试论财政审计工作报告制度的法制建设

第一篇：试论财政审计工作报告制度的法制建设

试论财政审计工作报告制度的法制建设

摘要：目前我国的财政审计报告制度实践中存在着报告主体不规范、报告内容多漏洞、报告欠缺约束力等问题。在法治中国建设进程中，依据人民主权理论和现行宪法的规定，财政审计工作报告应作为人民代表大会的一项制度，每年向全国人大常委会报告审计工作的法定主体应是国务院而非国家审计署，报告的内容应涵括国家所有的财政收支与财务收支活动以及经济责任，报告决议制度对约束政府行使经济权力非常重要。

关键词：审计工作报告；人民主权；预算执行监督；财政法治

中图分类号：D920.1文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2014)03?A107?A6

审计机关向国家权力机关报告预算执行和其他财政收支、决算制度，即财政审计工作报告制度①的确立不仅有利于各级政府全面掌握本级政府财政资金的运行状况，而且也能保证国家权力机关更好地行使预算监督权[1]，同时也能使社会公众评价政府财政资金的使用效果和运营结果。虽然我国文本意义上的现代财政审计工作报告与执政党政权建立相伴相生，但常态化、制度化的财政审计工作报告制度实践不到20 年。[23]在财政审计工作报告制度实践的十多年间，法学界对其几乎没有关注②，直至2003年的“审计风 暴”③才引发了法学界对财政审计工作报告制度的注意。④从现有法学研究文献来看，虽然学界已有初步的探讨，但对我国的财政审计工作报告制度缺少系统的认识，因而其整体面目仍显模糊。本文以相关法律规定为基础，试图通过结合审计工作报告对我国财政审计工作报告制度做一个系统梳理，以期能对法治中国建设中的财政审计工作报告制度有个正确的认识，从而实现该制度的价值。

一、财政审计报告应归属于人民代表大会制度

自1997年7月 2日审计署向全国人大常委会作第一次审计工作报告起，迄今审计署已向全国人大常委会作了18次审计工作报告。因此，从1997年起，全国人大常委会听取和审议政府财政审计工作报告成为我国政治实践中的年度场景。在规范层面，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定了国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此可见，我国的国家行政机关、审判机关、检察机关与人民代表大会及其常委会是对其负责并受其监督的关系。[4]为了保证人大所确立的政治目标和所赋予的职责，人大必须对国家行政机关、审判机关、检察机关进行监督，这种监督的主要方式就是听取和审议其工作报告。如《宪法》第92条就规定了国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。审计署向全国人民代表大会常务委员会报告国家财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作实际上也是对全国人大及其常委会负责并受其监督的体现。基于此，财政审计工作报告制度本质上是一项人民代表大会制度，而非其他国家制度。

由人民主权理论视角观之，人民是国家主权的所有者，人民的权力至高无上。“人民的意志是政府权力运作的基础”。但是政府享有人民赋予的权力、代表人民治理国家是基于公民对人民代表大会的授权(人民通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会)、人民代表大会对行政机关的授权(人民代

收稿日期：2014?A3ㄢ9；修回日期：2014?A4?A3

基金项目：国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”(13&ZD032)

作者简介：田开友(1975)，男，湖南邵阳人，中南大学法学院经济法博士研究生，吉首大学副教授，主要研究方向：经济法学，财政宪法学；李西泠(1994)，女，湖南新宁人，中南民族大学大学法学院2012级本科生

表大会选举产生国家行政机关)以及行政机关对其所属部门、国有企事业单位的授权来实现的。那么，作为人民代表大会制度的财政审计工作报告制度的本质内涵体现为，人民通过各级人民代表大会委托给其所选举出来的各级政府去进行财政收支活动，各级政府也可以委托财政部门行使财政权，而各级财政部门又委托具体的职能部门、国有企事业单位进行财政收支活动。这就意味着，各级人民代表大会与其同级人民政府之间、同级政府与其财政部门之间、同级财政部门又与同级具体的职能部门、国有企事业单位之间便发生了财政收支的委托和受托关系。各级政府在接受人民委托后，就必须按委托人的要求认真履行其所负的受托职责，完成人民的托付，并向人民报告其执行结果。但是在多重授权委托的政治构架中，作为终极委托者――人民与各层级的受托者存在严重的信息不对称，因此需要建立一套严密、完善的财政经济内、外部监督机制，才能确保委托人利益不受侵犯和受托人忠实履行受托责任。其中，国家财政审计制度就是人民监督政府的财政收支情况和对公共资金管理使用情况的一种最有效的途径和方法。基于此认识，审计署(代表国务院)向全国人大常委会报告财政审计工作并接受其监督是人民主权的内在要求。

