军队医院绩效审计研究

第一篇：军队医院绩效审计研究

军队医院绩效审计研究

摘要：绩效审计是审计发展的较高阶段，是当今国际审计的主流。当前，军队正处于进行规模结构和力量编成改革的关键时期，军队医院以其独特的身份和地位，面临着前所未有的机遇和挑战。本文针对军队医院绩效审计的问题，从架构模式、范围和内容、程序方法等方面进行了论述，并探讨了绩效审计过程中应把握的几个问题。

关键词：军队医院 绩效审计

一、军队医院绩效审计的架构及模式

（一）军队医院绩效审计架构

绩效审计架构是审计各要素的组织框架。军队医院绩效审计架构应包括审计资源、审计制度、审计目标三部分。一是审计资源部分，主要解决绩效审计的人、法、技等审计基础问题，包括依据法规库，审计专家库、评价指标库、技术方法库，它是军队医院绩效审计的基石。二是审计制度部分，主要解决绩效审计路径和评价问题，包括绩效审计操作规程、绩效审计评价标准，它是军队医院绩效审计的支撑。三是审计目标部分，主要解决绩效审计定位问题，即在真实性、合法性审计基础上，审查经济性、效率性和效果性，进而达到化解风险、提升绩效的审计目的，它是军队医院绩效审计的总纲。

（二）军队医院绩效审计模式

按照审计范围和评价层次的不同，军队医院绩效审计可分为医院总体绩效审计、重大经济项目绩效审计、资源利用绩效审计三种模式。

医院总体绩效审计是整体层面的审计，把医院履行职能状况作为审计对象，评价医院履行职能的经济性、效率性、效果性。重大经济项目绩效审计是重点层面的审计，把重大经济项目作为审计对象，包括大项工程建设绩效审计、医疗设备投资绩效审计、医疗合作绩效审计、重点专项经费绩效审计等。资源利用绩效审计是单项层面的审计，把单位资源的配置和利用作为评价对象，包括资金资源绩效审计、人力资源绩效审计、技术资源绩效审计、空间资源绩效审计、单项经费绩效审计等。

二、军队医院绩效审计的范围和内容

（一）审计范围

按照系统理论，军队医院绩效审计范围应包括医院各个领域、各个过程，从横向上看，应包括军事、行政、经济、医疗、人力资源、院务等军队医院管理的各个领域；从纵向上看，应包括计划、组织、领导、控制等管理的整个过程。

（二）审计内容

（1）战略管理审计。主要审查医院的战略（包括发展规划）制定、战略实施、战略控制情况，评估医院发展战略的正确性有效性，组织实施的严密性科学性，揭示战略管理存在的问题，促进医院确立正确的发展思路、建立有效的落实措施。

（2）卫勤保障审计。主要审查为兵服务制度落实情况、军人医疗投入及补贴情况、军人医疗保障水平、军人医疗保障成效、应急保障力量建设、应急任务完成情况等，揭示卫勤保障的薄弱环节。

（3）组织管理审计。主要审查医院业务（含医疗、护理、设备等）管理体制、财经（含财务、经管、采购等）管理体制、人事领导体制的合理性，考评部门划分、岗位设置、职责权力分配的科学性，揭示组织管理中的低效行为。

（4）人力资源管理审计。主要审查医院人力资源规划、人员招聘培训、薪酬管理和绩效考核情况，评估人才引进、人力成本控制、人员工作效率提升、人均效益改善成效，揭示改进人力资源管理的着力点。

（5）医疗管理审计。主要审查医学模式设计、医疗资源整合、诊疗流程优化、医疗质量管理、医疗纠纷管控、护理工作质量和科研训练组织等情况，评估重点学科打造、床位效率提升、医疗服务质量提高、收容数量增长、医疗合作效益情况，揭示提高医院核心竞争力的途径方法。

（6）财务管理审计。主要审查融资管理、投资管理、预算管理、奖金管理、医保管理、内控制度建立执行情况，审定经济状况、总体损益、对外医疗创收情况，评估经济实力、盈利能力、偿债能力和运行安全，揭示影响医院经济质效的制度缺陷、管理漏洞和薄弱环节。

（7）设备管理审计。主要审查医疗设备购置立项、采购、验收、使用、维修、报废管理的合规性效益性，评估医疗设备的技术水平、产能利用率、运行成本和投资效益，揭示设备管理的主要问题。

（8）药品物资管理审计。主要审查采购目录确定（含新品种引进、非目录药品物资临时采购）、采购价格确定、保管、消耗、退货等环节的规范性严密性，评估采购效益、库存效率、药品物资安全情况，揭示药品物资管理漏洞。

（9）工程建设审计。主要审查工程立项、采购、施工管理、预算、结算、决算、进度款支付情况，评估工程立项的正确性、建设成本节约率、保障能力实现度，揭示乱上项目、重复建设、损失浪费等问题，规范工程建设管理，提高投资效益。

（10）院务管理审计。主要审查营房维修、保安、保洁、洗涤、饮食、用车、水电暖管理等情况，评估保障效率、保障成本和保障水平，揭示低效管理和损失浪费行为，促进保障方式向社会化转变。

（11）市?隹?发审计。主要审查医疗市场定位、医疗产品开发、病源渠道拓展、客户关系管理、医院品牌打造情况，评估医疗市场开发成效，揭示提高市场占有率的方法途径。

三、军队医院绩效审计的程序方法

（一）确定审计项目

确定正确的项目是绩效审计成功的前提。应坚持三个原则：一是重要性原则，考虑各级党委、机关、医院对项目的关注度；二是增值性原则，审计成果可利用度高、预期审计效益明显；三是时效性原则，即审计正当其时、正应所需。

（二）组织审前调查

充分掌握被审单位情况是绩效审计成功的基础。审计人员可以通过询问了解、检查文件、实地观察、追踪业务流程、进行数据分析、借助网络媒体等手段，调查了解被审医院的基本情况、管理体制、内控制度、资源占有、信息管理等情况，评估被审医院存在重要问题的可能性，据以确定审计重点和应对措施。

（三）制定实施方案和评价标准体系

审计组在扎实开展审前调查的基础上，编制军队医院绩效审计方案，确定绩效审计评价标准，为成功开展军队医院绩效审计提供评价依据。

（四）组织实施审计、做出审计评价

审计人员按照法定权限和程序收集审计证据，并进行整理归纳和定量定性分析，对照审计标准，对军队医院整体的经济性、效率性、效果性进行综合评价，也可对人力资源、财务管理、投资管理等进行单项评价。

（五）拟制、出具审计报告

现场作业结束后，拟制并出具审计组报告，征求被审计医院意见，经确认后，出具审计部门审计报告。军队医院绩效审计报告应当具有客观性、建设性，重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题，审计建议应具有针对性、可行性、增值性，能够实实在在地提高医院绩效。

（六）审计整改检查

审计部门按照军队审计回访规定，采取实地检查、电话回访等方式，对医院落实审计意见情况进行回访，要重点检查首长批示、建立和完善体制机制制度的建议、减少损失浪费的建议、完善政策执行和管理的建议落实情况。

四、军队医院绩效审计应把握的几个问题

（一）树立正确的审计理念

一要坚持真实合法审计为基础、绩效审计为目标，实现二者的统一、互补和融合。二要把握绩效审计的本质，对照有关制度标准，查找政策、制度、管理等方面影响资源绩效的深层原因，拿出对策，真正解决问题。三要防止狭隘观念，不能仅围绕资金效益搞审计，还包括体制机制、管理决策、公共资源使用等方面的效率性、福利性、公平性的问题。四是要坚持定量分析与定性评价相结合的原则，能量化的量化，不能量化的要采取定性或描述性语言进行准确评价。

（二）科学统筹审计资源

一要凝聚各部门力量形成审计合力，绩效审计才能顺利实施，审计成果才能得到有效利用。二要吸纳各方面人才打造技术优势，有针对性地借助外力完成审计任务。三要广泛借鉴军队业务部门的检查成果、外部咨询机构的诊断成果、医院加强管理的内部报告、地方医保卫生药品监管部门的考核成果，使绩效审计能够站在更高层次、发挥更大作用。

（三）推行现代审计管理方法

军队医院绩效审计要提高审计效率、保证审计质量，就必须借鉴现代项目管理的理念和技术，综合考虑质量、时间、成本和风险，在遵循法定审计程序的基础上，运用关键链、里程碑、甘特图等现代项目管理技术方法，科学统筹各种资源，完成审计任务、实现审计目标。

（四）大力抓好审计人才建设

一要制定人才发展规划，加大外部引进力度，加强内部人员调配优化，引导各级打造一支综合性、专业型和信息技术型人才复合而成的审计队伍。二要拓宽成才渠道。鼓励审计人员考取ACCA、内部审计师、注册会计师、管理咨询师、律师和信息工程师等执业资格，积极参加地方学历教育和医院管理课程，借助社会资源帮助审计员拓展眼界思维、提高业务技能。三要创新培训方式。军委机关要采取研讨、案例、体验等多种形式开展专业培训，培养一批胜任绩效审计任务要求、素质全面过硬的高层次审计人才。

（五）建立健全军队医院绩效审计法规

军委机关应在总结军地经验、借鉴国内外成果的基础上，一要制定军队医院绩效审计操作规程，解决方法手段和实施路径问题。二要制定军队医院绩效审计评价标准体系，打破绩效审计难评价、无法?u价的瓶颈制约。三要制定军队医院分项绩效审计实施办法，为大项投资、医疗合作等单项绩效审计指明方法路子。四要将军队医院绩效审计纳入全军审计计划，列为年度必审项目，以医院绩效审计牵引军队绩效审计深入发展。五要建立军队医院绩效审计考评制度，督导各级审计机关出精品、出成果，切实发挥绩效审计的增值效应。

参考文献：

[1]郑石桥.绩效审计方法（第二版）[M].大连：东北财经大学出版社，2017-1.[2]赵耿毅.绩效审计指南[M].北京：中国时代经济出版社，2010-10.（作者单位：中国人民解放军66356部队）

第二篇：军队绩效管理体系建立研究

军队绩效管理体系建立研究

摘要

必须紧紧把握人类战争形态与军队建设形态整体转型的本质要求，实现军队现代化建设的跨越式发展，我军才能立于世界军事变革大潮，履行职责，不辱使命。

军事管理是军队战斗力生成的重要因素，信息化时代的军队需要与之相适应的管理机制。

我军现行的管理体制在我军发展建设历程中发挥了巨大作用，但机械化时代的管理模式在新的历史时期已出现了诸多不适应之处。

本文在深入研究我军管理机制及西方发达国家管理机制基础上，运用绩效管理理论，结合总参某局管理工作实际情况，采取实证分析、问卷调查、分析类比、借鉴等方法，对军队人力资源管理特别是绩效管理现状进行了分析，深入探讨了目前我军在管理过程中出现的种种问题，通过科学借鉴企业、公共部门、西方发达国家军队中绩效管理成熟经验与实践，提出了建立有效的军队绩效管理体系的理论基础与可操作方案。

在我军的管理工作研究中，尚未见有深入、系统地研究、建立绩效管理体系的内容，本文在我军管理工作研究中是具有开创性的..

