农村小额贷款中的问题及法律措施杜万军

第一篇：农村小额贷款中的问题及法律措施杜万军

农村小额贷款中的问题及法律措施

【提要】 我国自二十世纪九十年代借鉴外国先进经验从孟加拉国引进并在我国试点推广农村小额贷款以来，农村小额贷款在支持新农村发展、完善农村金融市场、推动农村经济增长、提高农民收入水平方面发挥了巨大的作用。然而，由于国际经验与我国现实的差距，加上新事物自身发展有一个不断适应过程，小额贷款的在实际运作在遭遇各种阻碍。针对小额贷款存在的诸多问题，国内学者从实际出发，提出了从制度上和法律上的许多对策。在建设社会主义新农村、推动农村经济跨越式发展的大背景下，农村小额贷款能否在拉动农村经济增长、维护农村稳定上发挥意义重大。本文在对众多学者的观点进行分析的基础上，提出对农村小额贷款现存的问题和相关的解决问题的措施，使得农村小额贷款真真正正的服务农民，促进农村经济的健康、和谐发展。

关键词：农村小额贷款 资金来源 信用保障 风险保障

农村小额贷款的现代模式起源于孟加拉国的“乡村银行”，简称“GB 模式”。“GB 模式”是20 世纪六十年代由孟加拉吉港大学教授穆哈默德·尤那斯博士提出的一种信贷资金支持模式，其旨在消除孟加拉农村绝对贫困的办法的不完善。1993 年中国社会科学院农村发展研究所首先将孟加拉小额信贷模式引入中国，成立“扶贫经济合作社”，开始了小额信贷在中国的发展历程，并于1994 年率先在河北省易县开始小额信贷的实验，完全按照“GB 模式”运作。1997 年中国政府开始了小额信贷的试点，并在1998 年开始在较大范围内推广。随着十多年的发展，农村小额贷款在全国范围内已经逐步完善，然而在运行中存在的问题却不容忽视。诸如贷款自己来源问题、信用问题、政府干预与贷款组织之间的管理与协调问题突出。如何有效地开展农村小额扶贫贷款，帮助农民实现再创业，对于促进农村经济发展、维护农村的稳定和谐显得尤为重要。

目前，中国农村小额贷款主要存在以下问题：

（一）信用体系不健全和农民信用意识的缺乏导致小额信贷风险较大

我国农村经济发展基础薄弱，农民个人信用意识淡薄，而国内信用制度的建设相对滞后。健全完善的信用体系也是我国农村小额信贷可持续发展的关键要素。信用是农户贷款的基础，信用问题处理不得法，会给我国小额信贷带来很大的风险。将贫困和低收入客户作为服务目标，提供特定的适合不同客户层的金融服务，是小额信贷项目区别于正规金融机构的传统金融服务以及传统扶贫项目的本质特征。1999年4月，《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》规定向贫困农户提供低息贷款时，无须农户提供担保抵娜进一步简化了农村小额信贷的办理程序，很大程序上为广大农户解决了贷款难问题。但目前的情况不容乐观，我国农村小额信贷信用制度不健全，致使其对贫困农户的激励机制和约束机制相对滞后。

目前我国商业银行经营小额信贷的过程中存在如下问题:由于系统、完善的信用体系的缺失，不符合小额贷款条件的农户往往在未能通过审查的情况下就能利用各种不正当关系取得贷款，个别农户甚至恶意拖欠贷款，还有个别农户将其获得的小额贷款转手放高利贷以牟取不法利益。由于广大受惠贷款者的信用问题，小额信贷机构的风险也逐渐集中，如果小额信贷机构本身承受了过重的贷款风险，那就无法完成自身的健康良性发展。另外，农民认识上的偏差加上政府部门教育引导不力、信用社宣传教育不够以及农民自身诚信意识不足等原因，导致部分农户对小额农贷的认识错误，认为小额农贷就是救灾款、扶贫款、救济款，人人有份。看到别人能贷，自己有“不贷白不贷”的心理，有的人甚至认为这种贷款可以不还，可以不付利息。有的贷到钱后，不是用于发展生产，而是挪作他用。有偿还能力的也不主动还款。并且对部分赖债户、逃债户、钉子户的催收措施软弱也间接助长了农村信用环境的恶化。较差的信用环境给农村信用社经营形成了很大的风险，信用社中坏账、死账累积，致使农村信用社往往是“收回多少，贷出多少”，从一定程度上影响到农村小额贷款的持续发展。政府的教育引导不力也是一个问题，很多方面流于形式，宣传的深度和广度不够，部分政府工作人员认为只要把钱用于农民、农村、把钱贷出去就可以，也在一定程度上影响了小额贷款的良性发展。

（二）资金来源渠道偏少，小额贷款的发展受制于资金问题的多渠道解决。

目前，我国农村小额贷款的资金大部分来自于农村信用合作社，部分地区的中国农业银行也参与到这个过程中。但这些还远远无法满足农村的贷款需求。而且银行对于贷款的农户条件限制过多，满足条件的不一定需要贷款，需要贷款的经济条件可能达不到银行的申请条件，这一条件上的错位是的银行有钱贷不出去，想贷款的贷不来。另外，由于我国仍实行一定的利率管制，对于高利贷仍相当敏感，对于小额贷款来说，如果无法采用高利率，其经营往往难以持续。现在民间的贷款非常发达，与小额贷款形成直接的对比，但是目前我国利率管制和法律地位的不明确，小额贷款模式实际难以与民间非正规的发达的信贷进行竞争。农户的资金需求相当大，但他们中的绝大多数首先是向亲朋近邻筹借，其次是向农信社等国家金融机构申请贷款，甚至求助于高利贷，在管制条件下，小额贷款模式根本无用武之地。加上小额贷款手续繁琐，申请条件严格，很多农户宁愿多花钱在民间贷款也不愿意想农村小额贷款组织办理。

（三）贷款风险保障机制的缺乏，增加了小额贷款的风险成本。

农村小额贷款本身风险较大，资金来源途径缺乏，还款风险较大。但是目前农村小额贷款为相应国家政策，促进新农村作为新经济的增长点，大力支持农村经济的发展，鼓励农民创业，目前的小额贷款不仅利率低，而且是以“无抵押”的形式放贷出去的。有的地方政府为进一步支持农村的建设从财政拨款支付农民贷款的利息部分，这就变相地使农村小额贷款变成了“无利息、无抵押”的高风险贷款。并且贷款的对象是信用程度普遍较低的农民群众，还款能力差，信用程度偏低，这也无形中增加了农村金融机构的信贷压力。农业本身就是高风险的行业，投资收益周期较长，加上受市场不确定因素和自然灾害的影响，农民用于农业投资的小额贷款存在无法按时还款的风险。农民无法按时还款，农村小额贷款压力极大，一旦资金周转不灵，便陷入无法自拔的境地。风险保障机制的不到位，是的小额贷款在夹缝中成长缓慢，严重影响了自身的存在于健康良性的发展。(四)政府对农村小额贷款过度干预与监管责任和措施的缺位

在小额信贷发展初期我国的小额贷款被赋予了扶贫的职责，小额信贷的开展更多的是政府实现扶贫政策的一种手段，而不是实现赢利性的目标。自身的无法盈利使得在市场经济的今天，小额贷款无法保障自身的运营。在实际运营中，在经营管理维护资本承担潜在经济损失的同时还要承担较低的利率，最重要的是还要担负起涉农资金政策性投入的任务。大多数小额信贷金融机构并没有完全独立于政府成为自负盈亏，自担风险的金融机构，相反，他们其实是从属于地方政府，受地方政府的领导和组织，以至于这些小额信贷机构的官员或者主要管理人员都是受政府委派的。这样一来，小额信贷自身业务的开展以及其经营管理在很大程度上受到地方政府对小额信贷的控制和参与程度的影响。小额信贷的本质属性是扶贫性质的，如果政府对于当地各种扶贫计划介入干预过多，都会在不同程度上影响小额信贷缓解贫困的效果。由此以来，政府对于小额信贷机构的过度干预不仅使其经营效率低下，还会导致小额信贷机构无法进一步实现商业化运行。

