对村级债务的思考

第一篇：对村级债务的思考

摘要 介绍了慈溪市宗汉街道村级债务的现状及特点，对债务成因进行分析，指出化解债务的难点，并提出了化解村级债务的对策和建议。

关键词 村级债务；成因分析；对策

中图分类号 f285 文献标识码 a 文章编号 1007-5739（2016）08-0346-01

村级债务居高不下，且呈现逐年递增的趋势，成为农村集体“三资”管理面临的首要问题。目前，村级债务负担沉重，个别村在资金短缺的情况下，扩大建设、铺张浪费等现象时有发生，造成村级财务收支赤字日益加大，严重困挠了村级集体经济的良性发展，影响新农村建设的正常进程。因此，如何探寻化解村级债务的有效途径，减轻村级集体经济压力，已成为当前农村工作的当务之急。

村级债务的现状

1.1 涉及面广，数额大

宗汉街道18个村经济合作社中，有9个村负债，负债最高的村达988万元，最低的村35万元。既有兴办公益事业负债，如村落文化宫、老年活动中心的兴建，又有村集体经济经营性负债，如村标准厂房、外口公寓的建设。

1.2 债务构成复杂

有银行等金融部门借（贷）款，有向企业（个人）借款，有向民间借（贷）款，有基本建设尾欠的工程款，有应付给村民的土地征用补偿款，有尾欠街道办事处的各项上交款项。

1.3 利息成本高

由于村级借贷款额度逐渐累积，村社向银行等金融部门贷款难，只好向企业、个人借款，借款利率高于银行同期基准贷款利率。

1.4 债务逐年增加

虽然近几年也花力气化解村级债务，并得到一定成效，但随着新农村建设步伐的加快，每年产生新债务，债务数额持续攀升。

债务成因分析

2.1 发展集体经济产生负债

为培植稳固的集体经济来源，发展村级集体经济，投资兴建标准厂房、外口公寓、农贸市场等，由于村经济合作社资金不足，只能靠借贷取得项目建设资金。如宗汉街道怡园村兴建标准厂房，6幢标准厂房招投标金额2 300万元，投资金额比较大，目前已完工2幢，如果其余4幢要动工，就要向银行贷款，解决资金缺口。

2.2 超前建设造成负债

随着农村生活水平提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌，环境保洁，绿化、美化、亮化工程，生活污水处理等，农村的基础设施及生活环境得到明显改善。但有不少村没有财力，在政绩冲动之下，不顾村级现实，靠举债搞项目、搞建设，给村级集体经济带来了沉重的包袱。

2.3 收不抵支增加负债

2015年度，宗汉街道各村总收入5 367.23万元，总支出8 534.43万元，收支相抵-3 167.20万元。街道18个村经济合作社中，收支盈余5个村，收支盈亏13个村。收支盈亏的13个村中，一些村是因为在搞大的工程项目，开支比较大，因此收支赤字。如宗汉街道周塘西村，2015年总收入324.89万元，总支出1 611.04万元，收支相抵-1 286.15万元，主要是因为该村正在建造外口公寓，仅在建工程一项就开支1 396.29万元；个别村不搞建设也产生赤字，主要是收入来源少，支出又刚性，赤字不可避免。这样年复一年，收不抵支加重村级负担，掏空村级集体经济，从而产生隐性负债。

2.4 工作不实引起负债

村干部工作不实，不愿做群众工作，该收的款项怕难收而不收。少数农民群众权利义务观念淡薄，拖欠、逃避合理的上缴款项。近年来村级事务的增多，慈善捐款、人身意外保险等，地方出现需向农户收取的款项、募集的捐款，一概由村支付，造成债务的“雪球”越滚越大，这种管理上的错位也是导致村级负债的一个不可忽视的因素。

2.5 管理缺位产生债务

一些村超越能力组织村干部（党员）、社员代表外出旅游。一些村没有雄厚的村级集体经济实力，超前搞福利，给村里的老人按标准、按时发放老年补贴，给全村村民的农村合作医疗按年龄、不同等次进行补助，福利重复发放。虽然各种惠农政策的实施，增加了农民收入，提高了农民生活水平，但是也加重了村级集体经济负担，形成村级债务。

化解债务难点

3.1 减债途径减少

随着经济形势的发展变化，减债措施和办法越来越少。以前采取的盘活资产偿债，一些村基本上是能转让的集体资产都已转让了，能出租的都已出租了，现在要靠盘活资产、资源偿债的空间十分有限。

