浅谈地方政府投资绩效审计

第一篇：浅谈地方政府投资绩效审计

浅谈地方政府投资绩效审计

摘要：目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析

（一）地方政府投资现状

1.政府投资受政绩影响的冲动。改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。

2.地方政府投资债务负担较重。基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

（二）地方政府投资存在的问题 1.政府投资决策方面

前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。

2.政府投资项目管理方面

一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。

二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。

三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。

3.政府投资建设效果方面

目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。

（三）地方政府投资问题原因分析 1.投资项目监督力度不够。目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。

2.对权力的制约和监督不力。权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。

3.重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。

二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性

政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。

（一）开展政府投资绩效审计的必要性

1.实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。

2.开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。

（二）开展政府投资绩效审计的可行性

1.审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。

2.我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”

3.政府投资绩效审计的外部环境正在形成。投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。

三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法

在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

四、开展地方政府投资绩效审计的建议

（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立

通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。

（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量

开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。

（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度 加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。

（四）建立和强化投资决策责任追究制度

在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。

五、结语

随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。

参考文献：

⑴乔德全.关于开展政府投资建设项目效益审计的探讨[J].上海农村经济,2008(4).⑵罗发淦.政府投资建设项目审计监督现状及对策[J].审计月刊,2004(5).⑶姚和平.投资效益审计目标及内容研究[J].财会通讯,2005(6).⑷审计署.2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》.⑸徐涛.新时期地方政府投资审计研究.等。

第二篇：绩效审计

引言

2008年7月，审计署终于提出了实现绩效审计(效益审计)的日程表，发布《审计署2008年至2012年审计工作规划》提出，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。在强调继续“查办大案要案”的同时，审计署逐步将绩效审计评价写入审计报告。先对中央部门预算执行审计进行绩效评价，然后是农业、金融、财政等专业审计领域引入绩效审计评价。

回首我国首次提出“绩效审计”的概念是在1991年全国审计会议上，而深圳是我国最先开始深圳是我国最先开始试点绩效审计的城市，全国首例绩效审计案例是由深圳审计局发起。早在2003年时，审计署就开始探索绩效审计路径。时任审计长李金华指出，虽然“审计风暴”给审计部门带来了很大荣誉，但是从国家审计理论演进角度来说，中国还是要探索自己的绩效审计方法体系。

为何绩效审计被采纳并付诸实践呢？因为绩效审计和传统财务收支审计侧重点不一样，绩效审计的范围更宽，审计内容更多，审计人员素质成了难题，传统的审计只要求审计人员懂法规、懂财经，进行“查账本”；而绩效审计，是审计被审计单位履行职责情况、对国家财经政策法规执行情况、制度效率、政府管理效能、资金使用效益和政策效用等情况，涉及金融、投资、环保等各方面。这就有利于建立高效廉洁政府，有效地利用有限资源，更能维护人民的利益。

一、绩效审计的基本理论

（一）绩效审计的概念

绩效审计主要包括了三个方面的内容，其中有经济性、效率性和效果性，也就是大家常听到的“3E”审计。其中经济性是指以相对较低的费用取得有一定质量保证的资源；效率性是指以一定的投入取得最大的产出；效果性是指在多大程度上达到政策目标经营目标和其他预期结果。

（二）绩效审计的范围

我国绩效审计的范围可以归结为以下两个大类：

1.财政性资金支出。主要包括：(1)行政事业单位的经费支出。(2)国家投资建设项目。(3)其他各种专项公共资金的使用。(4)国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。

2.国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构。

（三）绩效审计的主要职能

绩效审计的主要职能有两个，分别是鉴证和评价。绩效审计与其他经济监督手段同样具有一定的监督的职能，但是监督职能并不是绩效审计的主要职能，这是因为绩效审计的主要目的不是为了防止弊端，而是为了分清责任和促进经济的发展。其中鉴证是指对被审计单位经济运行过程和结果进行的鉴别和证明，证明结果的真实性；评价是对经济运行过程和结果的数量和质量做出的合理性鉴定与评判。

（四）绩效审计的作用

绩效审计的作用是提高被审计单位的管理，提高被审计单位的经济效益，但是这种作用也是建立在被审计单位提供的真实的经济运行过程和单位的真实的情况的基础上的。

二、我国绩效审计的现状以及存在的问题

（一）我国绩效审计的现状（1）从时间上看起步较晚

我国首次提出绩效审计这一概念是在1991年的全国审计会议上，而直到2003年，我国审计署才开始探究绩效审计的路径，所以我国的绩效审计从起步上就落后了西方发达国家一大截。（2）审计人员知识面匮乏

在我国，由于绩效审计工作开展的比较晚，有相当一部分审计工作人员对绩效审计的认知还不是很全面，大多数审计人员对绩效审计的认知还停留在国外有关情况的介绍层面。正是由于理论知识的匮乏，再加之操作过程十分复杂，才导致了我国的绩效审计止步不前。

（3）审计方法上较为落后

目前在绩效审计工作上,国外已经引进了十分先进的绩效评价方法来进行绩效评价,比如说平衡计分卡这种方法。虽说我国也有很多审计人员在对这种评价方法进行研究,但是仍处于认知阶段，离具体的实际应用还有很大的一段距离。所以我国目前的审计手段仍比较落后，想要跟得上国际的步伐，仍需要不断地努力才能实现。

（4）绩效审计的标准比较模糊

不管从事什么工作，有了明确的标准才能保证结果的有效性，然而对于我国的绩效审计工作来讲，并没有一个客观的标准来让审计工作人员来参照，甚至在我国有一些机构和部门就没有制定出一定绩效审计标准，因此审计工作人员在执行审计工作的时候缺少明确的标准进行参照，这就大大增加了我国审计工作人员绩效审计的难度，再加上我国审计人员的能力较外国来比较本来就有一定的差距，而现在审计工作的难度又比外国审计难度大，这就导致了我国的绩效审计与外国的绩效审计的差距会越拉越大。另外国内大多数政府机构和企事业没有认识到绩效审计工作所能作用的范围，这就导致了许多应当进行绩效审计的经济活动没有被划分到绩效审计工作的范围之内，就表现出当前涉及到绩效审计的项目较少。

（四）绩效审计的目标

审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果，也是审计理论联系审计实践的桥梁。审计目标是审计与外部环境的纽带，它直接反映社会环境的需求，影响和制约审计的外部环境的变化，会对审计目标提出调整要求，进而引起审计实践的变革。同时，审计目标对审计人员的审计责任也有直接影响，有什么样的审计目标就有什么样的审计责任。

许多国家把绩效审计的目标定位在：评价并改善政府项目、中央政府和有关机构的运作，为政府和议会提供相关信息，包括审计发现、审计结论、审计评价以及与被审计单位及其管理和政策有关的审计建议。

我国审计署发布的《审计署2008年至2012年审计工作规划》中提出：到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计。在强调继续“查办大案要案”的同时，审计署逐步将绩效审计评价写入审计报告。先对中央部门预算执行审计进行绩效评价，然后是农业、金融、财政等专业审计领域引入绩效审计评价。审计署在“规划”中指出：要用5年时间建立起中国实际的绩效审计方法体系。具体的路径：2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国实际的绩效审计方法体系。

（五）绩效审计的现实意义

1.开展绩效审计是建立高效廉洁政府的需要

高效廉洁的政府，是现代化民主社会的基本特征。在以市场经济为中心的今天，在政府各部门以经济工作为中心的情况下，如果能对工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性审计监督，那么，官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更准确，国家的经济损失就会更少，社会效益也会大大提高。目前在公共资金的使用上存在着不重视经济效益，不算经济账，甚至严重浪费的现象，有限的资金没有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并为某些腐败分子提供了方便。尽快开展绩效审计，有利于监督政府工作的效益，有利于建立清正廉洁的政府。

2.开展绩效审计是有效利用有限资源的需要

随着国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民生产总值的比重不断上升，中央政府和地方政府所承担的经济责任的范围已大大扩展。我国人口众多，国家公共开支的成倍增长和公营企业规模的不断扩大，使得经济资源越来越不能满足社会的需要，政府的生长基础和社会的发展机会愈来愈受限制。虽然目前我国的经济增长速度令世界刮目相看，我们也拥有得天独厚的自然资源和人力资源，但是如若按照可持续发展战略的要求，在这种高经济增长的背后，是否隐藏着对宝贵自然资源和人力资源的某种挥霍，对政府受托责任的考评应该定位在投资绩效上。投资不仅包括经济资源，也包括人力资源、自然资源等；绩效不仅包括经济效益，还包括环境的保护、社会的安定、民众的凝聚力等。