在政府过度干预的同时，我国小额信贷还存在监管权限和措施不当的问题。实践证明，小额贷款本身运行存在诸多问题，如果没有对小额信贷实行有效的监管，那么风险将会比一般商业银行来得更高。而我国当前对小额信贷的监管存在诸多问题:首先，小额信贷的监管具有随意性和非规范性的特点。依据我国现行法律规定，小额信贷机构本身并不是法律意义上的金融机构，其运行不能由正规的法律规范比如《中国人民银行法》、《商业银行法》等来指导，对小额信贷活动本身的规范只散见于一些通知、决定和意见中，并没有上升到法律法规层面，这种非制度化，额信贷法律制度的构建与完善非正规化的管理模式严重阻碍了小额信贷的可持续发展。其次，我国当前对于非政府组织小额信贷机构缺乏有效的监管部门和系统的监管制度。原因在于，法律上并没有赋予非政府组织小额信贷机构以合法的身份和地位，没有相应的市场准入机制。我国《商业银行法》规定:设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。基于此规定，我国现有的非政府组织小额信贷机构在登记注册时不是普通公司法人，就是社会团体法人，无论哪一种都不具备法律规定的正规金融机构的属性，而只有法律法规规定的金融机构在开展小额信贷业务时才会受到国家金融监督管理部门—银监会的监管。就目前的情况来看，非政府组织小额信贷机构主要由央行以及当地政府根据一些临时性的规定对其加以领导，但由于没有一个制度化的监管体系，对监管标准没有科学系统的认识，势必会造成人员的专业化能力和管理经验不足，内部权责不明，管理标准模糊化，而这些并不能为小额信贷的长远发展提供有力的帮助。针对以上问题，解决风险的信用问题，从法律上认可小额贷款组织的合法地位，提出对策如下：

（一）在强化农村信贷环境，提高农民信用意识。

要加强农村小额贷款组织内部管理和农村信用环境建设。防范小额农贷的道德风险，应从内控制度入手。首先，要严格把好农户准贷额度评定关。这是把好农户小额信用贷款资格、贷款额度等环节的关键，直接关系到贷款能否顺利收回。因此，小额贷款机构必须组织经验丰富、综合能力强的资信评定员，依靠乡村干部，深入农村和农户，充分了解农户的信用、经济状况，认真分析研究，客观地评定农户信用等级，同时要用科学的方法合理地核定贷款额度。但是这一举措成功落实的前提是农村金融机构的工作人员具有较高的责任心和素质，能够严格依照程序、尽职尽责地完成小额贷款的放贷与回收工作。而事实上，在农村地区的金融机构中，信贷工作人员力量明显不够，削弱了对农户小额贷款的到期清收力度。而有的信贷人员存在重企业、轻农户的模糊认识，认为农户贷款是人在账不烂，所以农户贷款逾期也不及时催收，因此造成贷款逾期不闻不问，借款农户下落不明，导致农户贷款不良比率有增无减。制约农村小额贷款持续发展的重要瓶颈一个就是信用缺失问题。就贷款的抵押问题而言，可以在农民申请贷款的同时对其贷款所投资项目进行估价以作抵押，其最终目的并不在于以农民的财产抵偿贷款，而是通过这一机制，对农民的还款加以监督和约束，以此来提高农村小额贷款的还款率。同时，为保证农民在贷款期限内按期还款，要求金融机构要做好贷后的监督检查工作，一方面需要当地政府给予贷款的农户以农业技术上的指导；另一方面也需要金融机构工作人员定期对贷款农户进行核查，尤其是对贷款的使用去向要做详细的掌握。在此基础上建立起农民诚信记录，作为农民申请小额贷款资格评定的依据，为农村小额贷款的后续发展奠定基础。

（二）拓宽农村融资渠道，规范农村金融市场。

有的小额贷款机构通过金融制度创新营造农村资金流入、周转机制，即考虑放开利率，使利率完全覆盖小额贷款成本。但是，考虑到我国国情、农村实际、农民负担和国家的支农政策，利率不能完全放开。利率自主在一定程度上也会造成农村金融市场的混乱，不利于政府的监管。另外，高利率也不能解决农贷较高的不确定性风险问题。因此，必须建立一种资金向农村的流入机制，这就需要政府的推进和制度创新。在我国现阶段政府对农村贷款的一定贴补是必要的，新农村金融制度的设计应是“政策补贴、优惠利率、商业性金融运作”。国家的扶植政策，不是建立专门的农村政策性金融机构，而是对支农金融业务（如农村小额贷款等）进行政策贴补。当然也可适当放开农贷利率以求市场机制与政策机制的最优组合。同时，农村小额贷款等支农金融业务的发放主体也不应仅是农村信用合作社和农村合作银行，而是所有有条件的商业性金融机构，这也有利于形成供方竞争机制。有条件的地方可以探索多层次、纵深层次的融资机制，鼓励大中小企业参与融资，在确保小额贷款机构安全运营的基础上，可以给予融资企业一定的优惠条件，比如优先放款、减低贷款利率等。在小额贷款机构风险基金充足的情况下，也可以给融资企业一定的投资回报。也可以鼓励有条件的农户参与其中，增强融资渠道，充实小额贷款机构的贮备资金。

（三）建立风险保障机制，减少不良贷款。

可以由地方政府牵头试点建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的农村小额信贷损失。建立农村保险制度，完善农业贷款担保体系。为了分散和规避风险，可以在农村推行农村保险制度，扩大承担风险的主体，提高贷款当事人的抗风险能力，使农业风险由信用社和保险公司共同承担。湖北省洪湖县国寿保险公司与农村信用社成果经验，在发放小额贷款时，小额贷款人需购买与贷款额同等保险金额的人身意外伤害保险，费率一般为1％，并与信用社约定一旦发生保险责任范围内的事故，所获得的保险金给付应优先偿还贷款，以减少农村小额贷款还贷款风险。同时，鼓励社会各方出资建立农村小额贷款担保服务组织，解决农户贷款担保难的问题，为金融机构大力开展农村小额贷款搭建风险控制平台。目前已经实行的、并被证明有一定成效的是“GB 模式”中的经验———多户联保。所谓“多户联保”就是实行贷款的连带责任制，借贷人需参加由不含直系亲属的5 人组成的互助互保贷款小组，再由6～8 个小组组成一个中心。为了建立小组成员间的相互帮助、监督和形成组内制约机制，要求借贷人各拿出少量资金，共同建立救济基金，用于紧急情况时帮助借款人还款。这一模式可以通过成员间的相互制衡从一定程度上缓解信用缺失的问题，同时也从另一个角度说明“无利息、无抵押”的农村小额贷款在当前中国农村是行不通的。另有部分学者提议大力推进农业保险、建立担保机制以及补偿损失的风险制度，通过建立农业保险制度、设立财政担保基金，弥补小额农贷推行后可能带来的贷款风险。然而，以我国目前的保险业发展水平，尤其是我国农村的社会保障水平，还无法通过保险机制来保证农民贷款的有效偿还。在我国农村的各项社会保障制度中，以新型农村合作医疗开展的比较成功，而其建立的基础是农民筹资极小一部分，更主要的是由中央和地方政府来承担庞大的医疗资金，农民可以判断出他们能够从这项制度中受益，所以才会加入合作医疗。但对于建立用于预防不良贷款的农业保险而言，本身保金的交付比例就是一个值得争议的问题：保金过低，起不到预防不良贷款的作用；保金过高，则使农村小额贷款的扶贫作用大打折扣。因此，农村农业保险的设立应指向农民的投资项目。因为对于提供贷款的金融机构来说，风险的主要来源不是贷款本身，而是农民将贷款所投放的农业项目，是由于市场不确定因素和自然灾害等带来的高风险。因此，给农业产业投保，增强农民的抗风险能力，才能从根本上确保农村小额贷款的还款率。政府可以运用农业税等农村财政资金的部分或者全部建立农业自然灾害风险基金，用于在农业遭受重大自然灾害时，弥补由此给农户带来的损失，特别是贫困农户使用小额贷款发展生产经营时遭受的损失。此外我们也有必要修改保险法规，鼓励和支持保险公司开展农业保险项目，建立农业政策性保险制度。国家应当建立农业风险保险基金，对因自然因素导致的农业损失进行补贴，鼓励以社会参与方式分散和化解风险，减少农民损失，降低小额信贷项目风险。对于投保的农业重大自然灾害的农户，在使用小额贷款时，应当在贷款利率上给予相应的优惠。因为投保农户的小额贷款风险相对较低，优惠的利率可以进一步鼓励农户在使用小额贷款时投保。另外，对存贷结合或己转化为正规金融机构的小额信贷组织，还应当明确规定风险救助制度，具体包括风险救助的条件、救助原则、救助方式等，以保障金融稳定和社会稳定。还可以探索小额贷款担保制度，农户在向小额担保公司贷款时，可以在贷款上设立物保或者人保，一旦贷款人无法还款的情况出现，就可以向保证人追偿或者行使担保物权，在最大程度上减少损失，维护小额贷款机构的资金运转，减少不良贷款。

