的状况。有的已经设立了内部审计机构，配备了专职人员，比较政党在开展审计工作；有的设立由监事会的监事代理其职能；有的审计与财务部合署办公，身兼两种职能；当然还有不少企业尚未成立并开展出作；从工作开展方面看，显得很不平衡。有机构的好于没有建立机构的，有专职人中的工作要明显好于没有专职内审人员的。当然，也有的内审机构形同虚设，不有发挥出应有的作用。

内部审计的作用是内部审计职能的外在表现。内部审计在企业管理中的作用，是内部审计部门行使审计职能、完成审计任务，在实现审计目标过程中（或之的）产生的客观效果。

1、制约作用

内部审计通过对企业经济活动及其经营管理制度的监督检查，对照国家的法律法规和企业的规章制度，按照审计工作规范，提示企业的违法乱纪行为，维护企业的经济秩序。主要有以下四个方面：

（1）、制止违规违纪现象，保护国家财产和企业利益。

通过检查监督被审计单位执行国家财经纪律情况，制止违规行为，有利于企业健康发展。

（2）、披露经济活动资料中存在的错误和舞弊行为，保证会计住处资料真实、正确、及时、合理合法的反映事实。纠正经济活动中的不正之风。事实上不少单位的住处资料不仅存在错误，而且存在关具有造假性质的“账外账”和“两本账）及私设小金库现象，因此，有必要强化内部审计监督，查错防弊，提高会计和审计人员的业务素质。

（3）、配合纪检监察部门，打击各种经济犯罪活动

内部审计部门通过开展财思虑支审计、财经法纪审计、领导干部离任审计，发现问题，查明损失浪费、贪污腐化行为，及时向纪查监察部门提供证据和住处，采取措施，充分发挥审计的“经济警察“的特殊作用。

2、防护作用

内部审计工作在执行监督职能中，对深化改革，降本增效起到了保证、保障、维护作用。

（1）为建立健全高效的内部控制制度提供有力保证。

为了适应WTO环境下的新形势，应对激烈的市场竞争，内部审计人员有必要开展事前、事中、事后审计，内控系统的健全性和有效性审计，风险审计及计算机审计，揭示并建议改正内部控制制度存在的薄弱环节和失控点，提高企业管理水平。

（2）保障民营企业资产的安全、完整。

内部审计人中应重视生产经营情况，对企业资产状况做到心中有数，随时随地开展内部审计督查，提出有效措施，经济有效的使用资产，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失。

（3）降本增效，维护财经纪律

有效地开展经济效益审计是当前企业内部审计工作的重点和关键。降低成本增加效益，维护财经纪律是经济效益审计的出发点。

3、鉴证作用

（1）开展联营审计，维护企业合法权益。

联合经营是在生产社会化和市场经济不断发展的情况下，企业为了取得实效，一个企业和一个或数个企业为发展生产和产品交换而进行的经济联系。

4、促进作用

（1）促进企业改善经营管理，提高经济效益。

通过财务收支审计和经济效益审计，发现影响财务成果和经济效益的各种因素，提出解决问题的措施，进一步挖潜降耗，增加收入。

（2）促进经济责任制的完善和履行。

通过经济责任制审计，发现制度本身的缺陷，向有关部门反馈，解决发行情况和责任归属不清的问题。

（3）促进各处经济利益关系的正确协调处理。

不定期的开展对企业子公司、分公司的审计，规范下属实体遵章守纪，正当经营，依法办事，有利于调动各方面的积极性。

5、建设性作用

建设性作用是通过对被审计单位的经济活动的检查和评价，针对管理和控制中存在的问题，提出富有成效的意见和方案，促进企业改善经营管理。

（1）审查评价企业管理和控制制度的健全性和有效性，披露薄弱环节，解决存在的问题，完善内部控制制度，堵塞漏洞。

（2）审查评价企业的财务收支经济效益，寻找新的经济效益增长点消化不利因素，优化资源配置，增强企业活力和市场竞争力。

6、参谋作用

国已经加入世界贸易组织，企业也由原来的面向国内市场转上了国际市场，企业经营决策的正确与否依赖于可靠的经济信息。互联网技术的普及，促进了内部审计事业的飞速发展。内部审计可以提供世界性的行进的技术资料和经济信息，客观公正的为领导决策服务。

综上所述，内部审计在贯彻执行党和政府的方针政策和维护财经纪律方面，在保护国家和企业的合法权益、改善企业的经营管理、提高经济效益及应对国际市场竞争等方面，都起到了重要作用。

二、内部审计在民营企业管理中所在临的问题

只有良好的制度网络化的工作条件，没有高素质的审计人中和优良的人员组合，不采用先进的审计方法，也难以充分发挥内部审计在民营企业管理中的作用。究其原因主要有四个问题。

（一）认识问题。民营企业崛起与农村，有的管理阶层小农经济思想严重，对内审计的认识模糊。这些企业虽然在国内外都有一定各名度，品版打得很呼，但管理阶层的管理理念没有根本转变，不了解内部审计的作用，不重视，支持内审，对内部审计重要性认识不足，这是阻碍民营企业内审机构设置的关键因素。随着公司的扩展，投资的多元化，管理层次的增多，设立内部审计机构是改变民营企业家族式管理方式的一条重要途径。但在相当一部分民营企业主尚未意识到，对成立内审机构的重要性和必要性认识不清。要促使加强企业管理，提高企业经济效益要求民营企业建立内审制度。

（二）管理问题，目前中小民营企业以及一些规模圈套的家族式集团企业，管理松散、没有章法，尤

其是财务管理不健全，普遍存在三假（假凭证、假账册、假报表）等情况，财务住处的真实性很低，离现行财务制度的要求还有漫长的道路。经济全球化，企业国际化，面临许多新问题、高风险，如果有熟悉企业烽务、具有经济、法律、审计等多种专业知识的内审人才为管理层提供了这样的服务；通过对企业内部控制环节的评审，对经济合同的把关，养活了企业运转内审的本质特征在独立性，其独立性大小决定了其职能作用发挥的范围和效果。已建立内审机构的民营企业，隶属于董事会和监事会的不多，大我将内审机构合并在财务部门或其他部门。内审定位低，受到工作环境，法律环境的制约，独立性差，是阻碍民营企业内审工作发展的主要因素。民营企业财产所有者与经营管理者之间经济责任关系分割不清，利益冲突矛盾相当尖锐。因此，如何真实，准确提供管理信息和反映背离企业目标，损害所有者利益的行为等问题，内审部门难以把握。家族管理模式严重干扰了民营企业内审工作的发展，约束了监督职能的正常发挥。

（三）素质问题。一方面是领导者的素质参差不齐，起点不一样，民营企业的差异也很大。大部分企业主要在市场上搏杀了几年或几十年，在一些方面有所提高，但文化、经营思想、管理水平、守法诚信等方面的素质相对较低，难以通过缺乏必要的审计知识和技能，难以胜任岗位工作。从投入产出进行分板，如果民营企业很可能反对设置内审，企业高层管理对内审提出了目标和期望，如果内审难以完成目标，则内审的地位就要打折扣了。

（四）舆论问题。表现在对内审作用的宣传不够。当前对内审成果的统计、汇总、总经工作很薄弱，统计数据没有真正反映内审的作用，社会上对内审作用的宣传还是很不够。由于内审不直接创造价值，而是通过查找漏洞提供改进建议来促进企业效益提高的，其创造的价值是隐性的，由于不重视内审成果的统计和总结，没有数据来反映内审的工作，长久下去，内审的作用很容易被淹没。由于种种原因，不少人戴着有色眼睛看待民营企业，真正有才能的专业人员也不一定看好这个群体，如某民营企业主在招聘内审人员时就很难找到理想的对象。