3.开展绩效审计是维护人民群众利益的根本需要

现代社会是民主社会，是人民当家作主的时代。政府受人民之托、用人民的钱，为人民办事。在民主社会，政府负有以最经济、最有效的办法使用、管理各项资源，并使各项资源的使用最大限度地达到预期目的。因此，尽快开展绩效审计，是维护民主与法制建设、建立现代化强国的一个有力措施。

二、与国外绩效审计的比较

（一）从概念上来讲绩效审计，西方各国叫法不尽相同，定义也不单一。

1.英国审计署将绩效审计叫做物有所值审计或货币价值审计其定义为：检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性效率性和效果情况 2.加拿大审计署将绩效审计叫做综合审计，其定义为：对政府活动进行有组织的有目的系统的检查，并对上述政府活动进行效益评价，将评价结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明性，提高公共服务的质量

3.德国将绩效审计定义为：主要是指对行政运作的经济效率效果和经济性进行审计 主要目标是鉴别改善政府部门财务管理方法由机关团体提供有关收益支出与资源管理独立而可靠的信息，以加强政府部门的决策，促使政府部门致力建立通告经济效率与效果以及是否符合其职责的报告程序，确保责任完成 4.澳大利亚称为效率审计 澳大利亚联邦审计署认为绩效审计是 为了对有关业务经营活动处于经济与有效方式的程度进行评价，而对集体或个人履行职能的效益或经营业务进行的情况所做的检查；对集体和个人采取的并用以衡量业务经营活动正常进行的程序以及程序是否适当，能否使集体或个人足以衡量业务经营活动的经济与有效的程度所做的检查。

5.美国审计署1994年的政府审计准则中对绩效审计的定义为：绩效审计就是客观系统的检查证据，以实现对政府组织 项目活动和功能进行独立的评价的目的，以便改善公共责任性，为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息

6.我国目前没有对绩效审计有统一的定义，有关绩效审计的阐述主要有以下两个：一是1994年通过的《审计法》规定，审计机关“对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，这意味着推行效益审计（即绩效审计）的开始。二是2008年审计署制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》里指出，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”

（二）从绩效审计的特点来看

1、美国绩效审计的特点。首先，完善的法律及审计准则体系是政府绩效审计的依据。美国联邦通过了一系列涉及审计的法案,有力地促进了不同时期政府审计的发展。政府审计准则问题同样得到了高度重视。为规范、指导审计人员的行为,1972年,联邦审计总署发布了《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》。此准则经多次修订(最近一次修订在2003年完成,已于2004年1月1日实施),被美国各级审计机构和会计理论界所公认,一直延用至今。其次，审计范围涵盖了一切公共资金的使用领域,但就不同的情况划分为两种类型,审计内容各有侧重。按照美国法律的规定,审计长应调查一切有关公共资金的收入、支出和使用情况,并应就其效率和效益问题向国会提出建议。因此,为立法机关服务是联邦审计的出发点所在"根据立法所赋予的权限,规定绩效审计由两部分构成,即经济性和效率性审计、项目效果审计。

2、瑞典绩效审计的特点。首先，采用不同的法律制度约束一国的国家审计。地方政府自治是瑞典政府体制的传统,也是瑞典式民主政府制度的特点。与此相适应,地方审计机关隶属于地方议会,国家审计局和它们之间没有领导与被领导的关系，两者适用的法律也不一样,前者适用《瑞典国家审计局法》,而后者适用地方政府审计指导原则。其次，它拥有别具特色的两阶段调查分析法。瑞典国家审计局大量地运用了调查分析方法并把这一方法划分为两个阶段：一是调查阶段,二是深入调查阶段。这一方法与其建立在职能及任务分析基础之上的审计内容相适应。如在调查阶段,审计师的主要任务是找出被审计单位存在的问题,从而形成自己对一些问题的看法,如被审计单位的活动目标是什么?是否有与目标相适应的业务活动其业务活动中是否存在问题或薄弱环节?有无建立保证业务活动正常进行的管理制度?为此,审计师要分别进行目标分析、业务活动分析和管理制度分析。如果在调查阶段发现了需要进一步分析研究的问题,审计师就要进行深入调查。否则,审计即于调查阶段结束。深入调查阶段的工作一般限于在调查阶段就目标分析。业务活动分析和管理制度分析中发现的问题,而不重复全部事项。

3、澳大利亚绩效审计的特点。首先，审计类型与众不同。按照一次审计涉及单位的多少,澳大利亚联邦审计署的绩效审计分为两种类型,即特定对象绩效审计和跨部门绩效审计。特定对象绩效审计的内容包括：运营管理的经济性、效率性和执行效果；单位内部是否有足够的程序、措施来推动和保证经济性、效率性和效果的实现；对照历史情况,是否在管理上有所改进和完善。跨部门绩效审计的主要领域是安全领域审计与业务支持程序审计。前者要求审计人员检查涉及全社会的人身、信息和实物安全的有关政策、程序、资源和管理是否合理、有效。后者重点检查基础性的行政管理程序是否能满足财务管理的法律要求,并保证联邦机构正常履行其职责。其次，突出跟踪审计。在绩效审计的整个组织过程中,分为战略计划阶段、初步调查、执行及报告和跟踪审计等阶段。不论具体审计项目的具体程序有何不同,在执行审计程序时,都要考虑审计的影响,通过审计能够带来哪些节约,增加哪些价值,如何更好地传达审计发现的问题和审计建议。

4、中国绩效审计的特点。以科学发展观为指导，树立科学审计理念，切实把握审计工作发展规律，通过预防、揭露、抵御三方面，充分发挥审计监督“免疫系统”功能，要求全面推进绩效审计。但不容置疑的是，全面开展中国特色绩效审计之路并非平坦。

中国特色的绩效审计是我国现有审计理论体系的新支，目前尚研究不够，由审计署牵头，各地方审计机关参与，组织审计实务工作者和大专院校、科研院所审计理论研究人员，通力合作，理论联系实际，借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验，结合我国审计特点进行研究。明确中国特色绩效审计的基本含义、特点、审计目标、审计内容、评价指标体系、标准、审计技术方法、审计质量控制和审计结果运用等问题相关问题。确立一个相对主流的观点用以统一绩效审计相关人员的认识，然后再在不断实践和研究的基础上进行进一步丰富和完善。

三、绩效审计存在的问题

综上所述，绩效审计是一项十分重要的管理制度。在我国，尤其是在地（市）县这两级地方政府，有的刚刚起步，有的还不知所措 要真正建立起中国特色的绩效审计体系，还需要相当一段时期的探索与尝试，这不仅要在整个政府审计界注入绩效审计的理念，深入细致地研究绩效审计的相关问题，还应在全社会大声疾呼，以引起社会各界的重视和关注当前，在绩效审计的开展方面，所面临的问题很多，主要体现在以下几个方面：

(一）政府体制跟不上形势

改革开放以来，我国的政府体制改革虽然取得了一定的成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题 诸如政府绩效考核机制缺乏科学性，办事效率低下的问题；政府部门的职权交叉，管理效率低下的问题；政务活动的公开透明度不高，社会公信力低下的问题；行政法律法规体系尚未健全，官僚主义、腐败现象时有发生的问题作为绩效审计主体的政府审计机关，同样也存在缺陷现行的审计监督体制是行政型模式，审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一的隶属关系和共同的利益，权责关系不明晰；实质上，现行的审计机关是政府自己在使用公共财产的同时，又反过来审自己的一种内部审计。正是这样，一些地方政府领导对审计工作的法制观念淡薄，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而干预审计机关依法揭露问题，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去。也由于审计部门受本级政府领导，经费由地方政府供给，干部的管理在地方，所以审计部门也很难保持自己超然脱俗，这正是制约我国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的原因。

（二）审计观念跟不上步伐

由于法制观念等诸多因素的影响，人们自觉接受审计监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识更是存在较大的差异性。首先是社会各界，他们的审计观念还较为落后其次是相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在财务收支审计上；再加之社会上还存在一些不良的风气，审计的社会地位与其所发挥的职能不相称；财政、经济活动透明度不高；法制的不完善导致假账盛行；等等。这些因素无一不影响着绩效审计的发展。

（三）工作范围跟不上需要

绩效审计，虽然是审计部门近些年来叫得很响喊得很多的一项创新性的工作，但目前从实际工作的操作层面来看，它却有很多方面跟不上来至目前为止，国家除制发了几个企业效绩评价方面的标准规定之外，对其他方面的绩效审计，特别是对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规定，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性的可操作性的指导文件，导致政府绩效审计难以展开 同时从当前的审计实践来看，绩效审计范围相当窄小，远远跟不上审计事业发展的要求。如行政事业单位的经费开支专项资金，本来这些部门过日子就感紧巴巴的，基本上没有开展绩效审计，也没法开展绩效审计；随着国有企业改革的深化，现代企业制度的逐步建立和国退民进，企业的绩效已不再是政府审计所关注的重点问题；财政审计，当前人们把主要精力放在真实性和合法性上，拨出去的资金在支出方面只要合规就可以了，至于资金是否用于原定的目标、效益如何，则基本不去管它了。这样一来，政府审计部门也感到十分为难，有种无处伸开手脚的感觉。

