财政审计研究

第一篇：财政审计研究

基层审计机关构建财政审计大格局的思考新乡县审计局杨慧芳

2010年，国家审计署提出了构建财政审计大格局的目标，作为基层审计机关，笔者认为，这一提法是整合审计资源、提升审计成果利用程度、落实国家防范财政风险、提高财政资金使用效益政策的宏伟目标。作为基层审计机关，应该从明确审计目标、整合审计资源、提升审计队伍素质、提升成果使用程度、扩大审计影响面等几个方面入手，构建财政审计大格局。

一、明确财政审计目标

长期以来，预算执行审计习惯上被称为财政审计，近年来，预算执行审计增加了税收征管审计和地方税务机关财务收支审计内容，即使如此，传统财政审计的范畴仍然比较狭窄，从宏观面看，国家每年投资的上万亿财政资金，没有纳入财政审计进行分析；从微观看，基层国税局税收征管、税收解缴、中央直属部门、单位的财政财务收支等仍旧是基层审计机关财政审计的盲区。直接造成了基层财政审计反映和分析问题不准确，审计成果利用率不高，没有反映财政体制改革成果。所以，笔者认为基层审计机关构建财政审计大格局不仅必要，而且紧迫。

2008年国家审计署提出了2008年至2012年审计工作发展规划，规划站在构建财政审计大格局的高度，充分考虑了财政审计发展方向，明确提出了规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保证财政安全、提高财政绩效水平的财政审

计目标。财政审计目标除原有的真实性、合法性外，增加了财政效益性和安全性目标。

二、丰富财政审计大格局的内容

笔者认为，基层审计机关财政审计大格局应该随着经济的发展，财政收入增加，财政体制完善，逐渐丰富审计内容，消除审计盲区。审计的具体内容应该包括：

（一）预算执行审计和决算审计。

以预算执行及决算的真实性、完整性为重点，同时关注政府负债情况，防范财政风险，促进规范财政管理。包括部门预算执行单位审计和组织财政收入单位审计。

（二）固定资产投资审计。

关注对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的重点项目和专项建设资金审计。

（三）农业资金审计。

把握财政支农资金投入，新农村建设重点资金、重点项目，检查财政支农资金政策执行。

（四）社会保障审计。

养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金审计，住房保障资金审计，新型农村合作医疗审计，新型农民保险审计。

（五）专项资金审计和审计调查。

关系经济社会发展、涉及人民群众的切身利益的科技、教育、医疗等专项资金审计和审计调查。

三、整合审计项目和资源

要完成构建财政审计大格局，基层审计机关面临一系列问题：财政审计项目缺乏必要的融合，审计项目安排不合理，没有反映大财政的运转情况；专业审计人员匮乏，缺乏有效的激励机制；审计技术落后，财政审计有关指标综合分析不够，可使用性不高；财政审计的建议、意见的建设性、宏观性不够，不切合本地实际等。要解决这些问题，笔者认为要进一步做好审计项目计划、整合审计资源、加强财政指标分析。

（一）做好审计项目计划。

在年度审计计划中，审计机关要按照围绕中心、突出重点、全面反映本地区经济社会发展的目标安排审计项目，建立3至5年的审计项目库，以本级预算执行审计为主线，合理安排部门预算执行审计、固定资产投资审计、农业社保教育卫生审计、专项审计及调查，达到项目覆盖整个财政收支，审计成果可以有效反映地方财政运转的基本情况，重点反映国家政策、百姓关注的热点和难点。

（二）整合审计资源。

构建财政审计大格局，需要全面整合审计资源。基层审计机关要以审计法和修订后的审计法实施条例为依据，加大对国家审计、内部审计、社会审计力量整合。加大审计队伍建设力度，提升审计人员素质，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机等相关专业人员比例，强化复合型审计人才、国际化审计人才、专业

化审计人才培养，提高他们的政治待遇和物质待遇，使他们成为大财政审计的业务骨干。

（三）加大财政综合指标的分析。

探索建立专家库和专家咨询制度，利用社会力量提升财政审计的质量。加大财政综合指标的分析研究，提出切合本地实际的改进财政管理、提高财政资金效益、防范财政风险的高质量的建议意见。

四、进一步关注财政资金效益和安全

（一）绩效审计代表财政审计发展方向。

近年来，随着经济发展，财政资金呈现数倍、甚至几十倍增长，财政的内容更加丰富，部门预算、转移支付、政府采购、收支两条线、国库集中支付、融资、注资、承诺、担保、土地抵押、未来收益预测等财政事项出现，使得真实性、合法性审计已经不能满足政府、社会各界对财政审计成果的期望。财政资金效益评估、财政资金安全已经超过真实性、合法性作为财政审计一个重要目标。和发达国家相比，我们的绩效审计在财政审计中的比率还比较低，基本还停留在真实性、合法性审计，国家审计署提出到2012年所有审计项目都要开展绩效审计的目标。所以，基层审计机关要全面推进绩效审计，监督财政资金和公共资源的配臵、使用、利用的经济性、效率性、和效果性，促进提高政府绩效管理水平。

（二）构建财政审计绩效评价体系。

基层审计机关要探索适应本地区财政审计绩效评价指标体系，将绩效评估情况反映在审计报告中。对部门预算资金要揭露损失浪费、对国有建设项目，要开展全过程跟踪审计，对专项资金，要从经济、社会方面评估效益。设立专家库，建立专家评审制度，引进外部智力提升绩效审计层次。

（三）采用审计和审计调查相结合方式开展绩效审计。

对于数额巨大的财政资金，需要及时准确反映其管理、使用及产生的效率，基层审计机关可以采用审计和审计调查结合，以专项审计调查为主的方式开展效益审计，既可以节约审计力量，又可以灵活安排本地区或行业有重要影响的项目，在短时间内追踪资金项目的经济性、效率性、效果性。

（四）进一步关注财政安全。

近年来，人民币升值预期、地方政府面临的社会保障、教育发展、征地拆迁压力，GDP刚性增长，经济发展对投资过分依赖，政府追求不切实际的形象工程等，使得地方政府对资金产生了海量需要，各地政府纷纷设立了投融资平台公司，以财政担保、财政承诺、土地担保或者抵押向银行大量融资。有数据显示，2009年，我国地方政府融资平台负债7.2万亿元，约占当年GDP的20％，部分地方政府负债率达到400％，如此庞大的负债，地方政府财政承担的风险不言而喻。所以，在构建财政审计大格局中，审计就不仅要反映真实性、合法性、效益性，更要反映财政的安全性，并且提出应对措施。

五、扩大财政审计成果影响面

加大财政审计成果利用率是构建财政审计大格局的一个重要方面，基层审计机关从以下两方面入手。

（一）写好两个报告。

每年审计局局长代表政府向人大所作的上一年度本级政府财政预算执行审计报告，是对财政审计成果的大检阅，是扩大财政审计影响面的重要平台，审计机关应该将上一年度的财政审计重要内容都反映在报告里，不仅暴露财政管理体制、机制的问题，更应该反映财政资金的使用绩效和财政安全。同时强化审计决定执行，将审计决定执行情况向人大汇报，捍卫财政审计的权威性和严肃性，（二）做好审计结果公告。

按照《审计机关公布审计结果准则》，基层审计机关应该将社会关注的，本级政府和上级审计机关要求的审计结果向社会予以公布。2009年，国家审计署向社会公布了汶川地震资金物资审计情况、北京奥运会财务收支和奥运场馆建设项目跟踪审计结果、渤海水污染防治审计调查结果，使得社会各界了解了重大财政资金的使用情况和效益，获得社会各界的一致好评。基层审计机关应该按照准则要求，将本区域内，百姓高度关注的、有重大影响的审计结果向社会公布，既实现百姓知情权，也进一步扩大审计影响面。

第二篇：财政审计

财政审计：财政审计又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是政府审计的一种形式。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。?