实践中，财政审计工作报告制度是完成国家财政预算执行信息交流过程的关键环节，报告过程包含六个要素：谁，向谁，交流什么，以什么方式，如何审查，以达到什么效果[5]。因此，国家财政审计工作报告制度是以审计署的审计工作报告为载体，连接财政审计工作报告的编制、报送、审查决议的一整套制度设计及安排。其制度要素主要涉及主体、内容、依据、程序、效力等。囿于篇幅，本文着重探讨主体、内容、效力等三个方面的问题。

二、目前财政审计报告制度实践中的问题及法制建设

(一)报告主体的确认――由似是而非到中规中矩

从制度运作(实然)层面来看，国家财政审计工作报告制度的参与者或行动者主要包括两方面的主体：由谁报告和向谁报告。前者为国家审计署(代表国务院)和地方各级审计机关(代表地方各级政府)；而后者为全国人大常委会和地方各级人大常委。为使主题集中，本文只研究中央层面的报告者和接受报告者。

由法律规范(应然)视之，我国《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》，2006年)规定了国务院应当每年向全国人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》，2006年)规定了全国人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议国务院提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这些法条都明确规定，向全国人大常委会提起财政审计报告的主体是国务院，以及接受财政审计工作报告的主体是全国人大常委会。但在制度运作层面上，每一年的财政审计工作报告都是(事实上也是)由国务院委托国家审计署向全国人大常委会提起，而不是国务院总理提起。由此引发的问题是：审计署作为报告主体是否具有合法性(甚至是合宪性问题)？

尽管《中央预算执行情况审计监督暂行办法》(以下简称《审计监督暂行办法》，1995年)规定，审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。但是《审计法》却规定，审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。国务院应当每年向全国人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。《审计监督暂行办法》是国务院颁布的行政法规，而《审计法》和《监督法》都是法律。根据法治原则，最高权威机关认可颁布的法律准则或规则具有绝对最高或优越地位，法律独立于政府之外，政府权力受法律的限制。[6]而且《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第79条也规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。同时，按照行政合法性原则的要求，行政主体必须基于法律而拥有行政职权，不合法拥有的职权不能构成合法行政的基础。由此可以看出，国务院具有每年向全国人大常委会报告审计工作的法定职责和义务，而审计署的法定职责和义务是向国务院总理报告审计结果。所以，国务院委托审计署代其向全国人大常委会作此报告，以及审计署接受国务院委托向全国人大常委会报告审计结果是没有法律依据的。[7]另外，根据上述人民主权理论，国务院就财政收支、财务收支执行情况向全国人大常委会报告，其目的是请求全国人大常委会(代表全体国民)解除全国人大及其常委会对政府的委托责任，而不是由审计署向全国人大常委会报告，以解除对审计署的委托责任。因而财政审计工作报告的责任主体是错位的，也即每年向全国人大常委会报告审计工作的法定主体应是国务院，而非国家审计署。是故，审计署作为报告主体在很大程度上具有不法性(越权)，而国务院就报告财政审计工作方面具有一定的违法性(不作为或失职)。

且看域外政治文明程度较高和法治比较发达的国家，虽然在法律形式上几乎都是由国家审计机关通过向权力机关报告审计检查的结果，但是这些国家的审计机关都是独立于政府的。如美国审计总署、英国国家审计署、法国审计法院、德国联邦审计院以及日本会计检查院等。这些国家的审计机关都担负审查与监督该国政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，每年向国会递交年度财政审计工作报告以及有关具体主题的报告。就连转型国家俄罗斯，其联邦审计院隶属于俄罗斯联邦议会，对联邦预算和预算外基金以及俄罗斯联邦金融机构中的联邦预算资金和联邦预算外基金进行审计监督，并定期向联邦委员会和国家杜马提交关于联邦预算执行情况的报告。而且，这些国家的审计机关向权力机关提供客观信息，帮助它们具体检查政府运作，促使政府履行职责和承担责任。

反观我国，国务院是国家财政收支、财务收支的执行机关，而作为国务院职能部门的审计署，依法去审计监督国务院的财政收支、财务收支的执行情况，以及按照国务院的要求向全国人大常委会报告中央政府的财政收支、财务收支执行情况，⑤其审计结果的客观性、真实性和公正性都会备受质疑。在此我们认为，国家审计署代表国务院(受国务院委托)每年向全国人大常委会报告审计工作是一种似是而非的制度安排。基于此，我国在建设法治国家的征程中，为确保国家权力机关有效监督和制衡政府及其部门经济权力的运行，应建立一个直接服务于国家权力机关、独立于政府的财政审计机关。笔者认为，在现有的国体与政体框架下，通过修改宪法和相关法律，将现行审计署设置为由全国人大直接选举产生并对全国人大负责，直接接受全国人大监督的审计院。作为专门的财政审计监督机关，国家审计院独立于财政执行机关的国务院，与国务院、最高人民检察院和最高人民法院一起构成我国新型的政体框架：一府(中央人民政府，即国务院)三院(最高人民检察院、最高人民法院和国家审计院)。