（四）人员素质跟不上要求

绩效审计与财务收支审计是有区别的审计绩效审计属于专业性和综合性比较强的审计，其技术与方法更加复杂，其难度与要求更加不同因此，它对审计人员的素质要求也就更高，现有审计人员的素质还达不到要求，其知识结构专业素质工作能力等方面与开展绩效审计还远远不相适应虽然现有审计人员中的审计师实务知识比较多，但理论基础薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法规财政财务和现代审计技术等方面的专业知识；现有的审计人员对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生，且综合分析问题的能力不强。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。在这些方面，现有的审计人员是无法应对的现有的审计人员的素质状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，将不利于对绩效进行全面、客观公正的分析评价

四、加强绩效审计的对策

绩效审计，它是政府绩效管理的重要组成部分，是由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门事业单位经济活动的经济性效率性效果性和资金使用效益进行的审计及评价；它是对政府部门事中 事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学管理提高绩效的一种独立性的监督活动从当今社会的发展和当今政府的管理现状来看，绩效审计已经到了非开展不可的程度 正是这样，不能以原有的工作方式和知识结构来思考绩效审计，而应在现有的审计环境 审计条件审计手段的平台上来研究绩效审计，来构造绩效审计

（一）加大宣传力度，给绩效审计以氛围

绩效审计，它即将成为政府审计的主流，这是经济社会发展的客观要求，也是审计机关审计使命之所决定因此，大力加强政府绩效审计工作的宣传力度，做到较大层面上的人，至少是科以上干部树立绩效审计的观念，了解绩效审计的意义，认识绩效审计的作用，绩效审计才能得到全社会的认可，工作才能顺利开展绩效审计的宣传可以通过多种形式进行，如召开会议，报告绩效审计；开班办学辅导绩效审计；利用媒体，宣传绩效审计；等等 通过宣传，形成良好的绩效审计氛围，让绩效审计的科学理念深入人心，让绩效审计的先进事业顺利发展

（二）深化体制改革，给绩效审计以阵地

只有加大改革力度，全面建立健全公共财政体制，大力转变政府职能，科学理顺政府关系，优化政府结构，才能真正从根本上解决政府部门人浮于事 效率低下的状况，才能促进社会主义法制经济，才能促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公共财产激励约束机制转变，从而解决当前绩效审计无从下手 无法下手等方面的问题政府部门的体制改革不仅能促使公共财产效益的提高，而且也会更加重视制约绩效审计发展中的深层次问题，更加注意解决绩效审计发展中的具体问题科学合理的政府体制，能使政府的效能提高，能产生辉煌的成效，也有益于审计部门对公共受托经济责任履行情况的效益性效率性的审计这样，政府绩效审计就会得到全面的重视，得到深入的发展

（三）建立完善法规，给绩效审计以武器

法律法规是开展政府绩效审计的关键性的问题，依法审计是审计的基本原则，法律法规是审计人开展审计业务的基本武器只有用法律法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依目前，在绩效审计的实践中，还没有摆脱传统习惯和传统定式的制约，大都用传统审计来开展绩效审计，跳不出传统审计的圈子，使得绩效审计缺乏实质性的内容 因此，国家有关部门要认真总结在政府经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统 操作性比较强的政府绩效审计的相关法规只有把绩效审计的审计对象审计目的审计程序审计评价等作出法律条例方面的规定，绩效审计才能有效地进行特别是要建立一套科学可行的指标评价体系，这是审计实践反复证明了的问题 评价一个单位一个部门一名领导的公平程度，取决于指标评价体系的科学程度同时，审计部门也要在绩效审计方面实行严格的审计质量责任制审计工作稽查制度，以进一步明确绩效审计的要求有了一些基本性的法律法规和操作层面上的制度，并在日后的实践中不断修订和完善，绩效审计就会开展得有声有色

（四）注重业务培训，给绩效审计以骁将

绩效审计是对政府活动的经济性效率性效果性的审计，与财务收支审计相比，绩效审计对审计人员自身素质的要求较高一般来说，做绩效审计的审计人员，除了要有做财务收支审计方面的业务知识外，还必须具有公共管理学 电子计算机工程学心理学等多方面的知识，而现有的审计人员中大都缺乏这方面的知识因此，加强对现有审计人员的培训，优化审计人员的知识结构，提高审计人员的素质，是做好政府绩效审计的前提条件 各级审计机关应对现有审计人员进行强化培训，可以举办各种类型的学习班，强化教育；国家审计署应组织编写绩效审计的教材，通过网络，面向全体审计人员传道授业，以提高审计人员的理论素质和业务水平，增强政府绩效审计方面的能力审计战线有了这样一批骁将勇士，绩效审计的事业就会兴旺，绩效审计的明天就会辉煌。

第三篇：地方政府绩效管理

中国地方政府绩效评估管理比较

摘 要：我国地方政府在行政管理和服务中承担着广泛和重要的职能，地方政府的绩效如何对当地的社会经济发展起着至关重要的作用。准确地考核地方政府绩效是促进地方政府改善、提升绩效的基础，有利于引导、促进地方干部树立科学的发展观；有利于促进地方政府转变职能，提高办事效率和服务质量，提高政府信誉和形象。因此，对我国地方政府绩效评估模式进行深入研究，具有重要的理论价值和现实价值。本文选取福建省、甘肃省和青岛市两省一市的绩效评估实践进行比较分析，对政府绩效评估主体、评估内容和方式进行比较研究，最后在实际调查的基础上提出了合理化建议及对策。

关键词：绩效评估；地方政府；对策

政府绩效评估是将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标相比较，评估政府组织实际工作的成果，从而对政府组织的绩效进行全面的评估。具体地说，就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制，运用科学方法和程序，对政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评估，诊断组织中存在的问题，从而推动政府效率和服务质量的提高。

一、政府绩效评估发展概述

（一）西方国家绩效评估的实践

在当今世界，西方个国家都很重视对政府机构进行绩效估测量。美国政府组织绩效评估最早起源于20世纪30年代，当时美国地方政府就开始了对好政府的追求并且以效率为核心对政府的运作进行测量与评估。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平的理论，主张“公平至上”，强调公共行政的顾客导向。另外，历任美国总统也都很关注政府部门的绩效管理问题，政府绩效评估甚至成为克林顿政府行政改革的主导思想。1993年7月，美国国会通过了《政府绩效和结果法》，将政府绩效评估制度化法定化；布什政府于2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，设立绩效基准和等级评估标准制度。总体说来，美国政府绩效研究基于涉及内容广泛、事实与数据而颇具说服力，研究和实践水平相对较高，成为了绩效评估领域的佼佼者。

英国政府绩效评估始于1979年的“雷纳评审”。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来又发展到由社会进行对政府工作的评估。此后，在英美国家的带动下，政府绩效评估在其他国家也广泛的发展开来，在澳大利亚、新西兰、加拿大等国家先后引入类似政府绩效评估体制。

（二）目前我国地方政府绩效管理的探索

在改革开放30余年来，我国的社会主义市场经济体制不断巩固完善，市场经济的发展特别是加入wto，使现有的经济体制要与国际接轨，这就要求建立起适应全球化、与市场机制相协调的行政体制。近年来，地方政府在变革观念、转变职能、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理技术和方法，根据地方的具体情况，进行了独特的优化与创新。其中比较典型的绩效评估模式有： 1.福建的机关效能建设。切实转变了政府机关工作作风和提高为人民服务质量，建设更加廉洁、勤政、务实、高效的政府机关。2.珠海模式——珠海市率先启动“万人评政府”活动。2002年，珠海市向社会发放了民意调查问卷，考核各被测评单位的工作情况以及社会满意程度。3.青岛模式--目标责任制。从2002年开始，青岛就开始实施学习型、创新型、竞争型、服务型政府机关建设，由机关、社会形成多层次的督查体系，利用目标管理考核软件系统对各单位重点工作目标进行监管和调控，并加强社会舆论和媒体的约束力。4.甘肃模式——甘肃省将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。5.哈尔滨2009年10月1日起施行的《哈尔滨市政府绩效管理条例》是将绩效管理上升到了法制化的高度，成为全国第一个地方政府绩效评估立法。目前，我国个地方政府都不同程度地开展了政府绩效评估工作，取得了一定成效，但是，我国目前的地方政府绩效评估无论在理论上还是实践上还存在许多问题和不足，有待于进一步完善。