第三篇：财政专项资金绩效审计体系研究

财政专项资金绩效审计体系研究

摘要：本论文从阐明课题研究的背景和意义入手，第一部分从理论研究和以浙江宏观服务型绩效审计模式为代表的绩效审计实务实践方面介绍了当前我国财政专项资金绩效审计的现状,并从三方面归纳了主要特点。第二部分介绍了美国、英国、加拿大三国财政专项资金绩效审计的发展情况，通过共性特点的比较分析，从中得出可供我国借鉴的经验做法，提出我国要推进财政专项资金绩效审计工作，必须要构建科学、合理、规范的财政专项资金绩效审计评价指标体系。第三部分主要论述如何构建财政专项资金绩效审计评价指标体系，分别从评价指标的设置依据、评价指标的设置原则、评价指标体系的面向内容进行了阐述，并给出了两种评价指标体系模型的设想，一是采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金审计绩效评价体系模型；二是采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金审计绩效评价体系模型。第四部分从三方面提出了完善我国财政专项资金绩效审计的对策建议。

关键词：财政专项资金 绩效审计 评价指标体系模型 构建与完善

绪论

第一节 研究背景

随着我国市场经济体系的不断成熟,公共财政管理改革的步伐逐步加快，科学分配、合理使用财政资金，增强财政资金使用的效率和效果已成为政府和社会关注的焦点。在此背景下，财政资金绩效审计的必要性日益凸现出来,成为政府加强宏观管理，提高财政专项资金运行效率，增强政府公共支出效果的重要手段。其中，财政专项资金尤以其占财政收支结构比重大、涉及行业与领域多、与企业和群众联系紧密以及审计发现问题量多类广、绩效评价指标复杂且体系不健全等特点，成为绩效审计研究和实践的桥头堡和主战场。

审计署《20xx至20xx年审计工作发展规划》提出，到 20xx年，所有的审计项目都将开展绩效审计。财政专项资金绩效审计是绩效审计的最佳突破口，如何按照财政专项资金绩效审计的经济性、效率性和效果性要求进行筹划、组织和实施审计，提出可行的审计建议，以促进财政专项资金使用效益的提高是当前各级审计机关、审计人员普遍重视的课题。

第二节 研究意义

当前，各级审计部门都积极地对财政专项资金绩效审计进行实践，并积累了一些经验，但面临的困难和挑战也很艰巨，加强和深化该领域的研究具有重要的现实意义。

一、开展财政专项资金绩效审计是政府审计发展的趋势

我国的经济实力和综合国力明显增强，政府管理的财政专项资金规模与日剧增。与此同时，政府在保障社会经济发展方面也承担着更加重要的责任，财政专项资金对经济建设和社会发展的作用日益重要。我国正处于市场经济体制和公共财政框架形成的初级阶段，尽管财政收入总量和增幅都较高，但由于社会公共产品需求的增加，支出呈刚性增长，可用财力增长缓慢，财政专项资金短缺现象将在相当长的一段时间内存在，财政面临的支出压力将会越来越大。如何分配有限的财政专项资金，使财政支出结构趋于更加合理，并最大程度地发挥资金的使用效益，是财政专项资金管理必须解决的一个重要问题。传统的财政财务收支审计注重对财政支出的真实、合法性审计，无法在提高财政专项资金绩效方面发挥建设性作用。

二、开展财政专项资金绩效审计是推进民主政治的需要

随着公民民主意识和参政议政能力的提高，社会公众越来越关注财政专项资金收支的真实、合法和效益等情况。在这种背景下，审计职能和工作范围在不断扩大，传统的真实合法性财务收支审计无法向社会公众提供政府管理的公共资金使用效益方面的信息。纵观各国审计的发展，绩效审计已经成为审计发展的高级阶段，在经济发展和政府建设中发挥着积极的作用和重要的影响。随着我国经济和社会发展，政府职能的转变和公共财政管理体制的建立，传统的财务收支审计也必然逐步向绩效审计延伸过渡。

三、开展财政专项资金绩效审计是是建立廉洁、高效政府的需要

实施财政专项资金绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费等问题，进而可以从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，提高党的执政能力。同时，开展政府专项资金绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力导致不当决策、错误决策、盲目决策、轻率决策，出现大搞“政绩工程”、“形象工程”等造成严重损失浪费的问题。

第一章 我国财政专项资金绩效审计现状、特点

第一节 我国财政专项资金绩效审计的开展现状

一、审计理论研究方面。

我国审计理论界在20世纪80年代初审计制度建立不久，就开始探讨经济效益审计问题。国内较早的绩效审计论著是吕文基1992年撰写的《经济效益审计教程》。从统计资料及有关文献可以了解到，上世纪80年代初，我国审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务，一些学者对绩效审计进行了积极的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步转向探讨如何建立有中国特色的绩效审计，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了较为广泛的研究，并把绩效审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果。

二、审计实务实践方面。

我国在**年全国审计工作会议正式提出“积极探索开展绩效审计”。《审计署**年至**年审计工作发展规划》指出，“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，**年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，**年建立起财政绩效审计评价体系，**年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。

近年来各级审计部门在多类审计项目中积极进行了绩效审计探索，积累了丰富的经验。如：浙江省审计厅及时提出了以绩效审计为核心向现代审计转型的思路，探索和实践宏观服务型绩效审计模式，强调面向成果使用者、以结果为导向、以解决问题为目的等理念，因地制宜推进审计管理创新，着力提升审计工作的服务性、建设性和成效性，从全部政府性资金审计、政策评价审计、民生民本审计、专项审计及调查、经济责任审计、国家建设项目绩效审计等实践领域汲取经验，初步搭建了有特色的绩效审计框架。而就财政专项资金绩效审计而言，由于涉及面广、资金量大、专业性强，这项工作目前还处于试点阶段,已进行的绩效审计案例有限,所积累的经验有限，其绩效审计评价标准普遍存在法律准则欠缺、指标单

一、操作性和可比性不强的问题，不能满足财政专项资金绩效审计的多层次性、多样性和系统性的特点。

第二节 我国财政专项资金绩效审计的特点

我国目前开展财政专项资金绩效审计主要呈现以下几个特点：

一、审计方式多以事后审计为主，事前、事中审计尚不多见。

从审计机关开展财政专项资金绩效审计情况看，由于目前我国财政管理的透明度，不高，信息不真实、不对称的情况还比较严重，审计人员无法收集到比较翔实有效的项目立项、预算编制、资金分配等环节中重要的非量化信息明细资料，采取的审计方式多为事后审计，仅仅关注财政专项资金的使用结果，而对于财政专项资金的预算编制、资金分配、专项资金设立的合理性与必要性等无法进行有效的审计监督。

二、财政专项资金绩效审计寓于传统财政财务合规性审计之中。

目前大多数审计机关并未把财政专项资金绩效审计作为一个独立的审计类型来安排，开展的财政专项资金绩效审计多是在财政财务真实性、合法性审计过程中，顺带关注管理和绩效方面存在的问题，在审计报告中偶尔顺带提及绩效评价和管理建议。审计方法多是集中在对财务数据的微观分析上，审查的重点也多为挤占挪用财政专项资金、资金分配不及时等。而对于非财务资料、数据审计分析的深度和广度不够，如项目立项的可行性、财政支出范围的界定、资金使用经济性、效率性和效果性分析等宏观层次评价较少。

