审计研究简报

第一篇：审计研究简报

审计研究简报

第11期（总第266期）

审计署审计科研所

2013年7月18日

明确审计定位

强化审计监督

6月17日国务院总理李克强来审计署考察，对审计工作发表了重要讲话。考察讲话对于明确国家审计定位，厘清对审计工作的认识，强化审计监督，具有重要指导意义，需要我们深入学习研究。

一、明确对于国家审计定位的认识

李克强总理的讲话，提出了对于我国国家审计定位的新意见、新思路，指出：审计监督是国家监督体系的重要组成部分；审计监督的是公共资金，约束的是公共权力，维护的是人民利益；要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实，等等。刘家义审计长前几年也提出：国家审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为，是一个内生的、具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。这两种表述的主旨相同，都是对国家审计的定位。

刘家义审计长将总理对国家审计的定位具体概括为四个方面：即审计机关是国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐的利剑、权力监督的“紧箍咒”。国家审计的所有工作都应当在深刻理解审计定位及四个方面的基础上，根据宪法和审计法的规定，确定审计目标和审计职责权限。

审计机关监督规范权力的功能定位，既不是党政机关的领导权力，也不是纪检监察、检察院法院的司法权力，更不是各个政府部门的行政权力，而是审计机关所特有的、区别于上述各种权力的审计职责权限。这个职责权限来源于我国宪法和审计法。宪法和审计法规定：审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国有金融机构和企事业单位的财务收支，以及依法应当接受审计的财政财务收支、进行审计监督，或者对上述财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督；并依据有关法律法规规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定，即通过审查上述财政财务收支的手段和职权，达到监督上述财政财务收支及其权力运行的审计目标。

审计机关监督的手段或职权，不应当偏离这个自身的审计目标和职责权限。其他的审计目标，例如审查和评价被审计单位或领导干部落实科学发展观的情况等，都是在这个法定的审计目标和职责权限的基础上派生的。这样来认识我国审计机关的定位，认识审计目标和审计机关职责权限的关系，既不会“越俎代庖”，幻想着审计工作“包打天下”、能够替代或重复对党政领导、对企业金融机构的监督监管，或者替代对医疗、教育、科技、民生工作的行业监管，或者替代纪检监察、检察院的监督侦察；同时也不会放弃或弱化审计机关应有的定位或职责权限，即对审计对象的财政财务收支依据法律法规、在审计机关职责权限范围内进行审计监督，对国家宏观经济政策的执行情况进行监督、披露、完善等，依法捍卫国家利益、守护公共资金安全、监督权力运行、铸造“反腐利剑”。这样认识审计机关的定位、认识审计目标和审计职责权限的关系，才能从国家监督治理的高度，从发现和完善体制机制问题与建议方面，发挥审计机关作用。

二、强化对宏观经济政策的审计评估

审计机关确立准确的定位，需要强化对于宏观经济调控政策、监管政策的审计评估，即通过审计监督国家宏观经济政策、调控政策、财政金融政策、投资政策、民生政策、企业金融业和医疗教育科技卫生等行业的监管政策等等的执行情况，揭示其成功经验、存在问题、需要修改补充完善之处，从体制机制上发现经济运行的问题并提出完善措施建议，监督权力运行的状况与效果。审计工作应当强化对于宏观经济政策的审计评估，李克强总理在讲话中也有多处明确要求：

——要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实； ——越是减少行政审批，越要加强事中和事后监管，审计在这方面具有不可替代的作用；

——发挥审计对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，当好公共资金的“守护者”；

——要以审计“倒逼”各项制度的完善，释放改革红利，推动建立不敢贪不能贪的机制。

根据对审计机关的定位，在所有审计项目中都应当加强对政策审计评估的内容。即针对审计发现的问题，具体评估某项政策或监管措施、评估其某条某款或整体规定不适当，造成了这些问题；或者政策规定并无不适当之处，而是执行监管措施的部门机关没有执行到位，产生相应的问题。例如大量的权钱交易问题，都有相应的制度政策约束；之所以产生这些问题，从外部来看主要是监管监督不到位，发生问题没有及时处理处罚，当然也和相关部门和人员失职渎职有关。“政策评估”与以往“执行国家政策情况”的审计内容也不同，后者指被审计单位或个人（经济责任审计）执行国家政策的情况，而“政策评估”是指这项政策本身的“被执行”的情况，并评估其适当与否、需要完善改进之处等，即从完善体制机制的角度评估政策，是一种完善政策的“倒逼”机制。

另外在审计报告中，更应当强化针对发现的问题，以对审计定位和四个功能的认识，分析产生问题的体制机制和政策制定及其实施的原因；如果可能，提出完善体制机制或政策及其实施的具体措施，或者提出问责意见，切实建立“倒逼”机制。

三、加大审计结果公开力度

这次考察讲话特别强调“审计结果公开”，明确要求：要通过审计监督促进政务公开、财务公开，加大公开力度，继续完善审计结果公开制度，“能公开的都要逐步公开”。讲话强调：审计结果要向人大报告、向社会公开、向人民负责，公开的内容不仅要有总账，还要有明细，让老百姓看得懂、好监督。这里的“审计结果向社会公开”，应该不是指审计机关现在实施的审计结果公告，而是指审计报告公开，依据是：第一，审计结果公告已经实现近十年，在这次考察讲话中不必再提，更不必作为“毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为”、作为强化审计监督的新措施。第二，更重要的是，总理要求公开的内容不仅有总账，还要有明细，而“明细”的内容主要在审计报告中；要公开明细内容，只能全部公开审计报告而不仅仅公开审计结果公告方能实现。第三，讲话明确要求，不仅审计结果全部公开，而且预算执行情况、基金使用情况、企业事业单位的资金运行情况，除涉及到国家秘密和商业秘密的，能公开的都要公开。这些“公开”的要求，是对审计机关、对审计工作提出的前所未有的要求和任务。

审计结果公开的内容应当包括：第一，一个地区、一个企业事业单位、一个预算执行单位完整的公共资金收支或全部收入支出，包括各种基金、转移支付、土地出让收入、财务收支等等；或国有企业事业单位的资金运行情况、国有资产使用情况等。第二，公开上述地区或单位的“三公经费”的主要项目及明细数额。第三，公开审计查出问题的数额和具体情况，包括应负主要责任的领导人员。第四个内容，是审计决定和移送处理书公开。这些内容全部公开，才更有利于被审计单位及领导整改，更有利于社会公众有效地监督整改。

审计结果公开的目标，是通过审计监督促进政务公开、财务公开，促进预算执行、各种公共资金收支、国有资产使用的公开、透明、完整、规范制度的建立和运行，“倒逼”各项制度的建立和完善。

审计结果、审计报告（包括审计决定书、审计移送处理书）向社会全公开的问题，审计机关内部在十年前已有深入讨论，但是由于种种原因十年后仍不能实现；经济责任审计报告还处于保密状态，更是严重限制了审计工作发挥应有的作用，使审计查处效果大打折扣，使一些违法违规和腐败问题“屡审屡犯、屡犯屡审”。因此，学习考察讲话精神，审计机关应当根据总理的明确指示，冲破各种阻力，首先实现审计报告（包括决定和移送书）向社会全公开。

“阳光是最有效的反腐剂”。只有审计报告向社会全公开，审计工作揭露的问题的“明细”向社会全公开，使其暴露在阳光之下，为全社会共同监督整改问题提供“靶向”，才能更有效地促进整改，否则审计查出的问题很难走出屡审屡犯的怪圈。

四、加强对权力的监督制约，铸造“反腐利剑”

李克强总理在讲话中指出：腐败的主要表现就是权钱交易，审计工作要毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为，揪住不放，深挖严查，让中饱私囊的人暴露在阳光之下，促进廉洁政府建设。总理强调：审计机关有这个责任、有这个能力，把腐败案件中的线索和情况搞个一清二楚。这是总理第一次要求审计机关成为“反腐利剑”，要求把反腐倡廉的要求贯穿于经常性的审计监督之中。

审计工作的目标不是反腐败，但是腐败的主要表现是权钱交易，在审计财政财务收支时，最有可能发现财务违法违规活动和腐败犯罪线索。因此在各项审计中，揭露财务违法违规问题和腐败犯罪线索，应当是主要的审计目标和审计内容。根据考察讲话的要求，审计机关必须强化反腐败审计力度，主要有以下工作。