三、信息技术对内部审计提出的新挑战

现代企业正日益朝着“大型化”，“集团化”的方向发展。企业内部审计要在新条件下有效地发挥作用，有必要主动适宜发展趋势。而建立立体审计网络，则是大型民营企业在调经济条件下，跨区域以至跨国经营中进行自我监督，约束的有效举措之一。同时，现代信息技术的突飞猛进也为建立立体的审计网络提供了技术物质条件。依托信息网络，企业内部审计完全有可能网络化，进行上一结合，内外结合，定时与不定时结合的立本式审计。联合审计将极大地提高审计的效率和质量。除在企业内部上下左右的交叉联合，充分利用企业内部审计资源外，还可以在内外审计结合的运作中，借助外部审计解决难题，并降低审计成本，提高审计的效益性。另上，在网络条件下，不定期的审计活动将会更容易，甚至在需要时可以开展适时审计。这样，发现，解决问题将比过去及时，准确得多。

从信息经济学的角度看，实现内部审计信息化和网络化，将促使企业内部信息越来越对称，越来越完全。这样减少由企业内部非对称信息导致的道德风险和逆选择，即有意或无意地进行错误选择，这两种选择都会降低企业效率，浪费社会资源。

就由中国而言，应当量力而行，注意成本效益原则。其次，立体的审计网络对制度建设的要求更高，必须建立完善高小的制度确保其安全，有效运行。其次，立体的审计网络对审计人员的素质要求更高了，出现的业务思维需及时调整。审计人员的知识结构应更中趋向于复合化。最后，在网络条件下，各部门应该有效地协调，避免发生矛盾影响整体工作。

四、发挥企业内部审作用的对策

由于企业内部审计自身条件以及外部环境所限，内部审计的范围和重点依旧在传统的圈子里徘徊。审计范围主要局限于财务收支活动，重点则是审查财务收支的真实性和合法性，且多以事后审计为主。现代企业内部审计的业务主要是对企业经营管理活动的全过程展开全面审计，审计的范围可涉及组织机构、经营和管理、生产和质量、成本和销售等方面和环节，内部审计人员有权查阅企业的任何资料。同时，审计的重点则转为内控制制度评价和风险控制，从中寻找疏漏，完善内部控制制度，使生产经营活动的效率性、效益性、效果性不断的提高，从而达到内部审计的“再控制”和“管理服务”功能，最终实现企业经营目标。

针对上述情况，为充分发挥民营企业内部审计管理中的再控制和管理职能，需要从以下几方面入手：

（一）提高企业管理层对内审工作的认识

面对21世纪经济全球化和知识经济的全新挑战，民营企业必将实现管理升级和创新，实现企业向更高层次的跨越。所有者要了解管理部门的工作实绩，生产经营情况和财务情况，必须建立内部监控体系。能动内审对企业内部职能部门加以控制，及时掌握大量准确可靠的有效信息是重要一环。内审对企业的管理信息，具有建设性；内审在企业自我监控与自我约束机制，改善企业经营管理体制和提高经济效益，防止弊端等方面具有积极性。因此，民营企业要给内审模式，树立现代管理理念，加大宣传力度，取得民营企业家对内审工作的重视和支持，使内部审计变成民营企业自发和内在的要求，促使民营企业健康有序的发展。

（二）建立较为科学，合理内部审计模式

民营企业应根据自已的实际情况，可实行总经理领导下的审计模式，对总经理领导下的审计模式，对总经理以下管理层次的经济任履行情况进行监督；也可把内部部门直接至于董事会领导下，协助董事会发挥监督职能，协调内部和外部审计关系，对董事会要负责报告工作，既受所有者委托，对所有者与经营者之间经济责任履行情况进行监督，同时也可对高层管理者与其下属之间经济责任属行情况进行监督，保持内审的相对独立性和权威性。

（三）改进内审工作方法

民营企业内部审计领域要不断拓宽，内部审计业务要有所突破，要将事后审计转道事前，事中审计；在审查过程中注意惧有关内部控制的信息，把内部控制的测试和评价作为对营销，采购等活动的必经审计程序；针对内部控制和内部管理的各薄弱环节，审查资源的组织和利用效益，建立健全企业经营管理的激励和约束机制，保证内部审计效能最大化。

（四）提高内审人员的素质

鉴于内审人员素质不高的现状，加强内审人员职业道德教育，提高思想政治水平；培养内审人员审计业务的熟练性和应有的职业谨慎，鼓励内审人员参加国际注册内部审计师考试和各类业务实习，使人才结构，知识结构呈现过层次性，使内审机构更有合理的素质，以适应企业管理和发展的需要。

（五）国家审计机关适时指导民营企业内审工作

民营企业要将本单位内审工作情况及时反馈给国家审计机关，而国家审计机关要多关心，扶持民营企业内审，及时总结民营企业内审的成功经验，并予以推广；有针对性地组织民营企业内审现场互相学习交流；开展民营企业内部审计质量互查活动，提高内审人员工作水平；经常引导民营企业领导支持本企业内审工作，尽快出台有关民营企业内审工作的法律法规，制定民营企业内审工作制度，为民营企业内部审计创造一个良好的工作环境。

此外，作为企业中具有高度独立性的内部审计机构在审计工作中绝对不是“独立”的，它是需要各个相关部门、单位的积极配合。否则，难以发挥作用，内部审计工作的顺利开展还有赖于正确恰当地处理各种关系。

综上所述，企业内部审计不仅要审查企业经营活动和财务收支的合法性和真实性，查和以权谋私、挥霉浪费、戳留挪用等问题，而且还要从决策、技术、生产、流通等环节着手，按资金运动轨迹对企业的经营活动追查。要从查错防蔽财务审计的圈子跨出来，进入供、产、人、财、物的广阔领域；审计企业经营活动的合理性和有效性，分析各种资源和资金的投入与产出、所费与所得的对比关系，审核和评价各级经营者责任的履行情况。要针对关键问题和薄弱环节，帮助企业经营管理，提高投资回报率。

参考文献：

1、冯均科《实施人本主义的内部审计管理策略诌议》，自《审计与经济研究》2002年第三期

2、刘明辉，张宜霞《内部控制的经济学思考》，自《会计研究》2002年第八期

3、吕新民《论网络经济时代的网络审计》，自《审计与经济研究》2002年第一期

4、赵元《试析我国内部审计的弊端及解决方法》，自《审计理论和实践》2002年第五期

5、汪敏《民营企业内部审计面临的困难与对策》，自《浙江审计》2003年第三期

6、屈强《非国有企业内部审计调查与思考》，自《湖北审计》2003年第二期

第三篇：论我国法人治理结构的优化

论我国法人治理结构的优化

山大EMBA2009-1 霍媛媛

2010-4-10

一、什么是法人治理结构

法人治理结构是指在企业所有权和经营权分离的条件下，投资者与公司之间的利益分配和控制关系。这种制度安排决定企业为谁服务、由谁控制、风险和利益如何在各利益集团之间分配等一系列问题。公司法人治理结构在本质上表现为一种双层的关系结构：

1．股东大会与董事会之间的信任托管关系

董事会接受股东大会的信任委托，托管公司的法人财产，成为股东利益的代表，这是一种以信任为基础，以托管为方式的信任托管关系。这种信任托管关系表现为：一方面，董事会一旦接受股东会的信任与委托，经营公司的法人财产，就成为公司的法定代表人，具有一系列明确的职权；另一方面，股东既然将公司财产交由董事会托管，就不能直接干预公司的管理事务，也不能随意解聘董事，但可以因玩忽职守、未尽受托责任而起诉董事，或者不再选举他们连任。个别股东如对受托经营的绩效不满意，还可以“用脚投票”即转让股权而离去。

2．董事会与经理人员之间的委托代理关系

董事会以经营管理知识、经验和创利能力为标准，挑选和任命适合于本公司的经理，授予其内部事务的管理权和诉讼方面及诉讼以外的商业代理权。经理人员作为意定代理人，有责任和义务依法管理好公司事务，经理人员的权力受董事会委托范围的限制，超越限制的决策和被公司章程或董事会定义为重大战略性质的决策，都要报董事会决定。董事会对经理人员的任免有完全的选择权和决策权，有权对经理人员的经营绩效进行评价，并据此做出继续聘任或者解聘的决定。但董事会应在不干预经理人员正常活动的前提下，对他们进行有效的监督。