三、财政专项资金绩效审计开展没有明确的法律依据和审计准则。

财政专项资金绩效审计开展范围小，层次低，随意性大，并没有把专项资金绩效审计作为法定审计任务，从而使落实《审计法》规定的提高财政专项资金效益的要求成为空话。目前全国范围内尚无财政专项资金效益审计的专项准则或指南，特别是适用于财政各类专项资金绩效评价指标体系尚未建立，给科学、规范开展财政专项资金绩效审计造成一定困难。

第二章 国外财政专项资金绩效审计的比较与借鉴

第一节 国外财政专项资金绩效审计的发展

一、美国财政专项资金绩效审计的发展

美国开绩效审计之先河，最早将绩效审计引入政府审计领域。早在20世纪60年代，美国审计总署就开始将工作重心转向对联邦政府支出的综合审计，率先把注意力转向经济性、效率性和效果性审计，其职责是检查公共资金的使用，评价联邦政府的投资项目和经营活动，提供政策分析、备选方案及其他支持，以便帮助国会做出有效的决策和拨款决定。例如曾进行年支出达到200亿美元的联邦机构及其事务审计和国防审计。20世纪70年代美国审计总署的“三E”审计走向准则化。美国审计总署由财务审计向政府绩效审计转变的标志是**年的《立法机关重组法案》和1974年的《国会预算与拨款控制法案》，这两个法案授权美国审计总署对政府机构的项目管理活动进行评估与分析。美国审计总署在《政府审计准则》中对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定。从此“三E”审计走上了规范化的道路，并得以较快的发展。

进入20世纪80年代，美国审计总署进一步扩大了工作范围，对每个政府项目的资金流向和政府运作的高风险领域进行实质性的监督检查，改进联邦政府的财政管理，开展了范围广泛的效益审计和项目评估。现阶段的工作重点中监督政府履行受托责任的情况和对危及国家安全和利益的高风险领域的监控，强调通过审计，防范可能发生的风险，促进政府改进工作绩效，加强管珲机制的整合治理和系统管理，帮助国会促进政府工作的更好和更可信。现在，美国政府审计工作量的90％阻上是从事绩效审计，“三E”审计已变成政府审计最主要的工作。通过绩效审计和其他服务，美国审计总署每年为联邦政府节约了大量资金。20xx年财政，美国审计总署的工作带来了230．2亿美元的直接财政收益，经费投入的每一个美元都带来了61美元的收益。美国审计总署在开展绩效审计方面取得了惊人的业绩，对世界范围内政府绩效审计的开展起到了巨大的推动作用。

二、英国财政专项资金绩效审计的发展

英国开展绩效审计的历史比较长，但以法律形式确认其为国家审计署的工作内容则是在1983年以后。**年3月英国政府发表了绿皮书，规定主计审计长应对公共资金支出的有效性和效率性进行检查，必要时调查计划项目是否有效地达到规定的政策目标。1983年颁布了《英国国家审计法》，首次正式为审计署开展绩效审计提供了法律基础。该法第六条规定：主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体履行职能过程中使用资源的经济性、效率性和效果性。根据法律规定，审计署可就政府所执行的项目、计划或任何其他工作活动以及其结果进行审查并报告审计结果。

英国审计署的绩效审计主要检查和评价政策的执行结果，对政策本身并不提出批评意见，主要审查公共支出的经济性、效率性和效果性。绩效审计一般可分为四类：一是对严重的铺张浪费、效率或效益低下和控制薄弱的现象所进行的检查；二是针对特定的部门、重大项目、工程进行的调查；三是对管理活动所进行的检查；四是其他较小规模的检查。目前，绩效审计已经是英国审计署重要的工作内容，每年绩效审计项目约占总审计项目的40％。仅1994至1995英国国家审计署就公布了50份绩效审计报告，涉及的领域涵盖了国防、教育、农业、环境和交通、卫生和社会保障、法律和内政服务、海外和中央政府事务研究、私有化、税收等8个领域。

三、加拿大财政专项资金绩效审计的发展

在国家审计和民间审计的共同推动下，加拿大出现了一种名为“综合审计”的现代审计方法，它与美国“3E 审计”的内容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波尔提出，综合审计还应审查对自然环境的有效利用和对生态环境的维护情况，政府项目及政府活动所产生利润分配和再分配的公平性以及对社会秩序稳定的影响，把“3E 审计”拓展到“5E 审计”。加拿大综合审计包括四个方面的内容：一是财务报表审计，目的是对财务报表的公正性发表意见；二是合规性审计，检查政府部门和企业是否按照国家法律法规去花钱；三是经济与效率审计，即最大效率地利用资源；四是有效性（效果）审计，强调项目投资的效果，要达到预期目标。第三、四项两项又称货币价值审计，也即绩效审计的内容。

从内容范围上看，首先，综合审计是一个有机整体，财务审计是综合审计的一个组成部分，它对执行情况与责任相关的财务信息予以证实。其次，综合审计对主管部门活动相关的管理控制给予足够的证实，以及管理部门对开发是否经济、有效加以证实，从而保证政府有关规划达到预期目标。财务审计是对财务报表的公正性、准确性、合规性提出意见。最后，综合审计承担的任务是对被审计单位资源（货币、人力、资产、信息）有效管理所使用的控制、步骤和系统进行检验，这意味着综合审计范围广泛，一般包括：（1）财务计划、预算、会计账目、财务报表；（2）人力资源计划、发展、评价和运用；（3）资本支出计划，包括资产、设备、存货和其他资产的取得和使用；（4）为执行经营管理的职责，在计划、经营和控制方面所产生的必要信息。

第二节 国外财政专项资金绩效审计的比较分析和对我国的借鉴

一、国外财政专项资金绩效审计的比较分析

尽管西方各国政府财政专项资金绩效审计各具特色，但的确也在逐步演变过程中产生了较为系统的审计对象、审计内容、审计程序和审计技术方法，而且这些对象、内容、程序和方法也已经得到了实践者的广泛赞同，并相互影响，共同成为西方绩效审计理论体系的重要组成部分，为世界各国所借鉴。通过对比分析，可以发现其有四个共性：一是立法型审计体制为财政专项资金绩效审计的开展提供了保障，在三权分立条件下，对行政机关的绩效审计结果可以通过立法机关的监督得以落实；二是完整的法律法规体系确定了财政专项资金绩效审计的地位；三是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，会计信息实现了基本真实、合法，违法违规行为不断减少，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，真实、合法、合规性审计的传统审计任务基本完成;四是各国政府部门绩效体系中的绩效指标规范化、法制化标准的特点，为财政专项资金绩效审计评价提供了重要的参考。

二、对我国的借鉴

随着中央、省对地方转移支付力度的不断增强，特别是为应对20xx年金融危机影响，国家做出了4万亿投资拉动经济增长的决策，财政专项资金作为主要的资金拨付、支出形式，其规模已占据了财政资金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在着预算安排不科学、政策执行不到位、资金大量沉淀、效益效果不明显、监督管理缺位等影响专项资金使用效率和效果的问题。因此，加大财政专项资金绩效审计力度，提高绩效审计成果，直接关系到政府财政性资金总体的使用效益和效果，直接影响到国家和省有关经济、产业政策的贯彻落实，其必要性已经凸显。