第三篇：军队医院管理研究

军队医院管理研究

-------------------------

编辑整理: 会计网上学习编辑:aiyimingba 文章来源：新浪

进入新的历史时期，面对新形势、新任务、新要求和新挑战，军队医院如何才能“保障打赢”?如何正确处理战场与市场、规模与能力、打基础与抓拳头、发展速度与建设品质、继承与发展等影响医院建设发展的关系是摆在我们面前的一个崭新课题。只有坚持以科学发展观为指导，不断创新管理理论和方法，完善管理机制和手段，进一步提高了科学管理能力和水平，积极推进体制创新、制度创新，才能推动军队医院又快又好发展，使各项建设取得长足进步和明显成效。

第四篇：香港政府绩效审计研究与借鉴

香港政府绩效审计研究与借鉴 容提要20世纪70年代以来，政府绩效审计日益成为现代国家审计发展的主流。在发达国家，通常占审计工作比重的三分之二。我国国家审计目前仍以传统的财务审计为主，绩效审计处于试验阶段。深圳审计机关率先开始了政府绩效审计实践，不仅检查财政收支的真实、合法，而且调查资金运用的节约、效率和效果，评价其经济和社会效益。本文介绍香港政府绩效审计的实际运作及相关制度，研究其特点借鉴其方法；阐述政府绩效审计在世界的发展和我国的趋势，提出开创这一新的审计业务领域的对策；分析深圳开展政府绩效审计的环境、条件和初步成果，设想当前和今后的具体工作。基于经验，重在实用。可供审计人员认识和操作政府绩效审计参考，也希望有助于领导及有关方面指导和支持审计工作。

政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。各国对绩效审计的称谓不尽相同，如英国 “现金价值审计”（Valve for Money Auditing），加拿大“综合审计”（Comprehensive Auditing），澳大利亚“效率审计”（Efficiency Auditing），瑞典“效益审计”（Effectiveness Auditing）等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”（Performance Auditing）统一名称。这届国际会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”

香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。

一、香港衡工量值审计

2002年10月，香港审计署署长向立法会主席提交了第三十九号报告书。二十年来，香港审计署（以下简称审计署）每半年提交一份衡工量值审计报告，对受审核机构履行职务的节约、效率和效益情况进行评价，提出改进意见和建议。第三十九号报告书将当年3月至9月所完成的衡工量值审计项目分章成册，提交立法会，并同时载于审计署互联网网页，向社会公布。

这一期的衡工量值审计完成了11个项目：收取利得税，海关征税，公共图书馆管理，港岛南区污水处理工程，中小企业特别信贷，惩教署住所管理，都市固体废物管理，新界小型房屋批建，小学教育；其中小学教育分为三项：小学学位的规划和提供，小学的管理，提供有成效的小学教育。从以上所列项目，显示审计范围之广泛，审计内容之丰富。不妨列示其中一个项目的审计结果，如小学学位的规划和提供。

香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。2001－02学年年初，香港约有47.8万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2 600元；2002－03财政，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近入学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位的实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计发现一些问题并提出建议：

（1）由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位过剩。正在策划兴建的69所学校中，在7个地区22所的学位供应将严重过剩达到18%至75%的程度。如果搁置其中18所新校的建造，可节省13.68亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。

（2）在2001-02学年，326所全日制小学中有106所有空置教室，其中30所空置达7间以上，而大部分学校的地点相当接近。审计署建议把位置相近而又大量空置教室的学校合并及逐步停办。

（3）在所有官立及资助小学开办的11742个班级中，有4782个超额收生，其中286个超额7人以上；有5354个收生不足，其中942个空位7人以上。超额收生会影响教学质量，收生不足则因政府按班分配的资源未能物尽其用。审计署建议减少超额收生和把收生严重不足的班级合并。

以及：有些乡村小学因设施欠佳或人数较少，可以标准学校取代； 官立小学经办费用较高，可考虑部分地区学位严重过剩而适当减少官立小学数目，等等。

衡工量值审计的内容和作用，由此可见一斑。当然，它并非一项简单的业务，需要成熟的机制和充足的资源，是一个社会的经济发展、民主意识、行政管理达到相当水准时才得以普遍开展的。下面逐一分析香港衡工量值审计的法律保障、专业运作和社会支持。

（一）香港审计署的职能

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。香港审计署前称核数署，是香港历史最悠久的政府部门之一，早在1844年便委任了第一位核数首长。1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府帐目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告；他可查阅政府部门任何资料，也可要求任何公职人员作出解释，在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。

现在特区政府实行高官问责制的行政架构中，审计署署长仍然是由行政长官直接领导的主要官员之一。审计署目前设副署长一人，助理署长五人。署内分五个科，各由一位助理署长负责主管。总部行政科负责行政、专业技术及特别事务、电脑审计等工作；其他四个业务科，称为中央帐务审计科、一般帐务审计科、社会服务审计科和工程及土地审计科，分别负责既定范围的政府部门、法定机构和基金帐目的审计工作。截至2002年8月，审计署共有204人，其中首长级13人，专业审计师51人，半专业审计师即审查主任100人，文书及其他辅助人员40人。

审计署署长的每一份报告书都会开宗明义提及审计署的使命：向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，确保公共资源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公营部门的问责性。审计署进行两类工作承担自己的使命，一类是审核帐目是否妥善的工作，另一类是衡工量值式审计工作。前者每年须向立法会提交一份报告书，工作量约占审计署整体工作量的三分之一；后者提交两份报告书，工作量约占三分之二。

（1）审核帐目是否妥善的工作。即传统的财务审计，通过审核会计帐目及其他相关资料，确认财务收支的真实性与合规性。按照规定，库务署署长应于每一财政结束后的五个月内，向审计署署长送交各项帐表，包括政府一般收入和政府管理的各项基金的帐目，以供审核。此外，审计署署长也负责审核香港房屋委员会、五个营运基金、六十多个法定和非法定基金的帐目，以及审查受政府补助机构的帐目。

审核帐目是否妥善的工作依照每年预先制定的工作程序表进行，七个月内完成。由于政府收支数量庞大、种类繁多，审计采取抽样方法，深入检查个别部门可能存在的问题以及内部管理制度，而不必揭露所有财务收支的每个错弊。审计的目的，是在总体上保证政府的财政及会计帐项，一般都准确妥当，且符合公认的会计标准。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政政府帐目是否妥善的审计报告书。

（2）衡工量值式审计工作。就任何决策局、政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或帐目须受审核的机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。现在的审查工作，依据政府帐目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：

审计署署长向立法会提交报告时应享有很大自由，可以促请立法会注意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政问题；

审计署署长如果在审计中发现有关人员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在问题的事实报告立法会；

审计署署长还可以查核有关方面在厘定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力；

可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法；

可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和人员行为是否符合既定目标；

可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突；

可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何。

审计署署长并无权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，他可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。

衡工量值审计基本上依循国际公认的最佳做法，并参照英国国家审计署的工作方法。审计署按照每年预先制定的工作程序表，以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段，依次为选择审计项目，以适当方法和步骤实施审计，撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。报告书提交立法会后，会交付政府帐目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。

（二）衡工量值审计过程

审计署七十年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少至多，八十年代形成规范。可以沿着三个操作阶段分析衡工量值审计的进行过程。

1.策划阶段

衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局，几十个政府部门，几十个有关机构，还有其他公共机构，以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计人员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，常常是缺乏的。因此，要尽可能合理地、有效地使用审计资源，安排和分配好一定时间如一个的工作量。效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。

审计署有自己选择项目的方法。首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况，制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行。五年计划是滚动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在和项目上进行合理的分配，也有利于用发展的眼光筹集和优化审计资源。

其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择审计项目有五个标准：重要性——在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性——较有可能存在问题；时间性——更需要及时解决；增值性——可改善的空间比较大；可行性——根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个的项目计划。五年计划和计划自下而上提出，最后由高级管理层研究确定。

2.调查阶段

首先，为执行一个特定审计项目而组成的审计组，会与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。审计人员从此开始了与受审核单位互动而公开的调查工作，并努力将良好的合作关系贯穿于整个审计过程。接着进行初步调查和研究。审计人员先要了解受审核机构的职能、资源和运作机制，才能检查、衡量它的产出和效果。依照政府帐目委员会提出的准则，衡工量值审计不对政策目标的优劣以及政策目标的制订方法发表意见，但可以调查在制订政策和作出决定时，受审核机构是否有足够的根据，是否有相应的权力，推行政策的活动是否符合既定的目标，所采取的办法是否适当，以及全部工作的进展和成效。所以，审计人员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，掌握受审核机构的基本情况。

经过初步研究，如果确认该项审计有充分理由进行下去，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的详细审查明确了目标和范围。全面调查是一个审计项目的主要工作，大部分的人力和时间投入在这个环节上。审计人员会采取各种审计方法扩展和深入，一般也要象财务收支审计那样审核会计资料，更多的则是超越传统的做法，多方面、多途径的了解情况。比如要审阅更多种类的文件档案，要实地察看某些事物，要访问有关的人员，甚至需要进行问卷调查，尤其要统计和分析许多数据。全面审计是为了达到审计目标而收集充分、可靠和相关的证据，为形成审计结论提供合理的基础。审计人员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得实物证据，还通过整理、汇总、计算、比较、推理取得分析性证据。证据通常说明某些事项在节约、效率或效益方面存在一定的问题，如经费超支、计划延误、未达到政策目标等等，而问题的产生可能由于制度漏洞、决策失当、管理不善、或者人为疏忽。这一切工作，都会记录在审计人员的工作底稿上，同时也会始终与受审核机构有关人员交换意见而确认或修改、补充自己的想法。