二、我国地方政府绩效评估模式比较

目前，我国大部分省、区、市不同程度地开展了政府绩效评估工作，在借鉴西方政府绩效评估成功经验的基础上，结合自身实际，勇于探索、大胆创新，形成了各具特色的绩效评估模式。本文选取福建省、甘肃省以及青岛市作为研究对象，分析比较了几个典型的政府绩效评估模式。

（一）福建省的效能建设模式 1.评估方法及内容

福建省是2000年在全省范围内开展的效能建设，在政府的领导下有计划、有目的地针对福建省行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的效果、效率、效益等情况进行检查监督的“效能建设”活动，同时，着力改变机关作风、提高效率、提升对企业和公民的服务质量和水平的“勤政建设”活动，还成立了的福建省机关效能建设领导小组，负责统筹规划。评估主要包括三种形式：

（1）指标考核。福建省直机关绩效评估指标紧紧围绕“业务工作实绩”和“行政能力建设”两方面进行设置。其中，业务工作实绩方面根据各机关部门的特点由各单位的职能职责及工作任务自行设定，报省效能办审核。行政能力建设方面基本上确定“科学民主行政、依法行政、高效行

政和廉洁行政”四个指标。

（2）公众评议。公众评议每年开展两次，即中期评议和年终评议，中期评议占评议总分值30%，年终评议占70%。公众评议委托福建省统计局民意调查中心具体实施。参加公众评议的人员为省人大代表、省政协委员、相关部门和基层单位、管理相对人和服务对象。中心针对不同对象设置不同的测评表和问卷调查表，采用分层配额、随机抽样方法进行考评。

（3）察访核验。由福建省效能办带头，由效能监督人员及相关部门人员组成的察访小组具体实施。通过现场察访、单位暗访、现场拍摄、听取报告、核查数据与资料、电话暗访等方法不定期对被评估单位工作作风、办事效率、依法行政的实际状况进行调查。

2.福建模式的特点

福建省的绩效模式是“效能建设”，是在党委、政府的领导下，提高工作效率，管理效率和社会效果为目标，以制度建设、作风建设、廉政建设等为内容，改进机关的运作方式，建设廉政、务实的机关综合活动。其主要有两种方式：

第一，要素之间的内在联系。以岗位责任制来明确工作职责；以公开评议来强化民主监督；以公示制来推行政务公开；以承诺制来明确管理和服务要求；以失职追究制来严肃工作纪律。

第二，一体化的推行机制。主要表现是各级政府所建立的效能建设领导部门及其办事机构，其特点是在政府的统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与一体化的推行机制，有利于统筹规划，确保各要素之间的有机联系，可以说是效能建设“整合性”的组织保障。

（二）甘肃的“第三方评估”模式 1.评估方法及内容

为了树立科学发展观，进一步改善政府工作作风，为全省发展营造一个规范合理的法制环境、优质高效的服务环境，从2004年起，甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对全省14个市、州政府和所属的39个职能部门进行绩效评估，这是我国首例将政府绩效评估委托给第三方评估机构进行科学、规范的评价。主要做法包括几个方面：

（1）全权委托第三方独立组织实施绩效评价。从2004年8月起，受甘肃省政府的委托，兰州大学中国地方政府绩效评价中心开展了对甘肃省14个市（州）政府及39个所属职能部门的绩效评价活动。作为一家非营利性的学术中介机构，兰大评价中心完全是站在第三方的角度上公平、公正、科学的开展评价工作，从评价活动方案的设计、调查问卷印制、调查表发放和回收、专家选择、调查分析、以及终评价结果的形成完全独立完成，不受政府影响，较为真实地反映

了评价主体的意见。

（2）评价主体呈现多元化。兰大评价中心从不同领域、不同层面选择评价主体，其中既有企业代表，又有学术界专家学者，以及省政府工作人员组成的政府评价小组，多元化的评价主体使得评价更加规范和全面。

（3）运用科学综合的评估指标考察。由于政府绩效评价工作的复杂性和对评估对象掌握的数据信息不够完全和详尽，兰州大学评价中心在评价工作中采取问卷调查、综合绩效指标考核，现场考察相结合，使评价结果更具科学性。

2.甘肃模式的优点

第一，由第三方机构进行政府绩效评估，是我国地方政府绩效评估跨出的重要一步。兰州大学绩效评价中心有专业性的评估专家团队运用先进的评估分析方法和工具，进行专业化地方政府绩效评价，更加客观公正。

第二，政府绩效评估的规范化和科学化。传统的评估强调的是经济和效率，缺乏对效益和顾客满意度的重视。而甘肃评估模式形成系统的经济、效率、效益和公正得指标体系，充分体现了这四者的统一性。

第三，甘肃模式的政府绩效评估打破了传统自上而下的评估方式，让公众参与评估，做到政府与公众互动，使得评估透明化，并且体现以人为本，以公众为中心，公众是政府

服务的对象，因此，必须让公众参与到政府绩效评估中来，让其对政府服务做出及时反馈，同时参与评估也增强公众的社会责任感，对建设和谐社会也有重要的影响。

（三）青岛的目标责任考核模式 1.评估方法及内容

青岛市也是全国较早实行绩效评估的城市之一。近年来，青岛市政府围绕建设现代化国际城市战略目标，坚持把政府绩效评估作为推进经济社会发展的主导向标，积极构建和完善科学发展观要求的绩效评估体系，不断加大评估监督力度，有效促进了青岛市经济社会又好又快的发展。

在评估对象和范围上，既有政府部门又有党政部门，既对市直党政部门又对区县乡级党委政府，实现党政评估联动、部门职能评估与区县综合评估联动。在评估内容上，体现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的总体布局，体现业务指标与内部管理指标的协调，体现长期目标与短期目标的统一。

青岛市改进了内部评估，加大民意调查和社会评议的力度，逐步实现由“内考内”、“官考官”向“外考内”、“民考官”转变，建立多元化开放性评估主体体系。实行日常评估与评估相结合，抓好目标制定、过程监控、绩效评估等关键环节。综合运用评优、物质奖励、公开通报等手段。实行单位主要领导政绩评估与单位评估结果直接挂钩，公务员

评估与本单位评估结果挂钩的办法，形成了层级评估、层级责任、层级惩罚、覆盖全员的激励链条，保持评估的严肃性和权威性。

2.青岛市政府绩效评估的特点

第一，建立了符合科学发展观要求的评估体系。青岛市政府的绩效评估工作体现了市委、市政府对全市工作的总体要求和布局，构建了以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设为核心的目标绩效考核体系，既评估经济发展速度，更评估经济与社会、人与自然和谐发展，具有很强的针对性和操作性。突出开放评估和外部评估，提高民意调查权重。

第二，创新了评估方式充分发挥评估组成员一的作用。选派人大代表、政协委员、专家学者、群众代表、机关人员参加年终评估和日常监督工作，他们到被评估单位全面了解情况，掌握工作进度，加强监督，真正做到有效的外部评估方式。同时，注重民意调查的形式，在采取问卷调查、走访调查的同时，扩大群众参与面，完善了对市直部门尤其是涉及民计民生部门的社会评议。

三、对我国地方政府绩效评估发展的建议

目前，我国地方政府绩效评估尚处于探索阶段，无论在理论上还是实践上都还不够成熟。虽然部分省市构建地方政府绩效评估体系在探索中获得了一定的成功，但实践中仍然

存在诸多问题，如评估方法过于单一，缺乏有效地绩效改善手段等。基于上文的分析比较，对地方政府绩效评估建议如下：

1.借鉴并吸收西方主要发达国家的政府绩效管理的实践经验。吸收优秀研究成果, 有利于我国政府在绩效管理研究领域开辟新的理论视野。把国外的先进管理理念及管理技术与方法同我国的实际情况结合起来, 形成具有我国特色的绩效评估体制。

2.加快我国政府绩效管理的相关立法工作, 使之进入一个受法律约束的程序。建立完善的法律体系, 并明确的规定政府绩效管理, 健全法律监督机制以及事后救济制度,只有以相关的法律法规作为保障, 才能使政府绩效管理系统科学有效地运转；用一套规范的法律体制进行指导不同地方政府的绩效管理及评估工作, 以建立政府绩效管理的长期有效机制。

3.完善我国地方政府绩效评估机制。（1）完善我国地方政府绩效评估的指标设计体系。在设定评估指标时根据政府的职责范围进行设定, 区分主次, 并确定出关键指标以便直观地对政府绩效作出评价。（2）评估主体多元化是民主的一个重要表现形式。当公众能够自觉且广泛地参与政府的绩效评估过程的时候,这将有助于提升公民对政府绩效的认同度,使公众的意愿能够顺利反馈到政府职能部门, 其评估的成效也更具有可信性,建立信息传播渠道,这有利于保证绩效信息的真实性, 增进公众与政府之间有效的双向沟通。