由于政治体制、法律基础、财政管理模式的差异，以及经济社会发展阶段和技术水平的差距，同美、英、加等有着几十年绩效审计发展历史的国家相比，我国财政专项资金绩效审计作为独立审计类型的实践还刚刚起步，绩效审计的探索和实践不具备西方绩效审计发展的前提条件和外部环境，基本国情决定了中国的财政专项资金绩效审计不能简单照搬西方模式，必须立足于我国实际。但是，作为影响政府绩效审计发展的重要因素和开展财政专项资金绩效审计的关键环节，西方国家制定政府绩效审计准则与规范，完善财政资金绩效审计评价指标体系的经验却极为值得我们借鉴。

从世界各国绩效审计的发展过程可以看出，凡是绩效审计开展的比较好的国家，其绩效审计方面的审计准则、规范和评价指标体系也是相对完善的。如：美国审计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准提出了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。绩效评价标准是建立在以下七个方面基础上的宏观和微观标准的统一:法规标准、行业比较标准、政府审计标准、州政府标准、效果标准、美国注册会计师协会标准和可接受的管理条例。财政专项资金绩效审计评价各个项目时其标准均是以上述七项为基础。我国要推进财政专项资金绩效审计工作，必须要建立科学、合理、规范的审计评价指标体系，并随着经济的发展和环境的变化，及时研究和改进不同指标的衡量标准。

第三章 财政专项资金绩效审计评价指标体系的构建

第一节 财政专项资金绩效审计评价指标的设置依据

为提高财政专项资金绩效审计的客观性和公正性，审计可选择和提炼财政专项资金绩效的外部标准作为审计评价指标设置的依据。

一、以法律法规为依据。该依据存在于国家的各项法律、法规和规章制度中，带有很严格的强制性。如果存在违反法律法规的情况，一般而言，也不能达到财政专项资金的预期目标，甚至出现挪用、闲置和损失浪费的问题。财政部门如果存在不按法定职责履行职务，不按法定程序开展工作，不遵守财政专项资金的禁止性要求等，就会影响资金效益的发挥。

二、以财政专项资金预算为依据。财政专项资金的收入和支出都有预算，财政专项资金预算是根据财政资金的需求提出的支出要求，具有很强的针对性和严格的约束性。从目前预算编制的情况看，虽然很多预算未进行细化，但也有相当部分的财政专项资金预算对资金所应达到的目标和使用效果作了明确的规定。

三、以行业指标和标准为依据。行业标准是同一行业为大家普遍认同的标准，可分为两种：一种是具有一定约束力的行业标准，这类标准往往经过权威机构制定，要求本行业内单位和人员遵守的标准，具有一定的强制性；另一类是没有强制性但为行业公认的标准，这类标准通常是行业内多年形成或通过研究提出的一些标准，能为审计评价提供判断基础。

四、以专家意见为依据。这是财政专项资金领域权威专家对专业问题的分析判断意见，主要包括三种，一种是聘请相关领域的专家直接参与绩效审计，专家运用各种技术方法和经验对专业问题进行审查得出的结论；一种是审计人员就相关技术问题向专家进行咨询或与专家进行讨论，提出的咨询或论证意见，或是委托专业人员运用技术手段和方法进行鉴定并出具鉴定结论。

第二节 财政专项资金绩效审计评价指标的设置原则

要使评价指标体系更好地为评价内容服务，既要在指标分类的科学完整、实用规范上下功夫，又必须使评价指标的含义明确、口径一致，无论横向还是纵向均具有可比性。除此之外，在构建评价指标体系时，评价指标的设置还应该遵从几个基本原则：

一、SMART原则。即精确原则，该原则是美英等国家在绩效指标设置上普遍遵循的共同标准。S（specific）:指绩效指标应具体、明确，而不能抽象、模棱两可；M（measurable）:指绩效指标应可衡量、可评价，能够形成数量指标或行为强度指标，而非笼统、主观的描述；A（achievable）：指绩效指标是能够实现的，而非过高、过低或不切实际；R（realistic）：指绩效指标应具有时限性，而非仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。

二、相关性原则。绩效评价指标应与部门、单位、专项资金和项目的绩效目标密切相关，不能因为容易收集就使用，如投入或产出的衡量相对容易，但若与项目成果目标不具有相关性，单纯的指标就不能较好地反映项目的实际影响。

三、互补性原则。构建评价指标体系时要将定量指标与定性指标相结合，形成定量为主，定性为辅的综合互补评价作用。定量指标建立在财政专项资金收支活动各项财务、业务数据及工作目标分析的基础上，定性指标通过对经济活动的全面、综合因素分析，结合专业意见，与定量指标共同合理、准确地反映财政专项资金相关实际绩效。

四、可行性原则。绩效评价指标的设置既要考虑经济性和实用性，又要考虑现实条件和可操作性，数据的取得应符合成本效益原则，并在此基础之上收集信息。

五、可比性原则。构建评价指标体系时既要涵盖所有的财政专项资金支出类型，又要对不同用途和性质的资金或项目设置专用指标，形成共性指标和个性指标相结合的形式，便于同类项目的比较和不同项目间的区分。

六、重要性原则。考虑绩效评价指标在整个评价工作中的地位和作用，选择最有代表性和最能反映评价要求的指标。

第三节 财政专项资金绩效审计评价指标体系的面向内容

社会公共需求的多样性决定了财政专项资金绩效审计的内容具有天然的广泛性和复杂性。因此，审计部门必须按照科学发展观的要求，坚持以人为本、执审为民，牢牢把与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的专项（专用）资金内容放在首位，增强绩效审计的针对性和影响力。其中，财政专项资金的使用情况、管理情况、项目完成情况、项目效益情况是财政专项资金绩效审计中必须关注的四个焦点，构建绩效审计评价指标体系应涵盖这四方面内容。

一、审计评价财政专项资金使用情况。包括审计项目立项时是否存在小项目大预算、虚假立项或重复立项的情况；审计财政国库部门和一级预算单位拨付资金是否及时足额，资金是否全部到达项目点，项目执行进度是否因资金原因受到影响；审计整个项目的支出总额和构成是否符合立项计划，是否全部用在项目上，有无套取、截留、挤占挪用或损失浪费；审计项目资金是否存有结余或沉淀并分析形成的原因。

二、审计评价财政专项资金管理情况。包括审计资金的分配和安排是否以重点项目、重点环节为主；审计资金拨款手续是否健全有效，是否遵循项目申报时立项文本所规定的使用管理办法，是否按项目进度拨付和支付资金，有无因管理滞后导致资金使用效益低下；审计项目支出方式是否合理节约，设备和材料等是否经政府统一采购；审计项目单位是否建立严格的内控制度等。

三、审计评价项目实施情况。包括审计项目工作量完成情况，实际完成工作量与计划工作量的对比；审计项目完成进度情况，将实际完成时间与计划完成时间相比较，看是否在计划期内完成，若没完成分析其原因。

四、审计评价项目效益情况。主要审计项目完成后所产生的经济效益和社会效果如何，是否对当地就业、生活条件改善和经济社会发展有利，是否对控制环境污染、自然资源保护方面有利，是否对地方收入、科技进步有利，是否是某些领导干部的“形象工程”、“政绩工程”等短期行为而造成财政专项资金的损失浪费等。