3.报告阶段

调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构，然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格的质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。审计署的高级官员付出许多时间和精力研究、推敲报告书，并将受审核机构的正式回应纳入报告的最后定稿。

以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。各项目分章列出标题印在目录上，而每一章都装订成单独的一册；每册约50页，另有附录。翻开一册特定项目的审计报告书，分别为摘要、正文和附录。摘要除简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标外，即列出审计查明的主要问题，同时表明审计署的意见，另外还提出审计署的若干建议，最后反映受审核机构回应的意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并常有图表及照片辅助说明。正文的第一部分是引言，介绍审计的背景，审计的目的和范围，以及往往不止一家受审核机构各自的总体回应。正文的其余部分逐一报告具体的审计事项。每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状，审计发现的不当或可改善之处及审计署的意见，审计署的建议，受审核机构的回应。审计署的意见通常是指出问题，作出结论，而审计署的建议则针对性的提出改进办法，帮助解决问题。受审核机构一般都会同意审计署的建议，并表明要采取相应的措施，对有些问题也会做出适当解释。附录主要是从受审核机构取得的相关调查资料，以及审计人员根据调查资料作出的分析、统计图表等，对正文中的审计意见和建议给以支持。

（三）政府帐目委员会的作用

审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会（以下简称帐委会）审议研究。

1.帐委会的职责

帐委会根据《香港特别行政区立法会议事规则》第72条的规定成立，专门负责研究审计署署长提交的关于政府帐目和衡工量值的审计报告。帐委会由1名主席、1名副主席和5名委员组成，7名成员均为立法会议员。帐委会就审计报告书所提出的事项召开会议和举行公开聆讯，可以传召任何有关的政府官员出席解释，也可以要求与审计事项有关的任何非政府组织人士前来应讯，他们须对自己提供的解释、资料、记录或文件负责。在审议研究过程中，帐委会会要求审计署署长和财经事务及库务局局长给予协助。帐委会须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕，就某些事项作出结论及建议，向立法会提交报告。而政府有关部门则必须在此后的三个月内向立法会提交复文，就帐委会报告提及的事项作出改进或准备改进的答复。

帐委会与审计署有共同的目标，他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。帐委会同审计署经常沟通与协商，也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。帐委会依据审计报告所提事项举行公开聆讯，进行审议研究并撰写报告书，审计署则通过帐委会的结论与建议提高审计结果的效益。两者以不同的角度和方式，对公共开支的合规和有效进行监督，向立法会及公众做出交代。

2.帐委会的工作

由于每期衡工量值审计报告包含许多事项、涉及许多方面，帐委会通常不会审议报告提出的所有事项，而是选择它认为较严重的反常情形或弊端进行调查。如对三十九号报告书的11个项目，经初步研究后，决定对其中6个项目深入调查。帐委会内部开会审议这些项目，在需要时举行公开聆讯，邀请有关的官员和人士到帐委会席前应迅。各项聆讯议题会事先通知不同的时间，有不同的参加者，新闻界及普通市民可以入场旁听。在公开聆讯中，帐委会根据审计报告反映的问题提出质疑，有关的各方人士作出回答。公开聆讯过程的录音记录存放于立法会图书馆，供市民听取。就三十九号衡工量值审计报告，帐委会召开了14次会议和9次公开聆讯。在公开聆讯中，听取了39名人士，包括5名决策局局长和9名部门首长的陈词。通过审议和聆讯，帐委会证实了有关审计事项的事实真相后，便会作出自己的判断，拟定报告书的结论及建议。

帐委会的报告书在审计报告之后三个月提交，一大本，近500页，分正文和附录两部分。正文首先简要声明帐委会的设立、组成及工作程序，再用一定篇幅反映政府对以往报告书的结论及建议的回应。政府的回应以政府复文分别不同事项逐一载于报告书中，说明有的事项有关部门已采取办法纠正或改进，也有的事项政府解释不采取行动的理由，以及这些事项的最新进展和帐委会的意见与要求。正文的大部分内容是关于帐委会所选择深入调查的审计项目，这些审计项目的问题分章节提出，然后列明聆讯时各有关人士的陈诉和答复，最后是帐委会的若干结论及建议。正文的最后，是帐委会主席、副主席和各位委员的亲笔署名。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。

3.社会反响

审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日，也是对香港媒体和市民公开之时，他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的管理和运用，对于审计署揭示的问题，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的舆论，对政府有关部门和机构改进工作，起到了督促作用。今年2月，帐委会第三十九号报告书一出，各家报纸纷纷报道，并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目，如“长者疗养院宿位需轮候31个月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企业用贷款添坏帐”，“小学空置课室未善用挨批”等等。

被揭示存在问题的部门和机构，对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的，甚至行政长官也出来支持审计报告，表示应该改进工作，不能容忍缺点继续下去。审计署不久前审查了政府物料的采购与管理，以电脑程序计算出政府物料供应货仓1631项物品的储货周转率，发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标，因此而增加资金占用3 530万元。其中更有194项物品计440万元，储货周转率低于每年0.01次，其平均存货量可供使用100年以上。于是，审计署对存货过剩及其他问题提出改善建议，包括尽快处置过剩物品。政府物料供应处接纳了建议，很快举行拍卖会，拍卖了多余的库存物品。

（四）衡工量值审计的特点

1.审计署的独立地位

独立行使审计监督权，是审计机关履行职责的根本保证，世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面的一定差异。目前，世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型：第一种立法型，审计机关隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作，完全独立于行政部门；第二种司法型，审计机关属于司法系列，拥有一定的司法权限；第三种独立型，审计机关独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责；第四种行政型，审计机关属于行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政，独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要，更具有独立性和权威性。因此，许多发达国家和发展中国家的审计机关都属于议会，立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关，也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位，更可以看出它的一些特点，以及这些特点对衡工量值审计的影响。

审计署隶属特别行政区政府，对行政长官负责，审计署署长是行政长官任命的政府主要官员之一。但是，根据法律规定，其一，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准；其二，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人；其三，审计署署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题；其四，审计署署长职位不属于公务员编制，他的被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金帐目。这些规定，使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立，能够在衡工量值审计中不负使命，积极的发现和揭示政府的财政问题，确保公共资源的有效运用。

审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的问题并要求改正，如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现问题，并在审计报告书中就发现问题提出意见和建议，以此发挥监督作用。这种作用在一个法制健全、行政公开的社会里，会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会，处理审计报告即处理审计报告所提事项，实际上同审计署一样，也是对政府公共开支的合法有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会，在研究审议审计报告时，会对审计意见和建议的正确、合理作出判断，因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和帐委会审议的结论，需要也会引起媒体的传播、公众的议论，社会越是民主，言论越是自由，舆论监督的作用就越明显。

2.有组织的方法

审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计，确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法，参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有统一的绩效审计准则，1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求，可用于指导绩效审计，而一些发达国家的绩效审计准则及经验，提供了可以借鉴的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”（Valve for Money Auditing），内地也有译为“价值为本审计”的，香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署认为现金价值审计中的现金价值＝经济性×效率×效益，该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责，绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源管理的经济、效率和效益情况，向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作，提高效益。因为国家审计署资源有限，只能把注意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类：对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计；对重点项目的审计；对标准管理业务的审计；小范围而无须向议会报告的审计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告，向被审计单位提出质疑，再将他们的结论报告议会。

衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制：调查了解审计对象概况；记录整理资料；各业务部门编制五年期滚动式战略计划；综合、调整各业务部门计划后编制总体计划。审计实施一是初步研究，确定调查的必要性；二是全面调查，深入地检查并收集有关证据；三是编制工作底稿，用以反映完成的审计工作、发现的问题和处理的依据。审计报告要求简练清楚，从组织报告大纲开始，再撰写报告初稿，务必正确、完整、客观公正；然后送被审计单位征求意见，经修正和审定，并附上被审计单位的回应，提交议会，不涉及保密事项的，可交出版方面公开发表。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的政治和社会环境，应该是顺理成章的。

同其他国家先进的政府绩效审计一样，香港衡工量值审计精心组织，进行得严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002－03衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计人员通常采用抽样方法节约时间和成本，根据具体的审计目标选择样本的结构、规模。并大量使用计算机进行辅助审计，显著提高工作效率和准确性。

3.与受审核机构的合作

对于传统的财务审计，有一个通俗的称呼，叫做“查账”。这也说明，财务审计主要是审查会计资料，包括会计报表、帐簿和凭证等，也需要询问和调查，但只是辅助性的工作，并且是围绕会计数据展开的。因此，审计人员所接触的，大都是被审计单位财务部门的会计人员。绩效审计的范围和内容要广泛的多，工作方式和方法也灵活多样，尤其需要被审计单位多方面的配合帮助。衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公开的过程。因为衡工量值审计不像审核帐目是否妥善的工作，能以严格的法规和公认的会计标准去判别和处理财政财务收支事项。它没有统一的标准和固定的模式，需要对受审核机构的制度和运作有足够的了解，需要与相关人员进行有效的沟通，才能恰当的确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计人员取得有用的资料、信息和意见，而且，许多审计项目要进行跨部门的调查研究，广泛的交流与协作是非常必要的。

更重要的是，衡工量值审计的目的，是为了帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面的与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部门和公共机构的工作得到尽量的增值。

4.充足的资源保障

绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计人员的以较多知识和较强能力构成的综合素质。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，在全署人员配置中，有80%是业务人员，而业务人员中，有40%是高级审计人员。而且，审计署非常重视业务培训，通过持续培训促进审计人员更新知识、提高技能。每年还选派人员到海外培训，由英国国家审计署和美国审计总署提供帮助，到有关机构进行衡工量值审计方面的实习，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计的开展。2001－02用于衡工量值审计的实际开支为6 640万元，占审计署公务开支的50%，是审核帐目是否妥善工作的2.3倍，近几年均是这样的比例。