(二)报告内容的完备――由漏洞百出到巨细无遗

按照现有法律规定和财政审计工作报告制度的实践，审计署向全国人大常委会的报告内容涵括审计监督的对象⑥和审计监督的范围。囿于篇幅，本文集中讨论向全国人大常委会报告的审计监督范围。所谓审计监督范围就是针对哪些事项进行审计监督。最高审计机关国际组织(INTOSAI)在1977年通过的《利马宣言――审计规则指南》中规定所有公共部门的财务收支行为都是国家最高审计机关的审计监督范围。[8]根据《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)《审计法》及《审计法实施条例》规定，审计监督范围应包括财政收支、财务收支和经济责任三个部分，其中财政收支包括财政部门的预算执行和决算、本级各部门的预算执行和决算、下级政府的预算执行和决算、本级各部门和下级政府预算外资金的管理和使用情况。而财务收支则包括：金融机构的财务收支、事业组织财务收支、国有(控股)企业财务收支、国家建设项目的财务收支、基金与资金的财务收支、国外援款与贷款项目的财务收支。经济责任可分为党政主要领导类和国有企业领导类经济责任。为揭示我国财政审计监督的范围，我们主要从2000―2012年度中央财政审计工作报告中所涵括的审计事项(广度)、中央预算执行情况审计(强度)予以考察(见表1)。

从表1可以看出，在财政收支的范围中，审计署审计监督执行力最强的是财政部的预算执行和决算、中央各部门的预算执行和决算、中央各部门和地方政府预算外资金的管理和使用。在财务收支的范围中，审计监督执行力最强的是企事业单位和专项资金(基金)，其次是金融机构和建设项目。根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任职务时进行离任经济责任审计。从 2000―2012年度的中央财政审计报告可以看出，有8年对国有企业领导人进行了经济责任审计，但只有2009年对6名省市长和8名中央部门部长进行了党政领导经济责任审计。这与我国近年来党政领导和国有企业领导的前“腐”后继、腐败高发不止的事实相差甚远。同样，审计署对地方政府预算执行与决算和国外援款、贷款项目的审计监督力度也不大，前者只审计监督了6年，而对后者只有2007年进行了审计监督。

从表2可以看出，即使是审计监督执行力最强的财政部预算执行，也存在诸多审计盲区。如从2000年到2012年，政府预备费和预算周转金就一直没有受到审计署的“光顾”，而对国库的审计近两年(即2011、2012年)才有。

结合表1和表2，我们的基本判断是：我国财政审计监督范围的广度和强度都非常有限，此项制度的运作可谓漏洞百出。这既不符合“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里” 的执政方针和有关法律的规定，也有悖于社会主义法治国家的理念和价值取向，更辜负人民的重托。基于此，笔者认为，在法治中国建设中，为约束和控制政府财政权力的行使，遏制腐败，我国审计机关应当遵守《预算法》《审计法》及《审

表1中央财政审计工作报告中的审计监督范围一览表(2000―2012)⑦

范围

年度 财政收支 财务收支 经济责任

财政部的预算执行

和决算 中央各

部门预算执行和

决算 地方政府预算执行与决算 中央各部门

和地方政府

预算外资金的管理和使用⑧ 金融

机构 事业

组织 国有

企业 国家建设项目 专项基金、资金 国外援款、贷款项目 党政主要领导 国有企业领导

2000 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2001 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2002 √ √ √ √ √ √ √ √ X X √

2003 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2004 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2005 √ √ X √ √ √ √ √ X X X

2006 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2007 √ √ X √ √ √ √ √ √ √ X √