（四）建立健全农村小额信贷相关的法律法规

目前，我国从事小额信贷的机构主要是各类商业性金融机构和非政府组织，对于各类商业性金融机构，我国主要针对农业银行以及农村信用社做出了相关规定。中央银行分别颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并在此基础上提出小组联保、小组基金、强制储蓄等政策。但这些针对农村信用社的规定主要是把农村小额信贷作为一种实现政府目标的手段，缺乏长期的战略和可持续目标的设计。而对于一些非政府组织的小额信贷扶贫项目主要是以捐赠人和政府之间的协议作为非正式的经营许可，处于一种临时性的法律地位，并没有正式的法律法规加以保障。除了中国社科院的扶贫社和乡村发展协会得到了中国人民银行的正式授权和书面批准外，其余的非政府组织在经营主体资格上都缺乏规范性和明确性，对于这些主体资格模糊的地方性、民间性的小额信贷机构应当尽快出台相应的法律法规加以规制，以此明确信贷双方的权利和义务。要尽快建立地方性农村小额信贷管理条例和相关的法律法规，确立小额贷款机构的合法地位，使各类向农村提供小额信贷的组织所经营业务在法律框架内正常开展，规范小额贷款机构的组织机构和贷款发放条件，理顺农村小额信贷的政策环境，加大政策扶持力度，可实行税收优惠和适当的利率浮动政策，对支农专项贷款利息收入减免营业税，以鼓励各类小额信贷组织增加对农户贷款的投放。确保农村小额信贷既要有足够的信贷总量和覆盖面，又要有较高的质量。在利率政策上，采取更加灵活的小额信贷利率政策，在规范业务经营和对其加强经营监管的基础上，确定利率浮动幅度，逐步实现利率放开的政策，并根据不同的风险程度，实行差别优惠利率和浮动利率管理。尤其对于农村信用社应适当放宽贷款条件，适当降低贷款利率，或根据农业生产的周期和农户经营状况和还款能力及时合理确定贷款期限、灵活确定贷款条件，切实提高农民融资便利性。要加强贷的跟踪检查，确保贷款正常运行，防范贷款风险，提高小额信贷的使用效果。

总之，经过多年的探索与发展，农村小额贷款已经被充分证明是扶助农业和农村弱势群体的有效形式，在新农村建设中发挥着重要作用。在当前受金融危机影响农民工大量返乡的背景下，农村小额贷款更是帮助返乡农民工创业的重要资金保障。鉴于此，我们应该对这一信贷资金扶持模式做以完善，以使其在完善农村金融市场、推动农村经济增长、维护农村地区稳定发面发挥有效作用。

参考文献：

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第二篇：农村小额贷款问题探析

中图分类号:f832 文献标识:a 文章编号:1009-4202(2010)06-027-02

摘 要 农村金融是现代农村经济的核心,是推动农村经济建设稳步前进的重要因素。目前我国农村金融服务不适应农村经济社会发展和农民多元化需求的问题很突出,开展农村小额贷款,是解决该问题的一个重要途径。

关键词 小额贷款 农村金融 问题 建议

我国是一个典型的农业大国,“三农”问题是我国经济发展中面临的重大问题,是建设社会主义新农村的关键。只有把“三农”问题解决好了,才能促使国民经济又好又快的发展。党的十七届三中全会提出了到2020年农村改革发展的基本目标。经济的发展需要资金,农村经济的发展需要相应的金融体系来配合。

一、我国农村小额贷款概况

目前农村金融体系和金融服务尚不能适应发展现代农业、建设社会主义新农村的要求,存在农村金融机构少、竞争不够充分、农村资金外流和对“三农”信贷投入不足等问题。而小额信贷是现阶段农民和农村的主要金融需求之一,农村小额信贷组织的组织形式、经营方向符合“三农”实际,利用其立足农村、贴近农民、服务农业的优势,有助于逐步培育竞争性农村金融市场,规范引导民间融资发展,把更多的资金直接投入到“三农”领域。这对弥补农村金融功能缺陷,引导民间借贷规范发展,更好地为社会主义新农村建设提供资金支持有着十分重要的意义。

截至2008年末,以河南省为例,河南省全省农信社各项贷款余额首次超过2000亿元,达到2000.96亿元,占全省银行业贷款余额的五分之一,较年初增加280.08亿元,增幅为16.28%;各项存款余额2768.50亿元,较年初增加443.12亿元,增幅为19.06%,圆满完成省政府下达的存贷款增加任务。以农信社改革为代表的河南省农村金融改革,正使越来越多的农民和农村企业受益。目前农信社、农行、邮储银行等均向农民提供小额贷款;除了传统的种植养殖业外,农业产业化龙头企业以及农村土地适度规模化经营也能获得涉农金融机构支持。

农村小额贷款是农村金融非常有效的一种模式,对提高农民收入效果显著,比较适合于消除绝对贫困,同时对贷款者而言,小额贷款兼具坏帐率低、收益高等优点。例如,从社科院的试点情况看,平均一户借贷 2 000元每年可以增加净收入 400元―800元。小额贷款如果能够大范围推广,可以提高我国低收入农民年纯收入10%―20%。

二、农村小额信贷发展中存在的问题

农村小额贷款是向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款。近年来,各银行业金融机构按照监管部门的指导和要求,围绕发展农村小额贷款业务、改进“三农”金融服务做了大量工作,农户小额信用贷款和农户联保贷款的广度不断拓展,小额存单质押贷款试点工作稳步推进,农村小企业融资取得了新的进展。但是,目前农村小额贷款开展过程中仍然存在一些问题和不足,制约了其持续健康发展。

(一)思想认识不到位、监管不到位,法制不健全

目前对扶贫社的农村小额信贷还处于摸索试点阶段,对它既没有国家的管理法规,也没有金融管理部门对其进行监管,而且对于维持其可持续发展必需的向社员吸收存款的做法还与现行法规相抵触。作为临时性的制度安排,新成立的小额贷款公司,是在工商局注册由央行主导日常的监管,其试点的整个过程以及试点方案的制订也是由央行和当地政府审批和把关。这种临时性的制度安排,没能明确地划分央行与银监会及工商局在监管小额贷款公司方面的职能。央行作为一个主要以执行独立稳健的货币政策为己任的部门,在目前我国金融体系的监管模式下,也不宜更深地介入小额贷款公司的监管。思想认识不到位导致,部分机构作风不够扎实,工作不深入。

(二)贷款管理难度大、风险大

部分机构信贷管理能力较低,信贷电子化建设滞后,贷款手续繁琐,贷款操作不够规范,办理效率低,业务发展缓慢。又由于农户小额贷款相对于其他贷款存在户数多、风险大、担保差、信息不透明等特点,原本信用社贷款管理难度就大,政策调整后,伴随着贷户的增多和合同金额的增大,对信用社的贷款管理提出更高的要求。由于农村经济本身存在周期长、收益低、风险大特点,再加上农户或小企业缺少必要的抵押物及担保,存在担保不足问题,贷款风险大。另一方面,由于在新农村经济建设中建立可持续发展的中小企业,贷款额度有的比较高,大大增加了金融机构的风险。

(三)信用风险大

贷款政策调整后,需要对农户重新授信,由于贷款额度增加和差距的扩大,不仅增加了评级授信的难度,而且在评级授信过程中易产生道德风险,使信用社的贷款在发放前就存在较大隐患。征信体系尚未建立,担保机制不健全,农村金融消费者金融意识薄弱,部分农村地区信用环境较差。

(四)农村小额信贷机构发展缓慢且不平衡

农村小额信贷机构却没有在全国推广开来,还有一些扶贫小额农贷组织甚至停办。近两年成立小额贷款公司也多是在经济发达的地区,在贫困地区没有多少发展。

(五)资金来源不足

资金来源不足,不能满足农村经济发展的需要。一是小额贷款公司只贷不存,发放贷款只能用自有资金,其贷款能力有限。二是信用社的小额贷款,管理成本相对较高效益低,也会影响信用社在这方面的信贷资金投入。资金供求矛盾突出。如果对借款主体、贷款用途和贷款额度进行调整放宽,将使农户对贷款需求量的急剧增加,使“贷款难”问题更加突出。由于小额贷款被视为一种扶贫措施,其资金来源非常有限。目前,我国绝大部分的小额贷款试点项目是由国际多边与双边组织或是由地方政府,群众团体出资进行的,而没有与商业性资金结合起来,如成立一个独立的银行或金融机构来进行。

三、对推动农村小额信贷发展的建议

农村金融的发展要求建立适合扩大农村内需的多种所有制金融组织,积极推广农村小额信用贷款,放宽农村金融市场准入条件,发展多种所有制类型的小型金融机构,培育由自然人、企业法人或社团法人发起的农村社区银行、村镇银行、农村资金互助组织和小型金融担保公司。引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。

(一)加强监管,提高效率

1.政府应该制定比较清晰的法律框架,来规范和引导各种民间小额贷款组织的健康发展。应明确其作为农村金融体系组成部分的合法地位,避免多头监管和无人监管的现象出现,避免对其正常经营活动的行政干预。在确保法律要素齐全的前提下,坚持便民利民原则,尽量简化贷款手续,缩短贷款审查时间。增加贷款申请受理的渠道,在营业网点设立农村小额贷款办理专柜或兼柜,开辟农村小额贷款绿色通道,方便农户和农村小企业申请贷款。

2.银行业金融机构要把大力发展农村小额贷款业务作为长期重要工作,成立专门的领导小组,负责具体推动农村小额贷款工作。各银行业金融机构要根据自身特点和管理要求,制定农村小额贷款业务发展规划,指导分支机构制定具体工作方案,明确阶段性任务目标。农村合作金融机构、邮政储蓄银行、村镇银行、贷款公司、资金互助社等机构应把农村小额贷款的增量和质量作为经营目标考核的重要内容,加强绩效考核,加强对农村小额贷款客户经理的针对性培训,提高其开拓市场和发展业务的能力。

