审计研究简报（汇编）

第一篇：审计研究简报

审计研究简报

第19期（总第224期）

审计署审计科研所

2011年10月19日

《国家审计准则》执行情况的调研简报

2010年9月1日审计署发布了《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称“准则”），并于今年1月1日起施行。为了解准则实施半年多来的情况，审计署审计科研所的研究人员于今年7月份到浙江、甘肃两省和兰州特派办等单位调研。这次调研除到省审计厅和特派办外，还到市（县）级审计局和一线审计小组座谈，获得一些第一手情况。下面将调研情况简要报告如下。

一、贯彻实施准则的基本情况与做法

（一）组织富有针对性的学习培训，深化对准则的认识理解。

准则发布后，一些省级审计机关普遍举办专题培训班或通过视频系统在各省范围内培训，使全体审计人员充分认识制定准则的必要性，掌握准则的体系结构、主要内容，初步理解准则。浙

— 1 — 江省审计厅在培训中重点讲清楚准则的规定条款和为什么这样规定，有针对性地讲解与特定审计人员岗位职责密切相关的准则内容，引导他们正确理解把握准则的精神实质。甘肃省审计厅在准则颁布后及时下发了贯彻落实准则的意见，要求全省各级审计机关迅速组织学习，使审计人员领会准则的精神实质，熟悉准则的主要内容和要求，按照准则实施审计业务。兰州特派办因实施财政大格局审计项目，专门指派法规处人员到审计现场讲解准则，指导一线审计人员执行准则，共同研究解决准则实施中的问题。特派办还以准则为内容，拟定100道考题组织审计人员考试，以此督促其熟练掌握运用准则。

通过学习培训，审计人员深化了对准则的认识理解，不仅认识到准则在国家审计近30年的发展历程中的重要战略意义，而且更深刻地认识到所蕴涵的“国际性”内容。浙江省审计厅的审计人员学习准则后认为，准则体现了与国际审计职业接轨的国际性特色。第一，在审计实施方面，准则第57—73条明确了编制审计实施方案的实质性要求：一方面，审计组应当运用审计风险理论和重要性原则，调查了解被审计单位及其相关情况，结合适用的标准判断被审计单位可能存在的问题，即风险领域或者风险点。另一方面，审计人员要运用职业判断，根据可能存在问题的性质、数额及其发生的具体环境，评估判断其重要性和可能存在的重要问题，即重要风险领域或风险点；在此基础上，确定审计事项和审计应对措施，形成审计实施方案。准则的这些要求体现了风险

— 2 — 导向审计的理念、方法和技术。风险导向审计的理念和模式，是以审计风险评估为中心，将审计事项的风险控制在可以接受的风险水平内。当然，准则规定了在编制实施方案阶段控制和降低审计风险的实质性要求，但是审计人员如何判断、评估重要风险领域或风险点，并形成相应的审计重点、内容、步骤和方法，还需要以“指南”的形式加以规范化、具体化，实现可操作性。在这方面，国际大会计公司和发达国家的审计机关已经开发出相应的程序，我们下一步具体落实准则的有关规定，可资借鉴。

浙江省审计厅的审计人员认为，准则的国际性还体现在审计报告阶段。准则第123条第五款要求，在审计报告中要披露“以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况”（即审计整改情况）。这个规定充分借鉴了国际上政府审计（例如GAO审计）和联合国审计的经验，体现了国际通行的惯例做法。联合国审计高度重视审计整改情况，实施审计时必须逐条核实以往审计建议的执行情况，并按照“完全执行、部分/正在执行、尚未执行”三种情况分别统计百分比，在审计报告中披露。我们在执行准则的过程中，还需要对这个规定具体化、规范化，例如对以往审计决定、建议的时间界定，有我国的特殊情况。联合国审计项目是定期审计，每年审一次，以往的审计决定、建议默认为上年度的审计结果。而我国的审计项目除预算执行项目外，其他多数项目为不定期审计，那么“上次审计决定、建议”指多长时间，“追溯以往”仅指上次审计还是以往历次审计结果，应当有一个基本规定。另外在审计期

— 3 — 间已经整改的问题，如果不分问题的性质、金额大小、情节轻重而都在报告中披露，可能影响被审计单位整改的积极性，不利于整改；如果制定一个具体规范的、按照问题的重要程度披露的标准，可能更有利于审计整改。第二，检查会计师事务所（社会中介机构）的审计报告披露问题，也应当在审计机关的审计报告中一并披露，这也是国际上审计机关的通行做法，也有利于我国的有关部门了解掌握被审计单位和事务所的情况，落实责任追究机制，并实施必要的监管措施。

（二）制定配套的具体业务公文格式，规范执行准则。

今年3月，审计署为贯彻落实审计法及实施条例和准则，进一步规范审计文书的种类、内容和格式，研究确定了10种主要审计文书及其参考格式，制定了3种审计文本参考格式。各地方审计机关和特派办也积极主动地执行落实审计署的规定，结合本地本单位的实际情况及时补充完善这些文书格式，对于准则的程序化规范化发挥了重要作用。

兰州特派办在审计署规定的基础上，增加了审计调查了解记录、重要管理事项记录、审计组审计报告审核批准单等文书，修订了11种审计文书格式和13种审计文本格式。甘肃省审计厅根据准则的规定，及时统一了各市州审计机关的审计调查了解记录、审计底稿、审计实施方案等15种审计文本参考格式。浙江省审计厅集中精力将准则细化、具体化，重构业务流程，及时转发审计署与准则配套的审计文书文本及格式；为实现准则要求的审计业

— 4 — 务流程，法规处提出需求，厅计算机中心做好相关流程开发工作。

在认真学习准则的基础上，各单位在2011年的审计项目中，已经全部开始执行新准则。

二、贯彻实施准则的重点工作

由于2004年以来贯彻执行“六号令”的基础比较好，这次贯彻执行“准则”，各审计机关的一个显著特点是措施具体、措施的针对性强、可操作性强，特别针对“六号令”中未列明而准则中新增加的内容，三个单位都制定发布了具体法规制度。例如准则第四章第四节（重大违法行为检查）和第五章第五节（审计整改检查）都是新增加的内容，三个单位不约而同都把“审计整改”和“审理”作为贯彻准则的主要措施。

（一）将推动审计整改作为执行准则的重点。

准则第163、165条规定：审计机关应当建立审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改；审计机关在出具审计报告、作出审计决定后，应当在规定的时间内检查或者了解整改情况。第168、171条规定：审计机关整改检查报告的主要内容包括：检查工作的开展情况，检查的时间、范围、对象和方式等；被审计单位和其他有关单位的整改情况；没有整改或者没有完全整改事项的原因和建议等。审计机关汇总整改情况，向本级政府报送整改情况的报告。准则的“整改”规定对于审计机关充分发挥职能作用、确立审计工作的严肃性和权威性将起到重要作用，三个单位都充分认识到审计整改的重要意义，因此

— 5 — 高度重视贯彻落实。

浙江省审计厅今年上半年开展了上年度审计结果整改情况集中跟踪检查和督促落实工作，从五个方面检查督促整改工作：一是被审计单位对审计处理处罚决定的执行情况；二是被审计单位对责令自行纠正事项的整改情况；三是被审计单位对改进管理和完善制度的意见建议的采纳情况；四是被审计单位对移送处理书的落实情况；五是省政府领导要求对审计中发现的重大问题进一步整改的批示的落实情况。6月份浙江省审计厅已经将审计整改落实情况向省政府报告。

甘肃省审计厅也在上半年对去年审计的5个单位进行了整改督查，其中包括经济责任审计和财务审计项目。在整改督查中，审计人员到现场查看账簿和整改资料，查阅相关的整改制度规定，全面了解整改落实情况。5个被审计单位审计中共发现问题38个、问题金额8.6亿元，涉及财务管理、经济管理、基本建设、基金管理等多个方面。到5月底，5个单位已落实整改问题33个，占应整改问题的86.8%；整改金额4.5亿元，占应整改金额的52.3%；部分整改和正在协调有关单位制定整改计划的问题5个，涉及金额4.1亿元；制定、完善、修改各项制度116项，整理归纳各类制度95项。当然在审计整改督查工作中，也发现了一些审计工作中的问题，主要的有：第一，审计报告反映的个别问题涉及到其他单位和部门，被审计单位自身难以短时间内整改到位；第二，审计报告提出的个别审计建议针对性和可操作性不强，被审计单

— 6 — 位难以执行和采纳；第三，个别问题的整改需要一段时间，被审计单位立即整改纠正存在资金调度等方面的困难。6月份甘肃省审计厅已向省政府上报了“审计整改督查报告”。

（二）采取切实措施，强化审理复核工作。

准则第141条规定：审计机关业务部门应当复核下列事项，并提出书面复核意见；在八项复核内容中，相对于“六号令”新增加了三项内容，即审计实施方案确定的审计事项是否完成，审计发现的重要问题是否在审计报告中反映，被审计单位等提出的合理意见是否采纳。准则第142、143条规定：审理机构以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果；相对于“六号令”的第67、68条，主要的审理内容比过去的“复核”内容增加了两项，即审计实施方案确定的审计事项是否完成，审计发现的重要问题是否在审计报告中反映。这些修改和规定，对于控制和降低审计风险、更充分地披露审计发现的问题、发挥审计机关的职能作用都有重要意义。因此各审计机关都高度重视审理复核工作，制定了相应的制度措施。