二、我国政府绩效审计趋势

今年是我国审计机关成立二十周年，在总结经验、展望未来的时候，面对着政府绩效审计的历史性课题。这是一个可以在认识上探讨的课题，更是一个需要在实践中探索的课题，近年来经济、政治和社会的发展已经推动了它的进程。目前，我国财务审计占主导地位，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光和努力投向政府绩效审计这个新的业务领域。

（一）国外政府绩效审计实践

绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，比如美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等，都是绩效审计比较成熟的国家，亚洲的日本、韩国、印度、巴基斯坦、新加坡等，绩效审计也有相当的发展。

1.政府绩效审计的形成

可以说，绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，之所以有审计监督，无非是为了审查评价受托人履行经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整。财务审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步，检查资产管理的有效运用。事实上，财务审计如果或多或少涉及到成本效益、投入产出，那就已经是绩效审计的内容了。然而，绩效审计作为审计事业的一个发展阶段，是从20世纪40年代开始的，它的形成与政府职能的扩大有关。30年代资本主义再度爆发经济危机之后，主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义引导了资本主义世界，政府通过财政政策和货币政策进行宏观调控，在社会经济生活中发挥越来越大的作用。随着公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，占用了巨额的财政资金，加重了纳税人的负担，引起了公众对公共资源节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。例如美国是最早开展政府绩效审计的国家，美国审计总署60年代就把注意力转向了经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三E”审计，70年代绩效审计已占其工作量的86%以上。过去的十多年里，绩效审计有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1 000多亿美元；美国审计总署每年发表1000多份报告，审计官员在国会作证300多次。美国及其他一些发达国家的绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，他们的经验和制定的规范，推动了世界范围的政府绩效审计。

绩效审计的形成，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如杨时展教授所说：“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问；随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不按人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”由于承担的义务越来越大，可用的资源却越来越少，再伴随机构扩大、费用增加和效率下降，政府也陷入了财政困境。70年代末80年代初以来席卷全球的行政改革，发出了评估政府绩效、减少和优化政府职能的普遍呼声。通过绩效审计发现问题，改进工作，帮助立法机构及整个社会监督政府，更加成为必然。审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，吸收经济管理、统计、计算机、工程等其他学科的知识和技术，并吸纳多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。

2.政府绩效审计的内容

绩效审计称谓有别，定义也很多，最高审计机关国际组织以及各国的最高审计机关有着措辞不同的定义。例如巴基斯坦审计长公署认为：绩效审计是对一个组织的经营活动所做的评价，检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效果性，是否符合经济责任的要求。称谓和定义的不同，多少反映了各国绩效审计实践的一些差异。但得到公认的是，绩效审计的内容概括为三个要素：经济（即节约）、效率、效果（也可称为效益）。经济是成本向投入的转换率，是否以最低的成本取得一定质量的资源，即花得少；效率是投入向产出的转换率，是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出，即花得好；效果是产出向效益的转换率，是否达到了预期的目标，即花得值。举例来说，对一家医院建设项目进行绩效审计，第一检查经济性，根据投标、合同以及项目控制程序，确定医院及其附属设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费；第二检查效率性，病房、病床、手术室和设备的使用，医疗和行政管理人员的配备及结构，服务的完善，维护、管理和资源分配的适当等；第三检查效果性，是否满足了居民就医和增进健康的需要，比如病人排队等候现象的减少，手术次数的增加，诊断和治愈比例的提高等。

实际上，经济、效率和效果三者之间往往没有明确的界限，很难完全分开，审计人员总是综合起来检查的。各国的绩效审计之所以有些差异，也是因为侧重的内容不同，尤其与财务审计结合进行的时候，更显出各自的特色。美、英两国的绩效审计强调“三E”；澳大利亚在“三E”的解释上有自己的特点，其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人，效果性审计侧重更为有效的管理；德国的绩效审计除强调效果性之外，还强调列入预算事项的事前经济分析；瑞典绩效审计侧重业务活动的效果效率和组织、管理制度的健全合理；印度的绩效审计强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性和效果性；等等。这当然也说明，经济、效率和效果，是绩效审计的基本内容。

3.政府绩效审计的困难

至今延续了半个世纪的绩效审计，在促进政府改善管理、提高公共资金使用效益方面，已经发挥了巨大的作用，显示了广阔的发展前景。在它的发展过程中，还存在一些困难和需要解决的问题。首先在于审计的客体。政府部门的活动主要是公共管理，范围涉及城市建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，加上常有的政治原因及各种利害关系的影响，导致政府部门目标的多样性和模糊性。有时在一种情况下某一目标受到重视，在另一种情况下又改为重视另一目标，即使既定的目标，也会随时间的推移和条件的变化而模糊起来。甚至在某种情况下没有规定的目标，各种资源的运用由政府部门自行安排，于是审计人员要从调查研究中推断其目标。因此，审计机关有时难以确定绩效审计的目标和判别经济责任的界限。

其次在于审计的主体。绩效审计操作一开始就会遇到与审计目标相关联的评价标准问题，千差万别的审计对象，经济、效率和效果的多种诉求，需要审计人员建立适合特定项目的正确的评价标准，这是一项审计成功的起点。审计取证是又一个问题。财务审计通常是从会计资料上获取证据的，较为简单容易，而作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，其绩效又具有间接性和延续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料总是有限的，何况有些资料根本就无法取得。而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。最大的原因还是受到审计资源的限制。审计机关的独立地位、制度建设、人员素质、技术配备和资金支持等方面的资源状况，都可能制约绩效审计的开展。

最后在于审计的环境。绩效审计的环境影响包括政治、经济、法律、科技、社会及文化教育等各个方面。比如政治环境的影响，是否具备有利于进行绩效审计的审计体制以及预算管理体制等制度条件。绩效审计是国家监督政府的行为，在有法律规定的基础上，还要依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识、忽视改善绩效，绩效审计就很难普遍推开。又比如社会环境的影响，公众能够在多大程度上参与国家事务、关注政府财政收支，还有整个社会的民主意识、道德风气和信用状况，以及对绩效审计的认可。在会计资料及其他数据多有虚假的情况下，审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出额外的劳动，不必要的增加了绩效审计的投入和难度。可见，在发展中国家开展绩效审计，较之发达国家有更多的困难。

（二）我国开展绩效审计现状

对于绩效审计的概念，我国的审计人员过去可能有点陌生，但绩效审计所包含的许多内容，在某些审计实践中也曾经涉及到，有的审计项目的主题，就属于绩效审计，称为经济效益审计。

1.我国的经济效益审计 我国设立审计机关，实行审计监督制度，是研究制定1982年《中华人民共和国宪法》时提上议事日程的。这部宪法规定了审计机关的职责和权限，确立了审计监督的法律地位。1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，开辟了中国审计走向现代化的道路。这条路是一步一步走出来的。最初的审计工作，基本上依照财务检查的方式方法进行。由于政府管理着千千万万的国有企业，而这些企业又正处于涉及中央和地方、国家和集体利益调整的经济体制改革进程之中，国家需要审计机关检查监督企业，以维护经济秩序，增加财政收入，保证改革开放的顺利进行。然而财务审计也会牵涉到企业的经营和管理，旧体制下的一些损失浪费和决策失误触目惊心，早期的经济效益审计正是由此开始的。80年代中期，有些审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分析的方法审查评价企业的经营和管理。在形成规模的厂长（经理）离任经济责任审计、企业承包经营责任审计中，也多少含有经济效益的内容。这些经济效益审计取得了初步成果，帮助企业加强了管理，也帮助政府了解了情况，但限于审计的客观环境和主观条件，经济效益审计并没有在以后的时期得以深入开展。1991年全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸，并没有再专项布置经济效益审计的任务。

随着我国改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立，政府管理企业的观念和方式明显的改变了，政府审计也需要转变工作的角度。1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，审计对象的重点发生了变化。审计财政收支从来就是各国审计机关的基本职责，无论财务审计还是效益审计，都是在履行这一职责，而效益审计是在财务审计基础上的进步。《审计法》明确规定，对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，就已经包含了效益审计的内容。当前财政预算执行审计的深入和发展，不断的提出了对财政资金使用效益审计的要求，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，都可以在真实性的基础上，进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。特别值得一提的是，近年来广泛开展的党政领导干部任期经济责任审计，审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计，带有效益审计的成分。经济责任审计是要通过对财政财务收支和经营管理活动的检查，评价接受审计的领导人所负经济责任的情况，是合规有效或者相反。一个部门，尤其是一个地方的领导，他的管理目标和社会经济责任，不可能只有财务收支的真实性和合规性，必然还有效益性，比如经济决策、经济计划等，都有效益目标。如果局限于财务审计，经济责任的评价是不完整的，就好像我们只要求一个领导人不违反财经法规和会计制度，而不需要他创造业绩。因此，财务审计和效益审计的结合，也是任期经济责任审计向纵深发展的充分条件。

2.政府绩效审计的环境正在改变

改革开放二十多年来，我国经济持续高速增长，整个社会发生了前所未有的变化，许多事物以及对这些事物的认识已经今非昔比。我国加入WTO以后，正式融入全球经济一体化之中，进一步的体制改革将不可避免。WTO首先是国际上政府间的协议，其规则中所蕴含的公平、高效和透明的精神会注入我国的政治文化，对转变政府职能将会产生重大而深远的影响。在过去的计划经济体制下，我国的行政机关是整个社会运转的中心，掌握着政治、经济、社会几乎全部的权力，政府通过层层设置机构和发布大量详尽的计划、指令、规定进行管理，而机构膨胀、人浮于事和滥用权力成为伴生的现象。入世以后，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，会从市场竞争中逐步退出，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。近来的政府行政体制改革，正是沿着这样的方向推进的。而随着民主与法治的极大进步，公众参政议政的意识和能力也日益增强，不仅要求政府转变作风、提高效率和惩治腐败，而且希望委托给政府管理的公共资源，能够合理有效的运用。公众越来越关注诸如国有资产大量流失、行政经费不断增加等等问题，也纷纷指责那些铺张浪费、官僚主义的严重现象。人民要求政府公开、公平、公正的办事，向人民或人民的代表公布财政开支及其使用的结果和效益，要求对政府部门履行职责的情况进行监督。已经有更多的法律和制度、措施，反映了立法监督、社会监督和舆论监督的时代要求，绩效审计的政治和社会环境正在发生积极的变化。