2008 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X X

2009 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X √ √

2010 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

2011 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

2012 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

表2中央财政审计工作报告中的财政部预算执行情况审计一览表(2000―2012)⑦

范围

年度 中央预算执行情况

预算批复和

预算变化⑨ 本级预算

收入⑩ 预算支出

拨付 国库 政府

预备费 预算

周转金

2000 √ √ √ X X X

2001 √ √ √ X X X

2002 √ √ √ X X X

2003 √ √ √ X X X

2004 √ √ √ X X X

2005 √ √ √ X X X

2006 √ √ √ X X X

2007 √ √ √ X X X

2008 √ √ √ X X X

2009 √ √ √ X X X

2010 √ √ √ X X X

2011 √ √ √ √ X X

2012 √ √ √ √ X X

计法实施条例》的有关规定，准确及时地履行法律法规所赋予的权力，应将所有机关(机构)或公共部门(准公共部门)的所有财政收支、财务收支和经济责任纳入到其监督范围，且应客观真实及时地向全国人大常委会报告，接受人民的监督。

(三)报告约束力的加强――由有名无实到名副 其实

从运作程序来看，审计署根据审计结果报告草拟审计工作报告并提交国务院常务会议讨论、修改、定稿，最后由审计长受国务院委托向全国人大常委会作审计工作报告。全国人大常委会全体会议听取审计工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议。全国人大常委会组成人员将审计工作报告的审议意见交国务院研究处理，国务院应当将研究处理情况向全国人大常委会提出书面报告。全国人大常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；国务院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向全国人大常委会报告。[9]

从我国立法的原则、精神和相关规定来看，全国人大及常委会作出的具有规范性的决议、决定、规定、办法等，也属于法律范畴，都具有法律强制力和约束力。因此，全国人大常委会对审计工作报告所作出的决议具有法律效力的。但遗憾的是，至今全国人大常委会没有对审计工作报告作出过任何决议。这就意味着，一个没有全国人大常委会决议的审计工作报告是没有法律效力的，也即没有法律强制力和约束力，进而意味着全国人大常委会并没有因审计工作报告而解除国务院的受托责任，以及国务院(作为一个政治实体)也可以不为国家财政预算执行和财务收支活动中所出现的问题承担任何法律责任、政治责任。由此可以看出，我国最高权力机关通过听取和审议审计工作报告来监督和约束政府财政经济行为的制度框架显然是有名无实的。

为揭示全国人大常委会听取和审议财政审计工作报告制度框架的有名无实，我们从2003―2007年度中央财政审计工作报告中审计机关所查处财政违法违纪情况来予以考察(见表3)。

表3审计机关所查处的财政违法违纪情况一览表

(2003―2007)(单位：万元)

事项年度 应上交

财政资金 应减少财政拨款或补贴金额 应归还原

渠道资金

2003 2 489 730 244 678 2 394 985

2004 3 627 445 274 781 2 586 913

2005 3 578 191 464 711 2 988 237

2006 4 055 882 502 200 4 189 417

2007 5 614 322 513 795 5 735 575

从表3可以发现，我国审计机关所查处的财政违纪违法情况呈逐年上升状态。以2007年的财政违法违纪资金为例，应上交财政的资金数额、应减少财政拨款或补贴金额以及应归还原渠道资金的数额之和达11 863 692万元，约占当年财政收入(2007年的国家财政收入达5万亿元)的2.4%。

基于此，笔者认为，在法治中国建设的进程中，面对如此严重的财政违法违纪问题，全国人大常委会应当不负人民的重托，积极主动代表人民去真正行使人民所赋予的质询权、罢免权、财政监督权、特别问题调查程序权以及启动政治问责制 等。所以，全国人大常委会应对每年的审计工作报告作出决议并公告，使其具有法律效力，从而约束和监督政府行使经济权力，让听取和审议财政审计工作报告制度成为一个名副其实的法律制度,而不能让这个制度长期处于“失眠”状态。[10]这既是其对人民负责的内在要求，也是其不可推卸的责任和义务。

三、结语

财政审计工作报告制度的功能在于提供了从宪法维度监督与制约政府经济权力的政治途径。监督和约束政府财政收支、财务收支是人大及其常委会的一项基本权力与职责。政府依法向人大常委会报告财政审计工作报告和人大常委会依法行使财政监督职权是我国人民主权的内在要求，是对人民负责的体现。充分认识财政审计工作报告制度的重要性，对于加强国家财政经济行为的审计监督、健全人民代表大会制度、明确政府的职责和加强民主法治中国建设等都具有重大的意义。

注释：

① 从正式制度的运作来看，财政审计工作报告是审计机关向人大常委会报呈的上一年度预算执行和其他财政收支、决算的审计工作报告。有些学者也称预算审计工作报告。之所以强调其为财政审计工作报告：一是区别于其他形式的审计报告；二是预算审计只是审计工作内容之一，而非全部。如没有特别说明，下文的审计工作报告就是财政审计工作报告。