第一，强化“反腐败”的审计内容。审计工作不像纪检监察、检察院那样，专门查处腐败、违法违纪问题，但是在审计内容中应当充分关注财务违法违纪的重点、高发领域，强化反腐败审计的内容。根据2009年7月中央办公厅、国务院办公厅《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和中央纪委2012年2月《违反〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的解释》等法规，一些单位和领导干部违法违纪、发生腐败问题的集中表现在：①滥用职权、损害国有资产权益；②利用职权谋取私利、损害本企业本地区利益；③滥用经营管理权、侵害公共利益和企业利益；④一些领导人员奢靡享乐、不能按照规定进行职务消费，等等。腐败问题的第二个集中表现是“三公经费”支出。广义地说，“三公经费”主要包括公款吃喝餐饮招待费、大大超出标准的公款出差差旅费甚至借机旅游费、主要以旅游为目的的公款出国费、公款购买和使用小汽车费用，以及一些领导人员违反规定的“职务消费”等等。腐败问题的第三个集中表现，是一个单位、一个地区领导授意、指使、强令财务人员违反国家财经纪律和单位财务制度，编造或者提供虚假财务报告。或者财政财务部门负责人为迎合领导，主动违反国家财经纪律和本单位财务制度，报销、开支违规费用，提供虚假财务会计资料、编造虚假财务报告。在所有审计项目中，这些内容都应当作为重点审计内容、作为必审内容，强化反腐败审计力度。

第二，强化反腐败审计内容的披露。这其中的一个重要机制，是建立财政财务公开制度；只有详细具体地披露腐败问题，才能引起全社会的共同关注和监督，才能真正实现审计整改。

第三，通过审计监督，推动各级政府和财政部门、推动各个企业事业单位或预算执行单位及个人，建立不敢贪不能贪的机制；通过审计促进建立严格有效的内部外部监督制约机制，以审计“倒逼”完善各项制度。

达到这些目标，则审计机关铸造成为“反腐利剑”，才能切实完成考察讲话提出的任务。

五、深化经济责任审计

十八大报告唯一提到审计工作的地方只有一处，即报告第五部分第六节“健全权力运行制约监督体系”提出：推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这次考察讲话中也有多处涉及经济责任审计，例如：把反腐倡廉的要求贯穿于经常性的审计监督之中；要继续加强对公共资金的监督，坚决清除侵蚀公共权力和钱财的“蛀虫”；要靠制度为权力涂上防腐剂，等等。可见十八大报告和考察讲话都将经济责任审计作为“制约和监督权力运行”的重要制度之一，作为“推进权力运行公开化、规范化，在阳光下运行”的重要制度之一。

根据十八大报告和考察讲话的精神，强化审计监督必然要求深化经济责任审计；另一方面，最近几年经济责任审计的实践表明，经济责任审计确实存在一些问题，确实需要深化和强化。这些问题主要表现在：一些经济责任审计评价意见发表了很多缺乏充分审计依据的“溢美之词”；相反，需要审计机关站在国家监督和治理的高度上，应当发表的审计意见却没有发表。在责任界定中，审计发现的绝大部分问题界定为领导责任，绝少界定为直接责任，而领导责任的实质是不负责任。经济责任审计报告不能公开反而保密，社会公众和本单位人员无从了解领导干部应当承担哪些经济责任，也无从了解其履行经济责任过程中的成绩与问题。这些问题严重影响了经济责任审计发挥应有的作用，更难以发挥“监督权力运行，在阳光下运行”的作用，有违经济责任审计的初衷。因此，深化经济责任审计应当确定几个方向。——经济责任审计应当向监督权力运行、揭露腐败问题、促进廉洁政府建设方面深化。经济责任审计应当按照上述强化反腐败审计力度、铸造“反腐利剑”的要求，将领导干部的廉洁（腐败）问题作为重点审计内容，作为审计报告重点披露的内容。

——经济责任审计应当向“问责”方面深化。“问责”是十八大报告中与经济责任审计并列的、作为“制约和监督权力运行”的重要措施之一。问责的内容很多，其中主要的应当包括行政（党纪）问责和审计问责；前者主要指给予相应人员以行政或党纪处分，后者主要指界定领导干部相应的经济责任，即直接责任、间接责任和领导责任，其中直接责任较重领导责任较轻。应当说，经济问题、财务会计问题的责任界定，是行政问责的基础，更是审计问责的直接表现形式。经济责任审计如果没有责任界定或者责任界定不准确、含糊不清（例如界定为领导责任），则行政问责和审计问责都难以实现。界定经济责任，应当遵循三个原则。一，形成责任链条。对于经济责任审计中查出的所有问题，都要明确直接责任，形成责任链条；即使领导干部不承担直接责任，发生问题的经济责任链条也不能断开。要根据审计认定的事实，所有问题都由相应的领导干部承担直接责任，形成完整的责任链条，并在审计报告中披露完整的经济责任。二，程序合法不能免除经济责任。根据审计法和两办规定，领导干部的经济责任是履行财政财务收支的责任或职责义务，与决策程序没有直接联系，集体讨论意见不能替代或免除经济责任。三，主管工作不能等同于直接责任。直接责任是“履行经济责任过程中”应当承担的责任，并且首先是财务会计（财政财务收支）责任，这与主要领导干部是否主管一个单位、一个地区的财政财务部门无关，经济责任不能等同于主管工作的部门责任。上面三项应当是经济责任审计向“问责”方面深化的基本原则。

——经济责任审计应当向“公开”方面深化。经济责任审计应当按照十八大报告“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的要求，按照考察讲话“通过审计监督促进政务公开、财务公开”、“坚决把那些中饱私囊的人和行为暴露在阳光之下”的要求，实现经济责任审计结果、审计报告逐步公开。

作者：审计署审计科研所 潘 博

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京 审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印200份

编辑：宫军 签发：崔振龙

第二篇：审计研究简报

审计研究简报

第14期（总第244期）

审计署审计科研所

2012年9月7日

对目前我国金融国有资产管理

存在问题的思考

金融国有资产是国家直接或间接出资所形成的资产权利，主要表现为金融企业的国有资本和应享有的权益。金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具。金融国有资产存在的问题，不仅关系金融业的长期发展，也关系国家经济安全、国家发展总体战略目标的实现。我国金融国有资产规模巨大，在整个金融体系中居于绝对主导地位。推动金融国有资产管理改革，管好、用好金融国有资产具有非常重要的意义。

一、我国金融国有资产管理现状及弊端

（一）我国金融国有资产现状。

我国金融国有资产规模巨大，不仅在整个金融体系中居于绝

— 1 — 对主导地位，而且主要集中在具有系统重要性的大型国有金融机构。公开资料显示，至2010年末，我国共有各种金融企业约8000家，实收资本总额约4万亿元。其中，金融国有资本全资、控股或参股的金融企业占大多数，金融国有资本占金融企业实收资本总额的65%以上，超过2.6万亿元，管理的金融国有资产总额超过62万亿元。由中央直接管理的36家金融企业所属金融资本占到全部金融国有资本的80%以上，超过2万亿元。从类型上看，银行业金融机构国有资本占全部金融国有资本的80%以上1。

目前我国金融国有资产管理职责分散，“管人、管事、管资产”不统一。2003年底《关于继续做好金融类企业国有资产管理有关事项的通知》发布，规定“金融类企业的国有资产管理职能仍由财政部承担”，明确了财政部是金融国有资产的归口管理机构。但实际情况是，财政部负责金融国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估等基础管理工作，金融国有资产的转让、划转处臵，以及金融国有资产收益的确认监交。组织人事部门按级别负责金融国有企业的党建、主要干部考核任免以及薪酬等相关工作。银监会、证监会、保监会三家行业监管部门在实施专业监管的同时，通过股份制改造完成后仍然保留的部分国有重点金融机构外部监事（国有重点金融机构监事会），对金融企业的党建和领导班子进行管理。此外，发改委、人民银行、外汇管理局等部门也都分别承担了部分金融国有资产管理职责。

1数据来源：《谁来守护62万亿金融国资：工行原监事长倡三层次模式》21世纪经济报道，2011年03月31日。

我国金融国有资产出资人不明确，多个部门对金融国有资产行使出资人职责。财政部直接持有部分国有重点金融机构股权，代表国家行使出资人权利。2007年9月，财政部发行特别国债，从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权，并将上述股权作为对中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）出资的一部分，注入中投公司。中央汇金公司的重要股东职责由国务院行使。中央汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务。截止2011年12月31日，中央汇金公司控股参股机构包括国家开发银行、工农中建四大行、光大银行、中国再保险集团、新华人寿、中国建银投资、中国银河金融控股、申银万国证券、中国国际金融公司、国泰君安证券、中信建投证券、中国中投证券、瑞银证券、中国光大实业集团、建投中信资产管理公司共18家金融机构。依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，财政部对中投公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等国有金融企业履行金融资产转让审批等权力。

目前，财政部和中央汇金公司已经开始在部分中央金融企业中委派董事，行使出资人权利，但效果颇多争议。财政部本身是行政管理机构，社会公共管理职能与出资人职能重叠，中央汇金公司的母公司中投公司本身又负责部分国家外汇储备资产的营