3.政府绩效审计势在必行

公共资源运用的如何，需要对投入和产出的结果进行分析评价。政府的部门和官员被赋予了责任，同时也必须接受履行责任状况的检查和监督，否则，责任的承担就无法落实。法律规定审计机关对各职能部门和单位财政财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，并受政府委托，每年向人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。立法机构和社会公众比以往任何时候都期望从审计报告中得到信息，预算分配是否规范，资金使用是否得当，政府投资是否节省和有效。财政资金取之于民，用之于民，政府怎么花钱，人民要知道，人大要监督。各级党政领导也更加重视和支持审计工作，要求把绩效审计提上日程，促进优化政府职能，改善行政管理。

与绩效审计相关联，政府财政部门近几年加强了预算管理，开始科学合理的编制部门预算，为绩效审计的比较和评价提供了标准。并且，财政部门正在探索绩效预算的应用，以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，一个项目用多少钱，办哪些事，达到什么样的经济效益和社会效益，都要在预算里反映出来。这样，立法机构和公众关注的焦点，不再只是公共资源的投入，更加是公共资源的产出和公共产品的提供，而政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任，如同香港特区政府面对绩效审计所承担的责任那样。财政部门以及其他政府部门绩效意识的建立和导向，将使绩效审计得以顺利推行。

（三）政府绩效审计的对策

加拿大前审计长埃尼斯M.戴依。FCA受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计——谋求发展的机会》的调查报告，对于亚洲发展中国家开展绩效审计提出了很有价值的参考意见。要点如下：

必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益；

必须有政治和政府的支持；

最高审计机关领导任期要长；

吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训；

开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确；

已有审计法规和一定的发展能力；

良好的政治和经济环境；

政府委任了有水平的最高审计机关领导人；

必要的人力和财务资源；

对审计人员的激励和培训；

有财务审计基础。

那么，根据我国的国情和审计工作现状，应该怎样开展政府绩效审计呢？

1.学习

首先是确立对于绩效审计必然性和必要性的认识。通过了解国外绩效审计产生的背景、当前的走向和发挥的作用，可以确认它是政府审计发展的必然趋势。尽管我国的审计工作目前和今后一段时间仍然以财务审计为主，但不可避免的会逐渐融入政府绩效审计的世界潮流，这根本上是由我国政治、经济和社会的发展形势所决定的。我国是社会主义国家，国有经济至今占据绝对地位，但随着市场经济的建立和政府职能的转变，审计力量已经主要投向财政资金而不再是国企资金，企业的审计将按照市场规则，大量的由中介机构进行。财政资金的运用，无论盈利或非盈利，同样有效益的问题，由于其数额巨大，关系重要，影响广泛，较之国企资金，更加需要核查经济性、效率性和效果性的情况。现在，改变了的审计环境和发展着的审计工作，都要求审计机关在真实、合法的基础上，对财政资金的效益进行审计。

其次是借鉴国外的成功经验，结合实际进行研究并制定规范。一些国家几十年的政府绩效审计积累了丰富的经验，而且大都形成了可供操作的审计规范。例如美国，审计总署1972年就制定了包含绩效审计内容的《政府审计准则》，其后经三次修订更趋完善，有两章分别为绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定了绩效审计的操作步骤和要求。1986年最高审计机关悉尼国际会议发表有关绩效审计的声明，明确了绩效审计的定义、目标和范围、局限性、审计对象和审计计划、组织工作和培训、资料的收集和分析、报告程序、人力资源的利用等，为各国开展政府绩效审计提供了指导。国外绩效审计的方法、案例和整套规范，多年来已经大量的翻译介绍到我国，许多专家学者写了书籍和文章予以阐述，不少审计机关还成立课题组，专门研究政府绩效审计，而我国审计机关走出去、请进来的国际交流，经常的内容就是政府绩效审计。已经做了的工作，为今后更加广泛深入的学习和研讨，也为我国绩效审计的规范化建设，准备了充分的条件。

再次是培训审计人员。绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，但是它更加需要人员的质量而不是数量。绩效审计要求审计人员具有较高的专业水准，较宽的知识结构，判断力和综合分析能力，负责任而又善于沟通和协调，对于执行绩效审计项目的骨干人员尤其如此。在我国审计工作已有了二十年的历史而大批院校毕业生源源不断补充进来的情况下，这并不是一件非常困难的事情，但是必须进行专门的培训，使至少先有一部分人理解并能够操作绩效审计。培训的方式可以多样化，讲座、办班、考察和读书，都可以得到绩效审计的知识和技能，有条件也可以选派人员到发达国家和地区培训实习。在职培训的同时，也要适应绩效审计多元化的需要，逐步调整改善审计人员的结构，吸收除审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。美国审计总署5200人中，有2500名是会计师，1500名是经济师、律师、工程师、电子计算机专家等。

2.实践

也许，就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等。这些地方审计覆盖面不大，审计资源比较集中，相对来说，财政资金充裕，可选择审计项目丰富，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度也较高。对于最初的绩效审计，选择项目至关重要。一般要考虑两方面的相关因素：一方面是项目的重要性和风险性即可能存在较大问题及有较大的可改善空间；另一方面是审计机关力所能及，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任的审计人员。研究审计对象和选择审计项目是很重要的工作，在审计准备阶段，要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析，才可以把特定的绩效审计项目有把握的纳入计划并作出审计方案，如果仅凭经验和习惯去布置绩效审计任务，一旦执行就会遇到许多情况不明的困惑。普遍认为，绩效审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。公共资源用途广泛，政府部门职能各异，审计机关只能量力而行，对每项绩效审计的目标和范围作出恰当的限定，并非一定随着审计对象管理活动的多样性和社会效益的间接性，无限的延长审计时间、延伸审计空间。为了避免出现事倍功半的审计结果，可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计，也完全可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。

审计实施阶段占用了主要的工作时间，如果目标不明确，方法不得当，或者审计组分工失措、作风松散等等，本身就没有绩效要求的审计更难取得审计的绩效。所以，审计机关的管理层要能够控制和指导全部审计过程，不使偏离目标和浪费资源，并帮助审计人员适时调整策略和积累经验。审计报告阶段将汇总所有的审计结果，外界只能通过审计报告知道审计所做的工作，审计发现的问题，以及审计的结论和建议，可见审计报告撰写、讨论和审定的责任之重大。目前绩效审计报告的写法暂无一定之规，通常应首先说明审计的目标、范围和方法，然后主要报告审计结果，并需要阐明审计的依据和结论，再提出审计建议，有必要还须反映被审计及有关单位的意见。美国绩效审计报告准则对报告表述的要求是：完整、准确、客观和有说服力，并尽可能通俗易懂和简练。需要指出的是，与许多国家不同，法律授权我国审计机关对被审计单位下达审计意见书，对审计事项作出评价，并对违法、违规行为下达审计决定书，依法给予处理和处罚，绩效审计并无例外。那么，直接督促被审计单位改进工作，又向政府、人大报告审计结果，可能成为我国绩效审计的一个特点。

我国开展政府绩效审计的初期，除了安排一定数量单独的绩效审计项目外，也可以在其他项目里包含绩效审计的内容，把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，同时进行真实、合法、效益的检查和评价。在其他类型和方式的审计中适当增加绩效审计的成分，既可以开拓这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。2003年的全国审计工作会议上，审计长首次明确，效益审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。并且指出：效益审计也要注意突出重点。从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大，政策性强，社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少。由此入手开展效益审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。

3.宣传

宣传的第一个对象是审计对象，即被审计单位。审计工作通常被认为是批评性的，通过监督服务于经济和社会的发展。这当然是审计机关的职责所在，何况目的也是积极的。但不同的审计类型和方式，发挥的作用有所区别，财务审计重在防护，绩效审计则重在促进。财务审计强调的是真实合法，绩效审计强调的是效益，它的目标是管理活动和资金运用的最优化，这显然与被审计单位的追求是一致的。因此在绩效审计中，审计人员以及被审计单位的相关人员，都需要转变观念，共同致力于审计工作的建设性作用。在审计方法上，绩效审计不限于查账，更多的是了解事实、收集数据，进行分析和评估。所以，绩效审计的实施一般称为调查而不是检查，较易于切入被审计单位本身的工作，得到有关人员的配合。审计人员在了解基本情况、确定审计目标、建立评价标准、取得审计证据、形成审计结论以至提出审计建议等一系列工作环节上，都需要听取被审计单位管理层、执行层等各方面的意见，整个过程都在沟通、合作与协商。由此可见，审计人员要会宣传绩效审计，尽量吸收被审计单位人员的参与，以争取充分的理解和支持。当然也需要注意，审计机关是一个超脱于政府决策和执行活动的监督部门，审计人员在工作中必须保持应有的独立性，不可以放弃职责去违背事实或降低标准。

我国各级审计机关隶属于政府，对本级政府负责并报告工作，每年预算执行和其他财政收支的审计情况，要经政府批准和委托，再向人大常委会报告。因此，绩效审计首先必须得到政府和党政领导的重视和支持，才可能创造一个良好的政治环境。应该看到，这几年审计工作不断发展，审计权威日益提高，党政领导越来越注意发挥审计监督在维护经济秩序和加强廉政建设方面的作用。审计机关要进一步通过宣传做工作，通过工作做宣传，使党政领导清楚，绩效审计能够在转变和优化政府职能，提高公共资源使用效益，服务社会大众等许多方面，发挥更加积极的作用。审计机关要更主动、密切的联系人大及有关部门，把绩效审计作为一个经常性的汇报和讨论的题目。还可以尝试建立一个专家咨询网络，在一些专业性很强的绩效审计项目上，及时听取专家意见，必要时聘请专家参加审计。新闻界会关注绩效审计的内容和结果，审计人员要善于通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取广泛的信任和支持。在政府、人大和媒体等各方面的推动下，绩效审计一定会逐渐走入社会、走入公众。