二、我国公司法人治理结构形成的原因

公司是由许多投资者出资设立的经济组织，因而必须充分反映公司股东的利益要求；同时，公司作为法人应当具有独立的权利能力和行为能力，形成一种以众多股东的个体意志为基础的组织意志，以公司的名义独立开展业务活动。公司的法人治理结构必须体现这些要求。因此，从具体的组织形式看，公司法人治理结构应包括股东会、董事会、经理和监事会四个部分。公司之所以要建立这样一套管理机构，是由下列原因造成的：

1．弥补股东的功能性缺陷

股东作为公司财产的共同所有者，本来拥有支配和经营这些财产的权利，并保证这些财产的安全和增值。但由于股东人数众多，不可能人人亲自承担经营管理任务，而且每个投资者都有基于自己利益考虑的愿望和要求，都希望在公司经

营管理的重大问题上反映和体现自己的意志和利益。如果选择其中的一人或几人来经营这些活动，其他股东也都不放心，并有以权谋私之嫌。此外，投资者在公司经营管理的一系列重大问题上也经常会出现意见分歧。在这种情况下，公司的重大经营问题就只好由各股东共同表决决定，在表决中贯彻少数服从多数的原则，由此决定了股东大会的存在。

2．克服责任无人承担的缺陷

董事会由股东大会选举的董事组成。由于董事会实行集体负责制，全体董事集体对股东大会的决议负责，在出现问题时极易发生责任不清、互相推诿的现象。为了使责任能落实到具体的人，在董事会之下又设立了经理的职位，由经理对公司日常生产经营进行指挥和领导。

3．维护股东和公司的权益

假如经理、董事都能完全忠实于自己的委托人，并按契约反映委托人的意志和为委托人谋利的话，股东、董事、经理这三者之间的关系便可概括法人治理结构的全部内涵。在董事、经理行为存在道德风险的情况下，投资者委托董事以外的代理人对董事及经理行为进行监督就是完全必要的。对公司董事、经理及财务状况行使监督权力的监事，必须以一个组织(即监事会)而不是个人的名义开展活动。这样，在公司内部，股东、董事、监事和经理之间的关系便通过股东会、董事会、监事会和经理班子等具体的组织形式表现出来。因此，法人治理结构的完整内涵应当是所有者与代理人，即董事、监事与经理之间的关系安排

三、我国国有企业法人治理结构存在的问题

有效的公司治理结构是公司制的核心。我国国有企业实行公司制改革以来，在法人治理结构方面取得了重大进展。主要表现在：一是政府与企业的关系正在逐步理顺，政府角色和职能有了重新定位；二是股权结构正在逐步优化，大股东侵占上市公司利益现象受到抑制，中小股东利益保护机制正在形成；三是公司董事会独立性和重要性有所增强，公司内部制衡机制正在形成；四是上市公司信息披露形式上渐趋合理，内容日趋完善；五是法律与监管环境持续改善，外部治理机制不断完善。

但不可否认，由于国有企业公司制改革的复杂性和艰巨性，企业公司治理结构中还存在着许多问题，突出地表现在以下几个方面：

1．国有股权控制权不明确，没有明确谁是国有资产所有者的代表，谁作为上市公司国有股的代表行使权力，形成国有股权虚臵。

2．上市公司与控股股东之间存在过多的关联交易,与控股股东在人员、财务、资产上没有实现三分开，控股股东以此控制或操纵上市公司，大量侵占上市公司资源，这便是大股东“掠夺”

3．股权结构严重不合理，过于集中。

从公司治理结构产生的历史和逻辑来看，股权结构是公司治理结构的基础。

股权结构安排，会直接影响公司的价值和绩效。在我国，股份制改革初期，国家急于扶持国有企业上市，又担心国有资产流失，更担心境外资本冲击国内资本市场，因而确定了国家必须在上市公司中保持控股甚至绝对控股的指导思想。这种“计划+行政控制”双重作用的结果，使得上市公司的股权结构极不合理，形成“一股独大”。

4．“内部人控制”现象严重。

由于国有股权过分集中，国有股股权主体虚臵，所有者缺位，且在董事会人员组成中以执行董事和控股股东代表为主，缺少外部董事、独立董事的监督，所以国有控股上市公司造成“弱股东，强管理层”现象，“内部人控制”就不可避免，其突出的表现在于过分的职务消费、信息披露不规范、短期行为、过度投资和耗费资产、转移国有资产、臵小股东利益于不顾、不分红或少分红、大量拖欠债务等。

5．经理人员激励与约束“双重软化”

我国国有企业即使在实现了公司制改革以后，其高层经营管理人员仍然是由党的组织部门或政府的人事部门任免的，或对其任免具有决定性影响力。因此，由于这种改革中的路径依赖性，上市公司经理人员的激励与约束机制基本上沿袭了改制前的模式：软激励与软约束同时并存。在这种情况下，国有股股东对公司的控制，表现为行政上的“超强控制”和产权上的“超弱控制”同时并存，经理人员与政府博弈的结果，使一部分经理人员利用政府行政上的“超强控制”转嫁经营风险，逃避经营失败的责任，同时又利用政府产权上的“超弱控制”形成内部人控制，追逐自己的利益，损害所有者权益。

6．公司外部治理机制发育不全

在我国，以市场为基础的外部治理机制发育不全，主要表现在三个方面：一是银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小；二是公司控制权市场或者并购市场对公司实施的监控作用非常有限；三是经理市场不成熟。

7．信息披露机制不健全

国有企业公司治理重要组成部分中的信息机制还不健全，治理结构方面的缺陷使企业的信息不公开、不透明、不真实。因此，外界难以知晓企业真实的经营情况，连企业普通职工也很难获得企业的真实信息。这样，就为上市公司信息操纵和信息造假提供了便利条件。

8．公司治理的法制环境不完善

公司治理机制是由公司内部完善的治理结构、规范的职责划分以及科学的制衡关系来实现的。我国目前主要是由《公司法》对公司治理进行规范。虽然新的《公司法》对公司治理结构的规定做了修订和完善，但与国外相比，仍然不规范、不完善。

9．公司党委会与公司法人治理结构存在矛盾

在我国公司治理结构中，还存在一个十分棘手的问题，这就是如何理顺公司“新三会”与“老三会”的关系，特别是如何正确处理党委和公司法人治理的关系。由于企业党组织与法人治理结构的关系不明，许多企业党委书记兼董事长或兼总经理，直接参与企业决策，或直接参与企业经营，客观上使其身份具有两重性，不仅从法人治理要求看，公司权力高度重合有悖于现代企业制度，而且在具体工作中，造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。所以，经营者的市场化配臵机制尚需完善。

四、完善企业公司法人治理结构的策略

1.权多元化和投资主体多元化

股权结构的合理性，能有效地对董事、监事和高级经理人员实行监督约束。针对目前我国企业股权结构集中的现象，应实行股权多元化，广泛吸收非国有资本入股，这样，企业的老板就由一个变成两个或多个，那么国有股东就变成多个中的一个，因此不可能再搞一言堂并负无限责任了。

2.规范和完善董事会的运作

董事会是核心，接受股东的委托实现股东对资产保值增值的要求，对于经理层而言，董事会又是委托者，授权经理层开展公司经营活动并对其实施监督和控制，以实现其经营目标。董事会的治理水平是整个公司法人治理结构水平的缩影，如果公司的董事会治理出现问题，轻则影响公司经营效益，重则将会遭受灭顶之灾。因此，董事会如何定位、如何考核及如何对经理层进行有效的激励和约束，是完善法人治理结构的核心问题。