甘肃省审计厅为此制定了《审计项目审理工作试行办法》，明确指出：“审理”是指依据《审计法》及其实施条例和《审计准则》的有关规定，对审计项目实施处室提交的审计报告以及相关审计事项进行审查修正的行为。《办法》规定：审理中要对审计程序、实施方案及其调整、审计证据、审计底稿、法律法规适用、定性处理处罚、自由裁量权使用、审计评价、审计建议、审计结果类

— 7 — 文书格式、审计报告表述等程序或内容进行全方位审理。具体的审理内容包括四个方面：第一，审计实施方案的执行情况，方案中确定的内容、重点、方法、步骤和人员分工落实情况，审计实施中调整方案的原因、调整结果及按程序审批情况；审计记录中关于审计事项查证过程和结果的记录情况；审计底稿中记录的违法违规问题在审计报告中的反映情况等。第二，审计证据是否符合客观性、相关性、充分性、合法性；审计底稿中记录的审计结论或者发现的问题是否表述清楚、数据无误、定性准确、结论恰当、法律法规依据正确。第三，审计报告反映的情况和问题事实表述是否清楚，适用法律法规和规章是否正确，审计评价、定性、处理处罚、移送等是否恰当，报告编制是否规范，同类项目审计报告中对同类问题的定性和处理是否一致。第四，其他需要特别关注的重要事项。

浙江省审计厅今年2月发布了《审计项目复核审理工作试行办法》，其中第3条规定：厅法规处是专职审理部门，对厅机关直接实施的审计项目进行审理；经济责任审计项目由经济责任审计处审理。《办法》在准则的基础上具体规定：每个业务处设立一名兼职审理员，对本处提交审理的审计项目进行“形式审查”，主要审查提交的审理资料的完备性和审计结果文书格式的规范性；审计组根据兼职审理员的“形式审查”意见，补充资料和修改格式。法规处审理的主要内容包括：审计实施方案编制和调整的合规情况、执行情况；审计发现的重要问题在审计报告中的反映情况；

— 8 — 主要事实描述、相关证据的适当性、充分性情况；适用法律法规的适当性；评价、定性、处理处罚意见的适当性，以及同类项目审计报告中对同类问题的定性处理的一致性；有关审计程序执行的情况。

浙江省审计机关的审理工作扎扎实实，省市县三级审计机关分层次、分阶段、分3年逐步全面开展审理。第一步，今年上半年省厅已经全面开展了审理工作，完成审理项目28个。审理中发现的准则执行的问题有八类：一，审理资料不全；二，一级审核、二级复核不到位；三，重要管理事项记录不全；四，审计报告中反映问题的小标题不规范；五，反映问题的要素不全；六，审计发现的问题与审计对象不匹配；七，问题定性不正确；八，审计建议没有针对性。第二步，浙江省市县级审计机关今年开展审计项目审理试点，建立健全审理机制，制定相应的审理制度规定；另外至少选择2个项目进行审理试点，确保市级审计局明年全面开展审理工作，县级审计局2013年全面开展审理工作。

（三）建立和完善质量控制体系，加大措施落实力度。

今年准则实施一开始，各地审计机关就在前些年贯彻执行“六号令”、大力推进审计质量控制的基础上，按照准则第172、173条的规定，按照“五要素”的要求建立健全或修改完善审计质量控制体系制度。审计质量控制的“五要素”是：审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控。这方面的具体工作有两项。

第一，建立质量控制体系，强化审计质量考核和责任追究。

甘肃省审计厅为贯彻落实准则，及时清理了原审计业务管理方面的规章制度，废止修订了与准则不一致的内容，有针对性地建立健全了与准则配套的质量控制体系。今年2月他们制定了《审计质量考核办法（试行）》，按照准则的要求进一步明确了质量考核的组织领导、考核方式方法、考核程序、考核事项的具体内容和要点、考核结果的运用等内容。特别是他们制定了“审计质量考核标准及评分办法”，按照审计程序设置了九个考核大项目和50个考核小项，量化了审计质量标准、要求和考核评分办法。今年4月11日，甘肃省审计厅修订了审计质量控制和过错责任追究办法，对于审计人员和业务部门遵循准则的情况、对于每个审计程序和审计结果进行全员、全岗位和全过程的质量控制。这个办法确定了审计项目的质量标准、审计实施的质量控制及其责任、质量控制责任评估和责任追究、对于优秀审计项目的奖励、质量控制责任免除等等制度措施。今年4月18日，甘肃省审计厅修订了优秀审计项目评选办法，规定了参评项目的基本条件、评选工作的组织和评选程序、优秀审计项目的奖励办法等。

第二，加强审计质量检查，落实质量控制各项措施。

浙江省审计厅今年5月开展了执行落实准则的执法检查，目的是揭示审计质量控制的薄弱环节，分析原因、提出建议；收集、总结审计质量管理方面的典型经验，强化质量控制。这次检查的重点是2011年全省各级审计机关执行准则的情况，主要内容有：

— 10 — 第一，审计实施方案的细化情况，实施方案管理标准的执行情况。第二，审计文书格式，重点是检查审计署新发的“审计文书各类参考格式”的执行情况。第三，重要审计管理事项记录，包括审计业务会议制度的执行情况，审计方案制定前、审计报告征求意见稿起草前、被审计单位反馈意见采纳等重要环节召开审计业务会议的情况。第四，审计底稿的要素是否完整，底稿与实施方案的审计事项是否一致等。第五，审计结果文书的要素是否完整、定性是否准确、评价是否恰当、处理是否合理、审计建议是否具有针对性和可操作性等。第六，审计结果文书规定的落实情况。检查工作中自查与抽查相结合，各市县区审计局于7月底完成自查，省厅6—10月份进行重点检查。省厅采取现场检查与非现场检查相结合的方式，第一阶段确定重点抽查项目，第二阶段实施重点抽查。

甘肃省审计厅也于今年5月开展了准则落实情况和审计质量情况的检查，检查的内容和重点是：第一，审计实施方案，编制前是否调查了解被审计单位情况并形成审计记录，收集的资料是否全面、完整、充分，运用职业判断的情况，审计目标是否具体恰当、可行，审计事项是否细化，审计重点是否明确突出，审计组成员的专业胜任能力情况等。第二，审计通知书，要素齐全、内容完整、格式规范。第三，审计证据，是否依照法定权限和程序获取证据，审计证据的适当性和充分性，获取的方式等等。第四，审计记录，是否真实完整地记录审计实施过程，记录审计结

— 11 — 论和重要的管理事项，是否清楚和易于理解地记录了审计措施、证据、职业判断和审计结论等重要内容等。第五，审计报告，检查报告内容完整、事实清楚、结论正确、用词恰当、格式规范的情况，报告的具体内容等。第六，检查审计决定书、移送处理书。第七，检查审计决定整改落实情况。第八，检查审计程序执行情况。全部检查工作分为三个阶段：第一，各地方自查自纠阶段；第二，省厅检查阶段，对部分市州审计局及所属2—3个市县区审计局和省厅业务处检查，检查内容是今年实施并且完成的审计项目的质量控制情况；第三阶段，总结整改。

三、准则实施中的主要问题及完善建议

准则实施半年来，对于降低审计风险、提高质量控制水平发挥了重要作用；另一方面，准则实施中也发现了一些问题或者准则本身需要补充完善之处，择其要点如下。

（一）执行准则的主要困难。

执行准则有许多难点和问题，但是下面几个问题更为突出，对于贯彻执行准则的影响也更大。

1．部分市县级审计机关的审理工作开展不到位，不能按准则要求编写实施方案，一定程度上影响了工作质量。调研中看到，审计署和省级审计机关执行准则比较好，制定了各种相应的规章制度，特别对新规定的审理和整改检查工作，基本实现了落到实处、执行到位。但是到市县级审计机关，贯彻执行准则的各项规定比较难，编制实施方案和审理工作，更有些困难。浙江省规定

— 12 — 市审计局明年实现审理、县审计局后年实现审理，分步实施、逐渐推进，比较符合两级审计机关的实际情况。产生这些困难的原因大体如下。

第一，人员少、任务重的矛盾，使得难以在有限的时间内，以有限的人力来完成准则要求的所有程序和工作内容。一个县级审计机关的业务人员一般只有几个人，市级约20—30人，但是他们每年承担的审计项目数都在几十甚至过百个。这两级审计机关项目的特点是“量多数额小”，项目数额很小但数量极多，经常是1、2个人1、2天完成一个项目。这种状况使审计人员往往难以顾及准则规定的所有审计程序，一些人自作主张简化工作，不编实施方案，更难实施审理程序。

第二，一些审计人员的职业胜任能力欠缺，影响了对审计准则的准确把握和贯彻。一些人对于审计实施的主要程序，例如编制实施方案、收集审计证据、编写审计底稿和审计记录、审慎评价所获得的审计证据，对于被审计单位可能存在的问题及其关键环节做出职业判断，特别是审理工作和职业判断等等，都难以达到职业要求。

2．急需发布与准则配套的审计指南，形成多层次、完整的规范体系。已经发布的准则是“基本规范”层次，还需要与之配套的审计指南，形成完整的规范体系，才能保证基本准则的贯彻执行。没有审计指南，每个审计机关、每个审计人员理解准则的每个条款可能都不一致，特别在执行关键的审计程序时可能千差万别，— 13 — 也给个别人“偷工减料”造成机会。另外，市县级以至更高级审计机关执行准则有很多难点，缺乏相应的“指南”也是主要原因之一。因此几乎所有的审计机关都呼吁，希望审计署尽快发布审计指南。