第四节 财政专项资金绩效审计评价指标体系模型的设计

财政专项资金绩效审计不仅要通过计算、复合性分析直接的、有形的、现实的投入与产出，而且要考量间接的、无形的、预期的成本与效益，绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量无法用货币度量的政治效益、社会效益和环境效益，这就决定了在设计财政专项资金绩效审计评价体系模型时需建立一个多层次、立体的指标体系。同时，设计的财政专项资金绩效审计评价体系模型应遵循国际惯例和已有的研究成果，将经济性、效率性和效果性作为统一整体全面反映，并认识它们之间的区别和联系，避免在工作中生搬硬套。另外，评价指标体系模型科学与否需要通过具体审计工作进行检验，实践中应不断进行指标修正和择优去劣，这决定了财政专项资金绩效审计评价指标体系模型的构建是一个长期的、不断完善的过程。本文给出两种评价指标体系模型的设想，一是采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金审计绩效评价体系模型，二是采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金审计绩效评价体系模型。

一、采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金绩效审计评价体系模型。

该模型根据财政专项资金绩效审计评价的主体和客体不同，将评价指标分为部门（单位）整体评价指标和重点项目评价指标，前者关注部门（单位）专项资金整体绩效，后者关注部门（单位）对某项重点专项资金或某个单独项目的绩效评价。

二、采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金绩效审计评价体系模型。

“沃尔评分法” 在企业财务管理中广泛应用，基本原理就是把若干个财务比率用线性关系结合起来，对选中的财务比率给定其在总评价中的比重（比重总和为100），然后确定标准比率，并与实际比率相比较，评出每项指标的得分，最后得出总评分。财政专项资金绩效审计的重点是对财政资金分配和支出的全过程审计，因此，可以围绕财政资金的投入、过程、产出和结果四个环节来分析财政资金支出的经济性、效率性和效果性，并构建评价指标体系。由于该方法将定量与定性指标相结合，并通过具体指标及其权重参与综合评分，因此在构建行业财政专项资金绩效审计评价体系模型方面显得十分精细并且有效。

（一）模型构建步骤。

1．确定评价的目标，设置评价指标。根据不同财政资金的特征和评价要求，从经济性、效率性和效果性着手，确定采用哪些定量和定性评价指标。

2．科学划分定量指标和定性指标的比例。将财政资金的投入、过程、产出和结果四个环节各类指标归集到经济性、效率性和效果性三类中，并赋以一定的比重。

3．确定各项比率指标的标准值。沃尔评分法的标准值是指各该指标在企业现时条件下的最优值，但是，当某一指标与最优值差异很大时，会对总评分产生不合逻辑的重大影响。标准值主要采用四类标准：一是计划标准；二是行业标准；三是历史标准；四是经验标准。

4．计算并评分。计算出各类定量指标值和对定性指标进行描述，并参照计划标准、行业标准、历史标准以及经验标准对定量和定性指标的结果进行评分。如以下示例：

5．析评价。对汇总评价的分值通过一定的比较和分析，包括横向比较、纵向比较、历史比较、经验比较等，得出整个财政资金的绩效水平。

（二）实例介绍：环境保护专项资金绩效审计评价指标体系模型。

1．定量指标：

（1）经济性指标。

该指标若小于100％且项目已经结束并达到设计要求时，说明资金尚有结余，符合经济性要求。

该指标反映环保资金存在被违规挤占、挪用的现象，造成资金损失浪费。

（2）效率性指标。

这些指标值越高，说明环保资金的投入效率越高。

（3）效果性指标。

完成率越高，说明项目建设的效果越好。

该指标值越高，说明资金拨付的越及时，项目的保障程度越高。

其他可以选取的定量指标还有很多，如：空气污染指数、环境噪声达标区覆盖率、城市清洁能源使用率及烟尘控制区覆盖率、工业固体废物处置利用率、重点工业企业排放稳定达标率、万元GDP主要工业污染物排放强度、城市污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿化覆盖率等，都是衡量环保专项资金支出的效果程度。

2．定性指标。包括环保项目是否进行可行性论证；企业环境评估政策执行情况；对污染企业整改措施的到位程度；公众对城市环境保护的满意度等。

第四章 完善财政专项资金绩效审计的对策建议

财政专项资金绩效审计的开展是一个系统工程，需要多方面的配套建设，否则绩效审计难以实现审计目标，达到预期的目的。财政专项资金绩效审计的理想模式应是审计机关完全独立、处于超然的社会地位，审计力量雄厚、做到应审必审并保证审计质量，具备成熟、完善的财政专项资金绩效评价指标体系，审计结果被重视、提出的建议被采纳实施，审计监督的作用充分发挥。我国虽然已基本具备适合财政专项资金绩效审计开展的政治、经济、法律等环境，但内在和外在的因素还不完备，针对这些情况，提出一些对策和建议。

一、适时完善政府审计体制改革，增强绩效审计的独立性。

保持独立性是审计的灵魂。最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言一审计规则指南》指出：“最高审计机关必须独立于被审单位之外并不受外来影响，才能客观地完成其工作任务”。由于世界各国政治体制不同，相应形成了不同类型的国家审计体制。我国现行的审计体制是行政型审计体制，审计实践证明，这种审计体制是符合一定时期我国国情的，尤其是在新旧体制转轨时期，其作用是明显而行之有效的。但该体制也存在不足之处，突出表现为审计部门特别是地方审计部门缺乏独立性，审计处理难度大等问题。因此，改革现行国家审计体制，使其与我国社会主义市场经济的发展及审计环境的变化相适应，适时地由行政模式向立法模式转变是必然趋势。这一改革应分两步走：现阶段对现行审计体制进行完善和调整，加强审计监督力度；待各方面条件成熟后，向立法型体制转变。

现阶段对行政型审计进行调整的重点：一是提高中央审计机关法律地位。参照部分发达国家的傲法，在现有基础上，提升审计署的地位，在国务院内提升半格，使审计长具有国务院副总理或国务委员的地位。二是改革地方审计机关“双重领导体制”。省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级预算，系统管理；省级审计机关接受最高审计监督委员会的业务指导，最高审计监督委员会与地方审计机构可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度。

我国审计体制改革的最终目标应是实行立法型审计体制，即人大常委会领导下设立最高审计机构，设立与国务院、最高人琵检察院、最高人民法院榻平行的国家审计院，实行“一府三院制”。审计院向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，不再作为政府的组成部门。同时，改进现行审计经费预算编报制度，可参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，由各级审计机关逐级上报审计经费预算，无须政府审批，由财政部门在本级预算中单独列示，国家审计院汇总审核后报经全国人民代表大会或常务委员会审议通过后执行。

二、为财政资金绩效审计创造良好的法制环境和社会环境。

（一）为财政资金绩效审计提供明确的法律授权。我国应制定相应的法规对绩效审计的地位、内容和实施办法做出明确的规定，明确财政资金绩效审计的工作要求，将对财政专项资金的绩效审计作为绩效审计的一项重要内容。无论是审计工作的组织实施，还是审计结果的具体应用都必须遵循一定的规章制度，这是开展绩效审计工作的重要依据。通过法律法规来明确财政专项资金绩效审计必须采用的规则、程序、评价内容和方法，使其在法律框架的指导和约束下进行。

（二）完善财政专项资金相关的法律体系，为绩效审计提供充分的依据。应加快修改完善财政预算法规关于财政专项资金绩效管理的相关规定，明确财政专项资金管理和使用的绩效标准，为绩效审计提供充分的评价依据。建立和完善责任追究制度，明确法律责任，将相应的法规具体化和规范化，实现“谁决策，谁负责”的审计监督目的，对于使用财政专项资金未能达到预期目标的责任单位，追究其行政责任、法律责任和经济责任等，这样审计机关对被审计单位的责任追究才有相应的依据。