①严格按照《公司法》规定的程序召开股东大会，选举董事，组成董事会，彻底消除董事会产生的随意性、董事长兼任总经理以及董事会成员与经理层高度重合的现象，真正建立和完善董事会和经理层之间的委托代理关系；

②优化董事会的结构和功能，提高董事的经营管理水平和业务素质，使董事会的组成、功能及职责如下图所示。实行独立董事制度，同时强化董事会的决策支持系统；确保董事会集体决策，防止内部合谋行为，保护中小股东的利益。

③建立和完善董事的信息披露制度，以确保公司法人治理结构更加透明。基于股东会和董事会之间的信托法律关系，公司股东有权利获悉关于董事活动、薪酬以及商业利益的相关信息。

④完善董事对公司的义务和责任制度。董事对公司的义务因董事和公司的信托关系而产生，主要义务和责任有：善管义务和忠实义务；竞业禁止义务；借贷和担保的限制。董事要制定公司的战略和政策，确定公司的发展方向，确保经营与制定的政策计划相一致，达到所要求的经营标准，并在公司危机时刻起到安全阀的作用，防止事态进一步恶化，挽救局势。

除此之外，要对股东大会和董事会要进行合理、适当的分权，明确各自的权力和义务，同时对股东大会、股东的授权经营范畴及董事会的职责等要有明确的界定。

3.监事会的作用

监事会如果能起到真正的监督作用，对于保障企业的健康发展，规范公司的日常运作，将具有深远的意义。因此，国有企业都应按照《国有企业监事会暂行条例》的规定健全企业监事会制度，完善监督机制。首先，要在制度上保证监事要知事。股东大会应制定和完善有关的监督制度或条例，具体规定监事会的职责、职权，及其监督的程序和规范。如，监事（长）参加董事长或总经理召集的工作会议进行旁听的制度；财务部门定期向监事会报送有关财务报表等。其次，要优化监事会的成员结构。要控制监事会成员中内部成员的数量，适当增加外部监事，使监事会更具有独立性。还要减少兼职监事，增加专职监事。

4.经理层的运作机制

“59岁”现象一方面反映了我国公司法人治理结构中对经理层激励机制的空缺，另一方面也表明法人治理结构中对经理层约束机制的空缺。要调动经理人员的积极性，使其既享有充分的经营管理权，又尽职尽责地履行义务，最大限度地落实董事会决议，实现股东利益，必须建立起有效的激励和约束机制。①要切实保证经理行使法定的权利。

②要使经理人员的利益同企业的经营效果挂起钩来。

③要完善经理聘任制，确立竞争机制，防止经营者频繁流动，以防止短期行为，保障公司长期稳定增长与可持续发展。

5.职工参与公司治理的制度

首先，要发挥好职代会及工会在公司中的作用。公司企业职工整体利益与国家的根本利益是一致的，但在具体利益上，由于牵扯到职工自己切身利益企业内部可能产生一些矛盾，这些矛盾是正常的，也是企业必须加以解决的，因此需要有职代会、工会代表全体职工与职业领导人进行协调；其次，应大力推行董事会、监事会的职工代表制。职工董事、职工监事是职工委派自己的代表，通过股东大会进入公司领导机构，是职工参与企业管理和监督的重要形式，也是职工维护和保护自身合法权益的体现；最后，要建立保障职工参与制度的相关配套制度，使职工真正起到参与公司管理的作用。我国未来的公司治理结构模式应向德、日两国学习，建立工人董事会制度，把公司员工放到一个重要的位臵，力争实现民主管理，从而充分调动员工参与公司生产经营管理的积极性。

6.银行等金融机构介入公司法人治理结构

鉴于我国目前企业大多通过外部融资渠道又以银行贷款等间接融资为主的情况下，银行等金融机构应该介入公司法人治理结构中去。商业银行在对公司进行评估的基础上，介入公司的内部治理机构，进行权力渗透和干预公司的经营活动，就能促使其朝着正确的方向发展，若在经济状况不好时，还可以采取一定的措施进一步投资或接管，促使企业扭转局面，达到偿债的目的。日本的主办银行

制度、德国的主持银行制度，都体现了金融机构在公司治理结构中扮演着重要角色，可以作为我国的借鉴。

通过以上各方面的措施，可以使我国企业的法人治理结构更加完善，并促进其管理水平的提高。当然，完善和改进公司治理结构是一项复杂的工程，不是一朝一夕就能做到的。我们应学习西方国家几百年来公司治理的成功经验，吸取其惨痛教训，结合我国当前实际，探索出具有中国特色的、行之有效的公司运作机制。

一个没有完善治理结构的企业在激烈的市场竞争中将难以生存，一个管理水平很差的企业，也不可能走得很远。从本质上讲，企业竞争优势来自于企业内部持续不断的核心竞争力的提升，而核心竞争力的培养、管理水平的提升又来自于企业治理结构的持续改进和有效执行。因此优化和完善治理结构和治理机制，建立现代企业制度，并提升企业管理水平，促进企业持续健康发展，是企业发展中一项重要的系统工程，是企业提升管理水平的根本所在。

第四篇：开展全面风险管理 优化风险治理结构

开展全面风险管理

优化风险治理结构

一．对全面风险管理的认识

所谓全面风险管理，是指企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，包括风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法。

集团公司对全面风险管理的定义：是指集团公司各级决策层、管理层及其他人员共同实施，通过建立全面风险管理体系、执行风险管理流程、培育风险管理文化，将风险管理理念和方法融入到集团公司及所属单位的战略制定与各项经营管理活动过程中，有效防范战略风险、市场风险、财务风险、型号风险、运营风险和法律风险，为实现战略目标和经营目标提供合理保证的过程和方法。

可见企业风险管理的目的，不是回避风险和减轻风险，而是对风险实施有效的管理，寻求风险和收益的最佳平衡点，以实现企业战略目标。风险管理既包括预测和回避威胁与损失，也包括识别与把握风险后的机遇。

全面风险管理的“全面”体现在以下几个方面：

其一，战略性。企业内部控制、保险工具、金融衍生工具，这些主要用于防损为目的的方法和工具基本上主要用于操作层面，而难以谈及对企业战略的突出支持意义，全面风险管理试图从战略层面入手，对企业面临的风险进行梳理和分析，并制订相应的管理和应对策略。

其二，系统性。全面风险管理涉及发展战略、企业文化、公司治理、组织架构、管理流程、信息系统、财务安排、金融工具使用等企业经营的方方面面，对风险管理技术、手段、方法、策略进行了全盘的整合。

其三，专业性。全面风险管理推进风险管理职能部门的设立，实施专业化管理。

最后，全员性。全面风险管理是企业管理高层、各部门、各层次全员参与的一项活动。

二．全面风险管理与公司治理

全面风险管理为公司治理提供了新的视角和内容，这主要体现在三个方面：

第一，基于风险管理思想的风险管理小组的产生，使公司治理组织形式发生了重大变革。风险管理小组的基本职能包括：批准风险管理战略、政策与流程；指导企业全面风险管理工作（风险文化、风险评估、工具办法等）；指导善用企业资源；优化与监督企业风险管理体系，保障企业与股东利益；监督与优化企业信息决策系统，保障企业持续发展；以风险管理的新技术和方法技能支持企业绩效最大化的发展。第二，设立专职风险管理岗位，实现风险管理专业化。专职岗位在组织中的角色包括：提供对企业全面风险管理的统一领导、设想和指引；对整个机构的所有风险建立综合的风险管理框架；研发风险管理策略，包括通过利用特别的风险限制来量化管理层的风险倾向；执行整套的风险指标和报告，包括损失与事故、主要风险敞口和早期预警指示；基于风险程度把经济资本配置给各业务活动，并且通过风险策略优化公司风险组合；向主要相关利益者通报公司的风险状况；发展分析风险管理信息系统以支持企业全面风险管理。