3．审计实施方案编制还难以严格按照准则的要求，做到切实可行。实施方案是一个审计项目质量控制的基础，是审理工作的基础；实施准则的过程中，恰恰是这个基础比较薄弱。一个审计项目的重点和审计目标是什么，主要风险点和质量控制点在哪里，重点审计程序和步骤如何设置，如何体现可操作性，都是实施方案的重点内容；但是多数实施方案的这些内容不突出、不明确，甚至“移植”“复制”不同审计项目的实施方案，造成实施方案“空悬”的问题比较突出。

4．对准则关于职业（专业）判断和审计记录的相关要求，还难以有效落实。准则吸收借鉴国际经验，高度重视审计人员的职业判断，在审计计划阶段的第57、59、64—70、72、77等各条款，都充分明确地规定了审计人员要运用职业判断，准确地评估判断审计事项，并将判断结果体现、落实到实施方案中。同样，审计记录要真实、完整地记录审计项目实施的过程、审计结论和重要管理事项，这些内容都要形成实施阶段的职业（专业）判断记录。在“六号令”实施中，许多审计人员视审计日记为最大难点，其实审计日记的主要内容（实施审计的步骤和方法、审计人员的专业判断和查证结果、其他需要记录的情况），在准则中都表现为“审计记录”或“职业判断”，因此这些内容同样成为审计人员执行准则

— 14 — 的难点。另一方面，职业判断能力是审计人员职业水平的主要表现之一，职业判断不准确或者难以表达和记录判断结论，都说明需要提高审计执业水平、增强专业胜任能力。

5．执行准则与对审计人员考核目标存在差异或分歧。对审计人员或审计组来说，一个审计项目最直接的考核目标是“发现大案要案线索”或“体制性机制性问题”，是审计简报信息要情等报送材料，他们的主要精力和目标都投入、关注在这里，而执行准则是第二位目标；对于一些审计人员来说，前者是“硬任务”，后者是“软目标”。因此有些审计人员认为，执行准则是法规部门的工作，自己的主要工作是“发现问题”。考核目标的这种差异、分歧，导致审计工作与执行准则有些“脱节”，在一定程度上影响了准则的贯彻执行。

（二）解决准则实施问题的几点建议。

针对准则执行中的这些问题、难点，提出几点完善建议。

第一，审计署应尽快发布与准则配套的审计指南。同时可以征集汇总一些编写得比较好的实施方案、审计记录范例，印发给广大审计人员参考，作为理解执行指南的参考资料。另外也可以借鉴国际审计经验，研究开发出不同审计专业的“标准程序”，作为指南主要组成部分之一，供各级审计人员共同使用，大家共同遵守同一个规范，则执行准则中的大部分问题可以迎刃而解。

第二，加强对全体审计人员、特别是市县级审计人员执行准则的培训。为此要建立专业的、权威的培训专家团队，开发出统

— 15 — 一的、标准的“准则教材”，进行广泛、深入、有针对性地审计准则培训，而不是泛泛的、简单的培训。例如对审计署和省级审计机关人员的培训，对市县级审计机关人员的培训，可以有针对性地开发不同的培训内容。这些“标准教材”对于在校审计会计专业学习也有重要的学习参考作用。

第三，建立与新准则相适应的考核机制办法。应对现有的考核办法进行调整，加强审计业务和执行准则的基础工作，既考核发现大案要案线索的能力，也考核执行准则的水平能力，有效地提高专业胜任能力；结合审计职业化建设，建立审计人员专业胜任能力的全面考核评价体系。

作者：审计署审计科研所

潘博

主题词：审计准则 执行情况 调研简报

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研

所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各

派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。

共印200份

编辑：罗伟芳

签发：崔振龙

第二篇：审计研究简报

审计研究简报

第 14 期（总第158期）

审计署审计科研所 2007年11月20日

我国地方审计工作报告制度 在执行过程中有待改进的几个方面

1994年8月通过的《中华人民共和国审计法》确定了审计机关代表本级人民政府向本级人民代表大会常务委员会就本级预算执行情况作审计工作报告的制度。这一制度的确立对于充分发挥审计在国家财政经济运行中的监督作用，完善我国的人民代表大会制度，加强对财政经济领域的民主法制建设具有重大意义。实行审计工作报告制度十多年来，各级人大常委会委员对每年的审计工作报告给予了积极评价，社会各界也有很好的反映，说明审计工作报告制度在我国政治制度中占据重要的位臵，审计工作报 告的社会效果越来越显著。

为了总结现行的审计工作报告制度实施10多年的经验，从理论上分析审计工作报告制度的成效，全面研究审计工作报告和它所取得的效果及存在的不足，进一步提出完善与中国特色社会主义相适应的审计工作报告制度的意见和建议。我们《审计工作报告制度研究》课题组就地方审计工作报告制度的执行情况在部分有代表性的省份开展了一次专题调研活动。在调研的过程中发现，审计工作报告制度的开展对于完善人民代表大会制度，完善预算管理制度，促进政府管理以及提高审计机关地位、发挥审计监督职能、扩大审计工作影响等方面确实发挥了重要作用，但是在实际的执行过程中，还面临着许多困难和问题，还有很多方面有待改进。

一、对审计工作报告重要性的认识有待提高

按照我国宪法规定，各级人民代表大会及其常务委员会有权监督本级政府的工作，各级人民政府作为权力执行机关，应该向权力机关负责并报告工作，接受权力机关的监督。因此，审计法要求各级政府向本级人大常委会作审计工作报告制度是宪法这个规定的具体要求。但对于这个制度的重要性人们还认识不足，影响审计工作报告制度发挥应有的作用。

对于审计工作报告制度重要性认识不足，主要表现在以下几个方面：首先，是审计机关的认识不足。尤其是一些县级审计机关，他们认为预算执行审计年年审，审计的资金量少，项目不多，每年报告的内容和反映的问题大同小异，拿不出高质量的审计工作报告，导致政府领导看了不满意甚至认为没有必要到人大去作报告。其次，是一些地方政府对此认识不高。在很多地方，重大项目都是“一把手”项目，政府领导亲自抓，他们当然希望这些资金能够用到项目中去，发挥应有的效益，但是如果发生了挤占、挪用等情况，他们更希望内部解决，不想让外界知晓而影响其形象，所以，即使在审计过程中发现的问题写入了审计结果报告，也难在审计工作报告中反映。最后，是人大对审计工作报告制度的认识不足。一些地方人大，没有认识到审计工作报告对于人大审议财政决算中起到的参考作用。即使在目前已经开始开展审计工作报告制度的很多地方，往往也是走走程序，没有将决算审议与审计工作报告的审议有机结合起来。没有充分发挥其监督作用。

二、审计工作报告的内容和范围有待界定

审计工作报告集中反映了审计机关对预算执行情况进行审计的工作成果，体现了审计机关履行职能的情况。它一方面反映了一级政府管理和使用财政资金的状况，另一方面也反映了审计机关开展审计工作的情况。审计机关如何履行自己的审计职责，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要这一报告中体现。通过这一报告，政府、人大和社会公众可以对审计机关自身的工作做出判断和评价，也是对审计机关的一种考核，通过它建立了一个审计机关与外界沟通的有效途径。因此，审计工作报告所反映的内容、对审计工作报告范围的界定具有非常重要的意义。然而在实践中，哪些内容该进入审计结果报告甚至审计工作报告，很多地方的审计机关在草拟审计报告时很难把握。就其原因，主要有以下几个方面：第一，在我国，审计机关臵于政府内，审计的都是政府的事情，尤其是在基层，审计项目的直接责任人是政府首长，这些项目中如果在资金运用方面出现了问题，审计机关是否将其放入审计工作报告中常常心中没数。第二，在很多地方，“同级审”和“上审下”相结合，如果上级审计部门审计了下级财政部门的决算，是否是该将其放入审计工作报告中？在调研的过程中，很多地方呼吁，应该出台相关的规范性文件，对这方面的内容进行界定，使地方审计机关在草拟审计工作报告时有依据和根据，规避风险。

三、审计工作报告的报告时间有待统一

审计工作报告的时间，就是审计机关何时代表政府向人大常委会做这份审计工作报告。自1996年以来，审计署每年报告的时间都是相对固定在6月份左右，与人大常委会审议中央财政决算结合在一起。何时报告影响到审计机关如何安排审计项目，因为预算执行审计要围绕这个报告来展开，如果没有相对固定的时间，就会导致审计机关难以安排一年的项目计划，审计组难以在审计过程中把握进度。从调查的情况来看，有两个问题普遍存在：一是审议决算与审议工作报告并不统一，二是部分地方审议工作报告的时间不固定。

虽然各级审计机关都有自己相对稳定的报告时间，但是这些 时间的安排都是根据当地人大常委会的安排而定的，各级政府之间没有相应的规定和安排，在报告过程中也没有衔接。在调研过程中发现，绝大多数还是跟审计署的时间安排相仿安排在六七月，但还是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大报告两次。报告时间的不统一就会导致审计部门在做审计报告时很难衔接起来，如有些地方在“上审下”，如果上级部门提前向人大做了报告并将报告内容向社会公布，下级审计机关在向本级人大作审计报告相关内容时就要考虑到上级部门报告的影响。有些审计项目是多个审计机关协同配合完成的，如果某一个机关在审计报告中列出并向社会公布，必然会影响其他审计机关对这个项目的报告。因此，各级审计机关在审计工作报告时间上的选择应该规范和统一起来，一方面有利于各级审计机关安排审计项目，另一方面，也有利于各级审计机关在报告过程中能够更好地衔接和配合。