三、深圳政府绩效审计进展

2001年《深圳经济特区审计监督条例》公布实施，规定审计机关对政府各部门进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002绩效审计工作报告。借鉴香港的经验，吸取先进的方法，从深圳的实际情况出发，可以更好更快的推进深圳的政府绩效审计工作。

（一）深圳政府绩效审计的开端

深圳市审计局（以下简称审计局）进行的第一个绩效审计项目，是市属医院医疗设备的采购及使用和管理。1.选择项目

经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本政府投资项目计划时，对某医院购置价值4 000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的注意。在当年的预算执行审计实施过程中，审计人员根据了解的情况，初步提出了5个绩效审计备选项目，分别涉及交通、环保、城管、医疗和农业的财政投入。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计人员走访了数家医院，对医疗设备的采购和管理使用情况作了初步调查，认为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部门也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。

审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计人员与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。

2.实施审计

这项审计并没有集中许多人力，而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月，4名审计人员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。

1999年至2002年，市财政局在市属各医院经费预算中拨出专项购置费11 619万元，在政府投资计划中投入市属医院医疗设备购置9 450万元，共计21 069万元，占同期市属医院医疗设备采购总额的51.9%.审计发现，财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳入预算。由于对医疗设备购置尚无立足于现实、着眼于发展的统一规划，对各医院提交的申请项目又没有建立评价制度，加上编制预算的财政局同主管的卫生局缺乏沟通，财政资金的使用和分配，很难在总体上合理有效，也因此会出现人大会议否决单项预算的情况。此外，医疗设备从申请到招标，环节过多，程序繁琐，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和治疗的需要。又因为医疗设备的专业性和特殊性，申请、招标和采购的一些作法也需要改进。

经审计调查，截至2002年6月，12家市属医院10万元以上医疗设备共1150台（件），价值61 383万元，总体使用情况较好，尤其综合医院的常规检测设备使用效率较高，并且主管部门也制订了医疗设备管理制度。但无论主管部门的统一管理还是各医院的实际运作，都存在一些问题。例如，《深圳市医疗卫生机构仪器设备管理暂行规定》要求，各医院定期向主管部门报送设备情况报表，并对设备的使用及效益进行日常考核，将考核结果报主管部门。但一方面大部分医院没有进行设备考核和效益分析，另一方面主管部门也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用。总而言之，重购置、轻管理，对使用效益关注不够。又例如，部分大型医疗设备利用率偏低，有的处于闲置或半闲置状态，审计所列举的事例反映了明显的浪费现象。这其中有的因为使用不当，也有的申请购置时就缺乏科学依据，可行性研究比较随意。还有其他问题，如设备的资料管理不完备，会计核算不规范，因此影响了医疗设备的管理和考核，等等。

针对发现的问题，审计人员提出了以下建议：（1）改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立统一的医疗设备申购制度和配置规划；（2）加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备管理数据库；（3）建立医疗设备采购、管理及效益考核的专家评审制度；（4）主管部门下达考核指标，严格管理规章，各医院切实做好基础工作；（5）对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。卫生局和各医院积极配合了这项绩效审计，认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作。

3.报告结果

市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果，分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，认为审计的程序比较合理，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。初审报告指出，“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了四条意见：一是对绩效审计工作报告中提出的各项问题和建议，市政府及其有关部门要认真研究，制定切实可行的措施，认真进行整改，并将整改情况书面报告市人大常委会；二是大力提倡和牢固树立绩效意识；三是建立绩效审计的责任追究机制；四是进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。

绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关方面也非常重视。审计局不仅对被审计单位下达了审计意见书，提出问题并要求改进，而且促进了人大监督和舆论监督，并通过这些更高层次、更大范围的监督支持了审计工作，进一步发挥了建设性作用，开辟了审计监督的新局面。

（二）深圳政府绩效审计的准备

深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2002年，拥有500万常住人口（其中户籍人口140万）的深圳市，实现国内生产总值2 239亿元，人均4.6万元（折合5 561美元），地方财政收入304亿元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的财政资金，可支配财力达600多亿。各项经济社会指标基本达到中等收入国家水平，综合各种可比、不可比因素，测算目前深圳的经济总量和人均国内生产总值，约相当于香港的三分之一。初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对教育、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。总之，这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础，而在主观上，还需要许多的努力。

1.立法支持

《深圳经济特区审计监督条例》根据了《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”。《条例》还进一步规定，审计机关应当在每年第四季度提交绩效审计报告，把绩效审计特别的提到了与预算执行审计相当的重要性。据此，绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目。

深圳市人大计划预算委员会担当了同香港立法会政府帐目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，提高了审计机关的作用。近年来，计划预算委员会同审计机关合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。

2.资源配置

在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到一个新的工作平台，更加能够承担开拓绩效审计的历史性任务。

一方面，审计机关通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。如市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、金融、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展供应了优质资源。

3.人员培训

2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。

（三）深圳政府绩效审计的设想

1990年，审计署审计科研所一位年轻的审计人员编著了一本《世界审计史》，献给曾经、正在和将来献身于中华民族审计事业的人们。在“绩效审计的发展”这一章的结尾，写下了这样一段话：“绩效审计目前正成为一股风糜全球的浪潮，成为现代国家审计发展的不可逆转的大趋势。它引起的最重大的变革，将不仅是审计范围的根本变动，而且是推动整个世界国家审计向深度的空前发展。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。许多国家的审计长正是在历史的这一转折点上，勇敢的接受挑战，为本国国家审计的发展，作出了里程碑式的贡献。”到了新世纪的今天，中国审计比以往任何时候都迫近了这个激动人心的挑战，我们能够也必须开始自己的实践。深圳审计机关去年已经迈出了政府绩效审计的第一步，今年以至于今后，将会有更为积极的发展。

1.2003年绩效审计项目安排

去年，由市审计局财政处成功的进行了医疗设备采购及使用和管理的绩效审计，在此实践基础上，今年将扩大绩效审计的范围，增加绩效审计的项目。2003审计项目计划已经制订下达，确定从主辅两方面开展绩效审计工作：主要方面，选择若干项目专门实施绩效审计，提交独立的绩效审计报告；辅助方面，在某些专项资金、重点部门和重点投资的财务审计中，向绩效审计延伸，除检查真实性、合规性外，适当调查评价财政资金运用的经济、效率和效果。出于积极稳妥、逐步推进的考虑，近期的绩效审计基本上由市审计局组织进行，各区审计局根据实际情况，量力试行。市审计局立项实施的绩效审计，主要由与财政审计特别是预算执行审计密切相关的业务部门承担，如财政处、行政处、资金处和政府投资审计专业局。

为积极开拓政府绩效审计这一重大而创新的业务，限于审计资源，今年市审计局适量压缩了一般性的财务审计，并在项目进行的时间上作了恰当安排。上半年大量开展常规审计，并结合财政资金审计进行调查研究，提出绩效审计备选项目，下半年则集中力量组织实施确定的绩效审计项目。目前有关业务处和专业局已指定资深审计人员负责绩效审计选项，他们参考以往审计结果，分析当前审计情况，再进一步收集研究相关信息和资料，正列出可选项目，现大致集中在教育、环保、城管等几个领域。各业务处和专业局提出的备选项目，将统一由局业务会论证、比较和筛选，最后作为今年绩效审计任务正式立项，暂未选择项目则可纳入备选项目库，以为今后所用。

2.基于应用的研究与培训

这份“香港政府绩效审计研究”，就是着眼于应用的调研报告，从实际运作过程介绍了香港政府的绩效审计，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及本部门可行性计划。因此，对于审计人员认识和操作绩效审计，是一份可供实用的参考材料。在调研期间，我与香港审计署和一些审计理论界的专家建立了联系，说明了深圳审计机关开展绩效审计的准备和设想，希望能够得到他们在应用研究和人员培训方面的帮助，并且长期合作，交流信息和经验，共同促进绩效审计在实践中发展。

在今年2月的全市审计工作会议上，我讲解了政府绩效审计的发生发展和基本内容，也提出了我市当前绩效审计的指导思想、目标和任务，把绩效审计纳入了审计项目计划。3月，市审计局召开专业会议，由财政处介绍了去年实施的绩效审计项目，总结了经验和做法。我们还将采取请进来和走出去两种方式加快绩效审计培训，请内地和香港的专家学者前来授课、交流，也选拔业务骨干出境出国培训和考察。绩效审计的理论研究也会随着业务的开展不断深入，反过来指导实践，从而提升业务的水平和质量。

3.规范化建设

绩效审计要在实践中逐步发展，也要在实践中逐步规范，规范化是绩效审计走向成熟的道路。目前深圳审计机关根据业务进展需要进行的规范化建设，主要有以下几个方面。首先，是在广泛调查财政资金分布和运用情况的基础上，备选一批较为符合绩效审计条件的项目，建立绩效审计项目库，实行滚动式项目计划，以便充分有效地连续组织进行绩效审计。其次，根据选择的审计对象和确定的审计目标，建立适当的评价标准，评价标准将依据法律、规则、政策、计划以及合理的意见综合而成，没有适当的评价标准，将难以得出科学合理的审计结果。再次，参照国外的审计准则，从自己绩效审计的实际需要出发，制定可操作的绩效审计实施规则和报告规则，规范工作程序和各种审计文书。最后，适时研究下达审计机关关于绩效审计的规定或办法，正确指导和推进绩效审计工作，待条件成熟时，由政府或人大制定发布有关法规，使绩效审计规范化达到法制化的程度。

第五篇：绩效审计

引言

2008年7月，审计署终于提出了实现绩效审计(效益审计)的日程表，发布《审计署2008年至2012年审计工作规划》提出，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。在强调继续“查办大案要案”的同时，审计署逐步将绩效审计评价写入审计报告。先对中央部门预算执行审计进行绩效评价，然后是农业、金融、财政等专业审计领域引入绩效审计评价。

回首我国首次提出“绩效审计”的概念是在1991年全国审计会议上，而深圳是我国最先开始深圳是我国最先开始试点绩效审计的城市，全国首例绩效审计案例是由深圳审计局发起。早在2003年时，审计署就开始探索绩效审计路径。时任审计长李金华指出，虽然“审计风暴”给审计部门带来了很大荣誉，但是从国家审计理论演进角度来说，中国还是要探索自己的绩效审计方法体系。