— 3 — 运，一定程度上金融国有资本出资人职责与营运职责重叠。地方政府控股或参股的金融国有资产管理状况也存在类似问题。

（二）现行金融国有资产管理体制的弊端。

1．金融国有资产整体发展战略规划缺失

目前我国金融国有资产管理体系中，财政部负责金融国有资产的基础和财务管理，发改委参与制定金融和保险业中长期发展规划，“三会”负责日常合规监管。与国资委负责非金融国有资产的战略管理与规划工作不同，没有明确的部门承担金融国有资产的战略管理和规划职责。管理职责分散，部门权力分割、固化，不仅使国家对金融国有资产的整体情况和基础数据缺乏全面、完整、真实的了解和掌握，影响相关决策的及时性和有效性，更使国家很难从全局高度出发对金融国有资产布局和发展规划等重大问题进行统筹考虑，不利于形成金融国有资产的整体发展战略和科学布局，制约了金融国有资产的长远发展，不利于金融稳定与经济安全，削弱了金融发展与国家总体发展战略的协调一致性。

例如，美国次贷危机发生之后，竟然没有一个部门或机构掌握金融国有企业境外投资的总体情况；在海外市场开拓中，金融国有企业缺乏从股东一致性的视角来考虑问题，各自为政、恶性竞争，损害国家整体利益；部分国有金融机构的投资业务方向与国家宏观调控目标不一致，与国家对外经济战略相冲突。

2．金融国有资产管理效能低

财政、行业监管、组织人事等多个部门从不同角度、不同程

— 4 — 度上介入金融国有资产的具体管理过程，形成多头管理又无实际负责、都管又都不管的局面，监管重复、监管冲突与监管真空的现象同时并存。管理职责分散还为金融企业提供了“监管套利”的空间，极大地影响了金融国有资产的管理效能。与管理职责分散相伴随的，必然是对金融风险的漠视。由于责任主体虚臵，结果必然是“风险大锅饭”，最终损失由国家承担。

现行金融国有资产管理体制中，履行公共管理职能的部门同时也分享出资人职能，公共管理职能与所有者职能交叉重叠，公共管理部门同时或以所有者身份行使行政权力，或以公共管理取代所有权管理，导致委托—代理机制的行政化，必然带来金融国有资产管理上的低效率。金融国有资产出资人同时也承担金融国有资产运营职能，多重身份、多种目标，相互冲突，也影响金融国有资产的管理效能。

3．金融国有企业内部人控制严重

国有金融企业股份制改革后，普遍建立了“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高管层）的新型公司治理架构体系，但是并不意味着已经实现了有效的公司治理。出资人不明确，多个出资人主体各自职责边界划分不清，同时又缺少统一的协调机制，导致任何一个部门都不能在经营收益、人事任命和资产处臵等方面真正履行出资人权力，国家所有者事实上处于“缺位”状态。国家所有者缺位，授权经营制度不健全，必然导致金融国有资产所有者对企业经营者过度依赖，滋生内部人控制。经营权管理在很

— 5 — 大程度上替代了所有权管理，同时，由于缺乏有效的激励和约束，经营者个人目标和企业目标取代了金融国有资产目标，短期利润目标取代了长期发展目标，导致金融国有企业利益内部化、损失外部化，导致金融国有企业经营行为短期、短视、唯利。不利于金融国有企业和金融业的长期可持续发展，也不能体现金融国有资本协调国民经济和社会发展的宏观调控职能。

例如，被内部人操控的金融企业，通过董事会机制使非正常的高额薪酬合法、合规化，违背政府股东意志；有的金融国有企业在与国有资产相关的重大经营决策上缺乏充分论证，内部决策机制不健全，不报请相关管理部门审核批准，造成金融国有资产损失；有的金融国有企业通过在境内外层层设立子公司，绕开国内监管，造成隐患；有的金融企业向利益相关者输送利益，造成金融国有资产流失。

4．金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成 管理分散化使国家对经营者缺乏明确、统一、科学的绩效评价标准，金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成。尽管财政部门已经着手开展了对部分中央金融企业国有资本保值增值结果的确认工作，但对经营者仍然缺乏合理的考核和深入科学的评价。2012年3月，中央办公厅、中组部分别印发了《中管金融企业领导人员管理暂行规定》、《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法（试行）》，对中央管理金融企业领导人员职位设臵、任职条件和资格、选拔任用、考核评价、监督约束

— 6 — 等内容作出了明确规定。但是对象仅限于中央管理金融企业领导人员，对其他金融国有资产运营机构、金融国有资产管理机构、金融国有资产出资人机构及其领导人员的绩效考核和评价制度都有待建立。管理者和经营者的薪酬升降、职务升迁与其管理者职责履行和经营者业绩之间缺乏直接关联，在重大决策、内部管理、盈利能力等方面没有建立起相应的责任追究制度，不利于金融国有资产管理水平的全面提高和金融国有资产保值增值目标的实现，也不利于金融国有资产、金融企业的长远发展。

二、推进金融国有资产管理改革的必要性

金融是现代经济的核心，是国民经济发展的战略性产业。金融本质上要服务于国家发展战略和实现最广大人民群众的根本利益。金融国有资产管理不仅要实现金融国有资产的保值增值，更要服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济建设的大局。推进我国金融国有资产管理改革，不仅是实现国有资产保值增值的基本要求，还是增强国家控制力、保障国家战略目标实现，完善国有资产管理体系，以及推动金融改革深化的必然要求。

（一）增强国家控制力，保障国家发展战略目标实现。

我国学者通过研究发展中国家金融自由化、国家控制力与金融危机之间的关系，认为国家金融控制能力的衰微是导致发展中国家金融危机无法得到及时遏制的重要原因。在金融业加速开放过程中，保持对金融必要的国家控制力，保持对转型期金融改革和宏观经济稳定的必要驾驭能力，是发展中国家提高维持金融稳

— 7 — 定和经济安全能力的必然选择2。美国次贷危机后，政府积极介入金融体系救助。欧洲债务危机的发展也使部分欧洲国家充分认识到国有企业在特殊时期的重要功能，甚至出现了“再国有化”的呼声。这使我们认识到，不论是对发展中国家还是发达国家，保持国家对经济和金融的必要控制力，充分认识国有经济的地位和作用，发挥国有企业在经济长期稳定发展中的功能十分重要。

金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具，是实现国家经济金融安全和国家发展战略目标的重要资源。相对于实体经济而言，金融业具有高杠杆的特性，尽管严格意义上的金融国有资产对应的只是政府所占有的权益部分，但通过履行这部分权益的资本职能，就可以支配规模庞大的金融资产，从而对金融和经济施加决定性影响。

从发展阶段看，目前我国经济发展正处于结构转型的转折点，环境和资源的制约形势越来越严峻，只有成功转型才能实现下一时期的持续稳定增长。在这一关键阶段，充分发挥金融国有资本的优势，引导金融资源和社会资源支持结构调整，实现国家经济发展战略转型和经济可持续增长具有重要战略意义。

（二）完善国有资产管理体系。

金融国有资产管理是国有资产管理的重要组成部分，推动金融国有资产管理改革是完善国有资产管理体系的重要内容。目前，在我国中央经营性和事业单位企业化经营的国有资产中，国资委 2 陈雨露,马勇.金融自由化、国家控制力与发展中国家的金融危机.中国人民大学学报.2009,8.— 8 — 负责监督管理120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产；财政部金融司对中央金融类国有资产进行归口管理。地方所属金融国有资产的监管情况不统一，有的归属国资部门，有的归属财政部门。

现行金融国有资产管理体制是随着我国经济社会发展和经济体制改革逐步形成的，在防范金融风险、维护金融稳定、促进金融国有资产保值增值方面发挥了积极作用，但也在体制机制上逐渐暴露出深层次的矛盾和问题。金融国有资产管理的问题，直接影响全部国有资产至少是全部经营性国有资产的管理，还给进一步深化国有资产管理与国有企业改革带来一系列问题。例如，在企业经营集团化和投资多元化背景下，影响国资委管理边界的界定，影响金融国有企业与非金融国有企业利益冲突的解决。

“十二五”规划提出，要继续深化国家控股的大型金融机构改革，完善国有金融资产监管体制。继续纵深推进重点国有金融机构改革，推动建立“形神兼备”的公司治理结构，健全金融国有资产管理体制，理顺委托代理关系，已经成为国有资产管理和国有企业改革中难以回避的一个重要环节。

（三）推动金融改革深化。

近年来，通过继续推进和完成一系列具有里程碑意义的重大金融改革，我国金融业发生了新的历史性变化。但是，金融领域还存在一些突出问题和潜在风险。这些问题的解决需要全面推动、— 9 — 继续深化金融改革、开放和发展3。

2007年美国次贷危机爆发以及随之而来的全球金融危机，在全球范围引发了对金融功能的重新认识和对金融改革的普遍反思。危机表明，脱离实体经济的金融活动不仅无助于经济增长，反而会给实体经济发展带来一系列负面影响，甚至还有可能窒息实体经济的发展，导致经济增长的危机。总结经验教训，对已经开展和正在进行的金融改革加以重新审视和检验，理性设计未来我国金融改革的目标和路径，防止金融部门走向虚拟化，防止金融服务蜕变为金融掠夺，是全面推动、继续深化金融改革、开放和发展必须思考的问题。