四、处理好与人大和政府的关系有待探索

在审计工作报告过程中，处理好与人大和政府的关系非常重要。这是因为，审计机关是代表政府向人大作审计工作报告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同时报告的内容又是政府的事情，审计工作报告是在审计结果报告的基础上生产的，所以还要得到政府的同意。审计工作报告的报告对象是人大常委会，在作报告前，人大一般会关注工作报告的准备情况，而审计机关也会关注人大关心的话题，因此，两者间的沟通、协调非常必要。虽然审计工作报告制度直接涉及的是人大与政府的关系，执行机关向权力机关报告工作，权力机关监督执行机关的工作情况，但是在实际操作过程中，存在着审计机关、政府、人大三者间的关系。

在调研的过程中发现，很多地方都能处理好与政府和人大的关系，政府首长对审计高度重视，在审计项目立项时点题，审计过程中协调关系，审计结果后督促整改落实，这种全程式地关注使得当地的审计工作不仅得到领导的认可，还能得到被审计单位的配合。在处理人大关系方面，一些地方审计部门也是从立项时就跟人大沟通，关注人大关心的话题，在对审计整改过程中，让人大参与促使整改落实，这些措施不仅加强了同人大的交流与合作，更使审计工作上了一个新的层次。但是也有一些地方反映，审计机关在处理好这些外部关系方面面临着一定的困难，在很多时候处于尴尬的境地，主要表现在：第一，在一些地方的审计工作得不到领导的足够重视，政府首长不关注审计部门的工作情况，审计机关的人财物得不到保障，开展工作难度大，向领导汇报工作的机会较少等等。第二，在一些地方，人大和审计机关还没有建立起交流机制，人大不太关心审计部门所开展的审计工作及其效果，审计部门也不与人大沟通，彼此信息不畅。

五、审计工作报告公告制度的推广有待加强

审计结果公告制度是监督审计结果执行的有效途径。推行审计结果公告制度，将审计监督和社会舆论监督有机结合，有利于 审计结论的落实，扩大审计的影响。

在调查过程中我们发现，一些地方还没有执行审计结果公告制度，县级审计机关这个问题更突出。究其原因，主要有以下几点：第一，对审计结果公告制度的重要性认识不足。在很多地方，由于公众的参与意识薄弱，他们没有意识到自己的知情权、参与权和监督权，审计工作报告公开之后也不会产生什么影响，因此，人们认为公告的意义不大。第二，政府的积极性不高。只有在上级政府的要求或迫于压力的情况下，才会对审计结果进行公告，尤其是在经济相对落后、信息相对闭塞的地区。第三，审计结果公告的载体有限。公告要取得好的效果，载体的选择很重要。国家审计署的审计结果公告之所以能够引起社会的广泛关注，与各种媒体的宣传和报道密切相关，然而在一些地方，尤其是相对落后的市县，所能选用的载体非常有限。他们没有自己的报纸，有的甚至连电视电台也没有。而且这些载体的影响面很小，难以达到预期的效果。

六、审计工作报告的格式有待规范

目前，虽然审计署和各级审计机关都有对审计报告的规范格式的要求，而对于审计机关向政府提交的审计结果报告和向人大提交的审计工作报告，却没有相应的规定。

在实践中，各级审计机关的审计工作报告起草组在向人大准备审计工作报告时，主要参照上级审计机关和同级审计机关报告的形式，再根据当地政府或人大的要求，写出适合自己的审计工 作报告。因此，上级审计机关的报告格式起到示范作用，只要其格式发生了变化，下级审计机关会考虑做相应变化。审计工作报告格式是审计工作报告内容的载体和形式，需要相应的稳定性。因此，需要出台一个规范的格式，以免许多审计机关在准备审计工作报告时无所适从。

尽管审计工作报告制度在地方取得了一些成绩，但是仍然存在着很多问题，这些问题的解决需要各方面的努力。在这里尤其强调的是，各级人大在这方面还能发挥更大的作用，做更多的工作，因为，人大要把工作做得更实，审计工作报告是一个很好的载体，同时，审计工作的报告对象是人大，人大可以将其报告的内容纳入监督的范围。

作者：审计署审计科研所 王彪华

主题词：审计 工作报告 制度 研究 报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印180份

编辑：罗伟芳

审核：崔振龙 签发：刘英来

第三篇：审计研究简报简报

审计研究简报简报

第 2 期（总第146期）

审计署审计科研所 2007年3月28日

对加强审计机关政治功能建设的思考

一、政府部门的功能包括政治功能与执行功能 政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。政府职能主要包括政治职能和具体的执行职能（包括经济职能、社会管理职能等）两个方面。政府的政治功能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治功能包括 政治统治功能、保卫国家主权的功能和民主功能等。无论什么国家，政治功能都是政府的基本职责和主要作用，但“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”所以政治功能总是以执行功能为基础的。

现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。国务院下属的各个部门在依法行使国务院规定职权的同时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。

由此可以说，审计机关作为一个政府部门，其肩负的职责同样应包括政治功能与执行功能。其中审计署的政治功能可具体体

i现为：制定审计政策和实施对审计事业的宏观管理职能；为立法机构提供决策意见和监督服务；为执政党的执政活动提供信息和监督服务；与其他政府部门和单位进行沟通，推动其落实审计结论，完善管理制度，提高工作绩效；加强与公众和其他政治团体的联系，在执行审计业务的基础上促进民主与法制建设等。执行功能是指具体办理有关事务的功能，主要是具体开展各种审计业务。

二、审计机关政治功能的价值

强有力的执行功能是审计机关发挥作用的基础。勿容臵疑，审计机关在过去的工作中完成任务了大量的具体审计任务，查处了一系列经济领域中的违法乱纪行为，维护了国家的财政经济秩序，对国家政治、经济和社会的发展做出了巨大贡献。如果把这种直接开展审计监督的执行力量看成是一种“审计硬力量”的话，那么审计机关的政治功能就可以是一种不可或缺的“软力量”。

就审计署现有的职能来看，在国务院“三定”方案中规定的审计署职能主要是直接开展审计的执行功能，而相关的政治职能却只有一条，即“拟定审计方针政策，参与制定审计、财经方面的法律、法规；制定审计规章制度并监督执行情况；办理地方性审计法规和规章的备案审查；组织领导、协调监督各级审计机关的业务。”如果看审计法中确定的职能则没有一条政治职能。同样，如果我们考察其他中央政府部门的职能可以发展，大多数的中央 部委，在国务院确定的职能中政治职能都占有较大的比重。如农业部的职能中前五项全部是政治职能，教育部的职能也是以制定政策、标准，规划、协调和管理等政治功能为主。

从实践来看，审计署现有的力量中，绝大多数工作是在执行具体的审计任务。在现有的下设机构中，所有的特派员办事处和派出局都属于纯粹的执行机构，机关业务司局也将最主要的力量用在了执行具体审计业务上，而综合部门也主要是为业务部门开展审计业务服务的，真正从事政治职能的部门和人员数量非常有限。在与政治职能相关的方面投入的力量明显不足。

执行功能只有与政治功能相结合，才能最大限度地发挥其作用。分析审计署最近几年所取得的成就与产生的巨大社会影响就可以发现，正是由于审计署重视了政治功能的建设，如加强对立法机关的报告与服务，重视发挥社会公众的监督作用，关注政府制度的建设，致力于民主与法治意识的提高等，才使得审计机关的执行成果发挥了作用，得到了社会的认可，并为审计工作创造了良好的环境。

重视政治功能的建设，具有重大的现实意义：

执行功能的结果可以得到最大限度的利用。单项的审计业务完成后，仅凭审计机关的处理处罚所发挥的作用是有限的。只有通过发挥审计机关的政治功能，一方面促进政策与制度建设，另一方面调动其他政治力量，如政党、立法机构、社会公众等的参与，才能在制度上体制上进行完善，系统地解决问题，使审计成

ii果得到充分利用。

监督查处与预防并举。单纯依靠事后的审计难以从根本上杜绝经济领域的违法乱纪和损失浪费，履查履犯也就在所难免。审计机关必须发挥政治功能，对违规和损失浪费行为进行预防。如在政府部门和公共领域开展遵守财经纪律、完善内部控制、重视经济活动效益等方面的教育，推动公共部门的内部控制和有效管理制度的建设，提高相关工作人员的遵纪守法和绩效意识，调动社会公众的参与和监督，等等。这样可以从体制制度上和相关人员的思想上进行完善和提高，有效地预防问题的产生。

上下级审计机关可以平衡发展。如果上级审计机关在履行政治职能上投入力量不足，审计在宏观上的政治影响力不大，审计政策供给不足，对下级审计机关的管理与指导也就难以跟上。这样就容易导致地方审计事业发展滞后，形成与中央审计机关发展的不平衡。通过政治功能的建设，可以合理配臵审计功能，上级审计机关提供政治保障，下级审计机关重点发展执行功能，从而促进上下级审计机关的均衡发展。