3.在业务开展过程中,要注重争取地方党政部门的支持,特别要充分发挥村委会和支委会的作用,对参与贷款清收工作的地方党政人员、村委会和支委会干部,银行业金融机构可根据放贷金额、贷款利息和不良贷款清收等,结合自身经营实际情况,采取适当奖励措施。(二)加快农户征信体系建设

1.建立科学、完善、动态的农户和农村小企业征信、授信系统,保证信息的真实、评定的正确。要防止由于操作不当和道德因素引起的授信风险。通过开展评定信用户、信用村、信用乡活动推动农村信用工程建设。

2.强化动态授信管理。对于农户或个人的信用评级要注意及时调整和跟新,根据信用贷款和联保贷款的特点,建立农村小额贷款授信管理制度以及操作流程。综合考察影响农户和农村小企业还款能力、还款意愿、信用记录等各种因素,及时评定申请人的信用等级,核发贷款证,实行公开授信。对小额贷款客户资信状况和信用额度实行按年考核、动态管理,适时调整客户的信用等级和授信额度,彻底纠正授信管理机制僵化、客户信用等级管理滞后的问题。

(三)营造宽松的政策环境

1.给农村小额贷款发展以宽松的政策环境、并为其建立适当的风险防范措施。政策上的放开,农村小额贷款的规模必然会大幅增加。一旦给予合法性必然吸引正规金融的商业性资金进人,如建立更多的小额贷款公司。商业性资金除了民间资金外,最重要来源应是农村信用社。农村信用社在组织开展小额贷款方面具有特有的优势:一是农村信用社具有密集的农村金融网络,操作成本比较低;二是信用社有庞大的储蓄网,可以自筹贷款资金;三是相对其它的小额贷款的机构来说,信用社为国家金融系统的一部分受到监管机构的严密监控。

2.全面推开村镇银行、农村小额贷款公司、农民资金互助组织的试点工作,加快农村金融风险补偿机制建设。要参照现有的中小企业担保基金和再就业小额贷款担保基金设立方式,逐步建立起适应农村环境的联保小组、担保协会和担保基金等担保机构,解决农村担保不足的问题。要加快对农业保险制度的建设,建立覆盖面广,种类齐全,费率合理的商业保险,分散农业经济风险,解决农村信用社信贷风险大的问题,如对各金融机构发放的农村小额贷款降低或免征营业税等等。

(四)积极推动扶贫社和小额贷款公司的发展

中国银监会在2006年12月发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,允许新设诸如村镇银行等机构,明显放宽了县域范围内农村地区银行类机构行业准入标准。监管部门正努力把各类金融活动纳入制度化、法制化的轨道。现有小额信贷形式的合法地位模糊,而且资金来源单一。放宽农村地区金融机构准入标准后,原本服务农村地区成熟的小额信贷机构可以考虑向村镇银行等信贷机构转化。原有限制小额信贷只贷不存的局面就可以改变,通过村镇银行这种渠道,小额信贷的资金来源可以更加丰富,有利于推动商业化可持续小额信贷发展。现在试点的商业化小额信贷公司,出于风险控制的考虑,政府不允许其吸收公众存款,只能运用几个股东的自有资金和特定机构的批发性融资,现在已经出现后续资金缺乏的困境,解决以上问题还有赖于新政策的出台。我省在推动小额贷款机构建设方面已经走在其他省的前面,及时根据相关政策出台适合应在及时总结小额贷款公司、试点地区扶贫小额信贷经验的基础上,在全省各地区,逐步推进小额贷款的发展。加快设立村镇银行步伐,扩大小额贷款公司试点,探索设立专业性小额贷款公司,县(市)均要设立小额贷款公司。

第三篇：农村小额贷款公司发展问题研究

经济纵横• 2009年第12期

农村小额贷

S公司发翻题研究

刘国防，齐丽梅

(武汉工程大学管理学院，湖北武汉430073)(中国农业银行长春培训学院，吉林长春130012)

摘要：我国农村小额货款公司自2005年开始试点以来，对促进农村经济发展、完善金融体系内部结 构、解决我国支农资金不足等问题发挥了一定的作用。但试点中的农村小额货款公司还存在法律地位 不明、资金来源不畅、监管体制不顺、内部管理不规范、风险控制机制缺乏等问题。为此，建议明确农村 小额货款公司的法律地位，改变其“只货不存”的模式，完善监管体制，营造同业协作的良好环境，加强 小额货款公司自身的建设，提高服务“三农”的能力，减轻税收负担，建立健全风险防范机制。关键词：农村货款公司；普惠金融；三农

中图分类号:F832.43 文

章

文献标识码:A 编

号

：

1007-7685(2009)12-0094-0

4为解决农户和小型企业贷款难问题，提高农 村金融服务水平，促进成村经济发展，并引导民间 金融逐步走上规范化发展道路，2005年底，中国 人民银行、中国银监会同有关部门启动“商业性 小额贷款公司试点”工作，以山西省平遥县作为 首批试点地区,在全国率先成立两家小额贷款公 司。2006年，试点扩大到山西、四川、陕西、贵州、内蒙古5个省、自治区，成立了 7家商业性小额贷 款公司。2008年5月，中国银监会、中国人民银 行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意 见》（以下简称《指导意见》），对小额贷款公司的 性质、设立条件、资金来源、资金运用和监管等方 面做出了明确规定。随后，小额贷款公司在我国 蓬勃发展起来。

一、各地农村小额贷款公司发展的现状

依法投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业 务的有限责任公司或股份有限公司。我国农村小 额贷款公司的发展经历了 “试点、扩大试点、推 广”三个阶段。从全国各小额贷款公司的运行情 况看，农村小额贷款公司发展工作进展顺利，取得 了较好效果。

(一）发展速度较快

发展农村小额贷款公司不仅获得各省的高度 重视，而且得到民间资本的积极响应。《指导意 见》发布后，各省区迅速出台试点办法和扶持政 策，民间资本参与小额贷款公司的积极性也很高。由于贷款利率较高（不超过基准利率的4倍），而 且有转化为村镇银行的可能性，小额贷款公司对 民营资本具有很大的吸引力。特别是对那些从制 造业、房地产、股市撤离出来的闲置民间资本来 说，农村小额贷款公司是一个很好的投资机 会。[1]所以，《指导意见》发布后，民间资金较丰富 的江苏、浙江等省份迅速行动。如，2008年7月 20日、22日，江苏省首批2家农村小额贷款组

农村小额贷款公司指自2005年开始试点的、专门针对农村中低收人群体提供小额信贷服务的 商业性贷款组织。根据《指导意见》的定义，小额 贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织

收稿曰期=2009-09-28

作者简介：刘国防（I960-)，男，湖北天门人，武汉工程大学管理学院副教授、金融高级经济师。研究方向：金融学、市场

营销学。

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织——丹阳市天工惠农农村小额贷款有限公司和 兴化市永泰诚农村小额贷款有限公司相继开业。目前，江苏省已有15个县（市、区）首批获准参加 农村小额贷款组织试点。据不完全统计，截至 2009年3月末，全国已开业583家小额贷款公 司，筹建573家。[2]

(二）运行良好

一是贷款方式灵活。小额贷款公司成立伊 始，即在贷款的运作模式方面狠下功夫，开始显现 比较优势。如，贷款对象锁定“大银行不屑做、不 愿意做”的农户和农村小型企业；放贷手续简便 快捷，担保方式灵活多样，甚至无需抵押担保；还 贷期限灵活，极大地迎合了农村经济主体资金需 求时间紧、期限短、季节性强的特点，深受农户和 小企业的欢迎，也给各地农村金融市场带来新的 气息。二是贷款质量较好。[3]小额贷款公司的投 资主体是私人资本，从一开始就非常注重风险控 制，并在防范金融风险上开展了许多有益的探索。因此，目前贷款质量较高，很少出现不良贷款。

(三）经济、社会效益初步显现

农村小额贷款公司灵活的经营机制从根本上 满足了广大农户不同的贷款需求，对缓解县域和 农村资金困难起到重要的补充作用，弥补了商业 银行退出农村金融市场后形成的金融服务空白。另外，农村小额贷款公司的贷款相对正规支农渠 道而言，具有门槛低、手续简便的优势；相对民间 借贷而言，具有规范化、低利率的优势，成为农村 借贷户的首选。因此，农村小额贷款公司的成立 与营运有利于民间借贷的规范化和金融业的适度 竞争。

二、农村小额贷款公司发展中存在的主要问 题

农村小额贷款公司的发展为“三农”提供了 低成本、便捷、实惠的金融服务，促进了农业、农民 和农村经济的发展，支持了社会主义新农村建设。但发展中也存在一些亟需解决的问题：