3.2 化债缺乏资金来源

大多数村集体经济发展困难，缺乏经济增长因素，偿债能力差，由于村级收入来源减少，导致开支缺口增大。

3.3 干部偿债意识不强

由于近几年村干部变动频繁，债务中有些是过去的，现任村干部对前任遗留的问题和债务采取不管不问、推诿的态度。有的村干部只顾眼前，为应急，什么债都敢借，什么钱都敢用，至于能否偿还，没有过多考虑，对债务缺乏偿还打算[1]。

3.4 财务管理制度没有得到很好地执行

一些村干部廉洁自律意识不强，执行制度自觉性不高，在经济上不能严格要求自己，加之村财务监督小组未能真正发挥作用，村级财务运转不能得到有效监督，导致支出不规范，随意性大，不当支出、违规支出时有发生，给村级集体经济带来不同程度的损失[2]。

对策

4.1 控制非生产性开支

根据文件《关于加强村级非生产性开支监督管理的意见》浙（农经发〔2014〕9号）精神，制定街道文件，对村干部报酬补贴、办公会务费、交通差旅费、招待费、外出学习考察、报刊订阅以及捐助赞助等各项费用进行规定，使村级开支有章可?牛?约束开支，减少不必要的开支。

4.2 量力而行搞建设

各村在搞建设前，要对本村的资产负债、收支情况进行分析，判断本村是否有足够的偿债能力，资金回报率高低，村经济合作社确需举债兴办公益事业，必须经社员（代表）会议讨论决定。

4.3 压缩福利费开支

对农村合作医疗、老年社员补助各村要量力而行。2015年，宗汉街道各村提取应付福利费共计3 234.57万元，福利费开支2 964.18万元。虽然街道各村总的福利费开支小于提取金额，但是街道18个村经济合作社中，有8个村的福利费开支大于提取数。建议各村福利费开支，应以村社收益分配福利费提取金额为标准，使福利费开支有所节制，不给村级集体经济拖后腿。

4.4 落实一事一议奖补政策

村级公益事业一事一议奖补政策是一项群策群力的惠民政策。自2011年实施以来，宗汉街道已经申报11个一事一议项目，主要是道路、桥梁、居家养老中心、文化公园等村级公益事业建设工程，争取上级补助资金达545万元。村级公益事业一事一议财政奖补政策的实施，极大地缓解了村级集体资金运行压力，改善了村级生产生活环境[3-4]。

4.5 增强还债能力

加大对村级组织的转移支付力度，支持和鼓励村经济合作社盘活集体资源，巩固集体经济，增强村级集体造血功能。

4.6 偿还债务

开展村级债务情况清理摸底，分析村级债务形成原因，分门别类，制定村级化债计划，逐步化解村级债务。对一些村有实物、房产等抵挡的，还债能力较强；对一些没有物产，集体经济又很薄弱的村，还债就很困难，因此要严格控制因兴办公益事业而举债的规模。

第二篇：对村级债务的探讨与思考

2002年农村税费改革后，村级债务已取代农民负担成为最突出的问题。普遍而沉重的村级债务，给基层政权组织正常运转、农村经济发展和社会稳定造成了较大危害，在一定程度上阻碍了社会主义新农村建设的步伐，**办事处有20个村94个组，农业人口3.61万人，劳力1.56万人，耕地面积5.59万亩（2005年全处统计数据），至2006年9月账面债务2017.32万元，村平债务100.85万元、组平债务21.23万元、户平债务1342.6元、人平债务558.7元、亩平债务360.9元。还有因各种原因没有入账的债务459.1万元，如何有效地化解村级债务，进一步加快新农村建设，已成为当前乡镇工作亟需研究解决的一项重大课题。本文就农村不良债务的形成原因，造成的恶劣影响，化解措施做进一步探讨。

一、债务形成的原因

1、兴办企业亏损造成的。上个世纪80年代各村兴办企业，由于盲目投资、不注重考察、决策机构失误、管理不善导致亏损，厂办即死，造成大量资金沉淀和债务。**村在1983年办养鸡厂，由于办厂缺启动资金向村民集资，利息比同期银行利率高10个百分点，至1985年3月“停车熄火”，向村民集资的130万元无力偿还形成债务，按全村当年1100人口计算人平负债1182元。

2、政策因素造成的。一是原慈化镇1996--1998年对沮漳河堤防进行整险、加固，全镇收缴堤防款标准不统一，有的村是按户收取，有的是按人头收取，有的是按责任田收取，收不齐的款项，只好采取了高出同期银行贷款利息1.5个百分点向村民借款来解危，导致三年间增加村级债务60.12万元；二是“普九”教育达标，根据统计资料全处1993-1995年村级“普九”建设支出302.04万元，其中178.2万元，是靠借贷而来。三是村村通公路，“村村通公路”是件好事，按政策是不应举债建设的，但在实际操作中，靠捐助、政府补助是远远不够的，难免在工程决算中有超支现象，易出现赤字，引起新一轮债务。