今年初第四次全国金融工作会议上，温家宝总理指出，要坚持金融服务实体经济的本质要求。为下一步深化金融改革指出了方向。以国有资产管理改革为切入点，增强我国金融业综合实力、国际竞争力和抗风险能力，提高金融服务实体经济的水平，着力完善金融宏观调控和监管体制，形成种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融体系，使金融服务于国家发展战略和实现最广大人民群众的根本利益，将是中国金融改革的新的逻辑起点，将是推动金融改革深化的突破口和重要方向。

三、完善我国金融国有资产管理的建议

“十二五”规划提出，要“推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制。加快国有大型企业改革” …… 3 温家宝总理在2012年1月第四次全国金融工作会议上的讲话。

— 10 — “完善各类国有资产管理体制。健全国有资本经营预算和收益分享制度”……“健全国有金融资产管理体制。完善地方政府金融管理体制”。应从如下五个方面着手，完善我国金融国有资产管理。

（一）加快对金融国有资产管理与监督的立法进程。

完善金融国有资产管理，首先要加快立法进程，建立一整套法律制度作为保障。目前，我国金融国有资产管理与监督立法滞后。2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，“金融机构中的国有资产的监督管理，不适用于本条例”。2009年5月1日起正式实施的《企业国有资产法》第七十六条也规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，在法律上为金融国有资产监管预留了空间。由于专门的金融国有资产监管法律一直没有出台，而《企业国有资产法》对金融企业的指导和约束性又不明确，导致事实上金融国有资产监管处于无法可依的状态。此外，一些管理和营运部分经营性金融国有资产的非企业性质的机构，如国家外汇管理局、全国社保基金理事会等，也不在《企业国有资产法》的规范主体之列。对监管者、出资人在金融国有资产管理方面的职责，法律上也没有明确规定。金融国有资产管理与监督立法滞后，直接影响整个经营性金融国有资产的管理，影响金融国有资产管理体制和金融国有企业改革的深化。

（二）制定金融国有资产发展中长期战略规划。

经济稳定、可持续增长和国家安全目标的实现，迫切要求统筹考虑金融国有资产的战略布局和开放，明确金融国有资产的整体发展战略，制定金融国有资产发展中长期规划。引导金融国有资产科学合理布局，提高我国金融业的整体竞争能力，增强国家对金融的控制力，确保经济金融安全和国家发展整体战略转型和可持续增长目标的最终实现。

要根据实体经济和国家发展整体规划，在分析外部环境和内部条件现状及其变化趋势的基础上，为金融国有企业和金融国有资产的长期发展作出未来一定时期内的方向性、整体性、全局性定位，明确发展目标，制定相应的实施方案。要根据我国经济发展阶段的需要，顺应国家整体发展战略和市场经济的要求，统筹研究和认真规划开放条件下的金融国有资产战略布局，确定金融国有资产的进退原则、范围和程度，调整和优化金融国有资产行业布局、区域布局、分布结构和持股比例，促进金融企业国际竞争力的提升，加强金融国有资本的控制力和引导力，在提高金融国有资产运行效率的同时，进一步优化金融国有资产配臵的宏观效率，更好地维护国家经济安全稳定和可持续增长。

（三）建立出资人制度，完善金融国有资产管理体制。

建立和完善金融国有资本出资人制度是金融国有资产管理体制改革的核心。设立明确行使国有出资人职权的机构，确保国有出资人职责履行到位，完善金融国有资产授权经营机制，是打破内部人控制，形成有效的金融国有企业公司治理，维护国有股权

— 12 — 益的根本途径。建立和完善金融国有资本出资人制度，将金融国有资产的公共管理职能与出资人职能相分离，公共管理部门的行政权力与出资人的所有者权力相分离，也是理顺金融国有资产委托—代理关系，提高金融国有资产管理效能的根本途径。围绕出资人制度的建立，完善金融国有资产管理的最终目标，是要形成社会管理职能、出资人职能和运营职能分离的金融国有资产管理体制。

目前，有呼声建议设立统一的金融国有资产出资人机构，比如“金融国资委”，直接持有金融国有企业股权。有些人认为，没有必要单独设立金融国有资产出资人机构。我认为，由于金融业的高杠杆和高风险特性，对金融和非金融股权进行区别管理，成立专门的金融国有资产出资人机构非常必要。还有人认为，我国金融国有资产规模太大，巨无霸式的全能型金融控股机构出现，本身的管理运作和风险控制会出现问题。我认为，未必尽然。从我国金融国有资产构成情况看，虽然金融国有资产规模庞大，但相对集中，重点金融机构家数不超过40家，股权管理不同于资产管理，设立统一的出资人机构，进行股权管理，是可行的。从国际经验看也是可行的，法国国家参股局仅有55名员工管理57家国有企业，芬兰国家所有权监管局仅有19人管理39家商业性国有企业和3家兼有特定任务的国有企业4。还有人认为，应对不同业务类别的金融国有资产进行区别管理。我认为，首先，我国金 4 另外还有21家兼有特定任务的国企由与特定任务相关的部门管理。资料来源:：《法国、芬兰国资体制和国企分类管理的经验值得借鉴》国务院发展研究中心调查研究报告,2012.No.84,.— 13 — 融国有资产中80%为银行国有资产，居于绝对主导地位；其次，从股权监管的角度，区分不同的金融业务类别意义不大。也有人建议通过增加出资人委托代理层级或者建立多主体的金融国有资产出资人制度，来避免单一超级金融控股机构可能造成的问题。关于什么才是真正适合我国国情的具体的金融国有资产出资人模式，仍需进一步研究讨论。

（四）将金融国有资产纳入国有资本经营预算。

国有资本经营预算，是基础管理、财务管理、业务管理之外，另一重要的金融国有资产管理工具；是金融国有资产服务宏观调控的重要途径（国有资本经营预算是政府宏观调控的衍生手段）。“十二五”规划提出，要“健全国有资本经营预算和收益分享制度”。将金融国有资产纳入国有资本经营预算，是社会主义的本质要求，是国家发展战略和金融国有资产管理的需要。

国有资本经营预算在金融国有资产管理中发挥四种功能：一是实现金融国有资产收益分享。金融国有资产经营收益为全社会共享是社会主义公有制的本质要求。国有资本经营预算可以通过直接的收入划拨，实现对公共预算和社保预算的支持，解决公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高社会整体福利。二是引导资源配臵。金融国有资本纳入国有资本经营预算后，通过预算收入、支出方向及其规模的调节，发挥引导配臵经济资源的功能，引导全社会资本和资金的投资方向，推进金融业和国有经济战略布局和结构的调整。三是实现统计功能，通过国有资本经营预算

— 14 — 掌握金融国有资产相关基础数据。四是发挥监督作用。通过国有资本经营预算强化金融国有资产经营者的责任意识，监督保值增值责任的落实；规范、约束、监督金融国有资产经营收益的分配，建立合理的金融企业管理者薪酬制度，引导收入分配，促进社会公平。

（五）完善落实金融国有资产绩效考核和问责制度,加强对重点金融机构核心管理层任职资格的管理。

绩效考核和责任追究是金融国有资产管理激励约束机制的重要内容，实现金融国有资本保值增值和国家经济金融发展战略目标的重要保障。我国金融国有资产绩效考核和问责制度的建立已起步，仍有待完善和落实。

完善和落实金融国有资产绩效考核和问责制度，首先要深化金融改革，理顺金融国有资产管理体制，明晰不同金融国有资产主体职权，区分责任。其次要建立覆盖金融国有资产管理机构、出资人和运营机构的所有管理和运营行为的完整的绩效考核和责任追究制度；第三要建立适合我国国情的，激励与约束平衡，风险与责任匹配，保值增值、竞争能力、可持续发展、服务实体经济和国家整体发展战略等若干目标相协调的多维度的金融国有资产绩效考核指标体系；第四要加大在贯彻落实国家重大方针政策、重大决策、遵守相关财务制度、健全内部管理和国有资产保值增值责任落实等重点方面的绩效考核和责任追究。

任职资格管理是金融国有资产管理的重要内容，直接影响金

— 15 — 融国有资产保值增值目标实现和金融国有资产管理效能，还是影响国家金融国有资产战略布局目标能否顺利实现的关键因素之一。要加强对重点金融机构核心管理层任职资格的审查，使核心管理人员的业务能力符合金融国有资产保值增值的要求，任职资格条件符合金融和国家战略安全的需要。