(一）“非金融机构”的定性是小额货款公司 困境产生的根源

《指导意见》将小额贷款公司定义为非金融 机构的“企业法人”。与此相对应的是小额贷款 公司成立的依据不是有关的金融法规，而是《公 司法》。而现行的《公司法》并没有对涉及贷款类

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经济纵横• 2009年第12期

业务的公司进行规定；我国的《贷款通则》则规定 贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可 证》或《金融机构营业许可证》，二者明显矛盾。这种定性及其矛盾反映在对小额贷款公司的业务 范围、经营区域、监管体制等方面的制度设计上，并直接导致当前小额贷款公司的经营困境。

(二）“只货不存”使资金来源不具有可持续

性

“只贷不存”制度设计的初衷是为吸取“农村 合作基金会”非法集资的历史教训，但制度设计 思路显然没有尊重金融发展的基本规律。国际 上，小额贷款组织业务范围一般是“贷款、储蓄、保险和汇款”等；“只贷不存”的规定使小额贷款 公司的“可持续发展”先天不足。由于不能吸收 公众存款，小额贷款公司往往很快面临无钱可贷 的困境。虽然相关规定指出了所有者权益、捐赠 资金、不超过两个银行业金融机构的融资三条途 径，但毫无疑问，无论哪1 一种途径，都面临现实的 筹资难题。一般贫困地区的投资人本身并不富 裕，不可能不断筹集到大量资金；捐赠资金是我国 非政府小额信贷组织的主要资金来源,但也限制 了这些组织向商业化方向的发展。

(三）同业协作困难

由于不被承认为金融机构，农村小额贷款公 司在发生横向业务联系、开展同业协作时处处受 阻。如，小额贷款公司难以获得信贷征信系统的 服务，无法接入信用信息数据库来掌握客户在其 他金融机构的贷款情况、信用等级等详细资料，增 加了信贷风险。在办理抵押登记手续时，无法获 得抵押登记部门给予金融机构的差别待遇,增加 了经营成本。在申请融资时，很难得到商业银行 的核准，限制了信贷业务的发展。

(四）设立分支机构的地域限制造成各试点 单位无法实现规范化管理

从各省试点文件看，小额贷款公司的经营区 域明确限制在县域之内，这就使各地的试点各自 为战，不利于吸收、累积和推广先进的管理经验。作为一种金融创新，小额贷款组织的管理有其自 身的规定性和历史的传承性。但从当前各地试点

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经济纵横• 2009年第12期

情况看，几乎每一个小额贷款公司的投资人及其 员工都是初次涉及这一新型金融业务，因此在管 理制度、业务流程、管理方法等方面都需要自己从 头摸索，不利于规范化管理和风险控制。

(五）市场定位偏离自身建立的初衷 从制度设计的初衷看,我国设立小额贷款公 司的初衷是为小企业、农户等群体提供信贷服务。但有三个方面的偏向扭转了这一定位。一是资本 的外来性。根据《指导意见》的规定，在小额贷款 公司的注册资本问题规定上：有限责任公司不得 低于500万元，股份有限公司不得低于1 _万 元，且必须一次足额缴纳，这实际上排除了贫困地 区农村农民依法设立小额贷款公司的可能性。所 以，许多地区的小额贷款公司的资本都是外来的。这些外来资本之所以敢于投资，完全是冲着《指 导意见》中“小额贷款公司依法合规经营，没有不 良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村 镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规 定》改造为村镇银行”这一条。外来资本的弱点 在于他们无心扎根于当地。二是管理人员的外来 性。这是资本外来性决的。外来管理人员的弱 点是不熟悉当地民情，无法利用“软信息”来及时 发现市场机会与信贷风险。三是缺乏服务的专业 技术与经验。由于没有掌握诸如“无担保、无抵 押”、联保贷款、农户信用评级贷款等国际上成熟 的小额信贷专业技术，许多小额贷款公司并不具 备为农民提供金融服务的能力。为防范信贷风 险，在贷款对象选择上,无法完全按照国际小额信 贷服务的模式进行运作。

(六）收入来源单一，税赋相对较重

一方面，虽然相关规定允许小额贷款公司从 事贷款、中间业务、资产租赁、信用担保等业务，但 受资金及人才限制，当前试点中的小额贷款公司 业务品种普遍单一,资金运用受限，收人主要来源 于贷款利息。而且，由于我国农村项目的利润率 一般都较低，因此小额贷款的利率不能定得太高。另一方面，小额贷款公司的成本却比较高。据世 界银行估算，通常小额贷款的保本年利息率为 15%~20%。降低贷款利率，小额贷款公司将无 利可图;提高贷款利率，又难以找到优质的贷款投 向。此外，由于其性质不属于金融机构，小额贷款 —96 —万

方数据

公司必须按照工商企业来纳税，税赋明显比金融

机构重。

(七）缺乏有效的风险控制机制

尽管在设立小额贷款公司时，相关规定明确 要求小额贷款公司建立准备金制度和风险保障基 金等风险控制措施，但目前小额贷款公司基本上 没有建立具体的规章制度和实施办法。这表明，小额贷款公司风险控制意识淡薄，为今后的经营 埋下隐患。小额贷款公司面临三类风险：一是客 户的信用风险，即借款人无力偿还贷款本息的风 险。农村地区贷款客户面对的是完全竞争市场，市场竞争较为激烈，经营风险相对较高；而单个农 户承受各种风险的能力较弱，农业受到自然风险 等因素影响较大。二是经营风险，即经营不善造 成的风险。当前小额贷款公司的经营风险主要表 现在单笔贷款额度较大，风险过于集中；实际贷款 利率超过借款人的承受能力。三是非法集资的风 险。由于资金来源不畅，又缺乏退出机制，变相吸 引公众存款巳成为个别小额贷款公司生存的无奈 选择。

三、发展农村小额贷款公司的政策建议(一）明确小额貨款公司的法律地位

应及时调整相关法规，将小额贷款公司直接 定义为“金融组织”，并将小额贷款公司成立的依 据落实到相关金融法规中。因为无论从国际上小 额贷款组织的兴起与发展趋势看,还是从我国小 额贷款公司的实践看，小额贷款公司都是从事金 融活动的企业组织。事实上，有些地方已开始做 这项工作。如，浙江省政府2009年6月出台的 《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，就将小额贷款公司定性为“以服务„三农‟和小企 业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村 金融组织”，这就扫除了小额贷款公司发展中的 一些障碍。

(二）改变“只货不存”模式，拓宽筹资渠道 解决小额贷款公司后续资金不足的根本办法 是改变“只贷不存”模式。“只贷不存”不符合国 际惯例，不应成为我国发展小额贷款公司的模式。短期内，应拓宽小额贷款公司的筹资渠道。一是 扩大融资比例。对运营状况良好、风险控制能力 强的小额贷款公司，应将融资比例放宽到资本金的100%。二是增加资本金，扩大经营规模。对 依法合规经营、效益较好的小额贷款公司，在运营 资金不足时，允许其提前通过增资扩股增加资本 金。三是简化向商业银行融资的手续，择优向运 作良好、管理规范的小额贷款公司授信。

(三）明确主管机构，完善监管体制

在当前维持对小额贷款公司非金融机构认定 的前提下，应从有利于农村小额贷款公司发展的 角度出发，加强监督机构的专业能力与力量配备。同时，要加强监督机构与银监局和人民银行等各 监管部门的密切合作与合理分工，发挥各自的管 理优势。此外，还应注意防止行政权力对小额贷 款公司的不当干预。从长期来看，一旦认定小额 贷款公司为金融机构，应立刻结束这种多重管理 的监管体制。

(四）营造同业协作的良好环境

一方面，要加大社会宣传力度，让社会各界加 深对发展农村小额信贷公司重要意义的认识。另 一方面，要积极营造小额信贷公司发展的政策环 境，让小额贷款公司享受“准金融机构”的待遇，获得同等的发展机会。

(五）加强制度建设，完善农村小额货款公司

治理结构

监管机构要加强培训与指导，将世界先进的 小额贷款组织管理理念及我国先期试点经验传授 给新开办的农村小额贷款公司，建立适合小额贷 款公司特点的人事管理制度、劳动纪律制度及贷 款管理制度等。应按照国家有关规定建立健全财 务会计制度，对会计科目的设置、会计报表的填 制、有关资产的分类和拨备、小额贷款的指标考 核、小额信贷组织的经营等提出原则性要求，制定 统一的规范，以利于风险控制。

(六）培育农村金融本土力量，提高服务“三

农”的能力

一是培养本土的农村小额贷款公司投资者。要从有利于本土投资者的角度出发，综合考虑当 地的经济发展情况和小额贷款公司的特殊性，在 注册资金、资本构成、营业场所等规定上，适当降 低标准，从而降低组建成本和操作成本。二是要 培养农村金融本土人才。应改变传统的人才评价 观念，充分认识到小额贷款工作的特点，相信只有 熟悉农村的人员才能成为优秀的农村金融人才。