参考文献：

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[2]卓越.公共部门绩效评估[m].北京：中国人民大学出版社，2004．

[3]胡税根.公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战[m].杭州：浙江大学出版社，2005．

[4]蔡立辉.政府绩效评估现状与发展前景[j].中山大学学报，2007，（5）．

[5]盛科明．服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法[j]．中国行政管理，2009，（4）．

第四篇：徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南

徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南（试行）

第一条 为进一步规范本市政府投资项目绩效审计工作，规范审计操作，保证工作质量，提高工作效率，根据《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南》，结合政府投资项目绩效审计特点，制定本指南。

第二条 政府投资项目是指由政府通过财政性资金投资、银行贷款以及发行债券等形式，组织兴建的固定资产投资的工程建设项目。

第三条

政府投资项目绩效审计是指政府审计机关对投资资金的真实性、合法性进行审计的基础上，分析评价其投入、管理和使用的经济性、效率性和效果性，并提出改进建议的专项审计行为。

所谓“经济性”，是指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，即少支出。

所谓“效率性”，是指项目建设与其所用的资源（如土地、建筑材料、机械、人工等）之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理。

所谓“效果性”，是指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是说，项目在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果，即支出得当。

第四条

政府投资项目绩效审计的目标是通过项目资金的绩效审计，在保证项目资金真实、合规的基础上，揭露项目资金管理中存在的效益性问题，提出加强和完善项目资金管理的建议，促进项目资金合理、有效的使用、规范管理，促进项目的后续运营达到预期效果，促进项目达到公共服务目标，提高资金的使用效益、使用效率和使用效果。

第五条

政府投资项目绩效审计选项应遵循《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南（试行）》所确定的原则和重点关注的内容。

第一,利用财务资料和非财务资料,对资源管理的经济性、效率性和效果性作出评价;

第二,对一个单位、一个计划和项目的总的业绩作出报告;

第三,对提高政府部门的经济性、效率性和效果性提出总的建议。

第六条

政府投资项目绩效审计审前调查应重点关注：

（1）建设单位（或代建单位）职责范围或业务经营范围、机构设置、人员编制情况、财务会计机构及其工作情况；

（2）项目立项及可行性研究报告批准情况；

（3）项目概算或预算的批准与调整情况；

（4）基本建设程序执行情况；

（5）项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面的招投标和承发包情况；

（6）建设资金筹措计划与实际筹集、到位情况；

（7）工程现场管理、工程财务核算、工程物资收发、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况；

（8）工程竣工验收、决算及投入使用、管理情况；

（9）其他需要了解的情况。

第七条 政府投资项目绩效审计根据审计目标确定审计范围和审计重点。审计范围主要包括建设资金的筹集、管理和使用效益情况，根据工作需要可延伸审计设计、监理、施工、设备材料采购、征迁以及其他与项目建设有关的经济活动。

审计重点包括以下三个方面：

（一）经济性。审查项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。

（二）效率性。审查项目建设与其所用的资源（如土地、建筑材料、机械、人工等）之间的关系。

（三）效果性。项目投资目标的实现情况，是否达到预定的效果，是否取得预定的效益，包括经济效益，社会效益、环境效益等相关内容。

第八条

政府投资项目绩效审计评价的主要依据有：

（一）国家相关的法律、行政法规和规章制度；

（二）国家制定的国民经济发展的方针政策；

（三）政府确定的项目建设单位部门职责和绩效目标；

（四）政府或项目建设单位制定的工作计划和中长期发展规划；

（五）项目建设单位申报的部门预算相关材料和财政部门的预算批复文件；

（六）项目建设单位申报的项目预算论证材料和项目验收报告；

（七）政府财政收支决算和项目建设单位部门收支决算报告；

（八）财政部门制定的绩效评价管理制度、办法及工作规范；

（九）其他相关材料。

第九条 政府投资项目绩效审计绩效评价内容主要有：

（一）项目交付使用前指标。

1.资金筹集。主要反映项目资金来源是否合规、资金数额和到位时间是否按计划进行、是否满足项目进度需要，可设置资金筹集合规性、资金到位率和及时性等指标。

2.资金使用。主要反映与项目相关的财务管理制度和措施是否健全，项目预算管理、资金管理、财务监督等关键制度和管理环节是否有效，项目资金使用是否合理、资金使用的效果性如何。可设置财务内控制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出结构合理性、资金支出合法性、提前（延期）还贷增减利息支出、建设投资增减额、是否存在无效投资和损失浪费现象等指标。

3.投资决策指标。主要反映项目论证是否充分可行、项目立项设计和决策等环节是否规范，可设置项目科学性和可行性、投资决策程序规范性等指标。

4.是建设管理指标。主要反映项目内控制度是否健全并得到有效执行，项目完成进度是否与预期（设计）目标一致，项目质量是否达到规定的标准，功能是否达到设计要求，项目建设是否存在超规模、超标准、超概算，有无擅自增加建设内容等。

（二）项目交付使用后指标。

1.经济效益指标。经济发展是社会发展的物质基础和前提，尤其是竞争性投资项目，必须重视其经济效益方面的评价考核。该项可设置财务净现值、财务净现值率、投资回收期及相关经济收入等指标。

二是社会效益指标。可设置政策符合性、社会就业、社会人文、社会满意度和其他社会影响等指标。

三是环境效益指标。可设置是否执行了“三同时”制度、环境质量、废弃物再利用等指标。

第十条 政府投资项目绩效审计内容与方法

（一）审计内容

审计内容总体上包括项目决策、建设准备、建设实施、竣工验收和投人运行五个阶段，具体实施中可根据审计的类型确定侧重点。

1．在项目决策阶段，主要审查项目的立项报告、可行性研究报告、环境影响报告的申请审批程序，审查有无违反决策程序、擅自立项的行为，各个环节有无省略或遗漏；审查重要环节的论证研究是否充分和科学，编制深度是否达到要求等。

前期资料的审查应把握科学性，检查立项决策的科学、正确性，具体审查项目是否进行了充分的必要的可行性研究，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要；项目决策、勘察、规划、设计各阶段的审批程序是否规范、有效，能否在保证质量的前提下有效控制建设项目的投资，特别要重点分析设计变更是否合规。

2．在工程建设准备阶段，主要审查勘察设计单位资质、报批程序是否符合要求，设计文件是否齐全，勘察设计规模、设计标准是否符合初步设计批复的要求，是否合理；项目建设用地审批手续和程序是否合规，拆迁程序是否合规，是否取得拆迁许可证；是否按规定缴纳各项前期费用；是否办理了规划许可证、施工许可证；对于涉及老百姓切身利益的土地补偿、安置补偿和房屋拆迁补偿等资金是否按规定支付等问题应重点关注。

3．在工程建设实施阶段，主要审查概算执行、招投标管理，合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理等几方面，揭露因管理乱等造成的损失和浪费问题。建设实施阶段是进行投资效益审计的重要关注点，该阶段比较集中地反映了投资的经济性和效率性。

审查建设项目管理应把握规范性，审查的重点环节和内容：一是设计、监理、施工单位选择和材料采购供应环节，检查项目招投标是否按“公开、公正、公平”等原则进行，有无因“暗箱操作”、虚假招标、违法分包或层层转包谋取利益，虚假合同，垫资招标或压低造价等，造成损失浪费、质量隐患以及影响工期等问题；同时，将招投标过程中存在的各种违法违规行为与审计是否存在腐败行为结合起来，发现案件线索。二是工程施工和质量环节，检查是否实施有效的项目法人责任制度、建设监理制度，监理是否忠实履行职责，是否存在偷工减料、高估冒算、质次价高等问题，工程建设是否按设计内容全部施工完成。

4．在竣工验收阶段，主要审查竣工财务决算报表的编制依据和方法是否符合国家有关基本建设财务管理的规定，项目验收是否按国家规定的时间和程序进行，环境保护设施是否同时验收，工程是否按规定的比例预留了质保金等。

对公共工程项目资金使用效率的评价应把握经济性，审查重点：一是资金的来源、管理、使用和到位情况，分析建设资金的实际来源渠道、数额、到位时间是否满足工程进度的要求，分析资金使用是否合规，有无存在资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪问题。二是资金结算情况，将竣工决算审计应当作为投资效益审计的重点，审查工程造价和价款结算是否真实、合法，要重视资金拨付、结算中存在的异常现象。通过审查项目的工程总量，对照最初预算及项目实施中的变更情况，核准工程的实际造价和各种税费的计提是否正确，确定建设成本的真实性、合法性。

5．在投入运行阶段，主要审查项目的经营能力、管理能力和赢利能力，以及项目的社会效益、环境效益等内容。

项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产（或交付使用）的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。主要从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。