为何绩效审计被采纳并付诸实践呢？因为绩效审计和传统财务收支审计侧重点不一样，绩效审计的范围更宽，审计内容更多，审计人员素质成了难题，传统的审计只要求审计人员懂法规、懂财经，进行“查账本”；而绩效审计，是审计被审计单位履行职责情况、对国家财经政策法规执行情况、制度效率、政府管理效能、资金使用效益和政策效用等情况，涉及金融、投资、环保等各方面。这就有利于建立高效廉洁政府，有效地利用有限资源，更能维护人民的利益。

一、绩效审计的基本理论

（一）绩效审计的概念

绩效审计主要包括了三个方面的内容，其中有经济性、效率性和效果性，也就是大家常听到的“3E”审计。其中经济性是指以相对较低的费用取得有一定质量保证的资源；效率性是指以一定的投入取得最大的产出；效果性是指在多大程度上达到政策目标经营目标和其他预期结果。

（二）绩效审计的范围

我国绩效审计的范围可以归结为以下两个大类：

1.财政性资金支出。主要包括：(1)行政事业单位的经费支出。(2)国家投资建设项目。(3)其他各种专项公共资金的使用。(4)国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。

2.国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构。

（三）绩效审计的主要职能

绩效审计的主要职能有两个，分别是鉴证和评价。绩效审计与其他经济监督手段同样具有一定的监督的职能，但是监督职能并不是绩效审计的主要职能，这是因为绩效审计的主要目的不是为了防止弊端，而是为了分清责任和促进经济的发展。其中鉴证是指对被审计单位经济运行过程和结果进行的鉴别和证明，证明结果的真实性；评价是对经济运行过程和结果的数量和质量做出的合理性鉴定与评判。

（四）绩效审计的作用

绩效审计的作用是提高被审计单位的管理，提高被审计单位的经济效益，但是这种作用也是建立在被审计单位提供的真实的经济运行过程和单位的真实的情况的基础上的。

二、我国绩效审计的现状以及存在的问题

（一）我国绩效审计的现状（1）从时间上看起步较晚

我国首次提出绩效审计这一概念是在1991年的全国审计会议上，而直到2003年，我国审计署才开始探究绩效审计的路径，所以我国的绩效审计从起步上就落后了西方发达国家一大截。（2）审计人员知识面匮乏

在我国，由于绩效审计工作开展的比较晚，有相当一部分审计工作人员对绩效审计的认知还不是很全面，大多数审计人员对绩效审计的认知还停留在国外有关情况的介绍层面。正是由于理论知识的匮乏，再加之操作过程十分复杂，才导致了我国的绩效审计止步不前。

（3）审计方法上较为落后

目前在绩效审计工作上,国外已经引进了十分先进的绩效评价方法来进行绩效评价,比如说平衡计分卡这种方法。虽说我国也有很多审计人员在对这种评价方法进行研究,但是仍处于认知阶段，离具体的实际应用还有很大的一段距离。所以我国目前的审计手段仍比较落后，想要跟得上国际的步伐，仍需要不断地努力才能实现。

（4）绩效审计的标准比较模糊

不管从事什么工作，有了明确的标准才能保证结果的有效性，然而对于我国的绩效审计工作来讲，并没有一个客观的标准来让审计工作人员来参照，甚至在我国有一些机构和部门就没有制定出一定绩效审计标准，因此审计工作人员在执行审计工作的时候缺少明确的标准进行参照，这就大大增加了我国审计工作人员绩效审计的难度，再加上我国审计人员的能力较外国来比较本来就有一定的差距，而现在审计工作的难度又比外国审计难度大，这就导致了我国的绩效审计与外国的绩效审计的差距会越拉越大。另外国内大多数政府机构和企事业没有认识到绩效审计工作所能作用的范围，这就导致了许多应当进行绩效审计的经济活动没有被划分到绩效审计工作的范围之内，就表现出当前涉及到绩效审计的项目较少。

（四）绩效审计的目标

审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果，也是审计理论联系审计实践的桥梁。审计目标是审计与外部环境的纽带，它直接反映社会环境的需求，影响和制约审计的外部环境的变化，会对审计目标提出调整要求，进而引起审计实践的变革。同时，审计目标对审计人员的审计责任也有直接影响，有什么样的审计目标就有什么样的审计责任。

许多国家把绩效审计的目标定位在：评价并改善政府项目、中央政府和有关机构的运作，为政府和议会提供相关信息，包括审计发现、审计结论、审计评价以及与被审计单位及其管理和政策有关的审计建议。

我国审计署发布的《审计署2008年至2012年审计工作规划》中提出：到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计。在强调继续“查办大案要案”的同时，审计署逐步将绩效审计评价写入审计报告。先对中央部门预算执行审计进行绩效评价，然后是农业、金融、财政等专业审计领域引入绩效审计评价。审计署在“规划”中指出：要用5年时间建立起中国实际的绩效审计方法体系。具体的路径：2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国实际的绩效审计方法体系。

（五）绩效审计的现实意义

1.开展绩效审计是建立高效廉洁政府的需要

高效廉洁的政府，是现代化民主社会的基本特征。在以市场经济为中心的今天，在政府各部门以经济工作为中心的情况下，如果能对工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性审计监督，那么，官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更准确，国家的经济损失就会更少，社会效益也会大大提高。目前在公共资金的使用上存在着不重视经济效益，不算经济账，甚至严重浪费的现象，有限的资金没有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并为某些腐败分子提供了方便。尽快开展绩效审计，有利于监督政府工作的效益，有利于建立清正廉洁的政府。

2.开展绩效审计是有效利用有限资源的需要

随着国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民生产总值的比重不断上升，中央政府和地方政府所承担的经济责任的范围已大大扩展。我国人口众多，国家公共开支的成倍增长和公营企业规模的不断扩大，使得经济资源越来越不能满足社会的需要，政府的生长基础和社会的发展机会愈来愈受限制。虽然目前我国的经济增长速度令世界刮目相看，我们也拥有得天独厚的自然资源和人力资源，但是如若按照可持续发展战略的要求，在这种高经济增长的背后，是否隐藏着对宝贵自然资源和人力资源的某种挥霍，对政府受托责任的考评应该定位在投资绩效上。投资不仅包括经济资源，也包括人力资源、自然资源等；绩效不仅包括经济效益，还包括环境的保护、社会的安定、民众的凝聚力等。

3.开展绩效审计是维护人民群众利益的根本需要

现代社会是民主社会，是人民当家作主的时代。政府受人民之托、用人民的钱，为人民办事。在民主社会，政府负有以最经济、最有效的办法使用、管理各项资源，并使各项资源的使用最大限度地达到预期目的。因此，尽快开展绩效审计，是维护民主与法制建设、建立现代化强国的一个有力措施。

二、与国外绩效审计的比较

（一）从概念上来讲绩效审计，西方各国叫法不尽相同，定义也不单一。

1.英国审计署将绩效审计叫做物有所值审计或货币价值审计其定义为：检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性效率性和效果情况 2.加拿大审计署将绩效审计叫做综合审计，其定义为：对政府活动进行有组织的有目的系统的检查，并对上述政府活动进行效益评价，将评价结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明性，提高公共服务的质量

3.德国将绩效审计定义为：主要是指对行政运作的经济效率效果和经济性进行审计 主要目标是鉴别改善政府部门财务管理方法由机关团体提供有关收益支出与资源管理独立而可靠的信息，以加强政府部门的决策，促使政府部门致力建立通告经济效率与效果以及是否符合其职责的报告程序，确保责任完成 4.澳大利亚称为效率审计 澳大利亚联邦审计署认为绩效审计是 为了对有关业务经营活动处于经济与有效方式的程度进行评价，而对集体或个人履行职能的效益或经营业务进行的情况所做的检查；对集体和个人采取的并用以衡量业务经营活动正常进行的程序以及程序是否适当，能否使集体或个人足以衡量业务经营活动的经济与有效的程度所做的检查。

5.美国审计署1994年的政府审计准则中对绩效审计的定义为：绩效审计就是客观系统的检查证据，以实现对政府组织 项目活动和功能进行独立的评价的目的，以便改善公共责任性，为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息

6.我国目前没有对绩效审计有统一的定义，有关绩效审计的阐述主要有以下两个：一是1994年通过的《审计法》规定，审计机关“对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，这意味着推行效益审计（即绩效审计）的开始。二是2008年审计署制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》里指出，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”

（二）从绩效审计的特点来看

1、美国绩效审计的特点。首先，完善的法律及审计准则体系是政府绩效审计的依据。美国联邦通过了一系列涉及审计的法案,有力地促进了不同时期政府审计的发展。政府审计准则问题同样得到了高度重视。为规范、指导审计人员的行为,1972年,联邦审计总署发布了《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》。此准则经多次修订(最近一次修订在2003年完成,已于2004年1月1日实施),被美国各级审计机构和会计理论界所公认,一直延用至今。其次，审计范围涵盖了一切公共资金的使用领域,但就不同的情况划分为两种类型,审计内容各有侧重。按照美国法律的规定,审计长应调查一切有关公共资金的收入、支出和使用情况,并应就其效率和效益问题向国会提出建议。因此,为立法机关服务是联邦审计的出发点所在"根据立法所赋予的权限,规定绩效审计由两部分构成,即经济性和效率性审计、项目效果审计。

2、瑞典绩效审计的特点。首先，采用不同的法律制度约束一国的国家审计。地方政府自治是瑞典政府体制的传统,也是瑞典式民主政府制度的特点。与此相适应,地方审计机关隶属于地方议会,国家审计局和它们之间没有领导与被领导的关系，两者适用的法律也不一样,前者适用《瑞典国家审计局法》,而后者适用地方政府审计指导原则。其次，它拥有别具特色的两阶段调查分析法。瑞典国家审计局大量地运用了调查分析方法并把这一方法划分为两个阶段：一是调查阶段,二是深入调查阶段。这一方法与其建立在职能及任务分析基础之上的审计内容相适应。如在调查阶段,审计师的主要任务是找出被审计单位存在的问题,从而形成自己对一些问题的看法,如被审计单位的活动目标是什么?是否有与目标相适应的业务活动其业务活动中是否存在问题或薄弱环节?有无建立保证业务活动正常进行的管理制度?为此,审计师要分别进行目标分析、业务活动分析和管理制度分析。如果在调查阶段发现了需要进一步分析研究的问题,审计师就要进行深入调查。否则,审计即于调查阶段结束。深入调查阶段的工作一般限于在调查阶段就目标分析。业务活动分析和管理制度分析中发现的问题,而不重复全部事项。