3、借贷完成税费任务的。税改以前，农村税费征缴工作是村组干部最头痛的事。国家税费任务年年要完成，要响应“时间过半，任务过半”、“年底交清单”的号召，但有的要找农民收又收不起来，怎么办？只得靠“借、贷、垫”三条腿走路的办法。原**村2001年全年提留任务只有17.23万元。其中，农业税、特产税、车船使用税分别是6.48、0.67、0.43万元，按说，完成当年的税收任务是没有问题的。但由于多方面的原因，这个村当年债务高达86万元，户平769.2元。任务是“铁”的，在这种情况下，村组干部只有自己垫、向亲朋好友借、向信用社贷来完成征缴工作，如此年复一年的采取“拆东墙，补西墙”方式来完成，结果使村集体债务像滚“雪球”一样越滚越大。

4、财务管理混乱造成的。有的村级债务是在未实行“村账站管”（即后来的村账所管）情况下形成的，主要情况有：一是有的村干部在协助收农业税、“三提五统”中收实物两头得利，采用低进高出，赚钱私分，却以劳力费、损耗费等名义入账做成亏损，形成借债得高息；二是以生活招待费为名胡开乱支，还有一些在村级财务上无法开支的费用，记在生活招待费账上形成债务；三是挪用专项资金，在一些村，有的村干部为尽快的完成政府部署的任务，不顾政策规定，动用村级移民资金替移民交税（费），然后做个往来，往农户账户以“锢”就完事了，但有的移民认为没有得到自己应得的补偿部分，对村干部意见大，根本不理会这件事，你“锢”你的，我搞我的，反正我没有钱给你。从而在账面上形成应收款；四是贪污挪用引起借债，有的村干部贪污挪用村民上交的税费，用借款来填补窟窿。

二、债务造成的恶劣影响

1、基层政权不稳定。沉重村级债务严重威胁基层政权的稳定，村干部的主要精力放在解决因债务引起的纠纷上，没有精力抓生产，划项目和求发展上，干部精神压力大，一到年头年尾，逢年过节便是村干部躲债之时。可以说，债务问题不解决，它在一定程度上阻碍了农村税费改革各项政策的落实，成为农民负担反弹的严重隐患和引起新的矛盾纠纷“导火索”。

2、影响了农民的生产生活。村级债务除了一部分是向信用社、基金会、银行借贷之外、大量的便是民间借贷，其中相当一部分是向农民借款。税改后，通过规范与减轻农民负担，村集体已没有能力从农民那里收取费用来化解村级债务，向农民欠下的借款无力偿还，承诺成了一句空话。给农民的生产生活造成了直接或间接的影响。

3、制约了三个文明的建设。村级债务不解决，党和政府的形象在农民心中大打折扣，对村支部村委会领导决策能力表示怀疑，直接导致村级组织力号召力凝聚力下降，很大程度上影响新农村的建设，也制约三个文明的健康发展。

4、阻碍了农村经济发展。债务恶化农村经济环境，阻碍了农村经济发展。一些债务数额较大的村，随着时间越拖越长，利息负担越来越重，必然导致村集体对生产、公益事业投入大幅度减少，无法进一步改善经济发展条件，优化发展环境。

三、化债中面临的实际困难

目前化解村级债务工作主要有以下实际情况和困难：一是化债途径越来越少，化债面越来越窄。随着形势的发展，化债措施和办法效力大幅度降低，例如办事处以前采取了盘活资产偿债，拍卖荒山荒水荒坡使用权等化债措施，全处20个村（合并后的新村）基本上集体资产资源能卖的已卖、能租的已租。由于拍卖、租赁经营权一般期限较长，靠盘活资产资源偿债的空间已十分有限；二是增收化债难度太大。**办事处说是城区办事处，其实一个靠近城区的乡镇，一个典型农业乡镇，农业基础薄弱，除两个靠近城区的村经济条件好以外，其余18个村完全是农业自然村，由于思想观念、其他因素的制约，村集体经济发展缓慢，按目前的现状，在短时间内依靠发展经济增收化解不现实；三是化债缺乏资金来源。税改后由于村级收入来源减少，导致开支缺口增大。一般村可用资金少，主要收入无非是年终转移支付，除正常保政权运转开支外，根本无钱化债；四是债务是“钢”，债权“泥”。一头硬一头软极不相称，目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”，村级债权85％左右是农户欠款。由于历史和其他特殊的原因，形成的村民差集体的“硬骨头”，在现今政策面前无过硬的办法，再加上有的欠款农户已迁走，有的人亡户灭，五保、特困户自身难保，谈不上偿还债务，所以相当部分债权已成为呆账死账悬账。五是高息借贷多，利息沉重。村级债务的来源不管是向银行、基金会、信用社贷款，还是向农户个人借款。这些债务都要支付利息，而且有的部分是高利息，年息一般在1-2分，甚至更高。通过办事处有关部门的硬性规定，从2004年起村级向农户借款利率才和银行利率同步，就是说不增加新的借贷，高额的利息也迫拐褡芏畈欢显龀ぁ?/p>