作者单位：审计署审计科研所 王姝

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京

审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。

共印200份

编辑：宫军

签发：崔振龙

第三篇：审计研究简报

审计研究简报

第 14 期（总第158期）

审计署审计科研所 2007年11月20日

我国地方审计工作报告制度 在执行过程中有待改进的几个方面

1994年8月通过的《中华人民共和国审计法》确定了审计机关代表本级人民政府向本级人民代表大会常务委员会就本级预算执行情况作审计工作报告的制度。这一制度的确立对于充分发挥审计在国家财政经济运行中的监督作用，完善我国的人民代表大会制度，加强对财政经济领域的民主法制建设具有重大意义。实行审计工作报告制度十多年来，各级人大常委会委员对每年的审计工作报告给予了积极评价，社会各界也有很好的反映，说明审计工作报告制度在我国政治制度中占据重要的位臵，审计工作报 告的社会效果越来越显著。

为了总结现行的审计工作报告制度实施10多年的经验，从理论上分析审计工作报告制度的成效，全面研究审计工作报告和它所取得的效果及存在的不足，进一步提出完善与中国特色社会主义相适应的审计工作报告制度的意见和建议。我们《审计工作报告制度研究》课题组就地方审计工作报告制度的执行情况在部分有代表性的省份开展了一次专题调研活动。在调研的过程中发现，审计工作报告制度的开展对于完善人民代表大会制度，完善预算管理制度，促进政府管理以及提高审计机关地位、发挥审计监督职能、扩大审计工作影响等方面确实发挥了重要作用，但是在实际的执行过程中，还面临着许多困难和问题，还有很多方面有待改进。

一、对审计工作报告重要性的认识有待提高

按照我国宪法规定，各级人民代表大会及其常务委员会有权监督本级政府的工作，各级人民政府作为权力执行机关，应该向权力机关负责并报告工作，接受权力机关的监督。因此，审计法要求各级政府向本级人大常委会作审计工作报告制度是宪法这个规定的具体要求。但对于这个制度的重要性人们还认识不足，影响审计工作报告制度发挥应有的作用。

对于审计工作报告制度重要性认识不足，主要表现在以下几个方面：首先，是审计机关的认识不足。尤其是一些县级审计机关，他们认为预算执行审计年年审，审计的资金量少，项目不多，每年报告的内容和反映的问题大同小异，拿不出高质量的审计工作报告，导致政府领导看了不满意甚至认为没有必要到人大去作报告。其次，是一些地方政府对此认识不高。在很多地方，重大项目都是“一把手”项目，政府领导亲自抓，他们当然希望这些资金能够用到项目中去，发挥应有的效益，但是如果发生了挤占、挪用等情况，他们更希望内部解决，不想让外界知晓而影响其形象，所以，即使在审计过程中发现的问题写入了审计结果报告，也难在审计工作报告中反映。最后，是人大对审计工作报告制度的认识不足。一些地方人大，没有认识到审计工作报告对于人大审议财政决算中起到的参考作用。即使在目前已经开始开展审计工作报告制度的很多地方，往往也是走走程序，没有将决算审议与审计工作报告的审议有机结合起来。没有充分发挥其监督作用。

二、审计工作报告的内容和范围有待界定

审计工作报告集中反映了审计机关对预算执行情况进行审计的工作成果，体现了审计机关履行职能的情况。它一方面反映了一级政府管理和使用财政资金的状况，另一方面也反映了审计机关开展审计工作的情况。审计机关如何履行自己的审计职责，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要这一报告中体现。通过这一报告，政府、人大和社会公众可以对审计机关自身的工作做出判断和评价，也是对审计机关的一种考核，通过它建立了一个审计机关与外界沟通的有效途径。因此，审计工作报告所反映的内容、对审计工作报告范围的界定具有非常重要的意义。然而在实践中，哪些内容该进入审计结果报告甚至审计工作报告，很多地方的审计机关在草拟审计报告时很难把握。就其原因，主要有以下几个方面：第一，在我国，审计机关臵于政府内，审计的都是政府的事情，尤其是在基层，审计项目的直接责任人是政府首长，这些项目中如果在资金运用方面出现了问题，审计机关是否将其放入审计工作报告中常常心中没数。第二，在很多地方，“同级审”和“上审下”相结合，如果上级审计部门审计了下级财政部门的决算，是否是该将其放入审计工作报告中？在调研的过程中，很多地方呼吁，应该出台相关的规范性文件，对这方面的内容进行界定，使地方审计机关在草拟审计工作报告时有依据和根据，规避风险。

三、审计工作报告的报告时间有待统一

审计工作报告的时间，就是审计机关何时代表政府向人大常委会做这份审计工作报告。自1996年以来，审计署每年报告的时间都是相对固定在6月份左右，与人大常委会审议中央财政决算结合在一起。何时报告影响到审计机关如何安排审计项目，因为预算执行审计要围绕这个报告来展开，如果没有相对固定的时间，就会导致审计机关难以安排一年的项目计划，审计组难以在审计过程中把握进度。从调查的情况来看，有两个问题普遍存在：一是审议决算与审议工作报告并不统一，二是部分地方审议工作报告的时间不固定。

虽然各级审计机关都有自己相对稳定的报告时间，但是这些 时间的安排都是根据当地人大常委会的安排而定的，各级政府之间没有相应的规定和安排，在报告过程中也没有衔接。在调研过程中发现，绝大多数还是跟审计署的时间安排相仿安排在六七月，但还是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大报告两次。报告时间的不统一就会导致审计部门在做审计报告时很难衔接起来，如有些地方在“上审下”，如果上级部门提前向人大做了报告并将报告内容向社会公布，下级审计机关在向本级人大作审计报告相关内容时就要考虑到上级部门报告的影响。有些审计项目是多个审计机关协同配合完成的，如果某一个机关在审计报告中列出并向社会公布，必然会影响其他审计机关对这个项目的报告。因此，各级审计机关在审计工作报告时间上的选择应该规范和统一起来，一方面有利于各级审计机关安排审计项目，另一方面，也有利于各级审计机关在报告过程中能够更好地衔接和配合。

四、处理好与人大和政府的关系有待探索

在审计工作报告过程中，处理好与人大和政府的关系非常重要。这是因为，审计机关是代表政府向人大作审计工作报告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同时报告的内容又是政府的事情，审计工作报告是在审计结果报告的基础上生产的，所以还要得到政府的同意。审计工作报告的报告对象是人大常委会，在作报告前，人大一般会关注工作报告的准备情况，而审计机关也会关注人大关心的话题，因此，两者间的沟通、协调非常必要。虽然审计工作报告制度直接涉及的是人大与政府的关系，执行机关向权力机关报告工作，权力机关监督执行机关的工作情况，但是在实际操作过程中，存在着审计机关、政府、人大三者间的关系。

在调研的过程中发现，很多地方都能处理好与政府和人大的关系，政府首长对审计高度重视，在审计项目立项时点题，审计过程中协调关系，审计结果后督促整改落实，这种全程式地关注使得当地的审计工作不仅得到领导的认可，还能得到被审计单位的配合。在处理人大关系方面，一些地方审计部门也是从立项时就跟人大沟通，关注人大关心的话题，在对审计整改过程中，让人大参与促使整改落实，这些措施不仅加强了同人大的交流与合作，更使审计工作上了一个新的层次。但是也有一些地方反映，审计机关在处理好这些外部关系方面面临着一定的困难，在很多时候处于尴尬的境地，主要表现在：第一，在一些地方的审计工作得不到领导的足够重视，政府首长不关注审计部门的工作情况，审计机关的人财物得不到保障，开展工作难度大，向领导汇报工作的机会较少等等。第二，在一些地方，人大和审计机关还没有建立起交流机制，人大不太关心审计部门所开展的审计工作及其效果，审计部门也不与人大沟通，彼此信息不畅。

五、审计工作报告公告制度的推广有待加强

审计结果公告制度是监督审计结果执行的有效途径。推行审计结果公告制度，将审计监督和社会舆论监督有机结合，有利于 审计结论的落实，扩大审计的影响。

在调查过程中我们发现，一些地方还没有执行审计结果公告制度，县级审计机关这个问题更突出。究其原因，主要有以下几点：第一，对审计结果公告制度的重要性认识不足。在很多地方，由于公众的参与意识薄弱，他们没有意识到自己的知情权、参与权和监督权，审计工作报告公开之后也不会产生什么影响，因此，人们认为公告的意义不大。第二，政府的积极性不高。只有在上级政府的要求或迫于压力的情况下，才会对审计结果进行公告，尤其是在经济相对落后、信息相对闭塞的地区。第三，审计结果公告的载体有限。公告要取得好的效果，载体的选择很重要。国家审计署的审计结果公告之所以能够引起社会的广泛关注，与各种媒体的宣传和报道密切相关，然而在一些地方，尤其是相对落后的市县，所能选用的载体非常有限。他们没有自己的报纸，有的甚至连电视电台也没有。而且这些载体的影响面很小，难以达到预期的效果。