② 以“篇名：审计工作报告”为检索词检索中国知网收录的文献，1984―2003年间关于预算审计制度的研究文献共有4篇，没有法学类文献。

③ 2003年6月25日，审计署长李金华受国务院委托，在第十届全国人代会常务委员会第三次会议上向全国人大常委会所做的《2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况的报告》。这份全文只有8 000字的报告，大量的篇幅都在揭露问题、公布案件，且报告措辞之激烈、揭露问题之尖锐，为新中国审计史之最。这个报告一公布，立即在全国引起了很大震惊，国内外媒体也都大加赞扬，称这是一次“审计风暴”。

④ 以“篇名：审计工作报告”为检索词检索中国知网收录的文献，2003―2013年间关于财政审计工作报告制度的研究文献共有20余篇，其中法学类文献仅5篇。

⑤ 因为在审计机关将审计结果报给人大前，审计结果已经报告给政府并已经通过了政府的“审计”，提交人大的审计报告已是审计的第二手资料，是通过政府先过目和修改后的东西。

⑥ 根据《审计法》第2条第2款的规定，被审计单位为所有的国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织，即实施国家财政收支行为的各级政府及其部门单位、各种单位组织都属于审计署审计监督的对象。

⑦ 该表数据根据审计署的年度财政审计工作报告整理所得。表中的“√”为出现的事项，而表中的“X”为未出现的事项。

⑧ 根据《审计法实施条例》第3条规定，我国预算外资金包括：行政事业性收费，国有资源、国有资产收入，应当上缴的国有资本经营收益，政府举借债务筹措的资金，其他未纳入预算管理的财政资金。

⑨ 所谓预算批复和预算变化的审计，就是审查本级财政部门向本级各部门(含直属单位)批复预算情况，如有预算变化就应查明变化的原因、项目数额、措施及有关说明。

⑩ 所谓本级预算收入审计，就是审查预算收入的征收、退库、划解、入库情况。主要应查明预算收入的征收部门是否按照法律、法规、规定及时、足额地征收，有无违反法律、法规、规定的减征、免征、缓征现象,有无截留、占有或挪用现象。

所谓预算支出拨付审计，就是审查本级财政部门是否依照法律、行政法规规定和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金。

所谓政府预备费的审计，就是审查政府预备费的设置，是否符合预算法的规定，即按本级预算支出额的1%―3%设置；审查预备费的动用，是否报经本级政府决定，是否用于当年预算执行的自然灾害救济开支及其他难以预见的特殊开支，有无用于不正当投资的现象。

所谓预算周转金的审计，就是审查预算周转金的设置，是否遵循了国务院的规定，是否用本级财政的预算结余设置和补充，其额度是否正常，是否用于预算执行中的资金周转，能否保证及时用款，有无挪作它用的现象。

2009年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。资料来源：http://news.china.com.cn/rollnews/ 2010-02/22/content_681384.htm,2013-7-28。

分组审议是指以代表小组为单位，在大会安排的时间内讨论和审查工作报告；联组会议是在分组审议基础上召开的各小组的联席会议，可以就审计工作报告中一个或几个比较集中的问题进行较深入的审议。

但是有关行政机关、司法机关、党委机关可对直接责任人科处刑事责任、经济责任、行政责任以及党纪政纪责任。

数据来源：根据审计署审计工作报告与审计情况统计报表整 所得。

尽管我国近年来已推动了经济责任审计，查处了许多经济案件，同时也追究了不少直接责任人的刑事、行政和党纪政纪责任，但是迄今没有任何高官因所谓的“决策失误”导致财政资金大量流失、浪费而承担责任。在审计报告中有不少“屡审屡犯”的例子，与政治问责制度的缺失有着密切的关系。

参考文献：

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TIAN Kaiyou, LI Xiling

(Law School, Central South University, Changsha 410083, China;

Law School, South-Central University For Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract: Problems such as the financial audit report is not standardized, it has some leakages and it lacks legistimatic effect can be found in the practice of financial audit work in China.Based on the theory of popular sovereignty and the provisions of the constitution law, the legal main body of the annual work should be reported to the standing committee of the National People’s Congress is the state council, not the National Audit Office.The content of the report should include the state fiscal revenues and expenditures, fconomic responsibility.The resolution system of report is very important for constraining government to exercise economic power.Key Words: audit work report;people’s sovereignty;budget implementation supervision;fiscal rule of law

[编辑: 苏慧]

第二篇：强化审计法制建设

审计局：强化法制建设促进审计质量提升

一是高度重视法制建设，健全法制机制，落实工作责任。配备了总审计师，分管法制工作。成立了法制股，配备股长1名，2名工作人员，专门负责法制工作。做到了有领导分管，有人员办事，有工作措施，有良好效果。