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经济纵横• 2009年第12期

三是加大业务创新步伐，扩展小额贷款公司金融 服务能力。要积极探索信用贷款、联保贷款、权益 质押等贷款方式的应用条件与实施办法;针对客 户需要适当提供技术培训、信息咨询等配套服务;积极开展农户信用等级评估工作，以约束和激励 贷款人履行还款义务，推动小额贷款公司可持续 发展。

(七）加大政策扶持力度，减轻小额货款公司

税收负担

一是制定涉及营业税和所得税的优惠政策，给新生的农村小额贷款公司以扶持。二是允许小 额贷款公司按照银行同业拆借利率，或介于同业 拆借利率和贷款利率之间的利率向商业银行融 资。三是通过财政奖补资金核销小额贷款坏账损 失和补贴承贷人所承担的高额利息，促进小额信 贷的商业性和扶贫性工作的协调发展。

(八）建立健全风险防范机制

一是建立农业保险机制，为农村小额信贷提 供保障。保险机构应在农村地区逐步开拓新的保 险领域，设计小额信贷保险等保险产品，在小额贷 款公司向农户发放小额贷款时，为贷款农户提供 意外伤残及意外事故保险。同时，政府应加大对 农村保险的财政补贴力度。[4] 二是强化贷款规模 控制的内控机制建设，包括风险控制、业务操作流 程等制度建设，谨慎放贷。三是加强监管、防范风 险。要按照有关规定，加强监督管理，防范非法集 资，确保小额贷款公司规范运营，实现经济效益和 社会效益双赢的目标。

参考文献：

[1] 阮红新.小额贷款公司试水的样板意义[N].上海证券

报，2008-09-05.[2]

崔吕萍.1156家小额贷款公司可变身村镇银行[N].北

京商报,2009-06-19.[3 ]贾晨.浅述我国小额贷款公司的特点及发展建议[J ].经济师，2009，（4).[4]王岩.小额贷款公司发展现状及对地区金融经济的影

响[J].黑龙江金融，2009,(4).(责任编辑:张佳睿）

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农村小额贷款公司发展问题研究

文献链接

刘国防，齐丽梅

刘国防（武汉工程大学管理学院，湖北，武汉，430073)，齐丽梅（中国农业

作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期）： 被引用次数：

nqF5Fi敢据

LLJ WANFANG DATA

银行长春培训学院，吉林，长春，130012)经济纵横。-::::

ECONOMIC REVIEW

2009(12)10次

参考文献(4条)

1.2.3.4.阮红新小额贷款公司试水的样板意义2008

崔吕萍1156家小额贷款公司可变身村镇银行2009

贾晨浅述我国小额贷款公司的特点及发展建议[期刊论文]-经济师2009(04)

王岩小额贷款公司发展现状及对地区金融经济的影响[期刊论文]-黑龙江金融2009(04)

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刊论文]-现代商贸工业2010(20)

本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_jjzh200912025.aspx

第四篇：农村小额贷款公司发展问题研究

农村小额贷款公司发展问题研究

摘要：我国农村小额贷款公司自2005年开始试点以来，对促进农村经济发展、完善金融体系内部结构、解决我国支农资金不足等问题发挥了一定的作用。但试点中的农村小额贷款公司还存在法律地位不明、资金来源不畅、监管体制不顺、内部管理不规范、风险控制机制缺乏等问题。为此，建议明确农村小额贷款公司的法律地位，改变其“只贷不存”的模式，完善监管体制，营造同业协作的良好环境。加强小额贷款公司自身的建设，提高服务“三农”的能力，减轻税收负担，建立健全风险防范机制。

关键词：农村贷款公司；普惠金融；三农

中图分类号：F832.43

文献标识码：A

文章编号：1007-7685(2009)12-0094-04

为解决农户和小型企业贷款难问题，提高农村金融服务水平，促进农村经济发展，并引导民间金融逐步走上规范化发展道路，2005年底，中国人民银行、中国银监会同有关部门启动“商业性小额贷款公司试点”工作，以山西省平遥县作为首批试点地区，在全国率先成立两家小额贷款公司。2006年，试点扩大到山西、四川、陕西、贵州、内蒙古5个省、自治区，成立了7家商业性小额贷款公司。2008年5月，中国银监会、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对小额贷款公司的性质、设立条件、资金来源、资金运用和监管等方面做出了明确规定。随后，小额贷款公司在我国蓬勃发展起来。

一、各地农村小额贷款公司发展的现状

农村小额贷款公司指自2005年开始试点的、专门针对农村中低收入群体提供小额信贷服务的商业性贷款组织。根据《指导意见》的定义，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织依法投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。我国农村小额贷款公司的发展经历了“试点、扩大试点、推广”三个阶段。从全国各小额贷款公司的运行情况看，农村小额贷款公司发展工作进展顺利，取得了较好效果。

(一)发展速度较快

发展农村小额贷款公司不仅获得各省的高度重视，而且得到民间资本的积极响应。《指导意见》发布后，各省区迅速出台试点办法和扶持政策，民间资本参与小额贷款公司的积极性也很高。由于贷款利率较高(不超过基准利率的4倍)，而且有转化为村镇银行的可能性，小额贷款公司对民营资本具有很大的吸引力。特别是对那些从制造业、房地产、股市撤离出来的闲置民间资本来说，农村小额贷款公司是一个很好的投资机会。所以，《指导意见》发布后，民间资金较丰富的江苏、浙江等省份迅速行动。如，2008年7月20日、22日，江苏省首批2家农村小额贷款组织――丹阳市天工惠农农村小额贷款有限公司和兴化市永泰诚农村小额贷款有限公司相继开业。目前，江苏省已有15个县(市、区)首批获准参加农村小额贷款组织试点。据不完全统计，截至2009年3月末，全国已开业583家小额贷款公司，筹建573家。

(二)运行良好

一是贷款方式灵活。小额贷款公司成立伊始，即在贷款的运作模式方面狠下功夫，开始显现比较优势。如，贷款对象锁定“大银行不屑做、不愿意做”的农户和农村小型企业；放贷手续简便快捷，担保方式灵活多样，甚至无需抵押担保；还贷期限灵活，极大地迎合了农村经济主体资金需求时间紧、期限短、季节性强的特点，深受农户和小企业的欢迎，也给各地农村金融市场带来新的气息。二是贷款质量较好。小额贷款公司的投资主体是私人资本，从一开始就非常注重风险控制，并在防范金融风险上开展了许多有益的探索。因此，目前贷款质量较高，很少出现不良贷款。

(三)经济、社会效益初步显现

农村小额贷款公司灵活的经营机制从根本上满足了广大农户不同的贷款需求，对缓解县域和农村资金困难起到重要的补充作用，弥补了商业银行退出农村金融市场后形成的金融服务空白。另外，农村小额贷款公司的贷款相对正规支农渠道而言，具有门槛低、手续简便的优势；相对民间借贷而言，具有规范化、低利率的优势，成为农村借贷户的首选。因此，农村小额贷款公司的成立与营运有利于民间借贷的规范化和金融业的适度竞争。

二、农村小额贷款公司发展中存在的主要问题

农村小额贷款公司的发展为“三农”提供了低成本、便捷、实惠的金融服务，促进了农业、农民和农村经济的发展，支持了社会主义新农村建设。但发展中也存在一些亟需解决的问题：

(一)“非金融机构”的定性是小额贷款公司困境产生的根源

《指导意见》将小额贷款公司定义为非金融机构的“企业法人”。与此相对应的是小额贷款公司成立的依据不是有关的金融法规，而是《公司法》。而现行的《公司法》并没有对涉及贷款类业务的公司进行规定；我国的《贷款通则》则规定贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，二者明显矛盾。这种定性及其矛盾反映在对小额贷款公司的业务范围、经营区域、监管体制等方面的制度设计上，并直接导致当前小额贷款公司的经营困境。

(二)“只贷不存”使资金来源不具有可持续性

“只贷不存”制度设计的初衷是为吸取“农村合作基金会”非法集资的历史教训，但制度设计思路显然没有尊重金融发展的基本规律。国际上，小额贷款组织业务范围一般是“贷款、储蓄、保险和汇款”等；“只贷不存”的规定使小额贷款公司的“可持续发展”先天不足。由于不能吸收公众存款，小额贷款公司往往很快面临无钱可贷的困境。虽然相关规定指出了所有者权益、捐赠资金、不超过两个银行业金融机构的融资三条途径，但毫无疑问，无论哪一种途径，都面临现实的筹资难题。一般贫困地区的投资人本身并不富裕，不可能不断筹集到大量资金；捐赠资金是我国非政府小额信贷组织的主要资金来源，但也限制了这些组织向商业化方向的发展。

(三)同业协作困难

由于不被承认为金融机构，农村小额贷款公司在发生横向业务联系、开展同业协作时处处受阻。如，小额贷款公司难以获得信贷征信系统的服务，无法接入信用信息数据库来掌握客户在其他金融机构的贷款情况、信用等级等详细资料，增加了信贷风险。在办理抵押登记手续时，无法获得抵押登记部门给予金融机构的差别待遇，增加了经营成本。在申请融资时，很难得到商业银行的核准，限制了信贷业务的发展。