（二）审计方法

政府投资项目绩效审计方法除可采用审阅、访谈、抽样调查、观察、分析、问题解析法、碰头会、绘制结构关系图等方法，还可以采用调查询问、调查问卷、拍摄照片、走访权威机构、专家访谈等方法。政府投资项目绩效审计根据具体项目情况可采用以下评价方法：

1．成本--效益比较法。针对财政支出确定的目标，在目标效益相同的情况下，对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，以最小成本取得最大效益为优。

2．目标预定与实施效果比较法。通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成（或未完成）目标的因素，从而评价财政支出绩效。

3．摊提计算法。研究某项支出通过盈余得以回收的时限，即计算投资回收期或投资风险。摊提时间越短，风险越小。

4．最低成本法。在某项公共支出不易观测或计算其效益大小的情况下，可采取比较多个功能和目的相近的方案，评价和选择成本最低的方案。

5．因素分析法。通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素。

6．历史动态比较法。将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类排列，分析比较，确定公共支出效率变化的情况。

7．横向比较法。将相同或近似的支出项目通过比较其在不同地区间的实施执行情况来分析判断支出的绩效。

8．专家评议与问卷调查法（公众评判法）。通过若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析，同时，设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，最后汇总分析各方意见进行评价判断。

9．数理模型法。在科学设计评价指标体系、建立基础数据库和综合运用比较、因素分析和成本一效益分析法等评价方法的基础上，建立部门预算或项目支出绩效评价的数理模型，利用开发的绩效评价软件系统和计算机信息处理技术来处置、评定绩效目标完成情况。

10．其它方法。

第十一条

政府投资项目绩效审计报告按照《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南（试行）》要求撰写。

第十二条 本指南对审计工作底稿、审计抽样、内部控制测评等未作规范，审计人员应参照审计署公布的审计准则及《徐州市审计局审计项目质量控制办法》执行。

第十三条 本操作指南就政府投资项目绩效审计的程序、方法、标准、审计内容、审计报告等提供指导，本指南未涉及到的部分，请参照《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南（试行）》，其他尚未涉及的特殊情况审计人员应当运用其专业判断。

第十四条 本指南由徐州市审计局负责解释。

第十五条 本指南自发布之日起施行。

附件：

政府投资项目绩效评价参考指标

一、项目建设的合规性评价

合规性是对建设项目进行效益评价的基础，主要以我国现行的法律、法规为评价依据，针对项目的前期阶段、准备阶段和施工过程中涉及的“四制”及资金使用方面进行评价，前期和准备阶段以定性指标为主、资金使用方面适当地采用了定量指标。

（一）项目前期工作阶段（决策分析阶段）

主要审查立项程序是否合规，审批手续是否齐全，有无违反决策程序、擅自立项的行为发生；审查项目前期论证工作的充分性，论证结果是否具有科学性和公正性。防止可行性论证变为“可批性论证”的倾向，杜绝“三边”工程。具体可采用以下九项指标：

1．是否严格执行基本建设程序；

2．项目立项的资料是否齐全，手续是否完备；

3．可行性研究报告编制的内容是否完整、真实、科学，是否具有可持续性；

4．可研报告的报批程序是否符合规定，手续是否完备；

5．是否编报建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记；

6．环境影响评价工作是否由取得相应资格证书单位承担；

7．环评报告是否经过有关部门评估；

8．是否有建设项目用地预审；

9．项目决策的依据是否充分。

（二）工程建设准备阶段

主要包含规划、征地、拆迁、报建等环节。对该阶段进行合规性评价主要法规依据为《中华人民共和国城市规划法》、《建设项目选址规划管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁安置条例》、《工程建设项目报建管理办法》等。具体可采用以下指标：

1．规划选址方面

是否办理了建设工程规划许可证；是否有在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施的行为；是否有城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。

2．征地方面

建设项目是否存在化整为零征地的行为，违规征地的面积；是否存在先征待用建设用地的行为，先征待用的面积；是否按规定支付了土地补偿费和安置补助费，补偿的标准；是否存在压低补偿标准的问题（补偿差额=按规定应予补偿金额-实际补偿金额）；是否存在超额补偿的问题（超额补偿金额=实际补偿金额-按规定应予补偿金额）；单位投资占用耕地面积（单位投资占用耕地=项目占用耕地面积／项目总投资）。

3．拆迁方面（主要是城市拆迁，农村房屋拆迁可参照征地部分指标评价）拆迁人是否办理了拆迁许可证；是否存在超拆迁许可证规定的拆迁范围拆迁，超拆面积（超拆面积=实际拆迁面积-应拆迁面积）；是否存在房屋拆迁管理部门作为拆迁人的行为；委托拆迁的拆迁人是否向被委托的拆迁单位出具委托书并订立拆迁委托合同；是否存在被委托的拆迁单位转让拆迁业务的行为，转让的金额；拆迁人是否与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，未订立拆迁补偿安置金额；是否存在强行拆迁的问题，强行拆迁的数量；是否存在压低或超额补偿标准的问题（补偿差额=按规定应予补偿金额-实际补偿金额）；是否存在拆迁人挪用补偿安置资金的行为，挪用的金额。

4．建设单位是否履行了报建手续。

（三）工程建设实施阶段

主要包含勘察、设计（初步设计和施工图设计，重大项目和技术复杂项目，可增加技术设计）、设计文件审批、工程施工、生产准备（试动转）。该阶段的合规性评价以资金流开始，用关于资金使用的法律法规等规定与资金的实际运行相对比，从资金的流人、使用和流出三个环节查找资金使用中的问题，防止资金使用的跑、冒、滴、漏和流向错误。

1．项目管理方面

所依据法规主要为《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《关于固定资产项目试行资本金制度的通知》、《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》等法律、法规和规章。如，招投标管理可采用以下指标：

有无将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标（招投标率=招标项目合同值／总合同值）；

有无违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标；招标代理机构是否具备规定的条件；

招标公告的内容、发布招标公告的方式是否符合规定；邀请招标单位是否少于三个；

投标人是否少于三个，若少于三个，招标人是否按照规定重新招标；中标人是否符合规定条件（违规中标额=违规金额／中标项目总金额）；招标文件编制的内容是否符合规定。

2．资金使用和成本核算方面

主要法规依据为《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部基本建设财务管理规定》等财务方面的法律、法规和规章。具体可采用以下指标（以定量指标为主）：

（1）资金使用方面

是否按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作；

对基本建设活动中的材料、设备采购、存货、各项财产物资是否及时做原始记录；

建设资金是否按计划及时足额到位；

建设资金滞留闲置金额（滞留闲置比率=滞留闲置金额／总投资额）；

建设资金转移、挪用金额（转移、挪用比率=转移、挪用金额／到位资金）；建设资金挤占、侵占金额（挤占、侵占比率=挤占、侵占金额／到位资金）；虚列工程支出金额（虚列成本率=虚列工程支出金额／总成本）；

漏缴税费金额；

管理费、招待费是否超支（管理费、招待费超支金额=实际发生的管理费用-概算批复的管理费）；

超付工程款金额（超付工程款比率=超付工程款金额／全部应付工程款）。

（2）财务核算方面

是否执行国家财务规定的开支范围和标准；

工程经济活动是否全部纳入财务核算；

违规列支金额（收据、白条或其他不合规票据），违规列支比率=违规列支金额／工程成本；

成本是否按规定归集（财务核算合规率=合规资金／资金总额）。

二、项目管理情况评价

项目管理主要评价建设单位是否为确保项目的经济性、效率性和效果性而建立健全了有效的内部控制，管理是否采用了最佳实务。通过对概算的执行、勘察设计管理、招投标管理，合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理、竣工验收等十个方面的检查，揭露因管理混乱等造成的损失和浪费问题，分析各项经济活动指标是否遵循经济高效的原则，提高了工作效率，节约了社会资源。

1．概算执行：项目是否按批准的建设内容和建设规模进行建设（提高建设标准、降低建设标准）；有无超规模建设或甩项未建项目（扩大规模、减小规模，也可以金额或面积或比率来表示）；未实施建设内容是否经过有关部门批准。

2．勘察设计管理：设计收费是否符合国家规定的收费标准（设计取费差额=实际设计取费-按收费标准应取费）；设计变更审批手续是否齐全。

3．招投标管理：是否存在未按规定进行招投标的现象（实行邀请招标额、未实行招标额、肢解招标额）；是否存在无必备资质单位中标的现象（设计单位违规中标额、施工单位违规中标额、监理单位违规中标额、设备材料供应单位违规中标额）；是否存在违法分包、转包的现象，违法分包、转包投资的金额；是否存在一家投标多家陪标的现象，违规投标的金额。