二是改善执法内部环境，加强学法用法制度建设，增强审计执法能力。树立终身学习、团队学习、创新学习观念，加强经常性法规学习制度建设，完善和落实“工作学习化、学习工作化”制度，将学习纳入目标管理，在全局审计干部中营造讲学习、比学习、会学习、促学习的良好氛围；加强思想作风建设和法纪教育，要求审计人员研究问题先学法，解决问题依照法，言行举止符合法；加强廉政建设，健全惩防体系，对法制观念淡薄、违反审计纪律和财经纪律的人员，坚决予以查处；加强依法执审能力建设，推动审计工作创新发展。

三是严格执行准则，积极推进项目审理，强化审计质量全过程控制。以贯彻执行审计准则为重点，严格执行项目审理、自由裁量和责任

追究等制度；严格按照法定权限和程序开展审计工作，严格执行审计组长审核、业务部门复核、法制机构审理、分管领导审核、主要领导审定的全过程质量控制体系，着力解决审计实施方案控制、复核关口前移、审计记录规范等具体问题；严格按照审计准则和审计暑关于审计机关审理项目质量检查暂行规定要求，加大对各业务股室的审计项目质量检查力度，对社会关注度高的重点审计项目，由法制股派员全程跟进，加强指导、审理、监督，着力推进审计质量控制与管理工作的创新。

第三篇：崇义县财政内部审计制度

崇义县财政局内部审计监督制度

第一条 为了确保国家财政方针、政策的贯彻落实，提高财政资金使用效益，强化财政内部监督制约机制，预防违法违纪的现象发生，根据《中华人民共和国审计法》、财政部《关于建立约束机制加强内部监督的规定》，结合我局工作实际，制定本制度。

第二条 内部审计由审计监察科组织实施。第三条 内部审计的主要职责

1、监督检查财政内部各单位遵守财政政策、法规制度及财务管理情况，并对有关违纪问题提出处理意见；

2、研究制定加强内部财务管理的措施，提出改进和完善有关制度的意见和建议；

3、办理其他有关监督检查事项。第四条 内部审计的范围

局机关各科室及直属单位均属内部审计监督检查的范围。第五条 内部审计的主要内容

按照财政资金拨付流程，进行程序审查和风险评估，揭隐患，促管理。

1、财政预算资金分配与拨付情况；

2、财政专项资金的分配与拨付情况；

3、财政预算外资金管理情况；

4、各单位在银行开户及财务管理情况；

5、经费和业务费的来源与使用情况；

6、其它资金及财产、物资管理情况。第六条 内部审计的形式

抽调局相关处室工作人员组成内审工作小组，直接在局内审工作领导小组的领导下开展内审工作，主要采取“交叉审”的方式。

1、月查季审。检查各单位内部牵制情况，以及财务收支活动；

2、内部审计。每年同级审计之前，在自查的基础上，选择部分单位进行审计；

3、专项审计。建立健全专项资金日常监督机制，严把审批、使用和监督三道关口，不定期地对财政专项资金进行内部审计；

4、离任审计。内部审计范围内的主要负责人调离岗位时，应对其进行离任审计。

第七条 内部审计的程序

1、内部审计由审计监察科拟定内审计划（包括时间、方式、重点项目和被审单位），实施内部审计前，提前7天向被审单位发出审计通知。被审单位接到审计通知后应进行自查；

2、内部审计结束前，应及时向被审单位反馈审计情况，被审单位对审计存在的问题要作出答复；

3、审计人员在调查核实的基础上，写出审计报告和审计决定，报局党组批准后，送达被审计单位；

4、督促被审计单位执行审计决定，进行整改；

5、被审计单位的整改措施，应按时报送审计监察科；

6、实行内部审计通报制度，将审计结果在一定范围内公开。第八条 内部审计的要求

1.对局属基层单位的内部审计工作，原则上每两年至少开展1次，由局监察室牵头组织实施，制定相应的工作方案，工作方案经局内审领导小组批准后实施。

2.内审工作方案确定内部审计对象后，监察室应在5个工作日内向被审计单位送达内部审计通知书。

3.被审计单位应当在收到内审通知书后10个工作日内向工作组提交内审自查报告。

4.内审工作组独立开展内部审计工作，任何单位和个人不得拒绝、阻碍，有关单位和个人应当如实反映情况，被审单位要提高认识，积极支持配合，按规定提供有关帐簿、凭证、报表、文件和资料等，协助内审人员的工作。

5.内审工作组对审计事项实施审计后，应尽快编制审计报告初稿并征求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计报告初稿之日起10个工作日内，将书面意见送交工作组，逾期即视为无异议。