减少上级审计机关力量疲劳和监督空白并存的现象。我国中央财政收支占全国财政收支比重较大，且中央所属国有企事业单位众多。由此决定了中央审计机关的事权范围较大。在这种情况下，如果不是通过政治领导利用全系统和全社会的力量来开展审计，而是过多地重视自身的执行功能，单纯依靠自身力量执行审计任务，必然会造成力量疲劳，且出现监督的空白。中央审计机 关通过政治领导，可以充分调动多方面的力量开展审计工作，而将自身的力量更多地投入到政策指导和业务管理之中，可以弥补上级机关力量不足，增加审计的覆盖面，同时提高全系统的工作水平。

有利于创造良好的审计环境。和谐审计环境是审计事业发展的重要因素。审计机关要通过多方面的沟通与宣传工作，争取领导机关和社会公众的支持，争取被审计单位对审计工作的理解，争取其他职能部门的支持与配合，可以为审计工作创造和谐的外部环境。

三、加强政治功能建设的几项具体措施

政治功能建设是审计机关能力建设的一个重要方面，也是审计事业可持续发展的必然要求。重视这一“软力量”的建设，使审计机关的执行功能与政治功能平衡发展，将会使我国的审计事业迈向一个新的台阶。

当前要加强审计机关，特别是上级审计机关的政治功能建设，应着重关注以下几个方面：

将政策的制定与研究发展战略作为一项重要的职能，并投入必要的力量。

把对下级审计机关的业务领导和管理作为上级审计机关的重要任务。

合理配臵上下级审计机关的功能，让人员较多的基层审计机 关承担更多的执行功能，让人员较少的上级审计机关承担更多的政治功能。

加强与人大、政党等政治组织的沟通、协作与服务是提高政治功能的重要方面。

与民众的沟通、听取民众意见、为民众服务是政治功能的基础。

充分认识理论研究、出版、宣传，以及社团组织在政治活动中的影响力，重视和加强事业单位的工作。

在开展审计业务活动中服务政治需求，致力于政府管理水平的提高和民主与法制的建设。

将预防违纪违规行为作为审计工作的一个重要领域。

作者：审计署审计科研所 崔振龙

主题词：审计机关 政治 功能 建设 研究 报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印180份 编辑：罗伟芳

审核：崔振龙

签发：刘英来 iii 江泽民，《十六大报告》。

中国政府网

第四篇：审计研究简报

审计研究简报

第11期（总第266期）

审计署审计科研所

2013年7月18日

明确审计定位

强化审计监督

6月17日国务院总理李克强来审计署考察，对审计工作发表了重要讲话。考察讲话对于明确国家审计定位，厘清对审计工作的认识，强化审计监督，具有重要指导意义，需要我们深入学习研究。

一、明确对于国家审计定位的认识

李克强总理的讲话，提出了对于我国国家审计定位的新意见、新思路，指出：审计监督是国家监督体系的重要组成部分；审计监督的是公共资金，约束的是公共权力，维护的是人民利益；要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实，等等。刘家义审计长前几年也提出：国家审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为，是一个内生的、具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。这两种表述的主旨相同，都是对国家审计的定位。

刘家义审计长将总理对国家审计的定位具体概括为四个方面：即审计机关是国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐的利剑、权力监督的“紧箍咒”。国家审计的所有工作都应当在深刻理解审计定位及四个方面的基础上，根据宪法和审计法的规定，确定审计目标和审计职责权限。

审计机关监督规范权力的功能定位，既不是党政机关的领导权力，也不是纪检监察、检察院法院的司法权力，更不是各个政府部门的行政权力，而是审计机关所特有的、区别于上述各种权力的审计职责权限。这个职责权限来源于我国宪法和审计法。宪法和审计法规定：审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国有金融机构和企事业单位的财务收支，以及依法应当接受审计的财政财务收支、进行审计监督，或者对上述财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督；并依据有关法律法规规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定，即通过审查上述财政财务收支的手段和职权，达到监督上述财政财务收支及其权力运行的审计目标。

审计机关监督的手段或职权，不应当偏离这个自身的审计目标和职责权限。其他的审计目标，例如审查和评价被审计单位或领导干部落实科学发展观的情况等，都是在这个法定的审计目标和职责权限的基础上派生的。这样来认识我国审计机关的定位，认识审计目标和审计机关职责权限的关系，既不会“越俎代庖”，幻想着审计工作“包打天下”、能够替代或重复对党政领导、对企业金融机构的监督监管，或者替代对医疗、教育、科技、民生工作的行业监管，或者替代纪检监察、检察院的监督侦察；同时也不会放弃或弱化审计机关应有的定位或职责权限，即对审计对象的财政财务收支依据法律法规、在审计机关职责权限范围内进行审计监督，对国家宏观经济政策的执行情况进行监督、披露、完善等，依法捍卫国家利益、守护公共资金安全、监督权力运行、铸造“反腐利剑”。这样认识审计机关的定位、认识审计目标和审计职责权限的关系，才能从国家监督治理的高度，从发现和完善体制机制问题与建议方面，发挥审计机关作用。

二、强化对宏观经济政策的审计评估

审计机关确立准确的定位，需要强化对于宏观经济调控政策、监管政策的审计评估，即通过审计监督国家宏观经济政策、调控政策、财政金融政策、投资政策、民生政策、企业金融业和医疗教育科技卫生等行业的监管政策等等的执行情况，揭示其成功经验、存在问题、需要修改补充完善之处，从体制机制上发现经济运行的问题并提出完善措施建议，监督权力运行的状况与效果。审计工作应当强化对于宏观经济政策的审计评估，李克强总理在讲话中也有多处明确要求：

——要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实； ——越是减少行政审批，越要加强事中和事后监管，审计在这方面具有不可替代的作用；

——发挥审计对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，当好公共资金的“守护者”；

——要以审计“倒逼”各项制度的完善，释放改革红利，推动建立不敢贪不能贪的机制。

根据对审计机关的定位，在所有审计项目中都应当加强对政策审计评估的内容。即针对审计发现的问题，具体评估某项政策或监管措施、评估其某条某款或整体规定不适当，造成了这些问题；或者政策规定并无不适当之处，而是执行监管措施的部门机关没有执行到位，产生相应的问题。例如大量的权钱交易问题，都有相应的制度政策约束；之所以产生这些问题，从外部来看主要是监管监督不到位，发生问题没有及时处理处罚，当然也和相关部门和人员失职渎职有关。“政策评估”与以往“执行国家政策情况”的审计内容也不同，后者指被审计单位或个人（经济责任审计）执行国家政策的情况，而“政策评估”是指这项政策本身的“被执行”的情况，并评估其适当与否、需要完善改进之处等，即从完善体制机制的角度评估政策，是一种完善政策的“倒逼”机制。

另外在审计报告中，更应当强化针对发现的问题，以对审计定位和四个功能的认识，分析产生问题的体制机制和政策制定及其实施的原因；如果可能，提出完善体制机制或政策及其实施的具体措施，或者提出问责意见，切实建立“倒逼”机制。

三、加大审计结果公开力度

这次考察讲话特别强调“审计结果公开”，明确要求：要通过审计监督促进政务公开、财务公开，加大公开力度，继续完善审计结果公开制度，“能公开的都要逐步公开”。讲话强调：审计结果要向人大报告、向社会公开、向人民负责，公开的内容不仅要有总账，还要有明细，让老百姓看得懂、好监督。这里的“审计结果向社会公开”，应该不是指审计机关现在实施的审计结果公告，而是指审计报告公开，依据是：第一，审计结果公告已经实现近十年，在这次考察讲话中不必再提，更不必作为“毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为”、作为强化审计监督的新措施。第二，更重要的是，总理要求公开的内容不仅有总账，还要有明细，而“明细”的内容主要在审计报告中；要公开明细内容，只能全部公开审计报告而不仅仅公开审计结果公告方能实现。第三，讲话明确要求，不仅审计结果全部公开，而且预算执行情况、基金使用情况、企业事业单位的资金运行情况，除涉及到国家秘密和商业秘密的，能公开的都要公开。这些“公开”的要求，是对审计机关、对审计工作提出的前所未有的要求和任务。

审计结果公开的内容应当包括：第一，一个地区、一个企业事业单位、一个预算执行单位完整的公共资金收支或全部收入支出，包括各种基金、转移支付、土地出让收入、财务收支等等；或国有企业事业单位的资金运行情况、国有资产使用情况等。第二，公开上述地区或单位的“三公经费”的主要项目及明细数额。第三，公开审计查出问题的数额和具体情况，包括应负主要责任的领导人员。第四个内容，是审计决定和移送处理书公开。这些内容全部公开，才更有利于被审计单位及领导整改，更有利于社会公众有效地监督整改。

审计结果公开的目标，是通过审计监督促进政务公开、财务公开，促进预算执行、各种公共资金收支、国有资产使用的公开、透明、完整、规范制度的建立和运行，“倒逼”各项制度的建立和完善。

审计结果、审计报告（包括审计决定书、审计移送处理书）向社会全公开的问题，审计机关内部在十年前已有深入讨论，但是由于种种原因十年后仍不能实现；经济责任审计报告还处于保密状态，更是严重限制了审计工作发挥应有的作用，使审计查处效果大打折扣，使一些违法违规和腐败问题“屡审屡犯、屡犯屡审”。因此，学习考察讲话精神，审计机关应当根据总理的明确指示，冲破各种阻力，首先实现审计报告（包括决定和移送书）向社会全公开。