4．合同管理：合同签订是否规范（非标准文本签订合同数量，非标准文本签订率=非标准文本签订合同数量／签订合同的总数量）；有无以合法的形式签订损害国家利益、社会利益或其他人的合法利益的合同；有无与招投标文件中约定的主要条款相违背的合同条款；在具体实施过程中，合同双方是否全面准确地履行合同（合同变更数量、合同变更率=合同变更数量／合同签订总数量，合同变更金额、合同变更率=合同变更金额／合同总金额）。

5．施工管理：施工是否违反环保等有关规定；是否出现安全事故；施工组织设计、施工方案是否合理。

6．工程质量指标：是否建立了三级质量保证体系；工程质量合格品率=单项工程合格数量／全部单项工程数量；工程质量优良品率=单项工程优良数量／全部单项工程数量

7．资金管理：资金到位率=实际到位资金／计划到位资金；工程款支付比率=实际支付工程款／审定工程结算值；建设单位是否预留了质保金，预留的比例。

8．造价管理：建安工程费用偏差=建安工程实际发生费用-建安工程合同规定费用；设备购置费用偏差=设备购置实际发生费用-设备购置合同规定费用；建设投资偏差=建设投资实际完成额-建设投资计划完成额；非生产性投资占总投资的比例是否符合规定。以上前三项指标可以引申出相对指标，即偏差程度指标。

9．工期管理：进度偏差=工程实际完成时间-工程计划完成时间；进度偏差程度=工程实际完成时间／工程计划完成时间

10．竣工验收管理指标：是否进行了竣工验收；有关主管部门是否都参加了项目的竣工验收工作；竣工验收的依据是否充分；与主体工程相配套的环境保护设施是否同时验收。

三、经济效益评价

主要从经济性、效率性、效果性三个方面考虑，以定量指标为主，具体指标有：

1．财务净现值（NPV）

这项指标是国际上通用的财务效益指标，是将项目寿命期内各年的财务净现金流量按照规定的折现率折现到项目实施初期的价值之和。它反映的是项目在整个寿命期内的获利能力。

（t=0,1,„，n）

显然，NPV=0，意味着折现效益流量仅够补偿费用流量而无剩余，NPV>0则有剩余，NPV<0则效益不足以补偿费用，也即直至计算期末投资仍然未能被全部回收。

2．财务净现值率（NPVR）

这是一个相对指标，它弥补了NPV中反映绝对效果的缺陷，是上述财务净现值（NPV）与项目总投资现值（Ip）之比。它表示项目单位投资现值能够获得净收益现值的能力。其计算公式为：

NPVR=NPV／Ip×lO0%

一般而言，NPVR较高的方案较为有利，但如将其用作比选标准，则须考虑有关条件和约束。

3．财务内部收益率（IRR，又称内部报酬率或预期收益率）

这项指标是投资决策时的重要依据，是指项目寿命内的逐年现金流人现值总额与现金流出现值总额相等页累计净现值等于零时的折现率。其计算公式如下：

式中项目计算期内各年（期）的净现金流量（亦即各期的资金回收额），解出IRR（须通过解析求得）。

当项目的财务内部收益率大于或等于基准收益率时，说明该项目获利能力大于或接近于该行业现有生产企业的平均收益水平，项目是合格的。反之，低于这个水平，则项目不合格。

4．投资回收期

投资回收期（T）又称投资返本年限，是以项目的净收益回收全部投资（包括固定资产投资和流动资金）所需要的时间，通常以年来表示，一般是从建设开始年份算起，它是反映项目财务上投资回收能力，兼顾盈利能力和投资风险性的重要指标，属于静态指标。由于行业和地区的差异，对该指标的使用须视具体情况灵活掌握。

投资回收期=投资总额／年平均利润

一般认为，投资回收期越短越好。当然，投资回收期不应超过项目或固定资产综合寿命。

5．投资利润率（税后）或投资利税率（税前）

投资利润率=年利润/总投资×100％

6．单位功能投资 =建设投资／设计服务能力或设施规模

7．实际达到能力年限

该指标是指项目从建成投产之日起达到设计生产能力为止所经历的全部时间。将该指标与前评估中（可研和概算文件中预测的达产年限）相减，正值表示实际达产年限长于设计达产年限；负值则表示其短于设计达产年限。

四、社会效益评价

主要评价项目促进国民经济、地区经济和部门经济发展，以及技术进步、节约时间、节约自然资源、收入分配和社会劳动就业等方面。具体可采用以下几个指标：

（一）定量指标和分析

1．就业效益指标：直接就业效益=本项目就业人数／本项目投资

该指标由于各地的就业压力不同，在具体操作时，可分别按行业、地区相应的平均就业效益水平作为衡量的标准。

2．收入分配效益类指标：

员工分配效益=员工收益／项目总收益

企业分配效益=企业收益／项目总收益

地方分配效益=地方从项目获益／项目总收益

3．节约自然资源类指标：

单位投资占用耕地=项目占用耕地面积／项目总投资

单位产品生产耗水量=项目年生产耗水量／主要产品生产量

（二）定性分析

1．项目对科技进步及节约时间的贡献。如对于先进性技术或新开发工艺技术，其推广应用的前景以及对国家、地区及部门科技进步有何影响；项目有无节约时间的效益（该项指标尤其适用于交通类项目）。

2．对地方经济及国民经济发展的影响。

五、环境效益评价

主要依据为《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等与环境保护有关的法律法规。通常可以采用下列指标：

项目对自然环境已知的各种不利影响是否都已采取了措施，有哪些未采取措施，其中近期和远期的影响如何；

项目有无破坏森林、植被、导致水土流失、影响野生动植物保护和破坏生态平衡等问题，其影响程度；

是否按国家规定缴纳超标准排污费；

是否引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备；

是否存在将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的行为；

是否执行了“三同时”制度；

建设项目试生产期间，建设单位是否对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行过监测；

环境质量（优、良、轻度污染、严重污染）；废弃物再利用指标。

另外，对于有些政府投资项目是以发挥公共服务作用为主，本身的经济效益体现不出来或者为零，对这类的项目效益评价则不能只用财务指标来衡量、评价，要重点对其社会效益、生态环境效益进行评价，分析影响项目社会效果发挥的诸多因素，以便更好地促进公共项目投资效益的提高。社会效益、环境效益应通过社会调查和国民经济综合指标的分析，评价项目建成后对社会的经济文明、政治文明、生态环境文明等方面所产生的影响，以及对提高城市品位、改善投资环境和人民生活的作用等方面进行评价。

第五篇：浅谈地方政府目标绩效管理问题

浅谈XX区目标绩效管理

内容提要：由于受长期计划经济体制的影响，我国政府部门存在着机构臃肿、效率不高等问题。随着体制改革的进一步深入，政府职能正在进行重大调整。政府绩效管理作为行政管理制度创新和有效管理工具，其重要性不断彰显。绩效管理在我国政府部门中的存在的问题、提出解决问题的对策、总结绩效管理的意义，对我们理解和实践政府部门绩效管理有着重要现实意义。主题词：政府 目标管理 绩效管理

浅谈XX区目标绩效管理

随着政府与社会的关系角色定位的不断变化,单纯把效率作为政府评估的综合性最终尺度具有很大的局限性,与政府的行为价值取向也已经大相径庭,确立什么样的政府管理理念,成为当今政府管理与改革的核心问题。现今，中国各级政府都热衷于搞脱离实际劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”,为追求一时的经济增长速度而盲目上项目搞投资,片面地追求GDP的增长,造成大量低水平重复建设,诸多决策失误诸多问题的产生,大都源于绩效管理考核评价标准的不科学不准确不全面或不完善“科学发展观” 和“正确政绩观”的提出。所以说正确的目标绩效管理体系是改变我国各级政府现存问题的主要方法，建立健全对政府部门及其领导干部绩效管理评估体系,靠机制和体制发挥作用在新的历史时期,对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、绩效、绩效管理的概念

所谓“绩效”, 是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。

所谓“绩效管理”，是指将企业的远景、战略目标分解到组织和个体，并通过绩效沟通、绩效计划、绩效考核和绩效反馈四个环节完成，其注重的是员工未来绩效的改善和提高，从而有助于推动组织战略目标的实现。

二、政府绩效管理的概念

所谓“政府绩效管理”，是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。在西方也被称为“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”“政府业绩”“政府作为”等,泛指政府 所做的成绩和所获得的效益其内涵非常丰富,既包括即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现,又包括政府在行使职能过程中的绩效表现因此,政府绩效的评估,就是根据管理的效率能力服务质量公共责任和社会公众的满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入产出中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级

政府目标绩效管理就是为了更好的促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果、和公平方面的绩效，已塑造服务民众、是民众满意的高效政府。