6.内审办公室对审计报告初稿进行审核后，报局主要负责人审批定稿并提交局内审领导小组集体审阅。

7.所有内审工作资料应在内审工作全部结束后入档保存。

第九条 内部审计的处理

1、内部审计贯彻以事实为依据，以法规为准绳的原则；

2、对查出的问题，由审计监察科按规定作出处理建议，报局党组批准执行；

3、涉及违法违纪问题，按规定移交司法部门追究法律责任。

第十条 内部审计的纪律

1、内部审计人员应依法审计、坚持原则、实事求是；

2、审计结论做到事实清楚、定性准确、客观公正；

3、内部审计人员不得滥用职权，玩忽职守。

第十一条 本制度自发文之日起执行。原内部审计规定与本制度不一致的，以本制度为准

第四篇：审计工作报告透露财政体制改革信号

民生视角看热点

审计工作报告透露财政体制改革信号

本报记者 刘世昕 《 中国青年报 》（2013年06月28日01 版）

2012年，中央财政转移支付给18个省的“能源节约利用、可再生能源和资源综合利用”资金高达420亿元，但截至当年年底，这笔本应该在节能减排领域发生效益的资金，还有177.45亿元趴在各级财政或主管部门的账上，没有拨付到位。

更令人难以相信的是，在拨付到项目单位的资金中，居然有7.73亿元被虚报冒领、挤占挪用。而那些已经拿到钱的项目，还有相当的一部分建设进度缓慢，没有按期达到节能目标。

这意味着，420亿元与节能相关的转移支付资金，42%还躺在账面上按兵不动，而花出去的钱也有相当一部分没有发挥效益。

这组令人匪夷所思的数字出现在审计署审计长刘家义今天向全国人大常委会所作的审计报告中。为了摸清楚中央转移支付资金的使用效果，2012年，审计署选择“能源节约利用、可再生能源和资源综合利用”等三款转移支付资金，一直从中央追到地方，首次对某一款资金做到拨付环节的全覆盖审计。审计署有关部门负责人介绍说，审计署动用700名审计人员、耗时4个月追踪每笔钱的流向，就是为了揭示在当前政府间财权与事权不匹配的背景下，财政资金使用效率不高的问题，力促推进财政体制的改革。

而这个话题，审计署已经连续7年在向全国人大常委会提交的审计报告中提及，只不过这一次结合18个省份的财政运行情况更加系统地剖析了现行财政体制运行与当前深化改革和转变发展方式不相适应之处。

必须提及的背景是，不管是去年党的十八大报告，还是今年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》都强调，要处理好政府与市场的关系，健全中央和地方财权与事权相匹配的财税体制，全面深化改革。

财政的越位与缺位

一个不容忽视的事实是，近年来，财政收入高速增长的势头已经放缓，但民生等方面的刚性需求却在持续上涨，这就更需要厘清，哪些钱该政府花，哪些该由市场埋单，财政资金既不能越位，更不能缺位。现实的情况是，长期以来，政府的职能范围不够清晰，不该政府花的钱，政府出手了，该政府管的，又出现真空。

审计工作报告指出，有的地方还在用财政资金补贴竞争性企业。被审计的18个省份中，近两年来，有75亿元财政资金用于补贴或兴办竞争性企业，其中8亿元补给了限制类行业。但另一方面，该政府管的民生等领域却投入不足，抽查的54个县中有47个县的民生投入多项未达标。

在审计署财政审计司马晓方副司长看来，由于没有严格界定政府与市场的关系，财政资金的缺位与越位，严重影响国家的财经秩序和财政经济的可持续发展。

需要划清楚的，还有中央政府和地方政府的事权。马晓方介绍说，目前中央和地方共同承担许多事项的支出责任，但教育、卫生、支农等支出责任多数未明确。少数明确了支出责任的事项，却又存在上下级政府交叉安排支出，各级政府职责不清、支出重叠的问题。

在划分清楚中央和地方的事权后，亟待提上改革议事日程的是划分中央与地方之间的财权，使得中央、地方间的事权和财权相匹配。目前主要的问题是，各级政府间财权划分不够合理，特别是，地方财税体系建设相对滞后，地方政府缺乏收入及预算自主权。

近年来，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，2012年，中央对地方税收返还和转移支付总量比2008年增长近一倍，在缩小东西部地区的财力差距、保障民生方面发挥了重要作用，但转移支付越来越偏离了公共财政的应有之义。