第三，风险管理与内部审计协同配合，并体现出融合之势。全面风险管理为内部审计提供了方向、方法，拓宽了内部审计的视角，内部审计工作和风险管理相辅相成、互为弥补，丰富了公司内部自我监督约束的内容和手段。

三、全面风险管理运用的一些误区 第一，全面风险管理依靠的是制度建设

全面风险管理是一个过程，不是某种静态的东西，如制度文件、技术模型等，也不是单独或额外的活动，如检查评估等，而是内置于企业日常管理过程中。应作为一种常规运行的机制来建设，更主要的是要把全面风险管理贯彻到日常的行为和工作当中。

第二，企业对风险控制的职责在管理层

企业管理层是风险控制制度的组织者和建设者，但无论风险管理制度建设多么完善，如果执行不到位，都会产生经营漏洞，从而引发经营风险。所以，加强对业务人员的风险管理和教育，加强对业务执行的监督与控制，是险管理成败的关键环节。

第三，内部控制体系和全面风险管理体系是相互独立的 建设内部控制和全面风险管理体系都是一个系统工程，两者在内涵上也有一定重合。两者在体系建设上应协调展，统一建设，而不应相互割裂。企业需要综合考虑自业务特点、发展阶段、信息技术条件、外部环境要求等，确定选择合适的管理体系和建设重点。

第四，全面风险管理可以防范一切风险

有些企业对内部控制和风险管理体系的建设寄有过期望，他们希望内部控制和风险管理可以确保企业的成功，确保财务报告的可靠性和法律法规的遵循性。实际上，无论多么先进的内部控制和风险管理体系，都只能为企业关目标的实现提供合理的而非绝对的保证。

四、开展全面风险管理，优化风险治理结构，确保通信站蓬勃发展

第一，明确风险，进行风险评估

成立专门全面风险管理领导小组和工作小组，对通信站内外部政策和经营环境信息、风险管理案例以及制度、流程进行了全面、系统的梳理和分析，深入各个班组进行了实地调研，组织管理人员及业务骨干进行了风险专项分析及风险评估，对风险环境进行研究分析。

第二，建立风险应对措施

为强化风险管理的有效落实，针对重大风险编制了专项应对方案，编制了《重大安全事故应急预案》等风险应急预案，注重全方位的风险防范，确保最大限度规避或减轻风险发生的可能性和影响。同时，将风险应对措施和内部控制的要求融入部门规范中，使风险管理成为公司综合管理体系的有机组成部分，真正保障了风险防范能够落到实处。

第三，进行重大风险日常监控

坚持对重大风险实行持续监控的原则。大力加强风险监控系统日常应用管理，加强风险监控信息分析、报告制度，风险责任部门负责各自职责范围内的风险监控，对预警信息进行分析。

第四，加强风险管理文化建设

将大力培育和塑造良好的风险管理文化，树立正确的风险管理理念，保障风险管理目标的实现。开展多种形式的风险管理文化宣贯、培训活动，必要时将邀请专家进行了全员风险管理培训，定期组织工作小组成员进行风险识别、评估、监控等专题培训，提高员工对风险的认识水平和实施风险管理的工作能力，培养员工风险管理的自觉意识和行为习惯，使风险管理体系不仅有其形，且具其神。

与内部控制相比，全面风险管理强调以企业的根本目标为出发点进行管理活动，最终落实到了企业的盈利和发展问题上来，是目标导向的管理方式。特别是在未来国内市场环境变化越来越复杂和快速的背景下，对风险管理意识相对不足、实践经验欠缺、专业人才和技术相对较为匮乏的国有企业来说，如何尽快进入全面风险管理的态，是最为务实与迫切的问题。建立全球化的风险管理体系，实施全程风险管理过程，采用全新的风险管理方法，是企业业务多元化后产生的一种需求通过构建操作风管理框架，再造业务管理流程，建立有效的风险识别、评估、报告和缓解制度，培养强有力的风险管理队伍，就能有效地推进企业的全面风险管理体系建设。

二〇一一年四月十一日

第五篇：财政部门内部治理结构的优化创新

 财政部门内部治理结构的优化创新——浙江省“三系制衡

互动”预算管理模式分析

时间： 2012-11-21来源：中共中央党校学报作者：贾康 刘微 张立承

 [摘要] 财政部门内部治理结构既关联预算流程中的协调配合，也关联财政内部职能的分工合作，是我国财政管理优化与改进的一个重点领域。浙江省财政预算“三系制衡互动”管理模式改革，致力于财政部门内部治理结构的自我优化，在一个相对清晰稳定的三系框架下，优化预算编制、执行和监督三大流程的分工与功能，强调“制衡”与“互动”效应的结合，以较小的改革成本实行预算管理流程的系统化重塑，取得了提高财政管理效率、促进预算改革深化等正面效应。浙江省预算管理模式改革实践对于进一步优化我国财政部门内部治理结构、加强财政科学化精细化管理具有重要意义。

[关键词] 财政部门； 内部治理结构；“三系制衡互动”； 改革

一、当前我国财政部门内部治理结构基本情况和面临的主要挑战 “治理”概念意近“管理”，更侧重于动态的“整治调理”，多用于描述现代企业制度规范。在资本所有权和经营权分离的情况下，治理结构的完善是为了更好地解决委托—代理关系。公共财政这一概念也隐含了相类似的内容，即以全体公民为委托方，以财政部门为代理方，也同样要求很好地解决委托—代理关系。借鉴公司治理结构的概念，此处我们将财政部门内部治理结构理解为，为了维护和追求全体公民的利益，保证有限的财政资金公平、高效地“取之于民，用之于民”，以预算管理制度规定的财政部门内部权力分配的分工协调和制衡机制。其具体内容包括财政部门内部预算的全部业务流程——预算编制、执行、监督，以及财政部门内部组织机构设置等。

（一）当前我国财政部门内部治理结构概况 我国财政部门内部治理结构起初成型于计划经济体制条件，伴随着历次财政管理体制改革和机构改革，逐步发展演变成目前状态，仍然留有计划经济体制的痕迹。其具体内容可概括如下：

1.财政部门内部预算编审业务流程。预算管理以预算编审实施为核心，可认为包括预算编制、预算执行、预算监督三大块。我国预算管理在总体框架上现部分延续了计划经济体制下的做法，实行归口管理，预算编制由预算部门和归口管理的业务部门共同完成，以一方为主导。在预算编制主导部门方面，中央和地方有所差别，中央级以预算司为主，而地方以业务处为主。在编制技术上，随着部门预算和复式预算的改革推广，我国在预算编制基础、范围、方法和程序等方面都取得了进步，使预算编制的合理性和科学性得到提高。预算编制之后，经人大审批，形成有法律效力的执行文件，由相关各业务部门和国库管理部门在内执行（近年技术上以金财工程为支撑，实行国库集中收付）。此外，行政事业单位预算外资金收支实行两条线管理并将并入预算内，政府采购制度也在不断完善，政府预算的完整性和规范性得到提高。为了监督预算编制和执行过程，财政部门内部设立了独立的监督检查部门。目前从总体上看，财政管理的三大块中，只有预算监督相对独立，而预算的编制和执行则按照资金使用的职能被分解到不同的部门。

2.财政部门内部组织机构设置。财政部门内部组织机构在各级政府大体相同，以浙江省改革之前的机构设置为例，包括：预算处、7个归口管理的业务处、税政处、行政事业资产处、国库处、国库支付局、核算中心、综合处、票据中心、监督检查局、绩效评价处、项目预算审核中心、会计管理处、采监处、信息中心。各机构的职能在预算编制与执行上并不相对独立，以地方预算编制为例，7个归口管理的业务处不仅负责归其管理的预算单位的预算编制，而且还负责其预算执行，以及部分的预算监督。

（二）当前预算管理中存在的主要问题

财政部门内部治理的终极目标是实现财政资金分配在“取之于民、用之于民”导向下的绩效最大化，内部治理结构优化是实现目标的手段之一。基于此，我们有必要分析当前预算管理中存在的问题，进而从问题入手，有针对性地完善手段，以达到目标。