（三）逐步推行财政专项资金绩效审计成果公开化。

审计公告制度是一把双刃剑，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面是对绩效审计质量的有效监督。财政专项资金绩效审计成果能否充分运用，是体现绩效审计的效果和价值所在。虽然我国的审计法规定了审计结果可以对外公布，但至今尚未得到有效执行。通过逐步推行绩效审计结果公告制度，提高财政管理的公开性和透明度，让绩效审计的结果接受社会舆论的监督，使审计成果取得广泛的社会影响和支持。

三、加强财政资金绩效审计和绩效预算改革的互动配合作用。

绩效预算是一种资源配置体系，它围绕运作和项目来编制预算，并以特定的预算数据把运作和项目的效果水准联系在一起，具有强调政府机构绩效和以绩效的衡量为核心的总体特征。绩效预算的标准为财政资金绩效审计提供了较为权威的绩效标准。财政资金绩效审计和绩效预算都是随着公共经济学、新公共管理理论的发展而发展起来的，尽管两者分属于不同的经济范畴，但又有很多共通之处，两者都是为了加强财政收支管理、提高财政资金资金的使用效益而采取的措施，基本目标也都是追求财政资金使用的经济性、效率性。完善的绩效预算制度既能提高人大预算审批和监督的深度、提高人们对财政资金绩效审计重要性的认识，也有利于开展财政资金绩效审计。通过绩效预算改革的深入，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，绩效审计的开展则为绩效预算的实施提供进一步的支持，如通过对项目或部门单位使用财政资金绩效水平作出客观评价，为下期的绩效预算提供决策基础。目前，我国绩效预算亟待解决的难题是建立科学、规范的绩效评价体系，而这恰恰也是财政资金绩效审计面临的难题。因此，财政部门和审计部门应当以“协同论”的理念开展工作，加强配合，充分借鉴和吸收国外经验，共同参与试点，选择一些适宜于财政资金绩效评价的项目进行试点，并从不同角度综合分析，查找存在的问题，并从法制化、规范化和科学化的高度提出意见和建议，尽快促成试点经验的形成并进行推广。

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第四篇：宏观服务型财政效益审计的研究

宏观服务型财政效益审计的研究

——基于我市财政效益审计实践

摘要：宏观服务型财政效益审计是对一级政府、一个部门或一个单位在一个财政年中的全部财政活动进行综合审计。目前，我国财政效益审计的主要注意力集中在专项资金上，触及宏观服务型效益分析的非常少。本文在总结我市近几年宏观服务型财政效益审计探索实践基础上，从审计过程和程序、审计目标、审计的范围、审计对象、审计内容、评价标准体系以及技术方法等方面对其基本模式进行了全面研究；揭示了宏观服务型财政效益审计的一些独有特征；进而讨论了宏观服务型财政效益审计与科学发展观、专项资金效益审计、政府绩效评估以及宏观经济等新时期普遍关注的话题的相互关系。

主题词：宏观服务型、财政审计、效益审计

一、宏观服务型财政效益审计概况

宏观服务型财政效益审计是通过对一级政府、一个部门或一个单位在一个财政年中的全部财政活动进行宏观综合分析，以评价其提供公共产品和公共服务的总体成效，可分为政府级的综合效益审计、部门财政支出效益审计、单位财政支出效益审计以及活动（一项活动，如提高儿童健康水平，包含若干个专项资金）财政支出效益审计等类型。政府级的综合效益审计分全国性和地方性宏观综合效益审计，其中地方性宏观综合效益审计又可细分为省、地（市）、县等综合效益审计。近年来，我国财政资金效益审计有了一定的进展，但绝大部分注意力放在了单个专项资金的效益评价上，而针对一级政府或一个部门某段时期全部财政活动的宏观服务型综合分析触及较少。2006年以来，我市一直坚持开展全市财政资金宏观服务型综合评价，取得了较好的效果，积累了一定的宏观服务型效益审计经验，本文就是在此基础上总结提炼完成的。

本文所提的宏观服务型财政效益审计，类似于西方国家的政府公共支出绩效考评。20世纪80年代以来，随着新公共管理运动在世界范围内兴起，西方国家在实践中纷纷开展了一场声势浩大的政府财政管理改革，如英国的“效率稽核”，美国的“政府再造”，新西兰的“预算与财务管理制度改革”，澳大利亚的“财政管理改进计划”

1等等。20多年来，西方国家通过实行政府公共支出绩效考评制度，在促进政府提高管理效率，充分发挥财政资金效能，改进政府形象等方面都发挥了重要作用。

在具体评价过程中，各个国家考评的侧重点又有所不同。如澳大利亚公共支出绩效考评的范围侧重于政府部门，即该部门一个财政所有财政资金的总体效益状况；美国公共支出绩效考评的范围侧重于活动，而不是单个项目；西班牙公共支出绩效考评的范围侧重于单个项目和专项资金。澳大利亚公共支出绩效考评工作的具体实施步骤主要有：一是制定部门事业发展目标。部门事业发展目标是编制部门预算和绩效计划的重要依据，由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定。二是编制绩效计划，设计绩效考评指标，绩效计划与部门预算紧密联系。三是编制公共支出绩效考评报告。在一个财政结束后，政府各部门都要编写并提交本部门的公共支出绩效考评报告，以提供绩效考评的基本信息。四是开展绩效考评，评估财政资金的使用效益。先由财政部对各部门提交的绩效考评报告进行考核，再报议会审议通过。五是绩效审计。绩效审计是由审计部门对政府各部门工作和活动的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督。

二、宏观服务型财政效益审计基本模式

宏观服务型的财政效益审计与传统审计一样，要遵从审计法、各项审计法规和文件的规定。其模式与传统财政审计和一般专项资金效益审计类似，但又有自身特点。本文从审计过程和程序、审计目标、审计的范围、审计对象、审计内容、评价指标和标准体系以及技术方法等几个方面对其审计模式进行说明。

1、宏观服务型财政效益审计程序

宏观服务型的财政效益审计阶段和程序与一般专项资金审计基本相同，也分为：准备阶段、实施阶段、报告阶段和整改阶段。但它毕竟不同于专项资金效益审计，每一阶段仍有其自身的特点。（1）准备阶段：要对被审计机构的基本情况和有关人员、文件进行初步调查，确定审计方案；还要制定宏观目标，准备大量宏观的、微观的评价指标和标准。（2）实施阶段：根据宏观目标收集证据；总结、评价和分析全部证据。（3）报告阶段：根据审计证据提出审计结论，并进行综合分析，提出加强和改进管理的建议，形成宏观服务型财政效益审计结果报告并向被审计单位征求意见；编写宏观服务型的财政效益审计工作报告并向本级政府、人大报告，同时公告审计结果，以便公众对审计结果和建议的认可。（4）整改阶段：跟踪调查，促进

报告建议的有效落实。

2、宏观服务型财政效益审计目标

宏观服务型财政效益审计首要任务就是：通过审计，揭露管理不善造成的效益差、效率低问题，揭露决策失误造成的严重损失浪费、国有资产流失等问题，提出改进建议，促进改进管理，从整体上提高财政资金管理水平和使用效益，更好地为实现政府的绩效目标服务。宏观服务型财政效益审计揭示的是效率的总体状况、重大决策的总体情况以及财政资金、国有资产管理的总体水平，而不会拘泥于单个专项资金的效益好坏。当然，宏观服务型财政效益审计同样要分析单个专项资金，只不过是从统计学的观点来分析若干个专项资金中效益好和坏的比例，以及此类问题形成的原因和相关管理漏洞。