四、化解村级债务的政策原则措施

1、提高对化解村级债务重要性的认识。村级债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影，涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾集中，解决起来难度极大，必须要提高对化解村级债务重要性的认识，树立“减负就是增收，化债就是政绩”的观念。把化债工作纳入干部考核的重要内容。对化债措施不力的有关国家干部和村干部，要直接与个人利益实行捆绑考核，奖优罚劣，以此强化干部化债意识。

2、坚持化解村级债务的原则。化解村级债务工作政策性强，要实事求是，积极稳妥地进行，确保农村社会稳定。一是坚持民主法制的原则。要发扬民主，尊重群众，相信群众，严格依法办事。在制定化债措施和方法时，必须与现行的土地承包、农民负担、税费改革、中央1号文件（2004、2005、2006连续三年的）等法规、政策相衔接，严格掌握政策界限和尺度，切实维护农民和债权人的合法权益；二是坚持公开公正公平的原则。把化解村级债务与推进村民自治、推行村务公开结合起来，广泛发动群众参与、监督化解债务的全过程。清查债权债务、制定化债方案，确认审核结果，都要经群众讨论，结果一定要张榜公布，接受群众监督；三是坚持减轻农民负担的原则。要充分考虑农民的经济承受能力，量力而行，杜绝强行逼债。落实债务主体，不能简单地把债务平摊到农户，要防止把一些不合理的债务合法化。村级集体不能借化解债务为名，擅自立项筹资偿还债务，不准利用“一事一议”的名义，向农民筹资还债；四是坚持实事求是，因地制宜的原则。从实际出发，清收债权要先易后难，先急后缓，循序渐进。偿还债务要坚持“先个人后单位、先还本后付息、先群众后干部、先村内后村外、先借款后一般往来款”的工作程序，坚决杜绝借新债还旧债现象。坚持以清账带动化债，充分调动干部、群众化债的积极性。五是坚持保护农民权益的原则。要相信群众，把政策交给农民。深入细致地做好政策宣传工作，把化债的方针政策和具体规定宣传到户到人。按照符合农村实际和农民意愿的原则，认真征求群众意见，取得大多数群众的支持，成立有村民代表参加的清查小组，清查债务的结果，必须经过村民主理财小组和村民代表逐笔核对、审查、签字，并将结果张榜公布，最后由村民大会或村民代表大会予以确认。

3、明确化债的主要方法。一是削减高息减债。村集体所欠的民间高息借款，从借款之日起，按照银行规定的同期同档利率，统一降息换据；对过去已付利息的高出部分，冲抵本金。向农村金融部门的借贷款，利率超过当时人民银行法定利率的，也按规定程序降下来；二是清收债权还债。单位和个人欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收。对村组干部（包括现职和退职的）及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收。对有还款能力而拒不还款单位和非农民身份的人员，按法定程序申请法院依法清收。对农民个人税改前的税费尾欠，除农民自愿偿还外，坚决按国家政策执行；三是结对抵冲销债。对村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度；四是划转债务降债。对以村集体名义为企业借(贷)款形成的债务，一律划转给企业偿还。企业已合并、转制的，由新企业负责偿还；企业已经租赁经营的，从租赁费中划转资金偿还；五是盘活资产还债。对村组集体拥有的企业、闲置地（房）产等固定资产以及“四荒”资源，可以在进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式综合开发利用，筹集资金还债；六是落实减免政策清债。对不符合政策规定的债务，严格按程序核销，不再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，办理减免手续，对确无还款能力的军烈属、特困户，经村民代表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予缓、免、减；七是发展集体经济化债。这是化解村级债务的治本之策，建立长期还债机制。充分发挥本地本村资源优势，大力发展特色农业，不断壮大集体经济实力，提高集体化债能力；八是核销减债。经清查不实的债权、债务，以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，坚决从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销；九是加强农村财务管理，杜绝新增借债。税改后，有关政策规定村集体举办公益事业，必须量力而行，有多少钱办多少事，从制度上消除了村级债务形成的原因。村级组织全部无条件的实行“村账所管”，收入支出实行“双管双签”制度（村会计、财政干部共同管账，大宗支出由乡镇领导与财政所长共签共审），并明确乡镇不准平调、挪用、侵占村级资金，村集体不准为单位和个人贷款提供担保和抵押，不准为农民代垫各种税费，不准挤占和挪用集体资金，不准用集体资金请客送礼，不准报销村级招待费，不准超编超标增发村组干部补贴，村干部擅自借款发生的债务，按照谁借款谁负责还款的原则处理，并且财政所拒绝入账，还要报请乡镇政府对其进行行政经济处罚，堵住村组乱开支的源头；十是申请国家补助化债。对一些国家政策投入形成的债务、债务人死亡且数额巨大的债务，申请国家解决一部分。