六、审计工作报告的格式有待规范

目前，虽然审计署和各级审计机关都有对审计报告的规范格式的要求，而对于审计机关向政府提交的审计结果报告和向人大提交的审计工作报告，却没有相应的规定。

在实践中，各级审计机关的审计工作报告起草组在向人大准备审计工作报告时，主要参照上级审计机关和同级审计机关报告的形式，再根据当地政府或人大的要求，写出适合自己的审计工 作报告。因此，上级审计机关的报告格式起到示范作用，只要其格式发生了变化，下级审计机关会考虑做相应变化。审计工作报告格式是审计工作报告内容的载体和形式，需要相应的稳定性。因此，需要出台一个规范的格式，以免许多审计机关在准备审计工作报告时无所适从。

尽管审计工作报告制度在地方取得了一些成绩，但是仍然存在着很多问题，这些问题的解决需要各方面的努力。在这里尤其强调的是，各级人大在这方面还能发挥更大的作用，做更多的工作，因为，人大要把工作做得更实，审计工作报告是一个很好的载体，同时，审计工作的报告对象是人大，人大可以将其报告的内容纳入监督的范围。

作者：审计署审计科研所 王彪华

主题词：审计 工作报告 制度 研究 报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印180份

编辑：罗伟芳

审核：崔振龙 签发：刘英来

第四篇：审计研究简报简报

审计研究简报简报

第 2 期（总第146期）

审计署审计科研所 2007年3月28日

对加强审计机关政治功能建设的思考

一、政府部门的功能包括政治功能与执行功能 政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。政府职能主要包括政治职能和具体的执行职能（包括经济职能、社会管理职能等）两个方面。政府的政治功能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治功能包括 政治统治功能、保卫国家主权的功能和民主功能等。无论什么国家，政治功能都是政府的基本职责和主要作用，但“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”所以政治功能总是以执行功能为基础的。

现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。国务院下属的各个部门在依法行使国务院规定职权的同时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。

由此可以说，审计机关作为一个政府部门，其肩负的职责同样应包括政治功能与执行功能。其中审计署的政治功能可具体体

i现为：制定审计政策和实施对审计事业的宏观管理职能；为立法机构提供决策意见和监督服务；为执政党的执政活动提供信息和监督服务；与其他政府部门和单位进行沟通，推动其落实审计结论，完善管理制度，提高工作绩效；加强与公众和其他政治团体的联系，在执行审计业务的基础上促进民主与法制建设等。执行功能是指具体办理有关事务的功能，主要是具体开展各种审计业务。

二、审计机关政治功能的价值

强有力的执行功能是审计机关发挥作用的基础。勿容臵疑，审计机关在过去的工作中完成任务了大量的具体审计任务，查处了一系列经济领域中的违法乱纪行为，维护了国家的财政经济秩序，对国家政治、经济和社会的发展做出了巨大贡献。如果把这种直接开展审计监督的执行力量看成是一种“审计硬力量”的话，那么审计机关的政治功能就可以是一种不可或缺的“软力量”。

就审计署现有的职能来看，在国务院“三定”方案中规定的审计署职能主要是直接开展审计的执行功能，而相关的政治职能却只有一条，即“拟定审计方针政策，参与制定审计、财经方面的法律、法规；制定审计规章制度并监督执行情况；办理地方性审计法规和规章的备案审查；组织领导、协调监督各级审计机关的业务。”如果看审计法中确定的职能则没有一条政治职能。同样，如果我们考察其他中央政府部门的职能可以发展，大多数的中央 部委，在国务院确定的职能中政治职能都占有较大的比重。如农业部的职能中前五项全部是政治职能，教育部的职能也是以制定政策、标准，规划、协调和管理等政治功能为主。

从实践来看，审计署现有的力量中，绝大多数工作是在执行具体的审计任务。在现有的下设机构中，所有的特派员办事处和派出局都属于纯粹的执行机构，机关业务司局也将最主要的力量用在了执行具体审计业务上，而综合部门也主要是为业务部门开展审计业务服务的，真正从事政治职能的部门和人员数量非常有限。在与政治职能相关的方面投入的力量明显不足。

执行功能只有与政治功能相结合，才能最大限度地发挥其作用。分析审计署最近几年所取得的成就与产生的巨大社会影响就可以发现，正是由于审计署重视了政治功能的建设，如加强对立法机关的报告与服务，重视发挥社会公众的监督作用，关注政府制度的建设，致力于民主与法治意识的提高等，才使得审计机关的执行成果发挥了作用，得到了社会的认可，并为审计工作创造了良好的环境。

重视政治功能的建设，具有重大的现实意义：

执行功能的结果可以得到最大限度的利用。单项的审计业务完成后，仅凭审计机关的处理处罚所发挥的作用是有限的。只有通过发挥审计机关的政治功能，一方面促进政策与制度建设，另一方面调动其他政治力量，如政党、立法机构、社会公众等的参与，才能在制度上体制上进行完善，系统地解决问题，使审计成

ii果得到充分利用。

监督查处与预防并举。单纯依靠事后的审计难以从根本上杜绝经济领域的违法乱纪和损失浪费，履查履犯也就在所难免。审计机关必须发挥政治功能，对违规和损失浪费行为进行预防。如在政府部门和公共领域开展遵守财经纪律、完善内部控制、重视经济活动效益等方面的教育，推动公共部门的内部控制和有效管理制度的建设，提高相关工作人员的遵纪守法和绩效意识，调动社会公众的参与和监督，等等。这样可以从体制制度上和相关人员的思想上进行完善和提高，有效地预防问题的产生。

上下级审计机关可以平衡发展。如果上级审计机关在履行政治职能上投入力量不足，审计在宏观上的政治影响力不大，审计政策供给不足，对下级审计机关的管理与指导也就难以跟上。这样就容易导致地方审计事业发展滞后，形成与中央审计机关发展的不平衡。通过政治功能的建设，可以合理配臵审计功能，上级审计机关提供政治保障，下级审计机关重点发展执行功能，从而促进上下级审计机关的均衡发展。

减少上级审计机关力量疲劳和监督空白并存的现象。我国中央财政收支占全国财政收支比重较大，且中央所属国有企事业单位众多。由此决定了中央审计机关的事权范围较大。在这种情况下，如果不是通过政治领导利用全系统和全社会的力量来开展审计，而是过多地重视自身的执行功能，单纯依靠自身力量执行审计任务，必然会造成力量疲劳，且出现监督的空白。中央审计机 关通过政治领导，可以充分调动多方面的力量开展审计工作，而将自身的力量更多地投入到政策指导和业务管理之中，可以弥补上级机关力量不足，增加审计的覆盖面，同时提高全系统的工作水平。

有利于创造良好的审计环境。和谐审计环境是审计事业发展的重要因素。审计机关要通过多方面的沟通与宣传工作，争取领导机关和社会公众的支持，争取被审计单位对审计工作的理解，争取其他职能部门的支持与配合，可以为审计工作创造和谐的外部环境。

三、加强政治功能建设的几项具体措施

政治功能建设是审计机关能力建设的一个重要方面，也是审计事业可持续发展的必然要求。重视这一“软力量”的建设，使审计机关的执行功能与政治功能平衡发展，将会使我国的审计事业迈向一个新的台阶。

当前要加强审计机关，特别是上级审计机关的政治功能建设，应着重关注以下几个方面：

将政策的制定与研究发展战略作为一项重要的职能，并投入必要的力量。

把对下级审计机关的业务领导和管理作为上级审计机关的重要任务。

合理配臵上下级审计机关的功能，让人员较多的基层审计机 关承担更多的执行功能，让人员较少的上级审计机关承担更多的政治功能。

加强与人大、政党等政治组织的沟通、协作与服务是提高政治功能的重要方面。

与民众的沟通、听取民众意见、为民众服务是政治功能的基础。

充分认识理论研究、出版、宣传，以及社团组织在政治活动中的影响力，重视和加强事业单位的工作。

在开展审计业务活动中服务政治需求，致力于政府管理水平的提高和民主与法制的建设。

将预防违纪违规行为作为审计工作的一个重要领域。

作者：审计署审计科研所 崔振龙

主题词：审计机关 政治 功能 建设 研究 报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印180份 编辑：罗伟芳

审核：崔振龙

签发：刘英来 iii 江泽民，《十六大报告》。

中国政府网

第五篇：审计研究简报

审计研究简报

第10期（总第193期）

审计署审计科研所 2009年11月 16日

关于跟踪审计的几点思考

温家宝总理今年在《政府工作报告》中提出“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”刘家义审计长也强调指出，审计机关要充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，审计不仅仅是核实损失，更重要的是减少损失。这对审计工作提出了新的更高的要求，也为审计事业的发展指明了方向。当前，跟踪审计势在必行。通过跟踪审计，以资金为主线，以项目为基点，对权力运行进行及时有效的监督和制约，可以拉长和拓展审计监督的时空距离，将问责和问效有机统一，促进决策的民主性和科学性，保证政策的可行性和连续性，发挥审计在服务党委、政府宏观决策和经济社会发展大局中的建设性作用。