3、宏观服务型财政效益审计的范围

宏观服务型财政效益审计主要从整体上和全局上去看问题，既包括经济效益，又包括与此相联系的社会效益。其范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统检查，可以确定为以下几方面：对政府制定的政策和决策进行评估；对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管等方面的经济性、效率性、效果性进行评价；对政府提供的公共服务的经济性、效率性、效果性进行评价；对国有资产管理、行政效率、廉洁自律状况等方面的状况进行评价评估；对财政资金的管理和使用的经济性、效率性、效果性进行评估。

4、宏观服务型财政效益审计的对象

宏观服务型财政效益审计的主体是政府审计机关，审计的客体即审计对象与一般财政审计有所不同，包括：公共政策和公共决策的制定和执行者、政府公共管理和公共服务活动执行者、财政资金的管理和使用者、国有资产经营收益的管理者等。

5、宏观服务型财政效益审计的主要内容

宏观服务型财政效益审计需要对政府公共管理活动的各个效益要素进行审计，包括：政府宏观决策的总体水平；政府政策和重大决策的执行力度；政府目标任务的完成情况；财政资金的管理水平；行政效率总体水平，国有资产和经营收益管理水平以及政府现行项目中哪些风险比较大，哪些容易产生腐败，哪些是低效的或无效的等等。宏观服务型财政效益审计的主要内容应围绕上述活动全面延伸。

6、宏观服务型财政效益审计评价指标和标准体系

国家人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组，设计了一套评估体系，用3

3个指标来评估政府的绩效。这套标准体系对于我们开展宏观服务型财政效益审计是一个很好的参考。在建立绩效评价指标体系时，需要考虑建立不同层次的指标体系，如共性指标和个性指标。有些指标可能会适应于性质和业务相似的部门，有的指标可能只适用于某个单位或部门。指标中还包括财务指标和非财务指标，在相当多的部门，非财务指标所占的比例可能会更大一些。宏观服务型财政效益审计评价指标比较宏观，如财政管理方面的指标就可能包括：财政预算目标的执行情况；财政资金管理情况；财政资金的使用情况；财政收入总体情况和质量状况；财政支出结构状况；财政收支的平衡状况；政府债权、债务总体情况；政府各部门财务收支和工作绩效情况等等。宏观服务型财政效益评价指标的建立是一项重要的工程，可能会决定评价工作的实际意义到底有多大，而且指标会因部门而异，因单位而异，需要建立一个系统的、庞大的指标库。对于那些可比性指标，将来也可能需要建立标准值数据库。评价指标的确定将会是建立绩效评价体系的重点和难点。

7、宏观服务型财政效益审计技术和方法

由于评价对象的多样性和综合性，在宏观服务型财政效益审计项目中通常要运用许多其他学科的知识和技术，包括管理学、计算机技术、工程项目管理、统计学、经济学、社会学、组织行为学等。宏观服务型财政效益审计除了需要财务审计中常见的技术和方法外，还需运用调查研究、统计分析和经济分析。（1）调查研究是一种既简单又复杂的工具，它可以用来调查事实、收集信息，也可以用来收集对特定问题的不同观点。调查有面谈调查、电话调查和函证调查。（2）统计分析也是财政效益审计中的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法，找出因果关系、差距及影响原因。（3）宏观服务型财政效益审计还要运用经济分析技术方法进行测评，要分析财务信息和非财务信息，以及对它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法，把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和公正性。

三、开展宏观服务型财政效益审计应把握的几点

开展宏观服务型财政效益审计，建立财政资金的问效和问责制度，是对公共经济管理的保驾护航。它在促进政府改善管理、提高财政资金使用效益，促进政府职能转变，建立行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制等方面发挥重要作用。在具体实践中应注意把握好以下几个方面：

一要坚持以科学发展观统领宏观服务型的财政效益审计工作，大力促进构建社会主义和谐社会，为宏观经济平稳健康发展服务。党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（简称《决定》）。这是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的一项新的重大战略任务，对于促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和和谐社会建设全面发展，不断开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大的现实意义和深远的历史意义。《决定》中专门对完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化提出了明确要求。一定要把宏观服务型的财政效益审计工作和《决定》的精神紧密结合起来，综合运用各种手段，促进加强和改善宏观调控，促进经济增长方式转变，努力实现科学发展，全面支持用发展的办法解决构建社会主义和谐社会中的矛盾和问题；同时，宏观服务型的财政效益审计工作还要突出从完善制度、创新机制入手，以规范化为原则，以公共化为取向，以均等化为主线，促进加快完善公共财政制度，用改革的办法更好地为构建社会主义和谐社会服务。

二是切实推进宏观服务型的财政效益审计与专项资金效益审计有机结合。宏观服务型的财政效益审计所评价的资金往往包含若干个专项资金，专项资金效益评价的成果是宏观服务型评价的基础和重要内容。因此，要从评价一般的专项资金效益入手，以揭露效益上存在的问题为主，综合运用对比分析、因素分析、趋势分析和比率分析等方法将若干个专项资金效益评价成果有机统一到宏观服务型的财政效益分析中。

三要运用新公共管理理论，把宏观服务型的财政效益审计与政府的绩效评估有机结合。宏观服务型的财政效益审计与公共管理有着密切的联系，两者相互影响、相互促进。审计是实现公共管理目标的重要手段和工具，公共管理为审计提供了重要的政治、经济和社会环境，审计离不开公共管理大环境，并受其影响和制约，但审计反过来又可以影响公共管理。提高资金的使用效果，把钱用在刀刃上，最大限度地发挥财政资金的使用效益是宏观服务型财政效益审计主要目标，也是政府绩效评估的一个重要目标。宏观服务型的财政效益审计是政府绩效评估的一个重要组成部分，为政府绩效评估提供有力的决策依据。

四要最大限度地发挥宏观服务型财政效益审计成果的作用。审计结束后，应对财政资金总体效益做出客观、公正的评价，并提出审计建议，对违法违纪问题还应做出审计处理处罚决定。财政效益审计工作报告应上报本级政府和上级审计机关，并受本级政府委托向本级人大常委会报告。同时应依法实行审计公告，财政效益审计报告应该在公共媒体上公布。

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第五篇：浅谈财政审计大格局

浅谈财政审计大格局

曲铁胜（审计署驻长春特派办）

摘要：财政审计是国家审计永恒的主题。近年来，随着形势的变化，财政审计的思路也在不断发展和完善，2009年，审计署党组提出了构建财政审计大格局的理念。构建财政审计大格局，是财政审计发展的内在要求和必然趋势。本文从财政审计大格局理念的提出背景、意义，财政审计大格局的概念、特点，大格局财政审计需关注的重点问题，财政审计大格局的工作要求等方面进行了阐述。

一、财政审计大格局理念的提出背景、特点和意义

财政审计大格局是审计机关在审计“免疫系统”功能理论指导下，有效统筹整合审计资源，以推动建立完整统一的国家财政管理体制为总体目标，以财政资金审计为主要内容，以财政管理审计为核心，以部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的财政审计工作体系。

（一）财政审计大格局理念的提出背景。

财政审计是国家审计永恒的主题。近年来，随着形势的变化，财政审计的思路也在不断发展和完善。2000年，审计署成立财政审计协调领导小组，开展财政审计一体化试点，2005年，审计署整合各特派办财政审计资源，开展财政审计“大兵团作战”试点。但是，社会各届对财政审计提出了更高的要求，财政审计工作本身也面临一些问题需要改进。