二○○六年十月十九日

第三篇：对地方政府性债务的调查与思考

对地方政府性债务的调查与思考

地方政府性债务是地方政府机关、事业单位、企业或其他经济组织以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。近几年来，安陆市为促进经济发展，改善城市基础设施建设，一方面逐步加大了资金投入力度，另一方面，政府性债务余额逐年上升，债务负担越来越重。

一、地方政府性债务基本情况

从债务构成看，截止2009年12月31日，安陆市地方政府性债务余额为58476万元（不含政策性挂账债务72664万元），其中：直接债务54819万元，占债务总额的93.7%；担保债务3657万元，占债务总额的6.3%。在直接债务中，一般公共服务7970万元，占直接债务总额的14.5%；财政部门6754万元，占直接债务总额的12.3 %；教育4077万元，占直接债务总额的7.4%；城市社区1966万元，占直接债务总额的3.6%；农林水1793万元，占直接债务总额的3.3%；开发区11575万元，占直接债务总额的21.1 %；交通运输17610万元，占直接债务总额的32.1%；其他公共安全、电力信息、文体传媒、医疗卫生、交通、粮油物资储备等3074万元，占直接债务总额的5.7%。在担保债务中，社会保障和就业44万元，占担保债务总额的1.2%；医疗卫生601万元，占担保债务总额的16.4%；农林水3012万元，占担保债务总额的82.4%。

从债务来源看，直接债务来源中：政策性银行12736万元，占直接债务总额的23.2%；上级财政4414万元，占直接债务总额的8.1%；非银行金融机构3199万元，占直接债务总额的5.8%；商业银行1963万元，占直接债务总额的3.6%；农业综合开发515万元，占直接债务总额的0.9%；其他31992万元，占直接债务总额的58.5%。担保债务来源中：外债转贷3613万元，占担保债务总额的98.8%，其中：世界银行3012万元、外国政府601万元；商业银行（中国农业银行）44万元，占担保债务总额的1.2%。

从债务指标看，不含政策性挂账债务，2009年政府性债务余额58476万元，占当年全市国内生产总值75亿元7.8%，比2008年上升了0.5个百分点，一定程度上反映出政府债务总量对全市经济的影响力度加大。当年一般预算支出131713万元，不含政策性挂账的债务余额占一般预算支出的44.4%，如果把政策性挂帐债务计算在内，则这一比例高达99.5%，这两个比例反映出财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成了潜在的威胁。

从收入和人平负债看，2009年全市一般预算收入为22095万元，债务总额131140万元，为一般预算收入的5.9倍，不含政策性挂账的债务余额58476万元，为当年一般预算收入的2.6倍，为当年可用财力的0.7倍；按全市62万人口计算，人平负债943元；按17510名财政供养人员计算，人平负债高达33396元。

二、地方政府性债务管理存在的问题

（一）对政府债务的潜在风险认识不够

部门在借款、贷款以争取项目、筹集资金或财政部门为其担保时，缺乏风险分析，不能做到预之以谋，往往只强调项目的重要性和未来预期收益，很少考虑到由此而形成的债务及风险，特别是由此而引发的或有负债和或有风险，为日后出现偿债困难埋下隐患。

（二）缺乏统一规范的债务管理，债务不断增加

一方面，没有成立统一的债务管理机构，举债主体分散，债务管理权限不集中，不能达到规范管理的目的。安陆市现有举债主体包括市乡两级政府、教育、农林水、城市社区、医疗卫生等37个主管部门，债权人涉及到政策性银行、商业银行、非银行金融机构、上级财政以及其他单位和个人。除财政部门对上举借的债务外，其他单位的债务未纳入财政部门账务核算，乡镇级债务甚至没有债务管理人员。另一方面，由于没有建立举债评估机制，部门和乡镇的举债行为没有受到有效控制，存在随意举债、各自为政和扩大投资规模的现象，导致债务规模不断扩大。