3、澳大利亚绩效审计的特点。首先，审计类型与众不同。按照一次审计涉及单位的多少,澳大利亚联邦审计署的绩效审计分为两种类型,即特定对象绩效审计和跨部门绩效审计。特定对象绩效审计的内容包括：运营管理的经济性、效率性和执行效果；单位内部是否有足够的程序、措施来推动和保证经济性、效率性和效果的实现；对照历史情况,是否在管理上有所改进和完善。跨部门绩效审计的主要领域是安全领域审计与业务支持程序审计。前者要求审计人员检查涉及全社会的人身、信息和实物安全的有关政策、程序、资源和管理是否合理、有效。后者重点检查基础性的行政管理程序是否能满足财务管理的法律要求,并保证联邦机构正常履行其职责。其次，突出跟踪审计。在绩效审计的整个组织过程中,分为战略计划阶段、初步调查、执行及报告和跟踪审计等阶段。不论具体审计项目的具体程序有何不同,在执行审计程序时,都要考虑审计的影响,通过审计能够带来哪些节约,增加哪些价值,如何更好地传达审计发现的问题和审计建议。

4、中国绩效审计的特点。以科学发展观为指导，树立科学审计理念，切实把握审计工作发展规律，通过预防、揭露、抵御三方面，充分发挥审计监督“免疫系统”功能，要求全面推进绩效审计。但不容置疑的是，全面开展中国特色绩效审计之路并非平坦。

中国特色的绩效审计是我国现有审计理论体系的新支，目前尚研究不够，由审计署牵头，各地方审计机关参与，组织审计实务工作者和大专院校、科研院所审计理论研究人员，通力合作，理论联系实际，借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验，结合我国审计特点进行研究。明确中国特色绩效审计的基本含义、特点、审计目标、审计内容、评价指标体系、标准、审计技术方法、审计质量控制和审计结果运用等问题相关问题。确立一个相对主流的观点用以统一绩效审计相关人员的认识，然后再在不断实践和研究的基础上进行进一步丰富和完善。

三、绩效审计存在的问题

综上所述，绩效审计是一项十分重要的管理制度。在我国，尤其是在地（市）县这两级地方政府，有的刚刚起步，有的还不知所措 要真正建立起中国特色的绩效审计体系，还需要相当一段时期的探索与尝试，这不仅要在整个政府审计界注入绩效审计的理念，深入细致地研究绩效审计的相关问题，还应在全社会大声疾呼，以引起社会各界的重视和关注当前，在绩效审计的开展方面，所面临的问题很多，主要体现在以下几个方面：

(一）政府体制跟不上形势

改革开放以来，我国的政府体制改革虽然取得了一定的成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题 诸如政府绩效考核机制缺乏科学性，办事效率低下的问题；政府部门的职权交叉，管理效率低下的问题；政务活动的公开透明度不高，社会公信力低下的问题；行政法律法规体系尚未健全，官僚主义、腐败现象时有发生的问题作为绩效审计主体的政府审计机关，同样也存在缺陷现行的审计监督体制是行政型模式，审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一的隶属关系和共同的利益，权责关系不明晰；实质上，现行的审计机关是政府自己在使用公共财产的同时，又反过来审自己的一种内部审计。正是这样，一些地方政府领导对审计工作的法制观念淡薄，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而干预审计机关依法揭露问题，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去。也由于审计部门受本级政府领导，经费由地方政府供给，干部的管理在地方，所以审计部门也很难保持自己超然脱俗，这正是制约我国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的原因。

（二）审计观念跟不上步伐

由于法制观念等诸多因素的影响，人们自觉接受审计监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识更是存在较大的差异性。首先是社会各界，他们的审计观念还较为落后其次是相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在财务收支审计上；再加之社会上还存在一些不良的风气，审计的社会地位与其所发挥的职能不相称；财政、经济活动透明度不高；法制的不完善导致假账盛行；等等。这些因素无一不影响着绩效审计的发展。

（三）工作范围跟不上需要

绩效审计，虽然是审计部门近些年来叫得很响喊得很多的一项创新性的工作，但目前从实际工作的操作层面来看，它却有很多方面跟不上来至目前为止，国家除制发了几个企业效绩评价方面的标准规定之外，对其他方面的绩效审计，特别是对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规定，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性的可操作性的指导文件，导致政府绩效审计难以展开 同时从当前的审计实践来看，绩效审计范围相当窄小，远远跟不上审计事业发展的要求。如行政事业单位的经费开支专项资金，本来这些部门过日子就感紧巴巴的，基本上没有开展绩效审计，也没法开展绩效审计；随着国有企业改革的深化，现代企业制度的逐步建立和国退民进，企业的绩效已不再是政府审计所关注的重点问题；财政审计，当前人们把主要精力放在真实性和合法性上，拨出去的资金在支出方面只要合规就可以了，至于资金是否用于原定的目标、效益如何，则基本不去管它了。这样一来，政府审计部门也感到十分为难，有种无处伸开手脚的感觉。

（四）人员素质跟不上要求

绩效审计与财务收支审计是有区别的审计绩效审计属于专业性和综合性比较强的审计，其技术与方法更加复杂，其难度与要求更加不同因此，它对审计人员的素质要求也就更高，现有审计人员的素质还达不到要求，其知识结构专业素质工作能力等方面与开展绩效审计还远远不相适应虽然现有审计人员中的审计师实务知识比较多，但理论基础薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法规财政财务和现代审计技术等方面的专业知识；现有的审计人员对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生，且综合分析问题的能力不强。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。在这些方面，现有的审计人员是无法应对的现有的审计人员的素质状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，将不利于对绩效进行全面、客观公正的分析评价

四、加强绩效审计的对策

绩效审计，它是政府绩效管理的重要组成部分，是由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门事业单位经济活动的经济性效率性效果性和资金使用效益进行的审计及评价；它是对政府部门事中 事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学管理提高绩效的一种独立性的监督活动从当今社会的发展和当今政府的管理现状来看，绩效审计已经到了非开展不可的程度 正是这样，不能以原有的工作方式和知识结构来思考绩效审计，而应在现有的审计环境 审计条件审计手段的平台上来研究绩效审计，来构造绩效审计

（一）加大宣传力度，给绩效审计以氛围

绩效审计，它即将成为政府审计的主流，这是经济社会发展的客观要求，也是审计机关审计使命之所决定因此，大力加强政府绩效审计工作的宣传力度，做到较大层面上的人，至少是科以上干部树立绩效审计的观念，了解绩效审计的意义，认识绩效审计的作用，绩效审计才能得到全社会的认可，工作才能顺利开展绩效审计的宣传可以通过多种形式进行，如召开会议，报告绩效审计；开班办学辅导绩效审计；利用媒体，宣传绩效审计；等等 通过宣传，形成良好的绩效审计氛围，让绩效审计的科学理念深入人心，让绩效审计的先进事业顺利发展

（二）深化体制改革，给绩效审计以阵地

只有加大改革力度，全面建立健全公共财政体制，大力转变政府职能，科学理顺政府关系，优化政府结构，才能真正从根本上解决政府部门人浮于事 效率低下的状况，才能促进社会主义法制经济，才能促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公共财产激励约束机制转变，从而解决当前绩效审计无从下手 无法下手等方面的问题政府部门的体制改革不仅能促使公共财产效益的提高，而且也会更加重视制约绩效审计发展中的深层次问题，更加注意解决绩效审计发展中的具体问题科学合理的政府体制，能使政府的效能提高，能产生辉煌的成效，也有益于审计部门对公共受托经济责任履行情况的效益性效率性的审计这样，政府绩效审计就会得到全面的重视，得到深入的发展

（三）建立完善法规，给绩效审计以武器

法律法规是开展政府绩效审计的关键性的问题，依法审计是审计的基本原则，法律法规是审计人开展审计业务的基本武器只有用法律法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依目前，在绩效审计的实践中，还没有摆脱传统习惯和传统定式的制约，大都用传统审计来开展绩效审计，跳不出传统审计的圈子，使得绩效审计缺乏实质性的内容 因此，国家有关部门要认真总结在政府经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统 操作性比较强的政府绩效审计的相关法规只有把绩效审计的审计对象审计目的审计程序审计评价等作出法律条例方面的规定，绩效审计才能有效地进行特别是要建立一套科学可行的指标评价体系，这是审计实践反复证明了的问题 评价一个单位一个部门一名领导的公平程度，取决于指标评价体系的科学程度同时，审计部门也要在绩效审计方面实行严格的审计质量责任制审计工作稽查制度，以进一步明确绩效审计的要求有了一些基本性的法律法规和操作层面上的制度，并在日后的实践中不断修订和完善，绩效审计就会开展得有声有色

（四）注重业务培训，给绩效审计以骁将

绩效审计是对政府活动的经济性效率性效果性的审计，与财务收支审计相比，绩效审计对审计人员自身素质的要求较高一般来说，做绩效审计的审计人员，除了要有做财务收支审计方面的业务知识外，还必须具有公共管理学 电子计算机工程学心理学等多方面的知识，而现有的审计人员中大都缺乏这方面的知识因此，加强对现有审计人员的培训，优化审计人员的知识结构，提高审计人员的素质，是做好政府绩效审计的前提条件 各级审计机关应对现有审计人员进行强化培训，可以举办各种类型的学习班，强化教育；国家审计署应组织编写绩效审计的教材，通过网络，面向全体审计人员传道授业，以提高审计人员的理论素质和业务水平，增强政府绩效审计方面的能力审计战线有了这样一批骁将勇士，绩效审计的事业就会兴旺，绩效审计的明天就会辉煌。