(四)设立分支机构的地域限制造成各试点单位无法实现规范化管理

从各省试点文件看，小额贷款公司的经营区域明确限制在县域之内，这就使各地的试点各自为战，不利于吸收、累积和推广先进的管理经验。作为一种金融创新，小额贷款组织的管理有其自

身的规定性和历史的传承性。但从当前各地试点情况看，几乎每一个小额贷款公司的投资人及其员工都是初次涉及这一新型金融业务，因此在管理制度、业务流程、管理方法等方面都需要自己从头摸索，不利于规范化管理和风险控制。

(五)市场定位偏离自身建立的初衷

从制度设计的初衷看，我国设立小额贷款公司的初衷是为小企业、农户等群体提供信贷服务。但有三个方面的偏向扭转了这一定位。一是资本的外来性。根据《指导意见》的规定，在小额贷款公司的注册资本问题规定上：有限责任公司不得低于500万元，股份有限公司不得低于1000万元，且必须一次足额缴纳，这实际上排除了贫困地区农村农民依法设立小额贷款公司的可能性。所以，许多地区的小额贷款公司的资本都是外来的。这些外来资本之所以敢于投资，完全是冲着《指导意见》中“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》改造为村镇银行”这一条。外来资本的弱点在于他们无心扎根于当地。二是管理人员的外来性。这是资本外来性决定的。外来管理人员的弱点是不熟悉当地民情，无法利用“软信息”来及时发现市场机会与信贷风险。三是缺乏服务的专业技术与经验。由于没有掌握诸如“无担保、无抵押”、联保贷款、农户信用评级贷款等国际上成熟的小额信贷专业技术，许多小额贷款公司并不具备为农民提供金融服务的能力。为防范信贷风险，在贷款对象选择上，无法完全按照国际小额信贷服务的模式进行运作。

(六)收入来源单一，税赋相对较重

一方面，虽然相关规定允许小额贷款公司从事贷款、中间业务、资产租赁、信用担保等业务，但受资金及人才限制，当前试点中的小额贷款公司业务品种普遍单一，资金运用受限，收入主要来源于贷款利息。而且，由于我国农村项目的利润率一般都较低，因此小额贷款的利率不能定得太高。另一方面，小额贷款公司的成本却比较高。据世界银行估算，通常小额贷款的保本年利息率为15％～20％。降低贷款利率，小额贷款公司将无利可图；提高贷款利率，又难以找到优质的贷款投向。此外，由于其性质不属于金融机构，小额贷款公司必须按照工商企业来纳税，税赋明显比金融机构重。

(七)缺乏有效的风险控制机制

尽管在设立小额贷款公司时，相关规定明确要求小额贷款公司建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但目前小额贷款公司基本上没有建立具体的规章制度和实施办法。这表明，小额贷款公司风险控制意识淡薄，为今后的经营埋下隐患。小额贷款公司面临三类风险：一是客户的信用风险，即借款人无力偿还贷款本息的风险。农村地区贷款客户面对的是完全竞争市场，市场竞争较为激烈，经营风险相对较高；而单个农户承受各种风险的能力较弱，农业受到自然风险等因素影响较大。二是经营风险，即经营不善造成的风险。当前小额贷款公司的经营风险主要表现在单笔贷款额度较大，风险过于集中；实际贷款利率超过借款人的承受能力。三是非法集资的风险。由于资金来源不畅，又缺乏退出机制，变相吸引公众存款已成为个别小额贷款公司生存的无奈选择。

三、发展农村小额贷款公司的政策建议

(一)明确小额贷款公司的法律地位

应及时调整相关法规，将小额贷款公司直接定义为“金融组织”，并将小额贷款公司成立的依据落实到相关金融法规中。因为无论从国际上小额贷款组织的兴起与发展趋势看，还是从我国小额贷款公司的实践看，小额贷款公司都是从事金融活动的企业组织。事实上，有些地方已开始做这项工作。如，浙江省政府2009年6月出台的《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，就将小额贷款公司定性为“以服务‘三农’和小企业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织”，这就扫除了小额贷款公司发展中的一些障碍。

(二)改变“只贷不存”模式，拓宽筹资渠道

解决小额贷款公司后续资金不足的根本办法是改变“只贷不存”模式。“只贷不存”不符合国际惯例，不应成为我国发展小额贷款公司的模式。短期内，应拓宽小额贷款公司的筹资渠道。一是扩大融资比例。对运营状况良好、风险控制能力强的小额贷款公司，应将融资比例放宽到资本金的100％。二是增加资本金，扩大经营规模。对依法合规经营、效益较好的小额贷款公司，在运营资金不足时，允许其提前通过增资扩股增加资本金。三是简化向商业银行融资的手续，择优向运作良好、管理规范的小额贷款公司授信。

(三)明确主管机构，完善监管体制

在当前维持对小额贷款公司非金融机构认定的前提下，应从有利于农村小额贷款公司发展的角度出发，加强监督机构的专业能力与力量配备。同时，要加强监督机构与银监局和人民银行等各监管部门的密切合作与合理分工，发挥各自的管理优势。此外，还应注意防止行政权力对小额贷款公司的不当干预。从长期来看，一旦认定小额贷款公司为金融机构，应立刻结束这种多重管理的监管体制。

(四)营造同业协作的良好环境

一方面，要加大社会宣传力度，让社会各界加深对发展农村小额信贷公司重要意义的认识。另一方面，要积极营造小额信贷公司发展的政策环境，让小额贷款公司享受“准金融机构”的待遇，获得同等的发展机会。

(五)加强制度建设，完善农村小额贷款公司治理结构

监管机构要加强培训与指导，将世界先进的小额贷款组织管理理念及我国先期试点经验传授给新开办的农村小额贷款公司，建立适合小额贷款公司特点的人事管理制度、劳动纪律制度及贷款管理制度等。应按照国家有关规定建立健全财务会计制度，对会计科目的设置、会计报表的填制、有关资产的分类和拨备、小额贷款的指标考核、小额信贷组织的经营等提出原则性要求，制定统一的规范，以利于风险控制。

(六)培育农村金融本土力量，提高服务“三农”的能力

一是培养本土的农村小额贷款公司投资者。要从有利于本土投资者的角度出发，综合考虑当地的经济发展情况和小额贷款公司的特殊性，在注册资金、资本构成、营业场所等规定上，适当降低标准，从而降低组建成本和操作成本。二是要培养农村金融本土人才。应改变传统的人才评价观念，充分认识到小额贷款工作的特点，相信只有熟悉农村的人员才能成为优秀的农村金融人才。三是加大业务创新步伐，扩展小额贷款公司金融服务能力。要积极探索信用贷款、联保贷款、权益质押等贷款方式的应用条件与实施办法；针对客户需要适当提供技术培训、信息咨询等配套服务；积极开展农户信用等级评估工作，以约束和激励贷款人履行还款义务，推动小额贷款公司可持续发展。

(七)加大政策扶持力度，减轻小额贷款公司税收负担

一是制定涉及营业税和所得税的优惠政策，给新生的农村小额贷款公司以扶持。二是允许小额贷款公司按照银行同业拆借利率，或介于同业拆借利率和贷款利率之间的利率向商业银行融资。三是通过财政奖补资金核销小额贷款坏账损失和补贴承贷人所承担的高额利息，促进小额信贷的商业性和扶贫性工作的协调发展。

(八)建立健全风险防范机制

一是建立农业保险机制，为农村小额信贷提供保障。保险机构应在农村地区逐步开拓新的保险领域，设计小额信贷保险等保险产品，在小额贷款公司向农户发放小额贷款时，为贷款农户提供意外伤残及意外事故保险。同时，政府应加大对农村保险的财政补贴力度。二是强化贷款规模控制的内控机制建设，包括风险控制、业务操作流程等制度建设，谨慎放贷。三是加强监管、防范风险。要按照有关规定，加强监督管理，防范非法集资，确保小额贷款公司规范运营，实现经济效益和社会效益双赢的目标。

参考文献：

[1]阮红新.小额贷款公司试水的样板意义[N].上海证券报，2008―09―05.[2]崔吕萍.1156家小额贷款公司可变身村镇银行[N].北京商报，2009―06―19.[3]贾晨.浅述我国小额贷款公司的特点及发展建议[J].经济师，2009，(4).[4]王岩.小额贷款公司发展现状及对地区金融经济的影响[J].黑龙江金融，2009，(4).(责任编辑：张佳睿)

第五篇：农村中小学问题及措施[范文模版]

一)、对农村教育认识的偏差

1、农村教育就是基础教育。农村教育不单纯是基础教育，还应该包括职业教育、成人教育、终身教育等，是社会综合性的基础工程，在很大程度上影响着未来新型农民的综合素质，决定着农村的发展和未来，同时也决定着城市劳动力的整体素质和全社会人口整体素质的高低。