“阳光是最有效的反腐剂”。只有审计报告向社会全公开，审计工作揭露的问题的“明细”向社会全公开，使其暴露在阳光之下，为全社会共同监督整改问题提供“靶向”，才能更有效地促进整改，否则审计查出的问题很难走出屡审屡犯的怪圈。

四、加强对权力的监督制约，铸造“反腐利剑”

李克强总理在讲话中指出：腐败的主要表现就是权钱交易，审计工作要毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为，揪住不放，深挖严查，让中饱私囊的人暴露在阳光之下，促进廉洁政府建设。总理强调：审计机关有这个责任、有这个能力，把腐败案件中的线索和情况搞个一清二楚。这是总理第一次要求审计机关成为“反腐利剑”，要求把反腐倡廉的要求贯穿于经常性的审计监督之中。

审计工作的目标不是反腐败，但是腐败的主要表现是权钱交易，在审计财政财务收支时，最有可能发现财务违法违规活动和腐败犯罪线索。因此在各项审计中，揭露财务违法违规问题和腐败犯罪线索，应当是主要的审计目标和审计内容。根据考察讲话的要求，审计机关必须强化反腐败审计力度，主要有以下工作。

第一，强化“反腐败”的审计内容。审计工作不像纪检监察、检察院那样，专门查处腐败、违法违纪问题，但是在审计内容中应当充分关注财务违法违纪的重点、高发领域，强化反腐败审计的内容。根据2009年7月中央办公厅、国务院办公厅《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和中央纪委2012年2月《违反〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的解释》等法规，一些单位和领导干部违法违纪、发生腐败问题的集中表现在：①滥用职权、损害国有资产权益；②利用职权谋取私利、损害本企业本地区利益；③滥用经营管理权、侵害公共利益和企业利益；④一些领导人员奢靡享乐、不能按照规定进行职务消费，等等。腐败问题的第二个集中表现是“三公经费”支出。广义地说，“三公经费”主要包括公款吃喝餐饮招待费、大大超出标准的公款出差差旅费甚至借机旅游费、主要以旅游为目的的公款出国费、公款购买和使用小汽车费用，以及一些领导人员违反规定的“职务消费”等等。腐败问题的第三个集中表现，是一个单位、一个地区领导授意、指使、强令财务人员违反国家财经纪律和单位财务制度，编造或者提供虚假财务报告。或者财政财务部门负责人为迎合领导，主动违反国家财经纪律和本单位财务制度，报销、开支违规费用，提供虚假财务会计资料、编造虚假财务报告。在所有审计项目中，这些内容都应当作为重点审计内容、作为必审内容，强化反腐败审计力度。

第二，强化反腐败审计内容的披露。这其中的一个重要机制，是建立财政财务公开制度；只有详细具体地披露腐败问题，才能引起全社会的共同关注和监督，才能真正实现审计整改。

第三，通过审计监督，推动各级政府和财政部门、推动各个企业事业单位或预算执行单位及个人，建立不敢贪不能贪的机制；通过审计促进建立严格有效的内部外部监督制约机制，以审计“倒逼”完善各项制度。

达到这些目标，则审计机关铸造成为“反腐利剑”，才能切实完成考察讲话提出的任务。

五、深化经济责任审计

十八大报告唯一提到审计工作的地方只有一处，即报告第五部分第六节“健全权力运行制约监督体系”提出：推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这次考察讲话中也有多处涉及经济责任审计，例如：把反腐倡廉的要求贯穿于经常性的审计监督之中；要继续加强对公共资金的监督，坚决清除侵蚀公共权力和钱财的“蛀虫”；要靠制度为权力涂上防腐剂，等等。可见十八大报告和考察讲话都将经济责任审计作为“制约和监督权力运行”的重要制度之一，作为“推进权力运行公开化、规范化，在阳光下运行”的重要制度之一。

根据十八大报告和考察讲话的精神，强化审计监督必然要求深化经济责任审计；另一方面，最近几年经济责任审计的实践表明，经济责任审计确实存在一些问题，确实需要深化和强化。这些问题主要表现在：一些经济责任审计评价意见发表了很多缺乏充分审计依据的“溢美之词”；相反，需要审计机关站在国家监督和治理的高度上，应当发表的审计意见却没有发表。在责任界定中，审计发现的绝大部分问题界定为领导责任，绝少界定为直接责任，而领导责任的实质是不负责任。经济责任审计报告不能公开反而保密，社会公众和本单位人员无从了解领导干部应当承担哪些经济责任，也无从了解其履行经济责任过程中的成绩与问题。这些问题严重影响了经济责任审计发挥应有的作用，更难以发挥“监督权力运行，在阳光下运行”的作用，有违经济责任审计的初衷。因此，深化经济责任审计应当确定几个方向。——经济责任审计应当向监督权力运行、揭露腐败问题、促进廉洁政府建设方面深化。经济责任审计应当按照上述强化反腐败审计力度、铸造“反腐利剑”的要求，将领导干部的廉洁（腐败）问题作为重点审计内容，作为审计报告重点披露的内容。

——经济责任审计应当向“问责”方面深化。“问责”是十八大报告中与经济责任审计并列的、作为“制约和监督权力运行”的重要措施之一。问责的内容很多，其中主要的应当包括行政（党纪）问责和审计问责；前者主要指给予相应人员以行政或党纪处分，后者主要指界定领导干部相应的经济责任，即直接责任、间接责任和领导责任，其中直接责任较重领导责任较轻。应当说，经济问题、财务会计问题的责任界定，是行政问责的基础，更是审计问责的直接表现形式。经济责任审计如果没有责任界定或者责任界定不准确、含糊不清（例如界定为领导责任），则行政问责和审计问责都难以实现。界定经济责任，应当遵循三个原则。一，形成责任链条。对于经济责任审计中查出的所有问题，都要明确直接责任，形成责任链条；即使领导干部不承担直接责任，发生问题的经济责任链条也不能断开。要根据审计认定的事实，所有问题都由相应的领导干部承担直接责任，形成完整的责任链条，并在审计报告中披露完整的经济责任。二，程序合法不能免除经济责任。根据审计法和两办规定，领导干部的经济责任是履行财政财务收支的责任或职责义务，与决策程序没有直接联系，集体讨论意见不能替代或免除经济责任。三，主管工作不能等同于直接责任。直接责任是“履行经济责任过程中”应当承担的责任，并且首先是财务会计（财政财务收支）责任，这与主要领导干部是否主管一个单位、一个地区的财政财务部门无关，经济责任不能等同于主管工作的部门责任。上面三项应当是经济责任审计向“问责”方面深化的基本原则。

——经济责任审计应当向“公开”方面深化。经济责任审计应当按照十八大报告“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的要求，按照考察讲话“通过审计监督促进政务公开、财务公开”、“坚决把那些中饱私囊的人和行为暴露在阳光之下”的要求，实现经济责任审计结果、审计报告逐步公开。

作者：审计署审计科研所 潘 博

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京 审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印200份

编辑：宫军 签发：崔振龙

第五篇：审计研究简报

审计研究简报

第14期（总第244期）

审计署审计科研所

2012年9月7日

对目前我国金融国有资产管理

存在问题的思考

金融国有资产是国家直接或间接出资所形成的资产权利，主要表现为金融企业的国有资本和应享有的权益。金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具。金融国有资产存在的问题，不仅关系金融业的长期发展，也关系国家经济安全、国家发展总体战略目标的实现。我国金融国有资产规模巨大，在整个金融体系中居于绝对主导地位。推动金融国有资产管理改革，管好、用好金融国有资产具有非常重要的意义。

一、我国金融国有资产管理现状及弊端

（一）我国金融国有资产现状。

我国金融国有资产规模巨大，不仅在整个金融体系中居于绝

— 1 — 对主导地位，而且主要集中在具有系统重要性的大型国有金融机构。公开资料显示，至2010年末，我国共有各种金融企业约8000家，实收资本总额约4万亿元。其中，金融国有资本全资、控股或参股的金融企业占大多数，金融国有资本占金融企业实收资本总额的65%以上，超过2.6万亿元，管理的金融国有资产总额超过62万亿元。由中央直接管理的36家金融企业所属金融资本占到全部金融国有资本的80%以上，超过2万亿元。从类型上看，银行业金融机构国有资本占全部金融国有资本的80%以上1。

目前我国金融国有资产管理职责分散，“管人、管事、管资产”不统一。2003年底《关于继续做好金融类企业国有资产管理有关事项的通知》发布，规定“金融类企业的国有资产管理职能仍由财政部承担”，明确了财政部是金融国有资产的归口管理机构。但实际情况是，财政部负责金融国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估等基础管理工作，金融国有资产的转让、划转处臵，以及金融国有资产收益的确认监交。组织人事部门按级别负责金融国有企业的党建、主要干部考核任免以及薪酬等相关工作。银监会、证监会、保监会三家行业监管部门在实施专业监管的同时，通过股份制改造完成后仍然保留的部分国有重点金融机构外部监事（国有重点金融机构监事会），对金融企业的党建和领导班子进行管理。此外，发改委、人民银行、外汇管理局等部门也都分别承担了部分金融国有资产管理职责。