1．全国人大希望审计工作报告进一步增强整体性、时效性，避免审计工作报告反映的情况与财政决算报告在上存在差异的问题。同时，要求审计工作报告进一步突出中央预算执行审计方面的内容。

2．各级地方政府希望能够减少在一个省（市、县）多次进点审计的问题。

3．财政审计工作中存在的一些问题，制约着财政审计整体水平的提高。

在这种情况下，2009年，审计署党组在全面总结以前财政审计一体化经验的基础上，从切实提高预算执行审计的宏观性、建设性、整体性、时效性出发，提出了构建财政审计大格局的理念。

（二）财政审计大格局的主要特点。

1．财政审计大格局的组织协调更加统一，即统一方案、统一培训、统一进点、统一组织实施。

2．财政审计大格局的时效性更强，避免跨报告的问题。

3．财政审计大格局的工作目标更加清晰，紧紧围绕“两个报告”安排审计工作。

4．财政审计大格局的整体性更加突出，各个审计项目之间及其与总体审计目标之间的联系更加紧密。

5．财政审计大格局的审计范围更加集中，主要反映预算执行审计情况。

6．财政审计大格局的理论指导是审计“免疫系统”理论。

（三）构建财政审计大格局的意义。

构建财政审计大格局是贯彻落实科学发展观的具体体现，是进一步加强和深化财政审计工作，落实审计工作五年发展规划提出的财政审计目标的重要举措，是克服目前财政审计力度不够、资源分散、层次不高等问题，最大程度发挥审计免疫系统功能的迫切需要，是促使财政审计从体制、安全、绩效的角度来审视国家财政运行系统，推动财政体制改革、保障财政安全、提高财政绩效水平的重要途径。

构建财政审计大格局，有利于把全部政府性资金纳入审计监督视野，统筹安排部门预算、民生资金、经济责任、政府扩大内需资金、政府决算等各项审计和审计调查项目，形成目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系，充分发挥审计监督公共财政的职能作用。

二、大格局财政审计需要关注的重点问题

在建立健全社会主义公共财政体系过程中，财政收支矛盾更加突出，收支平衡难度加大，预算管理面临新的挑战，支出管理更加复杂，财政体制存在的问题进一步显现。因此，大格局财政审计关注的重点

应该是带有全局性、体制性和制度性的问题。通过揭露问题，分析原因，促进改革，推动健全社会主义公共财政体系，推动中央保持经济平稳较快发展的各项政策措施的落实。具体应重点关注以下问题：

（一）关注中央有关宏观调控政策的落实。

大格局财政审计，要认真贯彻20字审计工作方针，充分发挥免疫系统功能作用，紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，重点关注中央有关宏观调控政策的落实情况。通过审计，促进经济平稳较快发展，促进经济发展方式转变。

（二）关注健全统一、完整的国家财政。

刘家义审计长指出，没有一个统一完整的国家财政就不会有一个统一完整的国家政权，就不会有一个统一完整的国家机器正常运转。我们现在的国家财政，严格意义上讲包括一般预算、资本经营预算、债务预算、基金预算。目前真正纳入预算的是税收；债务既没有进入国家预算，也没有纳入预算管理；外债当中的还债支出进入了预算，但外债收入没有进入预算；资本经营没有预算；不少基金都没有纳入国家预算；上级财政对下级财政的转移支付相当一部分进不了地方预算，还有其他方面的一些资金也进不了预算。因此，大格局财政审计要关注健全统一、完整的国家财政。

（三）关注深化财政体制改革。

现在的财政体制对我国社会主义公共财政体系的健全完善是一个很大的制约，尤其是制约我国经济的健康发展和可持续发展。一是各级政府事权与财力的不匹配问题，特别是基层财政困难较大。二是转移支付制度需要完善。三是主体功能区的划分和建设需要加强。在一个国家内部没有合理的产业分工就会形成资源的极大浪费，财政体制要按照主体功能区的要求进行改革、完善。

（四）关注健全完善财政法制。

依法治国是我国的基本方略。但目前财政政策的实施、财政体制和财政制度的设计、财政管理的法律依据等都很不完善，有些法律已经不适应形势的发展，导致在财政运行中无法可依、有法难依。在大格局财政审计中要关注这些问题，促进财政法制的健全和完善。

（五）关注不断完善和灵活实施有效的财政政策。

在大格局财政审计中，要关注一些地方政府越权开减免税口子，自定税收优惠政策，先征后返等影响国家宏观调控政策效果的问题；要在对财税部门的审计中关注现行财税政策执行过程中存在的问题，促进进一步完善政策；要关注财政政策与货币政策的协调，防范财政风险与金融风险的互相转化；要在专项资金审计中，关注政策目标的实现情况。

（六）关注财政支出结构和财政资金使用效益。

目前，财政支出结构在逐步优化，但还不够，资金使用效益也有待进一步提高。财政的基本职能应当是提供公共产品和服务，大格局财政审计要关注财政支出投向竞争性领域的问题，关注行政运行成本偏高的问题，关注一些法定支出在不同地区间苦乐不均的问题，促进优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。

（七）关注地方政府负债与财政风险。

财政风险主要体现在财政赤字风险，呆帐、坏帐风险，债务风险。当前地方政府负债的问题比较突出，主要表现是：债务规模大、缺乏统一管理，债务率、债务依存度和偿债率偏高，逾期债务的比例较大, 使财政背负许多不该承担的包袱, 甚至超越财政的承受力，引发财政风险。大格局财政审计的重点是摸清家底，特别是要掌握地方政府融资平台的实际状况，推动建立公开规范的地方政府财政风险控制机制和债务管理制度。

（八）关注预算管理改革。

重点关注政府预算与部门预算不一致的问题，预算与决算差异较大的问题，代编预算与“打捆”预算的问题，国库资金管理与财政专户管理的问题，隐藏财力性资金的问题，非税收入征管的问题，国有资本经营预算的问题，基金预算管理的问题，结余资金管理的问题，超收收入安排使用的问题，开发区财政预算管理的问题等。

三、构建财政审计大格局的工作要求

（一）提高认识，加强领导。

构建财政审计大格局是贯彻科学发展观的具体体现，是加强和深化财政审计工作，落实审计工作五年发展规划提出的财政审计目标的重要举措。各级审计机关应进一步加强财政审计工作的组织领导，建立财政审计大格局的长效工作机制，成立财政审计大格局协调领导小组，统筹协调财政审计项目的方案审定、人力资源调配、审计过程控制、重大问题处理、审计报告审核等事宜。

（二）树立国家财政审计的观念。

刘家义审计长在谈到财政审计时指出，我们现在从事的财政审计都是国家财政审计的某些方面，没有站在“国家财政”这个全局上，更没有站在完善社会主义公共财政体系的观念上从事财政审计工作。所以，各级审计机关要牢固树立国家财政审计的观念，站在国家财政审计的高度开展审计工作。

（三）创新工作思路。

构建国家财政审计大格局，需要审计人员树立“创新才能发展”、“没有持续创新就没有持续发展”的观点，不断丰富财政审计大格局的内容和内涵，不断总结财政审计大格局工作中积累的经验，不断完善财政审计大格局的方式方法，实现审计经验到审计知识、审计知识到审计智慧的飞跃。

（四）学习财政、熟悉财政，掌握财政运行规律。

刘家义审计长指出，我们如果对国家财政体制、制度、政策、法律、运行机制，不是十分了解，不能掌握全部运行规律，就搞不好国家财政审计。所以，我们要真正搞好财政审计，首先要学习财政、了解财政，真正把握财政运行的规律。（曲铁胜）