（三）债务风险指标高，风险加剧

参照欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》和国内成功经验，政府债务风险的三个综合评价指标中，债务依存度（债务余额占财政支出的比率）一般不超过20%，债务负担率（债务余额占GDP的比重）一般在10%以内，债务偿还率（负债还本付息额占财政收入的比重）一般在10%左右。从安陆的情况看：债务依存度①=58476÷131713=44.4%，债务依存度②=131140÷131713=99.5%，债务负担率=58476÷750000=7.8%，债务偿还率=8662÷22095=39.2%，除债务负担率控制在警戒线内以外，债务依存度、债务偿还率均远远超过了警戒线，存在着严重的债务风险。

（四）债务监督制衡机制不全，偿债责任难以落实，偿债压力沉重

由于缺乏强有力的债务约束机制，单位还款能拖则拖，导致债务余额越来越大。债务余额较大的单位，因资金有限，无力全部清偿。债务余额较小的单位，也没有合理地利用资金进行清偿。2009年底全市逾期债务总额36270万元，比2008年逾期债务20311万元增加15959万元，实际清收偿还8662万元，仅占当年债务余额的14.8%。在有限的财政收入与需要满足的刚性支出（如政府运转、人员开支、社会保障等）之间存在着巨大缺口的情况下，地方政府既要发展本地经济，搞好城市建设，办好社会公益事业，维护社会稳定，又要挤出一部分资金偿还到期债务本息。2009年底未到期债务22207万元，其中：2010年3685万元、2011年3049万元、2012年3598万元、2013年4011万元、2014至2018年5967万元、2019至2024年1896万元，偿债压力十分沉重。

（五）政策性挂账债务长期悬而未决

安陆市粮食企业政策性亏损挂账高达68952万元，财政部门除以前每年从粮食风险基金配套资金中解决一部分用于偿付利息外，2009年预算只安排了粮食挂帐贴息资金310万元支付利息，连续5年没有能力偿付本金，此外还有供销企业政策性亏损挂账3712元。政策性挂账已成为地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性债务形成的原因

（一）财政支出范围过大

建立公共财政，提高均等化服务水平，使地方政府事权扩大，财政支出也不断增加。一方面，公用经费、人员经费增长较快，保工资、保运转压力增大，另一方面，加强社会保障，实施医疗保险、养老保险和最低生活保障，增加公共医疗卫生和义务教育投入，加强基础设施建设和环境保护等，都要增加财政支出。财政支出范围过大是诱发财政赤字，导致地方政府债务风险的一个重要因素。

（二）经济建设财力保障不足

随着各项改革力度不断加大，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力明显不足。地方政府为了促进经济建设和社会事业发展，改变困难现状，不得不举债引进项目和资金。近几年，安陆市仅用于开发区建设的债务达12700万元，占总债务的26.6%，其中2008年新增的农副产品加工基地建设借款9000万元，约占2008年全年新增债务的50%。此外，对一些公益性项目如基础设施建设项目，政府本身旁无责贷，但这些项目带来的的多是社会效益，经济效益微乎其微，这类因财力所限而引进的项目，还款责任最终仍在政府身上，形成了政府债务。

（三）转移支付制度不完善

分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。同时，在转移支付中，专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小，地方政府在可用财力有限的情况下只能举债解决支出压力。

（四）国有企业和粮食流通体制改革所致

对国有企业实行上收下放、抓大放小、改制重组、兼并破产等一系列改革，增加了地方政府对国有企业下岗职工安置、基本生活费、再就业以及养老金等方面的支出，加重了地方政府压力。安陆市原三家省属企业安棉集团、湖北铝厂和东方红粮机下放地方管理，相继改制，共需安置职工9677人，需安置资金2.677亿元。由于企业经营不景气，安陆市为此消耗了巨额财力。全部安置7249名职工，支付职工的安置补偿资金达21000多万元，其中，资产处置收入和上级补助资金14000万元，通过各种途径借款7000多万元。仅安棉集团，安置下岗职工的各类资金总额需1.394万元，目前只从国家开发银行借款3000万元，省级补助2000万元，虽然地方政府每年都安排一定资金予以解决，仍然是杯水车薪。推行以“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革，由于多种原因，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

（五）专项清理形成的债务 2000年中央拿出专项借款对农村合作基金会进行清理，安陆市申请3940万元专项用于兑现农民的股金，由财政承借承还，全市15个乡镇办事处均有基金会借款。该借款至今有3097万元尚未归还。