1.预算编制基础数据不够实。目前我国的预算编制程序采取“两上两下”，起点是预算单位，初始推动力是为了更好满足预算单位的资金需求。预算编制的基础数据来自资金使用单位。出于部门和单位利益的考虑，预算资金使用主体往往采取多种方式夸大资金需求量。由于财政部门人员和手段有限，在信息不对称条件下往往无法具体核实，最终影响预算编制的质量，影响预算最终的合理性。

2.预算编制的完整性不足。我国目前的财政预算，所覆盖的还只是政府收支的一部分，一部分政府收支游离于财政预算之外，即仍存在所谓的预算外政府收支，预算编制的完整性不够。

3.预算执行进度慢。按照现行财政国库管理制度，各预算单位请领财政预算资金，都应严格按财政预算、项目进度、有关合同和规定程序办理，并接受财政部门的实时监控，如果出现年终没有执行完的项目资金，按照有关制度规定，将结转下年使用。但是在实际操作中，由于种种原因，预算执行进度慢，年底预算资金积在最后几十天要执行完毕，12月的支出规模往往占全部支出的20%以上，刺激一些预算单位为了避免结转，出现年底突击花钱的现象。4.预算执行严肃性差。预算管理的粗放还表现为预算执行中弹性过大、严肃性不足，出现了种种违反预算要求的现象。主要表现在更改预算资金用途、扩大范围支出和超预算支出。

5.财政资金存在浪费现象。与“民生”资金紧张并存的是财政资金使用过程中仍存在浪费现象。新闻报道中的“i-touch”事件、新修建的公路反复改建，调研中发现的民办培训机构骗取农民工就业培训财政补贴资金等等都表明，由于各种原因存在的财政资金浪费现象，还未得到有效防治。

6.财政工作中人少事多的矛盾突出。具体表现在两个方面：第一，财政人员编制相对于工作量偏少，工作人员需要加班加点才能完成工作；第二，受时间和精力的限制，财政工作人员专业化素质提升较慢，人员出现“全而不专”现象。

（三）从财政部门内部治理结构看问题成因

1.财政部门内部各部门间缺乏权力制衡。“一切有权力的人都容易滥用权力，„„要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]孟德斯鸠的思想与“经济人”假设有共通之处。在现实生活中，预算管理者和预算资金使用者作为具有自身利益取向的主体，也同样会追求自身利益的最大化，因此预算部门在工作中需要处理好自身利益与社会利益的双重目标。当自身利益和社会利益发生冲突时，就需要由合适的机制与方法处理好这一“委托—代理”关系。基于此，古典预算原则强调，应将预算编制、执行、监督三方面权力在财政部门内部各职能部门之间进行合理配置，达到相互制衡。从目前看，我国财政部门内部治理结构，还没有建立起较清晰的相互制衡基本框架。如前所述，业务部门集预算单位的预算编制、执行、监督于一身，很难保证其在工作中完全以社会利益最大化为目标，容易形成业务部门和预算单位的共谋，导致预算基础数据不真实、预算进度拖延、预算约束软化等等问题出现。

2.预算管理各环节良性互动不足。在制度设计上，预算管理的三大领域不仅应该相互制衡，也应该能够建立良性互动关系，通过对关联环节上和系统总体效应上及时的信息沟通，与各自动作相互协调机制的优化，提高预算管理效率。目前，我国预算管理在制度设计上没有将预算编制、执行独立起来，因此也就谈不上各自的专业化与良性互动，缺乏相互制衡方式的“纠错压力”，不利于各环节出现的问题得到有效解决，导致财政资金使用效率不高。

3.预算业务与管理体系存在脱节现象。财政部门内部治理结构的理论解释，是以形成职能清晰、权责明确的制衡体系为理想状态。我国目前以预算编制运作为例，是将预算编制分散在预算部门和不同的业务部门，预算部门尽管名义上是预算编制的专职部门，但事实上对预算编制介入程度不深不细，只能是在业务部门编制好的预算基础上进行局部调整和数据汇总，很多预算编制工作实由业务部门承担。这就容易导致预算编制与管理体系存在实质联结不足或脱节、预算编制质量不佳、预算执行进度与预算要求不一致等问题。

4.内部监控机制不健全。内部监控机制包含两方面内涵，一是通过预算管理业务流程设计，使得预算编制、执行、监督环节相对独立，业务流程的上下游和各组成部分形成自然的监督；二是设立独立的监督部门。从我国目前情况来看，一方面，还未很好地将制衡有机融入预算业务的各环节；另一方面，独立的预算监督部门的监督力度不够：首先是主要依靠事后监督，缺乏事前监督和事中监督，其次是预算监督结果的问责效力不够。

二、浙江省财政预算“三系制衡互动”管理模式改革的分析研究 针对目前财政预算管理中存在的问题，有些地方财政部门进行了大胆改革，其中浙江省“三系制衡互动”①管理模式改革的规模较大，具有一定代表性。

（一）“三系制衡互动”预算管理改革的背景近年来，部门预算、国库集中支付、政府采购等预算管理改革，显著提高了各级财政预算管理效，使政府“科学理财”水平提升。但是，这还仅是财政管理改革进程中取得的阶段性成果，公共财政建设的艰巨任务还远没有完成，改革的纵深推进有赖于体制机制创新。浙江省财政部门，在2007年义乌市财政综合预算管理改革取得实质性突破的基础上，提出建立“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”（简称“三个子”）的新型公共预算管理理念，即把所有的政府性资源装入一个“笼子”管理，把所有的财政收支纳入一个“盘子”平衡，把所有的财政性支出经过一个“口子”安排。在这种改革思路的引导下，初步形成了以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中收付为龙头的预算执行体系、以绩效评价为龙头的预算监督体系的“三位一体”公共财政业务体系和技术体系。但由于财政组织体系改革滞后于业务、技术体系改革，现行以预算单位或部门为对象的归口管理模式明显存在弊端，将预算编制、执行、监督职能过分集中在本应执行好支出的财政业务处环节上，不利于这三大财政职能的发挥。破解这一难题，需要从财政内部的深层次体制机制方面入手。基于此，浙江省财政部门在“三个子”的改革思路下，率先提出了财政预算编制、执行、监督三权分立、相互制衡的管理模式，实质性地推动浙江省公共预算科学化、精细化、规范化、法制化的改革进程。

（二）“三系制衡互动”预算管理模式的基本内容 2009年11月，浙江省财政厅按照“制衡互动”的原则调整重组原有财政职能部门，分别组建了三套机构，以此为标志，初步构建起预算编制、执行和监督三大子系统为基本格局的预算管理框架。

一是以总预算局为核心，以地方预算处、预算编制中心为支撑的预算编制机构，主要负责总预算、部门预算等的编制、审核、批复职能。其中，总预算局主要负责总预算编制并向人大报告，平衡预算并提出财力分配方案；地方预算处主要负责省以下财政体制管理，指导市、县财政预算的编制。

二是以预算执行局为核心，以国库支付处、行业归口业务处、核算中心为支撑的一套预算执行机构，主要负责预算的执行。其中，预算执行局负责牵头组织实施预算执行职能，负责预算执行制度、政策制定和管理，负责财政总会计相关业务核算。国库支付处主要负责省级国库集中支付改革具体实施工作，负责省级国库集中支付业务审核管理等。行业归口业务处（行政政法处、教科文处、社保处、农业处、经建处、企业处、外金处）主要负责预算执行和归口行业的政策、财务、资产管理。

三是以财政监督局为核心，以绩效评价处、预算项目审核中心为支撑的一套预算监督机构。其中，财政监督局主要牵头组织实施各项财政监督职能，负责财政监督政策制定以及预算执行的日常监督。