比如，中央转移支付占中央公共财政支出比例越来越高，专项用途转移支付占一般转移支付的比例越来越高，这些不合理的支出结构为老百姓所说的“跑部钱进”埋下隐患。

马晓方介绍说，政府间事权与财权相匹配的改革、转移支付的结构优化都是中央政府正在推进的财政体制改革的重要内容。对此，审计署也建议，当前改革的重点是合理划分各级政府间事权，能明确的事权尽快通过法律法规确定，暂时不能明确事权的也应界定支出责任。

另外，要按税种的经济属性划分中央与地方收入，充实地方税体系，保障其履行事权所需的财权。在转移支付方面，要提高一般性转移支付比重，清理撤销不属于中央事权的专项转移支付，严格转移支付设立的审批权限和程序。

纳税人的钱有没有用在刀刃上

在审计工作报告中，刘家义审计长专门指出，“中央本级财政资金闲置较多”，未形成有效需要。如公共财政预算中，近5%的收入不能统筹使用，仅车辆购置税就结余37亿元，还有104个部门本级结余结转396亿元。

基金预算中，新增建设用地有偿使用费等3项基金连年结转余额累计339亿元，电影事业发展专项资金当年收入7.69亿元、年底结余7.28亿元。

地方财政资金闲置也较多，抽查的18个省份本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。

审计署办公厅有关部门负责人说，与往年审计报告相比，今年的审计报告不仅关注财政资金使用的合法性，更关注纳税人的钱究竟有没有用在刀刃上、使用的效率如何。

马晓方介绍说，这些“动不了”的钱，说明我国的财政收支结构还存在问题，亟待优化。

除了闲置资金趴在账上动不了，影响财政资金的使用效率外，转移支付过程中的责任不清也导致一些财政资金使用存在闲置问题。

420亿元的能源节约利用、可再生能源和资源综合利用的转移支付资金没有发挥既定的减排效果就是典型的例子。

这也是转移支付资金普遍存在的“重分配、轻管理”、“重投入、轻效果”的问题。

纳税人的钱没用在刀刃上的另一个直接体现是，一些部门对会议费和因公出国费预算管理不很严格，存在一定铺张。特别是，一些部门未经批准或计划外召开会议、出国；扩大会议或出国支出范围，提高开支标准；有的还转嫁费用或挤占其他支出。

中央政府早在2006年就要求中央部门开展财政资金使用的绩效评估，但截至2012年，中央部门开展绩效评价的项目资金只占项目预算的1.5%。

对此，审计署的建议是，当前优化收支结构的重点是，注重增收节支、厉行勤俭节约，严格控制一般性支出和三公经费，降低行政成本，提高行政效能。

政府财务报告何时试水

究竟哪些钱该纳入国家的钱袋子？从1996年起，我国就开始加强对预算外资金的管理，建立全口径的预算体系，这意味着所有的政府性收支都要纳入预算进行管理。从1996年的建立政府性基金预算，到2007年的试编国有资本经营预算，到2010年的试编社会保险基金预算，目前，我国正在朝着建立涵盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本金预算和社会保险基金预算的全口径预算体系迈进。

10多年的改革使得政府的收支基本都归拢到预算的盘子里了，但伴随的问题是，各项预算的功能定位不够清晰，导致支出出现交叉重叠。

刘家义在审计工作报告中指出，2012年的扶贫、医疗救助和防汛度汛等支出，公共财政预算和政府性基金预算分别安排577亿元、33亿元；对国资委管理的中央企业，国有资本经营预算、公共财政预算、政府性经济预算分别安排825亿元、1138亿元、128亿元，其中对20户企业的专项补助支持对象相同、项目内容基本类同。

审计署有关部门负责人说，要解决这些问题，应通过法律明确各本预算收支范围和功能定位，规范各本预算间资金调剂使用的程序，加大国有资本经营预算收入用于民生领域的投入力度，改革现有预算编制方式，使国有资本经营收益更好地用于国家经济重大项目。

2011年的审计报告中曾披露，截至2010年年底，我国地方债务的总额为10.7万亿，今年的审计工作报告依然对地方债有所着墨，只不过这次是对36个地方政府本级2011年以来的政府性债务情况进行披露。审计工作报告指出，当前地方政府性债务存在债务规模增长过快、部分地区债务风险凸显等问题。在马晓方看来，现有的地方政府性债务评估不足以反映政府的资产安全性，更能反映地方资产负债情况的可能是政府财务报告。对此，审计署也建议，未来应该试点政府财务报告制度，编制包括政府资产负债、现金流量等内容的政府财务报告，全面反映政府的财务状况和运营绩效。

本报北京6月27日电

第五篇：财政审计

财政审计：财政审计又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是政府审计的一种形式。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。?