（六）担保贷款形成的债务

担保债务余额3657万元中，98.8%属于外债转贷。在10个国际金融组织贷款和外国政府贷款项目中，有六个项目是由政府和财政局承诺担保，由政府还款的一类项目，在这类项目中，很多借款单位不能按时还款，而上级财政每年到期按协议扣款，造成这些担保债务最终成为地方政府的还款压力。如世行贷款的安陆市三水厂建设项目，2003—2009年安陆市财政局共对上还贷978万元，而三水厂仅归还安陆市财政局719万元，财政为此项目共垫付资金259万元。还有四个项目是由政府和财政局承诺担保，由业主负责还款的二类项目。这类项目的还款也不理想，财政垫款额度越来越大，导致按照贷款协议规定应由项目单位还款的工程逐渐形成了财政买单工程。

四、防范和化解政府债务的措施和建议

政府债务是一把双刃剑，一方面可以促进地方经济发展，提升政府公共服务能力，另一方面，债务的急剧累积潜伏着巨大的债务风险，处理不好，很可能破坏地方经济平稳运行的基础。因此，必须加强对地方政府性债务的管理，防范和化解债务风险。

（一）树立正确的债务风险观，全力发展经济

经济要发展，就要举债，只有把经济搞上去了，所借债务才有雄厚的偿还基础。要全力发展县域经济，解决经济发展速度缓慢、财源单一的不合理状况，壮大财政收入规模，增强地方财政实力。要正确处理发展和举债的关系，树立举债为了发展的观念，强化责任和忧患意识，切实把每一笔举债资金都用出效益。要在实际工作中做好债务风险分析，坚持收益与风险对等的原则，在设计建设项目的预期收益时，充分考虑有无还款能力。同时，要根据地域条件和实际能力，合理控制债务规模，做到举债适度，促进发展与举债的良性互动。

（二）建立规范化的转移支付制度

进一步完善财政转移支付制度，坚持公共产品供给均等化原则，按照地方经济发展水平和财政收入情况，加大对县级的转移支付力度，增加地方财政的可用财力。调整转移支付项目结构，加大一般转移支付力度，减少专项转移支付，增加用于均等化的资金，减少非均等化方面的资金，使地方转移支付制度逐步走向规范合理，切实发挥转移支付资金的作用，以减轻地方政府压力，缩小地方政府债务规模。

（三）编制政府债务预算

在做好政府债务收支计划的基础上，将政府债务的举借、偿还纳入市、乡政府财政预算或部门综合预算。债务预算一经编制，严格按规定控制新债，杜绝随意举债。按照责、权、利相结合的原则，建立偿债准备金制度，偿债准备金一般为年初政府债务余额的5%左右。偿债准备金一方面可以从预算中安排，从土地收入、国有资产收益中提取一部分，另一方面，可以从建设项目收益及项目单位的其他收入中集中一部分，实行专户储存，专项用于偿还贷款。

（四）健全政府债务管理机制

1、设立政府债务管理中心。明确政府债务管理机构的工作职责和权限，实行政府债务由财政部门统一管理，计委、项目办、财政部门相互配合。细化举债审批程序，建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制。对债务资金的使用，由债务管理中心根据贷款的到位情况对项目实施进行全过程监管。项目实施后，督促债务单位和部门严格履行协议，落实还款责任。

2、健全政府债务担保机制。严格按照《担保法》的规定，对竞争性经营项目，采取借款单位向贷款机构借贷直贷方式，财政不予担保。确需财政担保的项目，要根据项目的性质和特点，建立财产抵押制度，明确债务责任，规范偿债合同。坚持在政府统筹安排下，实行财政部门归口管理债务和债务资金审核，坚决避免出现部门举债仍由财政兜底的局面。

3、强化政府债务监督管理。对政府债务项目，债务监督管理部门要加强检查，及时发现和处理问题，促进项目按计划有序实施。政府重大举债项目，要实行工程监理或财政专管员制度，对举债项目的建设及财务活动进行全程监管；设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督；加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，依法追究其刑事责任。

（五）全力清偿和化解债务

要积极清查老债，消化债务存量。按照债务的发生时间、原因、还本付息等情况，建立债务台帐，强化偿债责任，落实偿债途径。对应由财政偿还的政府公共职能项目，积极用偿债准备金，分清轻重缓急，有计划地进行偿还。对经营性负债项目，严格落实偿债协议，执行偿债合同。对部门举债项目，按照“谁举债、谁偿还”的原则，督促部门制订和落实偿债计划。对政策造成的债务，积极争取政策支持，包括化债补助、延期还款、调减利率标准等优惠措施。特别是粮食亏损挂帐、农金会借款等，建议上级分据实核销应偿还本金指标，减轻地方政府负担。