绩效评价处主要负责财政支出绩效评价管理、相关政策的制定。预算项目审核中心主要负责绩效评价的具体实施及基础性工作。

在成立机构的基础上，理清预算编制、执行、监督三项职能，分离行业归口管理业务处的编制、监督职能到相应的系统，强化行业归口管理业务处在预算执行和政策、财务、资产管理上的职能。把行业归口管理业务处“彻底解放”出来，专心管理好部门预算的执行工作。与此相伴随的是按照“三个子”的管理理念，再造业务流程，打破传统条块分割状态，实行由预算管理目标主导的流程控制，让预算管理的主体和客体都清楚自身的职责限定和标准要求。

（三）“三系制衡互动”预算管理改革前后对比

对比“三系制衡互动”预算管理改革前后的财政业务流程，有以下三大方面的变化。

1.重构预算管理体系。改革前，传统的预算管理体系相对独立分散，存在职能缺位、交叉甚至流程中“掉链”或“断链”问题。改革后，办事的人还是那些人，办事的机构也还是那些机构，但机构的排队秩序进行了调整，形成了新的队列。搭建了预算编制、执行和监督相互分离又彼此互动的组织框架，将过去相对分散的预算过程集中成为大预算、大执行、大监督的格局。按照“三权分立、三系制衡”原则设计的预算管理体系顺应了优化财政部门内部治理结构的需要，现代预算管理体系特征初步具备。

2.预算过程模块化设计。现代管理理论认为，运行过程的模块化组织方式是提高效率的有效形式。改革前，预算管理中更多的是“点对点”式或“就事论事”式的任务完成模式，尽管一个预算任务经过传统的预算流程也被完成了，但路径并不是最优的，效率也不是最高的。改革后，模块化的预算流程首先使预算编制、执行、监督相对独立，然后为相应的模块设计外接端口，在模块间传递预算信息，进而实现模块间“制衡互动”。这种模块化设计使得同质的预算任务流水化作业成为可能，业务还是那些，完成业务的人员也没有增加，但完成任务的组织和秩序，在模块式优化后实现了效率提升。3.预算任务分解到各预算主体的方式改变。改革前，一个预算主体承担多项预算任务，一项预算任务被分解到多个预算主体，虽然是把预算任务留在了预算主体内部，但是在清晰分解预算任务到各个预算主体方面并不理想，预算编制、执行、监督三大方面都或多或少存在管理主体交叉重叠。“多机构共担相同预算任务”的模式，明显不利于管理责任的明晰，“都管”的结果，或导致“都不管”而产生管理空白，或导致“一起管”而产生一大堆扯皮摩擦。“都有责任”反而弱化了责任界定。改革后成立的总预算局、预算执行局、财政监督局三大机构，承担了相应的编制、执行与监督职能，特别是行业归口管理的业务处回归到预算执行环节，清晰界定了其预算执行属性。以预算执行环节职能清晰界定为基础，带动了预算编制和预算监督环节各自责任的明确。

（四）“三系制衡互动”预算管理改革的成效

在浙江省“三系制衡互动”预算管理模式中，预算编制、执行、监督三大流程有“制衡”，更有“互动”，从而实现了一系列积极效应。

1.强调“互动”合力，提高了财政管理效率。效率离不开管理规则、管理流程的合理、简明、规范、有效。“三系制衡互动”管理模式，当然地内含降低运作成本、提升绩效之义。预算管理流程再造以“编制、执行、监督”三大环节的有效制衡与互动，降低了财政部门、资金使用部门的运行成本，提高了工作效率和绩效的可把握度。

2.突出“制衡”效应，以制度进一步规范和约束权力，提升预算的严肃性、权威性。财政预算管理实现编制、执行和监督的相对独立，避免相关职能的交叉集中，并且在这三个业务子系统的流程环节上实现制度性的机制，是权力制衡优化的具体表现。三系制衡，首先是对三大业务职能的合理界定和清晰化，在此基础上，使得预算资金的不同运行状态对应不同的业务管理处室，打破原有预算管理模式下按资金性质归类业务职能、集中于一个业务处室的做法，从而避免一个业务处室既当策划员、裁判员，又当发令员、监督员的情况。其实质是对预算权力在财政内部业务部门之间的重新配置和专业化细分，通过财政内部部门间的流程合理化、专业分工合理化和相互制约、监督，强化财政管理的规范度和提升其效率水平。

在预算编制力求科学合理的基础上，贯穿于执行和监督环节的是严格的纪律，这一点是在整个“三系制衡互动”管理改革制度设计之初就加以明确的。以用款计划的管理为例，改革后预算单位受预算指标和用款计划双重约束，用款计划设定非常详细，并明确规定公用经费与人员经费不能混用、专项经费之间不能混用、公用经费不能超标。在严格约束下，不仅预算单位没有自由裁量权，用款计划在行业归口管理处也只能查询，不能更改。规范津补贴改革过去一直是改革的难点，但是在这种体制机制下，“老大难”的管理变成了易事。

3.预算集中编制，呼应和支持了预算完整性要求。“公共财政”要求政府预算制度首先必须具有“完整性”的特征，即政府所有的收支应当全部纳入政府预算统筹管理，所有的收入不能再分割为预算内、预算外、“预算外的预算外”、各类基金等。对于保持预算完整性来说，最核心的制度是由部门预算制度发展而来的综合预算制度。按照浙江省政府办公厅对财政厅的“三定”方案，2010年总预算局牵头组织编制了包括省本级政府公共预算、国有资本经营预算、政府性债务收支计划、社会保障基金预算等相对健全的复式预算体系。“三系制衡互动”改革更凸显了预算编制的独立性与专业性，提升了部门预算对于预算完整性的支撑作用。预算编制的集中，全面实现一个部门一本预算的综合性、完整性，有利于更全面、准确、真实地反映政府活动的范围和方向，为加强财政透明度、财政外部监督以及促进政府履职能力提高等奠定基础。

4.支出一个“口子”，提高了预算执行的规范和透明。“三系制衡互动”模式进一步放大了国库集中支付改革的正面效应。预算执行作为三个子系统的重要“一系”，确保通过国库一个“口子”支出，从指标到用款计划再到支付，全部在支付系统透明显示，支出可以追踪到最终收款人或单位。为满足“三系制衡互动”模式的流程和运行需要，全面整合升级了国库集中支付系统，构建了统一的国库集中支付系统平台，预算单位报送的用款计划经由国库部门直接审批下达，实现预算执行一个“口子”控支出，使国库集中支付改革的作用得到更充分的发挥。

5.强化专项资金管理，提升了预算编制真实性与执行严肃性。专项经费的管理一直是预算编制和执行管理的难点，主要是财政部门在审核批复部门预算时很难把握项目的真实性和准确性，由此导致项目经费成为预算单位套取预算资金的重要渠道。“三系制衡互动”改革后，明确规定预算单位不允许将剩余的项目预算额度向下属二级、三级单位转移，执行和监督环节的有效监管使得这部分“水分”逐年被挤出。2008年改革实施当年，省本级预算就收回下辖767 家预算单位专项经费5.6 亿元，2009年又收回专项经费2.7亿元。在这种预算管理逻辑下，许多预算单位已经意识到没有实际用途的多编项目预算不仅当年钱花不出去，还会招来下一更为严格的部门预算审查，做真做实预算成为众多预算管理对象的理性选择，从而将预算编制的严肃性提升到更高的层次，为执行的严肃性打下较好的基础。6.赋予财政监督新内涵，使预算监督与绩效管理职能实现了对接贯通。当前，随着公共财政体系建设的推进，各方各界对于提高财政绩效管理的呼声越来越高，而且在地方层面也出现了一些试点试验，特别是在财政资金支出的绩效评价方面进展较快。