1数据来源：《谁来守护62万亿金融国资：工行原监事长倡三层次模式》21世纪经济报道，2011年03月31日。

我国金融国有资产出资人不明确，多个部门对金融国有资产行使出资人职责。财政部直接持有部分国有重点金融机构股权，代表国家行使出资人权利。2007年9月，财政部发行特别国债，从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权，并将上述股权作为对中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）出资的一部分，注入中投公司。中央汇金公司的重要股东职责由国务院行使。中央汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务。截止2011年12月31日，中央汇金公司控股参股机构包括国家开发银行、工农中建四大行、光大银行、中国再保险集团、新华人寿、中国建银投资、中国银河金融控股、申银万国证券、中国国际金融公司、国泰君安证券、中信建投证券、中国中投证券、瑞银证券、中国光大实业集团、建投中信资产管理公司共18家金融机构。依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，财政部对中投公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等国有金融企业履行金融资产转让审批等权力。

目前，财政部和中央汇金公司已经开始在部分中央金融企业中委派董事，行使出资人权利，但效果颇多争议。财政部本身是行政管理机构，社会公共管理职能与出资人职能重叠，中央汇金公司的母公司中投公司本身又负责部分国家外汇储备资产的营

— 3 — 运，一定程度上金融国有资本出资人职责与营运职责重叠。地方政府控股或参股的金融国有资产管理状况也存在类似问题。

（二）现行金融国有资产管理体制的弊端。

1．金融国有资产整体发展战略规划缺失

目前我国金融国有资产管理体系中，财政部负责金融国有资产的基础和财务管理，发改委参与制定金融和保险业中长期发展规划，“三会”负责日常合规监管。与国资委负责非金融国有资产的战略管理与规划工作不同，没有明确的部门承担金融国有资产的战略管理和规划职责。管理职责分散，部门权力分割、固化，不仅使国家对金融国有资产的整体情况和基础数据缺乏全面、完整、真实的了解和掌握，影响相关决策的及时性和有效性，更使国家很难从全局高度出发对金融国有资产布局和发展规划等重大问题进行统筹考虑，不利于形成金融国有资产的整体发展战略和科学布局，制约了金融国有资产的长远发展，不利于金融稳定与经济安全，削弱了金融发展与国家总体发展战略的协调一致性。

例如，美国次贷危机发生之后，竟然没有一个部门或机构掌握金融国有企业境外投资的总体情况；在海外市场开拓中，金融国有企业缺乏从股东一致性的视角来考虑问题，各自为政、恶性竞争，损害国家整体利益；部分国有金融机构的投资业务方向与国家宏观调控目标不一致，与国家对外经济战略相冲突。

2．金融国有资产管理效能低

财政、行业监管、组织人事等多个部门从不同角度、不同程

— 4 — 度上介入金融国有资产的具体管理过程，形成多头管理又无实际负责、都管又都不管的局面，监管重复、监管冲突与监管真空的现象同时并存。管理职责分散还为金融企业提供了“监管套利”的空间，极大地影响了金融国有资产的管理效能。与管理职责分散相伴随的，必然是对金融风险的漠视。由于责任主体虚臵，结果必然是“风险大锅饭”，最终损失由国家承担。

现行金融国有资产管理体制中，履行公共管理职能的部门同时也分享出资人职能，公共管理职能与所有者职能交叉重叠，公共管理部门同时或以所有者身份行使行政权力，或以公共管理取代所有权管理，导致委托—代理机制的行政化，必然带来金融国有资产管理上的低效率。金融国有资产出资人同时也承担金融国有资产运营职能，多重身份、多种目标，相互冲突，也影响金融国有资产的管理效能。

3．金融国有企业内部人控制严重

国有金融企业股份制改革后，普遍建立了“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高管层）的新型公司治理架构体系，但是并不意味着已经实现了有效的公司治理。出资人不明确，多个出资人主体各自职责边界划分不清，同时又缺少统一的协调机制，导致任何一个部门都不能在经营收益、人事任命和资产处臵等方面真正履行出资人权力，国家所有者事实上处于“缺位”状态。国家所有者缺位，授权经营制度不健全，必然导致金融国有资产所有者对企业经营者过度依赖，滋生内部人控制。经营权管理在很

— 5 — 大程度上替代了所有权管理，同时，由于缺乏有效的激励和约束，经营者个人目标和企业目标取代了金融国有资产目标，短期利润目标取代了长期发展目标，导致金融国有企业利益内部化、损失外部化，导致金融国有企业经营行为短期、短视、唯利。不利于金融国有企业和金融业的长期可持续发展，也不能体现金融国有资本协调国民经济和社会发展的宏观调控职能。

例如，被内部人操控的金融企业，通过董事会机制使非正常的高额薪酬合法、合规化，违背政府股东意志；有的金融国有企业在与国有资产相关的重大经营决策上缺乏充分论证，内部决策机制不健全，不报请相关管理部门审核批准，造成金融国有资产损失；有的金融国有企业通过在境内外层层设立子公司，绕开国内监管，造成隐患；有的金融企业向利益相关者输送利益，造成金融国有资产流失。

4．金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成 管理分散化使国家对经营者缺乏明确、统一、科学的绩效评价标准，金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成。尽管财政部门已经着手开展了对部分中央金融企业国有资本保值增值结果的确认工作，但对经营者仍然缺乏合理的考核和深入科学的评价。2012年3月，中央办公厅、中组部分别印发了《中管金融企业领导人员管理暂行规定》、《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法（试行）》，对中央管理金融企业领导人员职位设臵、任职条件和资格、选拔任用、考核评价、监督约束

— 6 — 等内容作出了明确规定。但是对象仅限于中央管理金融企业领导人员，对其他金融国有资产运营机构、金融国有资产管理机构、金融国有资产出资人机构及其领导人员的绩效考核和评价制度都有待建立。管理者和经营者的薪酬升降、职务升迁与其管理者职责履行和经营者业绩之间缺乏直接关联，在重大决策、内部管理、盈利能力等方面没有建立起相应的责任追究制度，不利于金融国有资产管理水平的全面提高和金融国有资产保值增值目标的实现，也不利于金融国有资产、金融企业的长远发展。

二、推进金融国有资产管理改革的必要性

金融是现代经济的核心，是国民经济发展的战略性产业。金融本质上要服务于国家发展战略和实现最广大人民群众的根本利益。金融国有资产管理不仅要实现金融国有资产的保值增值，更要服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济建设的大局。推进我国金融国有资产管理改革，不仅是实现国有资产保值增值的基本要求，还是增强国家控制力、保障国家战略目标实现，完善国有资产管理体系，以及推动金融改革深化的必然要求。

（一）增强国家控制力，保障国家发展战略目标实现。

我国学者通过研究发展中国家金融自由化、国家控制力与金融危机之间的关系，认为国家金融控制能力的衰微是导致发展中国家金融危机无法得到及时遏制的重要原因。在金融业加速开放过程中，保持对金融必要的国家控制力，保持对转型期金融改革和宏观经济稳定的必要驾驭能力，是发展中国家提高维持金融稳

— 7 — 定和经济安全能力的必然选择2。美国次贷危机后，政府积极介入金融体系救助。欧洲债务危机的发展也使部分欧洲国家充分认识到国有企业在特殊时期的重要功能，甚至出现了“再国有化”的呼声。这使我们认识到，不论是对发展中国家还是发达国家，保持国家对经济和金融的必要控制力，充分认识国有经济的地位和作用，发挥国有企业在经济长期稳定发展中的功能十分重要。

金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具，是实现国家经济金融安全和国家发展战略目标的重要资源。相对于实体经济而言，金融业具有高杠杆的特性，尽管严格意义上的金融国有资产对应的只是政府所占有的权益部分，但通过履行这部分权益的资本职能，就可以支配规模庞大的金融资产，从而对金融和经济施加决定性影响。

从发展阶段看，目前我国经济发展正处于结构转型的转折点，环境和资源的制约形势越来越严峻，只有成功转型才能实现下一时期的持续稳定增长。在这一关键阶段，充分发挥金融国有资本的优势，引导金融资源和社会资源支持结构调整，实现国家经济发展战略转型和经济可持续增长具有重要战略意义。

（二）完善国有资产管理体系。

金融国有资产管理是国有资产管理的重要组成部分，推动金融国有资产管理改革是完善国有资产管理体系的重要内容。目前，在我国中央经营性和事业单位企业化经营的国有资产中，国资委 2 陈雨露,马勇.金融自由化、国家控制力与发展中国家的金融危机.中国人民大学学报.2009,8.— 8 — 负责监督管理120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产；财政部金融司对中央金融类国有资产进行归口管理。地方所属金融国有资产的监管情况不统一，有的归属国资部门，有的归属财政部门。

现行金融国有资产管理体制是随着我国经济社会发展和经济体制改革逐步形成的，在防范金融风险、维护金融稳定、促进金融国有资产保值增值方面发挥了积极作用，但也在体制机制上逐渐暴露出深层次的矛盾和问题。金融国有资产管理的问题，直接影响全部国有资产至少是全部经营性国有资产的管理，还给进一步深化国有资产管理与国有企业改革带来一系列问题。例如，在企业经营集团化和投资多元化背景下，影响国资委管理边界的界定，影响金融国有企业与非金融国有企业利益冲突的解决。

“十二五”规划提出，要继续深化国家控股的大型金融机构改革，完善国有金融资产监管体制。继续纵深推进重点国有金融机构改革，推动建立“形神兼备”的公司治理结构，健全金融国有资产管理体制，理顺委托代理关系，已经成为国有资产管理和国有企业改革中难以回避的一个重要环节。