绩效管理并不一个单一的概念,它的内涵也不仅仅是传统意义上的直接行为结果,它应该也是行为过程绩效型政府管理应该包括新公共管理目标管理绩效评估绩效审计等等各种理念的综合和实践即以政府绩效为本,以公共责任的实现程度效果服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,降低政府成本做大政府业绩,通过一整套完整的评估体系,最终实现政府管理的经济、效率、效益、公平。

随着科技的发展时代的进步,以及信息化时代的到来,政府能力变得越来越重要,传统行政管理模式因此受到巨大挑战,以英美为代表的西方发达国家采用新公共管理思想,适时提出了绩效管理理念绩效管理的引入大大推动了政府改革的大趋势,取得了很好的效果,建立绩效型政府已成为当今世界政府行政改革的一种趋势和潮流

三、XX区概况

XX区位于四川省北部，全区共有1个省级经济开发区、22个乡镇、2个街道办、1个园区。全区以工业为主导，农业为基础，走以农促工、工农相结合的发展道路。截止2010年底GDP达到XX亿元，同比增长XX%；实现规模工业增加值XX亿元，总量位居全市第X位，同比增长XX%；财政总收入突破XX亿元，达到XX亿元，同比增长XX%；社会固定资产投资完成XX亿元；城镇居民人均可支配收入达到XX元；农民人均纯收入增加XX元达到XX元。随着完成灾后重建三年任务两年完成的目标，XX区的经济水平得到了长足的发展。

四、XX区目标绩效管理现状 1.目标绩效管理的原则

XX区本着以科学发展观为指导，着力建立“科学有效、简便易行，具有激励性、导向性、可操作性”的目标绩效管理体系。坚持“实事求是、科学合理、客观公正、突出重点、分级负责、奖惩分明”的原则，突出“加快发展”主题，深入贯彻“五个坚持”，全面推进“三化联动”，大力实施“规划项目产业投资突破年”，整体推进经济强区“四大战略”，强力抓好灾后重建、重点项目建设、民生工程、创建文明城市暨城乡环境综合治理等重点工作，促进全区经济社会事业又好又快发展，社会稳定和谐。

2.目标绩效管理的体系

XX区，通过对全区22个乡镇、2个街道办、1个园区，52个 4 区级部门，9个市区共管部门开展目标管理和绩效管理，可以动态的反应责任部门的工作现状，以便跟踪查找工作中的薄弱环节，大力提高对各项经济指标、共同指标、党务政务指标的督办事项，促进各项指标按进度要求顺利推进，完成。真实、全面的反映了经济社会发展状况，为工作中的监督提供了信息支持和依据，从而提高了各部门之间的沟通协调能力，提高了效能。

目标绩效管理体系就领导、部门各自所担负的责任进行了明确的划分。根据职责不同XX区把52个区级部门和9个市区共管部门共划分为党群、政府办、财金、农、教卫、政法、发改7个大口，根据工业农业所占比例大小，把22个乡镇划分为A、B、C三类，有效的避免了因工农业分布不均所带来的不公平现象。

3.目标的制定

根据市委、市政府下达区级的经济社会发展目标和区委、区政府制定的重点工作，所制定的经济社会发展目标、党务政务目标、共同目标、否定目标进行绩效管理切实做到定量目标数据化、定性目标具体化，为绩效管理提供有效依据。

4.目标绩效管理结果的运用

目标绩效考核的奖惩是为了更好的反应目标绩效管理的过程。区级各部门，经济试验区、各乡镇、街道根据目标绩效考核的结果进行奖惩，直接反应出各个单位在一年的工作的得失。

具体的奖惩办法包括，以分记奖：各被考核单位的目标绩效奖励按考核得分以分计奖，考核得分高于90分（含90分），具有 5 评奖资格；低于90分，取消奖励；“点球”奖励：获得省部级及以上表彰的单位，经区委、区政府审定后，另行“点球”奖励；重点单项奖励：对经区委区政府确定的重点单项工作目标实行单独奖励；实行问责制：对目标绩效考核得分低于90分的单位，责令其向区委、区政府写出书面检查，并视其情况追究单位主要领导和相关责任人的责任；考核结果通报制：各单位目标绩效考核结果全区进行通报，市级延伸部门的考核结果由区目标督查办向市级主管部门通报。

5.综合测评（社会评价）体系

政府目标绩效管理过程中吸引广泛的公民参与。公民是政府部门绩效管理评估的主题之一，因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合理程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质的服务。

将综合测评（含社会评价）考核纳入综合目标绩效考核体系，是XX区在2010年开始对各乡镇、园区、街道和区级部门目标管理考核办法的新举措。通过综合测评和社会评价考核，不仅可以广泛征求到各方面对各级各部门工作开展情况的意见，更重要的是可以促使各级各部门进一步落实科学发展观，切实改进工作作风，每年都实实在在为群众办几件看得见摸得着的好事和实事，避免考核走过场和平均主义。

对乡镇、街道办、试验区重点突出农业、农村以及民生工作等方面的内容；对区级部门和市区共管部门重点突出工作作风和 6 工作实绩。

综合测评以区级领导，区级部门（含市区共管部门）主要负责人，经济试验区、乡镇、街道办党政主要领导和人大主席（或专职副主席），对被考核单位的工作以无记名投票方式量化打分。

社会评价以区内部分省市区非科级以上领导干部的党代表、人大代表、政协委员、基层干部代表、窗口服务单位被服务对象代表等对被考核单位的工作以无记名投票方式进行量化打分。

综合测评（含社会评价）考核结果按目标绩效考核总分的30%计入被考核单位目标绩效考核总分。

五、当前XX区目标绩效管理存在的问题 1.目标制定不够科学合理，欠缺可行性

XX区在目标设定上一直是依据上级指示设定目标，有些目标的设定没有考虑到XX区的实际情况，缺乏针对性，对目标设定缺乏过程控制，使得目标量化程度较低，不利于具体操作实施。如XX区只有少数几个乡镇有工业，而这几个乡镇被划分为一类进行考核，虽然避免了与农业乡镇的不公平考核，但是这几个乡镇的工业分布及其不均，企业实力差距很大，而在经济指标的制定上却采取一碗水端平的方式进行，公平考核被破坏。

2.分解方式单一，没有真正落实相关责任人

目标分解变成了目标分摊，在目标分解到部门后，都采取签署目标责任书的方式来落实责任，以确保目标完成，但是由于目标责任不清晰，随意性很大，最终落实情况不够理想。如XX区在 7 年初的经济工作会上对安全工作、经济工作等等签订目标书，但是签订的目标责任书上没有具体的目标任务和具体负责人，这就给之后的工作推进带来诸多不便。

3.目标绩效考核形式化

目标绩效考核形式化严重。人情分日趋严重，这也是中国政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，这也是目标绩效考核越来越走向形式化。

六、完善政府绩效考核的对策

1.制定符合实际的目标。采取科学的分解方法

目标分解形式不应局限于一种，应该形成网络体系，形成系统的考核指标体系，要进行科学的实证分析，与政府的使命要建立紧密的关联性；要符合当地社会经济发展实际状况，既着眼当前，又注重长远发展；既要考虑经济发展，又重视社会全面进步。

2.考核主体的重构，加入监督审计环节

政府目标绩效考核存在“先天不足”，没有专业的目标绩效管理人员，给考核带来不足。将指标考评与效能监测有机结合，合而为一，并在人大、纪委（监察局）和审计部门的组织下进行。人大对政府中心工作熟悉且具有实践经验，纪委（监察局）对考核人员和考核过程进行监督，审计部门对随机采集的数据有更为科学的分析机制。

3.考核数据的完善，确保数据真实性

数据的客观和全面是科学考核的基础，社会经济发展有关的 8 硬指标，由有关职能部门提供，考核机构经调查核实后予以认定；群众满意度等大众性指标的数据来源由客观数据和评判数据组成，客观数据即客观的工作与服务产生的数据，评判数据主要通过效能即时监测、明察暗访、抽样调查等方式获得。尽量扩大样本容量和增加考核频率，以避免行政干预。

4.引入电子政务作为改善政府目标绩效管理的新载体 电子政务是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其代劳的开放性大大加强了行政的透明度和民主化进程，为政府绩效考核提供了可利用的载体。一方面，电子政务的信息网络使得行政信息的传递更加迅速及时，反馈渠道更加通畅；另一方面，电子政务为政府目标绩效考核朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面的支持，为整个政府目标绩效考核的开展创造了良好的物质基础和制度环境。

七、总结

通过本文对政府目标绩效管理的分析，政府目标绩效考核制度建设是一个系统的、渐进的工程，需要我们在理论上不断研究，寻求其规律，更需要在实践中不断探索和完善。总之，只要我们善于总结经验，汲取教训，认真分析，科学对待，就一定能找到适合当地具体情况的政府绩效考核模式。

注：区名、涉及到的重要经济指标略去。