但是，在实践中，绩效评价的推进并不十分顺畅，并且在和财政监督的协调配合上出现了一些不和谐：一是绩效评价职能的分散和交叉；二是绩效评价与财政监督职能的割裂；三是两种职能出现了事实上的交叉，评价和监督的内容和要点存在大量重复。这些现象带来了工作效率的低下和人力的浪费，不利于财政绩效管理在我国的深入开展。“三系制衡互动模式”优化了绩效评价和财政监督的内在关系，扩展升华了传统财政监督“合法、合规、经济性”的目标，有机地把绩效观念贯通于财政监督职能之中，是对今后财政监督工作带有方向性意义的革新。在“三系制衡互动”模式下，财政监督包含了绩效观，把绩效作为监督的重要组成内容和目标之一。这样，在财政监督框架下，一是可以实现绩效评价相对于其他财政职能的独立，避免和其他职能的交叉；二是可以实现绩效评价和传统监督目标的有机融汇，赋予财政内部监督新的内涵；三是充分利用财政监督的组织框架，有助于绩效评价工作的开展和绩效观念的普及。把绩效评价和财政监督融会贯通，无疑是我国强化财政内部监督、提高财政绩效管理道路上的积极尝试。

三、“三系制衡互动”模式对于优化我国财政内部治理结构的启示 浙江省财政预算“三系制衡互动”管理模式的探索，是在我国完善公共财政体系、积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制机制的大背景下出现的。通过财政部门内部治理结构的自我优化，在一个稳定的三边框架下，重新组合优化预算编制、执行和监督三大子系统的流程、分工与范围，强调“制衡”与“互动”效应的结合，以较小的改革成本实现了预算管理流程重塑，发挥了提高财政管理效率、促进预算改革深化等多项重要作用。“三系制衡互动”模式为我国各级财政部门优化内部治理结构提供了新的思路与借鉴。

（一）优化财政部门内部治理结构是加强财政科学化精细化管理的客观要求与有效路径

探索全面推进财政科学化精细化管理，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是新形势下做好财政工作的现实需要。当前，各级财政部门都十分重视推动财政科学化精细化管理，但也存在一些问题，特别是在求真务实、解决内部治理问题上下工夫还不够。科学化精细化是一个大命题，不是简单的局部的管理概念，要立足于促进政府能力建设、加快政府职能转变的高度，来认识科学化精细化管理的深刻内涵；要结合完善社会主义市场经济体制和公共财政体系的迫切需要，来把握科学化精细化管理的精髓要义；要从财政分配运行系统的全局出发，来构建合理的内部治理结构，但同时，把科学化精细化落在实处，客观上迫切需要从具体的管理对象入手，善于发现财政日常管理中的问题和矛盾，善于通过自我治理层面的规范与完善及时进行调整与解决。浙江省“三系制衡互动”预算管理模式构建作为优化财政部门内部治理结构的大胆尝试，也是加强财政科学化精细化管理的路径化的可贵探索。

（二）以较小的改革成本取得明显的管理绩效

“三系制衡互动”模式可以延伸出很多正面的积极效应。尤其可贵的是，这些效应是在较小的改革成本基础上取得的。作为财政部门内部治理结构的自我优化，“三系制衡模式”改革基本在财政部门内部进行，自我消化了组织结构构建和人员配置问题，对于资金使用部门的影响很小，基本不触及各部门原有的预算流程处理模式，但效果却较为明显，并且正在进一步呈现。当前，随着公共财政体系的逐步完善，财政领域的各项改革进入了攻坚阶段，那种一部分人（机构）受益而没有人（机构）受损的“帕累托改进”式的改革空间，越来越小，改革往往要以部门间的利益受损或替代作为代价，大大增强了改革的难度。“三系制衡互动”模式以较小的改革代价赢得了较大的绩效，值得总结和肯定。

（三）对“三系制衡互动”模式的综合考量应结合改革的背景和基础 财政内部治理结构的优化是一项系统工程，“三系制衡互动”模式的实践有特定的改革基础和现实需求。浙江省是我国财政改革的先行者，在全国率先探索了多项重大财政改革，如省直管县、财政支出绩效评价等。2007 年后浙江省财政部门探索财政内部治理结构的自我优化，把“三个子”的理想框架，作为浙江省公共财政管理的目标任务。在“三个子”改革推进过程中，以往按部门（单位）的性质分块对口管理模式越来越体现出对“三个子”改革的不适应，甚至是形成了束缚作用，所以2008 年“三系制衡互动”模式应势而生，并且很快显露出对“三个子”的组织支撑作用。2010年8月，浙江省以省政府名义发布了《浙江省人民政府关于加快推进公共财政管理改革的意见》，把“三系制衡互动”(文件中称之为“三位一体”)模式定位为浙江省公共财政管理改革的“主要措施”，要服务于“三个子”的改革目标。和“三系制衡互动”一样，作为主要措施的改革还有若干项。这些情况表明，“三系制衡互动”不是孤立的改革，是更高水平的公共财政管理改革中的一个环节。唯有将其放在现实的工作基础与大的改革背景下，才能更充分地认识其积极意义。

（四）防止财政内部组织管理体系重塑成为新一轮机构扩张的平台 人员紧张、工作量大目前已经成为财政部门所面临的普遍矛盾。从浙江省推行“三系制衡互动”模式的初衷来看，不排除要借此项改革来达到提升内部机构行政规格、扩充人员编制的目的。按照浙江省财政厅的统计，该省财政部门机构和人数配置都少于福建、安徽、江苏等省份,而且近年来一直没有进行大的机构人员扩充调整。在《浙江省人民政府关于加快推进公共财政管理改革的意见》中，明确提出要“加强人力配备。各地要按新的财政组织架构设置，充实各个环节的人员，优化人员配置，加强专业化人才培养，建立健全全省财政系统预算编制、执行、监督三个环节的专业人才库。坚持以人为本，加强财政干部队伍建设，为推进“三个子”公共财政管理改革提供人力、智力保障”。面对业务量的增加,根据工作需要适当扩充机构和编制是必要的，但是如果将其作为主题放到改革内容之中，可能导致在仿效过程中发生扭曲，形成新一轮机构和人员扩张、膨胀的口实。按照中央关于“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本”的改革精神，当前，浙江省和省以下各级财政部门正围绕预算编制、执行、监督三大职能，构建相应的组织架构和人员配备。其中，需要注意的就是机构人员扩张要合理适度，特别是要坚决避免在三大子系统之下再按照资金对口性质配置业务处室的做法。

（五）“三系制衡互动”模式改革进一步完善的思考

浙江省的改革目前还处于进行中，需要继续进行完善，以深化改革。在此过程中，需要重点关注并协调处理好以下几个问题：

第一，处理好预算执行的规范性与灵活性之间权衡衔接的问题。“规范性”改革在初期如果处理不当会削弱机制的灵活性，而灵活性对预算执行而言也是不可或缺的。如何在确保预算执行、预算监督与预算编制间规则的权威性，与适应特殊项目支出的灵活性之间寻找平衡，是一个既考验战略思维又挑战方案设计能力的问题，显然常规的与应急的预算调整程序的设计与安排，是应一并予以考虑的。

第二，处理好“制衡”和“互动”之间的结合衔接问题。“制衡”和“互动”是“三系制衡互动”的核心概念，预算编制、执行、监督在“制衡”的过程中不能渐行渐远，需要在公共财政这个“闭合系统”中进行一体化互动运行，“三系”互动的过程中需要强调权责明确，也需要强调相互对接和促进。

第三，处理好政府间机构、业务有效融合衔接的问题。目前浙江的改革尚处于半途，从改革平稳性的角度看，这一改革具有创新型思路与传统管理体制兼容的色彩，主体机构并没有实质性变动，更多的是业务处室按照“制衡互动”的思路所推行的有序“排列组合”。还有，已有的改革主要集中在省本级层面，在没有“自上而下”可操作推进路径的情况下，未来的改革必须以财政平稳运行为前

提，正确处理好政府间财政机构、业务的上下有效对接问题，并探索能够把这一“省级改革”引向省以下市县平台的方略。