一、跟踪审计提出的背景

（一）跟踪审计是提升审计监督效能的需要

提升审计监督效能是国家审计创新发展的一个重要目标。跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪，通过对资金的监控和对政策执行力度的关注，确保了决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。因此，跟踪审计能对项目全过程进行监督和管理，是提升审计监督效能的重要抓手。

（二）跟踪审计是发挥“免疫系统”功能的需要

发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求。跟踪审计是实现审计发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大功能的有效载体：一方面盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面关注重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用。

（三）跟踪审计是服务党委、政府宏观决策的需要

满足经济社会发展和党委、政府等审计产品使用者的需求是实现审计价值增值的重要途径。跟踪审计能够在揭露和查处重大违法违纪行为的同时，密切关注经济运行的安全，关注财政、金融、民生、国有资产、资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，关注经济问题可能引发的社会不安定因素，防范苗头性问题演变成趋势性问题，局部性问题演变成全局性问题，从而为党委、政府提供重要的决策依据。

（四）跟踪审计是建设责任政府的需要

当前，为适应经济体制改革的迫切需求，政府职能开始逐步转换、变化，由“全能”型政府向现代责任政府转变。特别是近年来，政府 行政管理的制度、理念、方法变化非常之快，如科学发展、和谐发展、协调发展的理念，依法执政、科学执政、民主执政的理念，关注民生、关注绩效、关注责任的理念，规范、廉洁、高效行政的理念等，在政府行政管理体制改革中潜移默化地发生作用，这就必然要求审计部门围绕着政府行政理念的变化和变革来调整工作思路。跟踪审计从资金流向和权力运行轨迹两方面进行重点审计的特性，使得它能够兼顾“问责”和“问效”的双重需求，是推进责任政府建设的一种重要的审计方式。

二、跟踪审计的定位和特点

跟踪审计是审计机关根据审计产品使用者的需要，通过对资金流向和权力运行轨迹两方面的审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计方式。跟踪审计具有如下特点：

（一）时效性

时效性是跟踪审计的第一要素。对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题只有在第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，跟踪审计才有意义。如审计机关对援建四川灾区项目的跟踪审计，从支援政策措施落实情况、灾后恢复重建规划落实情况、援建工程质量情况、援建资金筹集分配和管理使用情况、检查项目建设管理制度的执行情况、项目建成后的使用情况六个方面进行全程跟踪审计，确保了援建资金的安全有效使用。

（二）持续性

审计机关克服传统审计滞后性的局限，将关口前移，在事前、事 中、事后三个阶段持续对某个专项资金或某项政策进行动态审计，是跟踪审计持续性的具体表现。通过对相同或相类似审计项目的多次审计，在促使被审计单位持续整改的基础上，审计目标层层递进，促进制度更加完善，管理更加规范，使跟踪审计的作用大大提升。

（三）针对性

针对性是以专业的眼光，有选择地关注，突出重点，而不是面面俱到。跟踪审计的针对性主要体现在项目的选择上，注意针对经济形势变化的趋势、针对各级党委政府关注的问题、矛盾漏洞较大的问题、可能发生的风险确立跟踪审计项目，从而提出具有针对性、可行性的建议。

（四）准确性

审计机关在实施跟踪审计的过程中，能及时获得第一手资料，确保了材料的真实性和数据的准确性，进而依此做出准确的分析和判断，提出针对性强、可操作的建议。

（五）促进性

跟踪审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果，寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议，促进问题的解决，防止蔓延、扩散。

三、跟踪审计的重点内容

跟踪审计的重点内容分为以下三个方面：

（一）资金的跟踪 对资金的跟踪审计，以实现资金的安全有效、防范资金运行的风险为目标。国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。而资金是经济社会发展中最活跃的元素，政府聚集财源情况，重大支出项目的安排情况，项目产生的经济效益、社会效益和环境效益等等，必然通过一定的资金流来实现，其一举一动牵动党委、政府和老百姓的关注。审计机关对资金的跟踪审计，就是要沿着资金的流向、轨迹和运行脉络，对资金的收、支、管、效等环节进行有效的监督，及时跟进，发挥主动性、整体性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，防范财政资金、信贷资金、建设项目资金、社会保障资金和环境保护资金等的风险，最大限度地减少损失浪费，提升资金使用的效率和效果。如，针对当前我国新增信贷规模为近年来所罕见的情况，为防止信贷资金集中流入少数利益集团手里，避免信贷资金流向楼市、股市从而加剧信贷资金的风险度，审计机关应当组织精干力量，摸清银行信贷资金的总量、结构、流向、偿还情况和银行不良资产情况，及时发现存在的问题，剖析主客观原因，微观入手，着眼宏观，提出针对性、可行性的审计建议，以服务于党委、政府决策，为国民经济全面、协调、可持续发展保驾护航。

（二）项目的跟踪

对投资项目的跟踪审计，以实现投资项目的有力、有序、有效为目标。所谓有力，即投资既要适应经济社会发展的要求，保持适当的增长，又要量力而行，尽力而为，不层层加码，不搞攀比，杜绝“政绩工程”、“形象工程”；所谓有序，就是要尊重科学、尊重发展规律，严格按照建设项目的程序进行运作，在保稳促调上下功夫，防止一哄而起，盲目投资，搞低水平重复建设；所谓有效，就是要注重投资的效率、效果，注重投资结构的优化。一般而言，投资项目的跟踪审计呈现三大特点：一是审计范围广。审计人员要对投资项目从前期的规划、论证到设计、施工、竣工验收的全过程进行动态跟踪审计。二是技术含量高。由于投资项目的跟踪审计涉及面广，技术要素复杂，审计人员应当掌握工程、财务等知识，要熟悉项目评估、工程设计、合同、招投标、环保等相关政策、制度与规定。必要时，还要邀请外部专家介入审计。三是审计成果的利用效果较好。投资项目的跟踪审计可以根据发现的问题随时出具阶段性审计报告和审计建议函，被审计单位据此可以及时作出整改，防患于未然。通过实施跟踪审计，可以有效提升审计在经济工作中的预警能力，扩大审计工作的影响。特别是随着政府主导性投资的重心转向民生保障工程如安居工程、基础设施工程、农业水利工程和社会保障方面的工程等，审计机关开展对投资项目的跟踪审计潜力很大。

（三）政策的跟踪

对政策的跟踪审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标。审计机关对政策的跟踪审计，可以先进行政策执行的可行性、连续性和有效性进行评估。政策评估项目可以参照波兹曼与马瑟的观点，一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系的政策，二是短期效益具有较大价值的政策，三是代表性较强的政策，四是运作充分、执行信息资料比较丰富的政策，五是高成本、高效益的政策等。据此，当前，审计机关对政策的跟踪审计可以从以下方面入手：首先，选择公众反响强烈、事关国计民生的重大经济发展、社会发展政策进行跟踪、评估。如，关注积极财政政策和适度宽松的货币政策的落实情况，对其进行跟踪、评估。其次，选择执行中出现较大问题的政策进行评估。如，党和政府为了扩大就业，出台了一些优惠政策和配套措施，审计机关应当积极关注政策中出现的偏差问题，查找问题产生的原因，提出对策建议，促进政策完善。第三，对经济效益明显、效果显著的政策进行跟踪、评估。如，对国有企业的重组、整合政策进行评估，一方面防范资产的风险，维护国家利益，保障国有资产的安全与完整；另一方面跟踪重组、整合后新经济体的运作情况，促进其规范、合法、有效经营，以提升企业的经济效益和社会效益。

四、跟踪审计的组织管理中应把握的几个问题

恰当的组织形式与有效的审计管理，是确保跟踪审计目标实现的前提。

（一）审计目标与管理重点

管理的目的是确保审计目标的有效实现。现代审计理念下的跟踪审计，范围十分宽广，不同的跟踪对象，其审计的目标也不尽相同。根据审计目标与项目特点加强审计管理，是跟踪审计项目成败的关键。按审计目标不同，跟踪审计项目大致可分为过程监督、绩效评价和决策咨询三类。

过程监督类项目往往实施周期较长，有一个相对独立的实施单位和有明确的项目计划与目标，如建设投资项目的跟踪审计。审计的主 要目标是对项目实施的全过程的真实性与合法性进行跟踪监督，审计管理的目的在于项目实施过程中问题的有效揭示与整改，促使项目朝既定目标实现。因此，审计管理要根据不同的项目实施期，确实项目审计重点，使项目实施执行与项目计划目标的偏差、项目中存在的错误和弊端得以有效充分揭示，并通过加强成果管理，使问题与偏差得以有效整改。

绩效评价类项目包括资金绩效评价与制度绩效评价二类。资金绩效评价类跟踪审计，是在监督各类资金安全的前提下，对资金使用的绩效进行跟踪评估的项目；制度绩效评价类项目，是通过对已出台的制度的执行情况进行持续的跟踪与分析，判断分析制度实施效果，提出加强或完善制度的审计意见。这二类项目的共同特点：一是涉及面广，且大多涉及民生，二是审计最终都要对项目的效果发表意见与建议。因此管理的重点如何保证审计计划与结果的科学、有效，即如何根据社会热点与党委政府工作重点选定跟踪对象，如何在点多面广的情况下，既全面审计，又把握重点，如何确定审计判断标准，提出合理有效的审计建议等。