2、农村教育问题就是教学质量问题。在农村教育就是基础教育的思维定势下，往往又直接产生了教学质量问题，把农村教育局限于学科教育和质量上。考虑的是把多少学生输送到了重点中学，忽视了德育教育、人文关怀和实用技能的培养。其结果只能是个别学生得到发展，大部分学生学无所成，直接制约了农村经济的发展。

3、农村教育问题就是办学条件问题。现阶段，农村教育的办学条件无法与城市相比，基础设施、办学水平、师资水平、教育质量、办学规模、办学效益等问题日趋凸显。在这种情况下，一些地方急于跟城市学校攀比，想方设法集中条件创建部分优质学校，其结果是个别学校冒了尖，出了名，大多数学校在没有压力下应付完事。这也是农村教育认识上的重大误区。据笔者了解，某镇有13所完小和7所分校，受社会和家长认可的仅为1所中心学校。

4、农村学生“升学无望、就业无路、致富无术”。由于我国大部分农村地区的初高中毕业生中的50%以上要回到农村，有些地区更高达80%以上，因而造成大部分农村地区的家长认为读书无用，学生也无心向学，无所事事，把学校当做人生的“休闲站”。返乡务农，学非所用，无法触入到农村的经济活动中去，造成农村劳动力巨大浪费和盲目流动。

(二)、师资不足，素质偏低

解放后，我国师资队伍不断壮大，各级师范院校培养了一大批教师，为教育事业的发展做出了不可磨灭的贡献。但是，在我国农村地区，教师队伍仍严重不足，大量民转公、代课教师依然存在，外加上世纪80年代一批顶班教师的出现，无法适应素质教育的新要求，造成教育教学质量下降，从而引发群众的不满，造成负面影响。有些边远学校长期得不到一位正规师范院校分配的教师，要提高质量，谈何容易！

(三)、资金匮乏，投入不足

在教育投入上，各级人民政府对教育投入不能说不大，但是，这些投入基本上都是用于解决教职工的工资，在学校改造、办公经费、教师培训、设备购置、组织活动等方面的投入几乎是空白。特别是2001年以前实行“分级办学、分级管理”的体制，农村地区拖欠教师工资现象比比皆是，更不要说其他方面的投入了。而学校仅靠有限的学杂费收入维持正常运转，办学举步维艰。有些学校，甚至在破旧的危房或公庙中进行教育教学活动；即使个别学校想方设法改善办学条件，迎接“普九”工作验收过关，最终也落得举债累累。

(四)、教师生活条件偏差，队伍不稳定

改革开放以来，农村地区发生了较大的变化，农民生活水平也上了一个台阶。但农村教师在最基层、最艰苦的地方教书育人，享受的却是比城市教师低得多的待遇。据调查，2004年以前，城市教师的收入是农村教师的2~3倍。除了工资，没有任何奖金和福利，外加生活条件和工作环境较差，广大农村教师很不公平。教育不公平现象不仅体现在学生身上，教师方面也暴露无遗。为此也造成农村教师人心浮动，拼命往城里挤，这就出现了一种怪现象：城镇教师大量过剩，农村教师严重不足。特别是农村学校个别优秀教师，城镇学校也想法设法把他们挖过去，这又造成了拖走了优秀教师，同时也拖散、拖冷了人心的局面。据某校统计，2000年以来县重点中学抽走了该校8位骨干教师，而直接补充到该校的教师仅有5位。

(五)、辍学、失学偏高，巩固“两基”之路依然漫长

自《义务教育法》颁布实施以来，绝大部分适龄儿童和少年接受了九年义务教育。但在我国农村地区，由于受新的“读书无用论”的影响，外加家庭劳动力不足，教育投资偏大（家长负担过重），再是毕业生分配制度的改革，造成部分农村家长送子女读书的积极性不高，辍学和失学现象严重，直接影响了“两基”的巩固和提高。1986~1990年以来，全国每年辍学和失学的小学和初中生都在500万以上，1988~1989学接近800万，1989~1990学565.4万。辍学率和失学率之高，令人担忧，文盲和半文盲的冲击，低素质劳动者的恶性循环，怎能建设小康社会与和谐社会！

(六)、体制单一，办学缺乏自主权

改革开放以来，各行各业焕发生机，给教育注入了新的活力，民办、企办、公私合办学校相继出现，出现了百花齐放的新局面。但在我国农村地区，基本上是公办学校一统江山，直接依托于当地教育行政主管部门，不求变，不敢变，没有能力变，“特色学校”鲜有少见。

三、解决农村教育问题的对策

(一)、提高认识，走出误区

农村教育是我国教育的重点，各级人民政府必须提高认识，夯实责任，扎实做好本地区农村教育工作，要从“三农”问题的高度来认识农村教育问题。同时，创造条件引导广发家长走出误区，要深刻认识到农村学校不仅为上一级学校培养合格新生，更重要的是要培养适应农村未来发展需要的新型农民。升大学仅是少数，留在农村毕竟占绝大多数，掌握实用的技术同样可以有所做为，同样可以体验成功与成就。

(二)、加大教师培养力度，抓好继续教育

针对师资不足，素质偏低这一问题，政府和职能部门必须加大教师培养和培训力度，一方面，继续办好各级师范院校，培养合格的教师，并安排好他们的就业工作；另一方面，广泛吸收有志投身教育事业、且又取得《教师资格证》的人士加盟教育事业，充实教师队伍。同时，加强教师的继续教育工作，大力开展校本研训活动，提高教师自身素质，以适应素质教育发展的新要求，从而为提高农村教育教学质量奠定坚实的基础。对部分不适合从事教师工作的人员，要坚决清理，并做好他们的转岗和善后安排工作。

(三)、加大政府投入，广纳社会办学资金

办好农村教育，政府负主要责任。现阶段，加大政府投入是办好农村教育的强有力保证。各级政府要加大投入，完善经费保障机制，保证“三保”目标（保工资、保运转、保安全），实现“三个增长”，在农村教育投入上决不低于农村税费改革前的总体水平，并逐步有所增长。主要领导要争当“教育的父母官”，为农村教育的发展出谋献策，保驾护航。同时，广泛宣传发动社会有识之士和广大群众踊跃捐资助学，广纳社会办学资金，缓解办学资金压力，让他们深刻认识到办教育功在当代，利在千秋。这一点，部分地区已有成功做法和经验，值得各地推广和借鉴。

(四)、改善农村教师生活条件，制定措施确保队伍稳定

针对农村教师工作量大、待遇偏低、生活条件差、队伍不稳定这一状况，各级人民政府和有关部门要有足够的认识，引起高度的重视，制定切实可行的保障机制才行。比如，给边远落后地区工作的教师上浮一级工资，城镇学校和农村学校结对子，政策和扶贫、改危、转移支付资金向农村学校倾斜等等。而对于农村学校优秀教师的调动问题，要加强思想教育，让他们安于农村，乐于农村，奉献于农村；确需调动者，则借鉴“转会制”的做法，经调入方和调出方共同协商，由调入方补偿一笔资金给调出方，以有利于农村学校培养教师的积极性，尽量避免“行政干预”和“人情关”，给农村学校的教师成长创造民主、平等的环境，有利于农村学校教师队伍的稳定。

(五)、依法治教，保证农村义务教育健康发展

对于农村地区儿童、少年辍学、失学偏多这一问题，我想除加强宣传发动，提高家长认识之外，更应该要强化人民政府的职能，依法治教，加强监督和管理。对拒不送子女入学的家长进行批评教育和处罚，保证让每位适龄儿童和少年都能进入学校读书。同时，加强教育法律法规建设，健全教育法律法规，依法从教，依法治教，给农村学校更多的人文关怀、指导、帮助、理解和支持，而不是过多指责、诽谤甚至粗暴干预。只有这样，农村义务教育才能健康发展。

(六)深化改革

农村教育问题诸多，缺乏活力，出路何在？我想最根本的出路在于深化教育改革。比如，严格执行国家颁布的中小学教职工编制标准，认真做好教职工定编、定岗、定员、分流工作，保证农村学校教学编制的基本要求。同时深化中小学人事制度改革，调整中小学布局，优化教育资源，从而产生更大的教育效应。改革，才有活力；改革，才有希望；改革，才有发展。只有深化教育改革，农村教育才焕发生机，建设小康社会与和谐社会的目标才能实现。

品格具有与生俱来的特质，如何改变农村教育的现状，通过教师的后天教育培养学生的创新品格，他要求教育工作者不断克服困难、改进教育方法、不断摸索适合学生健康成长的教育模式，精心打造学生——这件艺术品的优良品性，使他们具有勇于创新的品格。当然，只靠学校、教师的单打独斗是不行的，它需要社会、家庭都来关心我们的学校、关心我们的教师、关心我们的孩子，为我国的基础教育保驾护航。

我们坚信中国的农村教育明天会更加美好