（三）推动金融改革深化。

近年来，通过继续推进和完成一系列具有里程碑意义的重大金融改革，我国金融业发生了新的历史性变化。但是，金融领域还存在一些突出问题和潜在风险。这些问题的解决需要全面推动、— 9 — 继续深化金融改革、开放和发展3。

2007年美国次贷危机爆发以及随之而来的全球金融危机，在全球范围引发了对金融功能的重新认识和对金融改革的普遍反思。危机表明，脱离实体经济的金融活动不仅无助于经济增长，反而会给实体经济发展带来一系列负面影响，甚至还有可能窒息实体经济的发展，导致经济增长的危机。总结经验教训，对已经开展和正在进行的金融改革加以重新审视和检验，理性设计未来我国金融改革的目标和路径，防止金融部门走向虚拟化，防止金融服务蜕变为金融掠夺，是全面推动、继续深化金融改革、开放和发展必须思考的问题。

今年初第四次全国金融工作会议上，温家宝总理指出，要坚持金融服务实体经济的本质要求。为下一步深化金融改革指出了方向。以国有资产管理改革为切入点，增强我国金融业综合实力、国际竞争力和抗风险能力，提高金融服务实体经济的水平，着力完善金融宏观调控和监管体制，形成种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融体系，使金融服务于国家发展战略和实现最广大人民群众的根本利益，将是中国金融改革的新的逻辑起点，将是推动金融改革深化的突破口和重要方向。

三、完善我国金融国有资产管理的建议

“十二五”规划提出，要“推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制。加快国有大型企业改革” …… 3 温家宝总理在2012年1月第四次全国金融工作会议上的讲话。

— 10 — “完善各类国有资产管理体制。健全国有资本经营预算和收益分享制度”……“健全国有金融资产管理体制。完善地方政府金融管理体制”。应从如下五个方面着手，完善我国金融国有资产管理。

（一）加快对金融国有资产管理与监督的立法进程。

完善金融国有资产管理，首先要加快立法进程，建立一整套法律制度作为保障。目前，我国金融国有资产管理与监督立法滞后。2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，“金融机构中的国有资产的监督管理，不适用于本条例”。2009年5月1日起正式实施的《企业国有资产法》第七十六条也规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，在法律上为金融国有资产监管预留了空间。由于专门的金融国有资产监管法律一直没有出台，而《企业国有资产法》对金融企业的指导和约束性又不明确，导致事实上金融国有资产监管处于无法可依的状态。此外，一些管理和营运部分经营性金融国有资产的非企业性质的机构，如国家外汇管理局、全国社保基金理事会等，也不在《企业国有资产法》的规范主体之列。对监管者、出资人在金融国有资产管理方面的职责，法律上也没有明确规定。金融国有资产管理与监督立法滞后，直接影响整个经营性金融国有资产的管理，影响金融国有资产管理体制和金融国有企业改革的深化。

（二）制定金融国有资产发展中长期战略规划。

经济稳定、可持续增长和国家安全目标的实现，迫切要求统筹考虑金融国有资产的战略布局和开放，明确金融国有资产的整体发展战略，制定金融国有资产发展中长期规划。引导金融国有资产科学合理布局，提高我国金融业的整体竞争能力，增强国家对金融的控制力，确保经济金融安全和国家发展整体战略转型和可持续增长目标的最终实现。

要根据实体经济和国家发展整体规划，在分析外部环境和内部条件现状及其变化趋势的基础上，为金融国有企业和金融国有资产的长期发展作出未来一定时期内的方向性、整体性、全局性定位，明确发展目标，制定相应的实施方案。要根据我国经济发展阶段的需要，顺应国家整体发展战略和市场经济的要求，统筹研究和认真规划开放条件下的金融国有资产战略布局，确定金融国有资产的进退原则、范围和程度，调整和优化金融国有资产行业布局、区域布局、分布结构和持股比例，促进金融企业国际竞争力的提升，加强金融国有资本的控制力和引导力，在提高金融国有资产运行效率的同时，进一步优化金融国有资产配臵的宏观效率，更好地维护国家经济安全稳定和可持续增长。

（三）建立出资人制度，完善金融国有资产管理体制。

建立和完善金融国有资本出资人制度是金融国有资产管理体制改革的核心。设立明确行使国有出资人职权的机构，确保国有出资人职责履行到位，完善金融国有资产授权经营机制，是打破内部人控制，形成有效的金融国有企业公司治理，维护国有股权

— 12 — 益的根本途径。建立和完善金融国有资本出资人制度，将金融国有资产的公共管理职能与出资人职能相分离，公共管理部门的行政权力与出资人的所有者权力相分离，也是理顺金融国有资产委托—代理关系，提高金融国有资产管理效能的根本途径。围绕出资人制度的建立，完善金融国有资产管理的最终目标，是要形成社会管理职能、出资人职能和运营职能分离的金融国有资产管理体制。

目前，有呼声建议设立统一的金融国有资产出资人机构，比如“金融国资委”，直接持有金融国有企业股权。有些人认为，没有必要单独设立金融国有资产出资人机构。我认为，由于金融业的高杠杆和高风险特性，对金融和非金融股权进行区别管理，成立专门的金融国有资产出资人机构非常必要。还有人认为，我国金融国有资产规模太大，巨无霸式的全能型金融控股机构出现，本身的管理运作和风险控制会出现问题。我认为，未必尽然。从我国金融国有资产构成情况看，虽然金融国有资产规模庞大，但相对集中，重点金融机构家数不超过40家，股权管理不同于资产管理，设立统一的出资人机构，进行股权管理，是可行的。从国际经验看也是可行的，法国国家参股局仅有55名员工管理57家国有企业，芬兰国家所有权监管局仅有19人管理39家商业性国有企业和3家兼有特定任务的国有企业4。还有人认为，应对不同业务类别的金融国有资产进行区别管理。我认为，首先，我国金 4 另外还有21家兼有特定任务的国企由与特定任务相关的部门管理。资料来源:：《法国、芬兰国资体制和国企分类管理的经验值得借鉴》国务院发展研究中心调查研究报告,2012.No.84,.— 13 — 融国有资产中80%为银行国有资产，居于绝对主导地位；其次，从股权监管的角度，区分不同的金融业务类别意义不大。也有人建议通过增加出资人委托代理层级或者建立多主体的金融国有资产出资人制度，来避免单一超级金融控股机构可能造成的问题。关于什么才是真正适合我国国情的具体的金融国有资产出资人模式，仍需进一步研究讨论。

（四）将金融国有资产纳入国有资本经营预算。

国有资本经营预算，是基础管理、财务管理、业务管理之外，另一重要的金融国有资产管理工具；是金融国有资产服务宏观调控的重要途径（国有资本经营预算是政府宏观调控的衍生手段）。“十二五”规划提出，要“健全国有资本经营预算和收益分享制度”。将金融国有资产纳入国有资本经营预算，是社会主义的本质要求，是国家发展战略和金融国有资产管理的需要。

国有资本经营预算在金融国有资产管理中发挥四种功能：一是实现金融国有资产收益分享。金融国有资产经营收益为全社会共享是社会主义公有制的本质要求。国有资本经营预算可以通过直接的收入划拨，实现对公共预算和社保预算的支持，解决公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高社会整体福利。二是引导资源配臵。金融国有资本纳入国有资本经营预算后，通过预算收入、支出方向及其规模的调节，发挥引导配臵经济资源的功能，引导全社会资本和资金的投资方向，推进金融业和国有经济战略布局和结构的调整。三是实现统计功能，通过国有资本经营预算

— 14 — 掌握金融国有资产相关基础数据。四是发挥监督作用。通过国有资本经营预算强化金融国有资产经营者的责任意识，监督保值增值责任的落实；规范、约束、监督金融国有资产经营收益的分配，建立合理的金融企业管理者薪酬制度，引导收入分配，促进社会公平。

（五）完善落实金融国有资产绩效考核和问责制度,加强对重点金融机构核心管理层任职资格的管理。

绩效考核和责任追究是金融国有资产管理激励约束机制的重要内容，实现金融国有资本保值增值和国家经济金融发展战略目标的重要保障。我国金融国有资产绩效考核和问责制度的建立已起步，仍有待完善和落实。

完善和落实金融国有资产绩效考核和问责制度，首先要深化金融改革，理顺金融国有资产管理体制，明晰不同金融国有资产主体职权，区分责任。其次要建立覆盖金融国有资产管理机构、出资人和运营机构的所有管理和运营行为的完整的绩效考核和责任追究制度；第三要建立适合我国国情的，激励与约束平衡，风险与责任匹配，保值增值、竞争能力、可持续发展、服务实体经济和国家整体发展战略等若干目标相协调的多维度的金融国有资产绩效考核指标体系；第四要加大在贯彻落实国家重大方针政策、重大决策、遵守相关财务制度、健全内部管理和国有资产保值增值责任落实等重点方面的绩效考核和责任追究。

任职资格管理是金融国有资产管理的重要内容，直接影响金

— 15 — 融国有资产保值增值目标实现和金融国有资产管理效能，还是影响国家金融国有资产战略布局目标能否顺利实现的关键因素之一。要加强对重点金融机构核心管理层任职资格的审查，使核心管理人员的业务能力符合金融国有资产保值增值的要求，任职资格条件符合金融和国家战略安全的需要。

作者单位：审计署审计科研所 王姝

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京

审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。

共印200份

编辑：宫军

签发：崔振龙