决策咨询类项目往往表现为通过对社会热点问题的持续关注，以审计固有的独立性角色，提出解决问题的意见与建议，从而发挥审计的咨询与建设性作用。这类项目，由于审计所关注的问题通常广泛存在于不同的单位与部门，仅靠对一个单位一个时点的审计，难以提出令人信服的审计意见与建议，因此如何在不同单位、不同时点持续跟踪成为审计管理的重点。当然，以上的分类不是绝对的。在实践中，有的跟踪审计项目可能同时要求几个审计目标的实现，有的项目可能要求在不同的跟踪阶段确定不同的审计目标。如对某一专项资金的跟踪审计，最初的目标可能就是进行一般的财务收支审计，随着跟踪阶段的不同，必然逐步过渡到对现有专项资金管理制度执行情况的监督，以及对现有制度本身的合理性进行评价。对此，审计管理必须做出适当的调整，以适应项目目标需要。

（二）审计对象与组织方式

选择合适的审计组织方式，是确保跟踪审计有效发挥作用的基本条件。跟踪审计的组织方式是多样的，既可以是对单一对象的持续跟踪，也可以是多个审计机关对多个对象的协同持续跟踪；既可以是对审计对象执行情况同步跟踪，也可以是对某一事项的发展趋势分析跟踪；既可以通过单独立项重点跟踪，也可结合其它审计项目附带关注跟踪；既可以传统方式定期审计跟踪，也可以借现代网络技术进行联网实时跟踪；既可以凭审计机关自身力量进行审计，也可组织社会中介组织或内部审计机构进行跟踪；既可以是一般的审计项目，也可以是专项审计调查，等等。审计机关必须根据跟踪对象的不同，选定不同的审计组织方式。以下分别以资金、项目、事项的跟踪审计为例进行说明。

资金跟踪审计的组织方式。资金流到之处，都应该是审计跟踪覆盖的范围。资金的最大特点是呈“扇形辐射”，所以资金的跟踪审计最常用的方式是多层级的审计机关进行同步跟踪，这种组织方式，要 求组织跟踪的审计机关必须编制统一完善的同步审计方案。另外，由于资金专项性及资金流经单位联系紧密等特点，因此专项审计调查、联网审计也会是有效的审计组织方式。

项目跟踪审计的组织方式。一个项目特别是建设投资项目往往范围有限且相对固定，但审计跟踪内容又必须要求从财务收支到工程预决算等全方面进行关注，因此作为单一对象单独立项跟踪是此类项目的常用方式。另外由于目前政府投资项目较多，仅以审计机关现有资源难以对众多项目进行有效的监督，不少审计机关往往会组织社会中介组织或内部审计力量进行跟踪监督。

事项跟踪审计的组织方式。事项的跟踪审计是就经济社会中某一活动、现象或趋势进行跟踪评价后，提出审计意见与建议的一类审计。这种活动或现象往往出现在一类或多类单位组织中，审计必须在选取跟踪合适、足够的样本基础上发表意见。因此，在审计方式上往往以专项审计调查为主，并结合其它众多的日常审计项目，附带式地开展审计。如结合对县（市）经济责任审计项目，可以进行对县级政府负债的跟踪审计调查。

（三）审计成果与项目优选

国家审计建设性作用的发挥，很大程度上取决于国家审计能否最大程度地实现并转化审计成果。因此，审计项目的科学立项及审计成果的有效管理成为关键的因素。

首先，必须将可预见审计成果的大小作为跟踪审计立项的重要标准。从实践看，成效好的审计项目立项时一般都有较好的可预见审计成果。以可预见成果的大小决定是否立项，可以从源头上保证审计成 果最大化。这种立项机制，要求审计人员集思广义，多途径、多方式获取选项预案，充分了解每个预案项目的基本情况信息，并通过评估项目可预见的审计成果，保证最优选项。

其次，必须将跟踪审计项目锁定于围绕中心、服务大局。依照“跟进”的要求，跟踪审计项目的立项，必须紧紧围绕中心、服务大局，将经济社会发展和群众切身利益方面的难点、热点问题，关系国家经济安全和国家利益的突出问题，关系深化改革和民主法治建设的重大问题作为立项重点。特别是按照刘家义审计长提出的当前审计工作要坚持“一条主线，三个重点”，审计机关在选择跟踪审计项目时要更多地关注中央宏观调控有关政策措施的落实和经济社会发展各个方面趋势性、动态性的信息，促进社会深层次问题的解决以及体制机制的建立和完善。

第三，必须建立跟踪审计成果形成和利用机制。要将审计成果的导向性作用体现于审计管理的全过程，多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，必须针对不同的使用者的需求，多层次提供审计成果，让使用者好用、有用、能用；跟踪审计要发挥审计建设性作用，成果的时效性是前提，在跟踪审计实施过程中，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果是确保成果时效性的有效方式；跟踪审计强调促进性，利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。

（四）质量控制与考核评价

跟踪审计由于在审计目标、内容和表现形式上的特殊性和灵活 11 性，其质量控制和考核评价也在以下几个环节相应地表现出与传统审计的不同特征。

审前调查阶段。由于大部分跟踪审计项目任务繁重，涉及面广，如果面面俱到，难以在有限的资源条件下完成审计任务。通过深入细致的审计调查，能较为充分地掌握被审计项目及相关的被审计对象的总体情况，针对存在的问题确定好跟踪审计目标和审计范围。因此，该环节的质量控制和考核重点不在于检查审计程序规范与否，而在于检查其通过审前调查，能否科学制订项目的绩效审计目标，能否明确审计重点，以及审计资源能否得到合理有效利用。

审计方案制定阶段。审计方案建立在充分的审前调查的基础上，是实施跟踪审计的行动指南，审计方案中应明确审计目标和具体任务，尤其要明确预期的可衡量的审计成果。要结合被审计对象的实际情况，突出重点，具有可操作性，确保审计程序到位，审计步骤明确。该环节的质量控制和考核在于检查审计各环节是否能够充分保障审计目标的实现，审计方法是否有效，重点是要检查审计评价标准是否恰当，尤其是在评价标准缺乏相应法律法规支撑的时候，与被审计单位共同协商确立的审计评价标准是否能够满足跟踪审计目标，以有效降低审计风险。由于跟踪审计的动态特征，审计方案并非是一成不变的，可以根据事态的发展变化及时进行调整，要对项目的进展有一定的预见性和应对解决办法。

审计实施和报告阶段。在审计实施过程中，必须保证审计证据的充分性和适当性，在内容上要如实反映发现的问题。审计工作底稿应 组织审计专家进行分级复核，必要时引进外部行业专家进行咨询。通过汇总分析、综合提炼的审计报告不仅要形式规范、要素完备，还要深刻分析问题产生的原因，并从宏观上提出解决问题的办法。该环节的质量控制和考核重点在检查审计依据是否充分、评价对象和标准是否适当，审计风险是否控制在合理范围内，审计报告反映的问题和解决方案有否实现预期审计目标。

由于大部分跟踪审计项目贯彻绩效审计目标，其审计成果之间相应地缺乏比较性、不可计量性，因此在考核评价时，不能简单地延用传统审计查处损失浪费金额为成果计量方式。同时，跟踪审计成果具有一定的前瞻性，而成果的体现具有滞后性，无法在审计结束后即时显现，尤其是政策类的跟踪审计成果更加无法在量上进行衡量评比。因此，对跟踪审计成果的评价考核要对照审计目标，更多地从社会效益角度来进行反映，以领导批示、信息采纳、被审计单位整改落实、群众反响等方式为主要评价指标。

作者：浙江审计厅课题组

组长：谢力群；副组长：王小龙；

成员：叶青、甘伟军、陈建军、邵全聪、陈英姿 【参考文献】

吴蓓.2008.建设工程项目跟踪审计的要点.中国内部审计(11)孔凡勤.2008.跟踪审计专业判断影响因素分析.财会通讯(12).刘芳.王银根.2009.工程造价跟踪审计切入点及关键环节的选择.审计月刊(3)谢力群.2009.创新思维 积极跟进 提升素质 加快转型.浙江审计(8)江岩.李小莉.2009.加强和改进政府投资项目跟踪审计的对策和建议.审计文汇(8)张兴瑞.2009.跟踪审计是发挥免疫系统功能的必然要求.审计文汇(8)荆门市审计学会课题组.2009.基层审计机关跟踪审计有关问题探析.审计月刊(9)

主题词：跟踪审计 思考 报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京审计学院。

署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。发：本所所领导、各处，存档。共印190份 编辑：张荣 签发：王秀明