（六）充分挖掘收入潜力

建立偿债准备金，及时偿还到期债务，控制债务风险指标，要有相应的财力支持，在当前地方财力吃紧的情况下，要做好这一点，必须充分挖掘收入潜力。一是加强非税收入管理，确保收入应收尽收，增加财政收入。二是加强国有资产管理，当前要重点推进行政事业单位资产管理改革，力争改革取得阶段性成果。三是加强对土地收入的征收管理。土地收入是地方政府偿还负债的主要资金来源，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府债务还款来源的稳定性。要综合分析现有土地存量、土地价格等指标，完善土地使用转让程序，规范土地使用转让行为，加大土地收入收缴力度，堵塞收入漏洞。

课题组长：高清平

成员：董小玲 李儒智 孙伯亚 段春喜

执 笔：曾武 熊德贵

第四篇：地方政府债务风险控制思考

近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。

一、西湖区政府债务管理现状

近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。

据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。

西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。

二、债务管理中存在的问题

（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。

（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。

表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。

（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。

2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。

三、控制地方政府债务风险的建议与措施

面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。

（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。

建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。

（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。

建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占GDp的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。

（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。

把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。

（四）加强政府性投资项目的管理。

1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。

2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。

3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。

4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。

（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。

偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：

1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。

2、偿还政府负债的资金主要渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从现有土地存量、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的偿还资金是否充足。此外，还要对土地出让情况予以跟踪，由于国家经济政策（如金融政策、土地政策）的变化对地方政府土地出让收入的巨大影响。如，2005年《国六条》的出台，对土地出让产生了直接影响，建设用地受到严格控制，受此影响，房地产开发商资金普遍吃紧，开发企业的前期资金运作面临着极大的考验，导致土地不能及时出让或开发商欠缴土地出让金。近期，土地出让金收入是政府负债的主要还款来源，土地出让金大量欠收势必影响政府负债的正常还贷进程。因此，需要对土地出让预计收入进行合理估计，不能过高估计土地出让收入。

第五篇：乡村债务化解的对策思考

乡村债务化解的对策思考

乡村债务化解的对策思考2007-02-10 16:47:48

乡村债务化解的对策思考

近年来，由于历史和体制的原因，我国大部分乡镇和村级组织在发展中背上了沉重的债务包袱，其数额大、涉及面广、危害性强，不仅成为人们关注的经济问题，也是重大的社会问题，更是严峻的政治问题。尤其随着农村税费改革的逐步深入，乡村收入基本固定，债务化解难度日益增大，已经严重制约了农村经济发展，损害了党在群众中的地位和威信，削弱了党在农村的执政基础，必须采取综合措施有序化解，切实维护农村经济安全和社会政治稳定。

一、发展化债

农村债务包袱沉重的一个重要原

因就是发展不够，只有经济发展了，农村债务才能较好地得以化解。江泽民同志深刻地指出：“要从当地实际出发，通过多种形式逐步发展壮大集体经济，这是提高农村基层组织的集体服务功能，增强党在农民群众中的凝聚力的需要”。为此，要把主要精力放在发展农村经济、培植财源上。在发展农村经济时要立足当地资源，在本着市场看好原则的前提下，紧贴“农”字做文章，念好各自的“山水经”，变资源优势为财源优势，努力把发展生产项目与自己的优势资源对接起来，与市场行情对接起来，与招商引资对接起来，与创办效益产业对接起来，与发展公司制农业对接起来，努力把自己的产业项目做大做强。在发展中要汲取过去的教训，政府绝不能盲目贷款办企业。政府的职能之一是要创造一个良好的环境，吸引业主投资办企业。要通过为企业服务和提高农村经济中介组织化程度，逐步发展农村经济，以此来化解债务。

二、清欠还债

农村债务总量中，有一部分是农民由于多种原因欠交国家和集体的税费，村组既是债务人，又是债权人。因此，要集中力量，清收与组织专业队伍常年清收相结合的办法，深入到欠款户家中，宣传党的富民政策，教育群众正确处理好国家、集体、个人三者之间的关系，动之以情、晓之以理，使欠款的农户体谅目前国家、集体的困难，积极筹集资金，交纳拖欠的税费。对无故拖欠集体税费的钉子户、难缠户，要善于拿起法律武器，按照法律程序，依法清收，确保国家和集体的合法权益。由于不能动用专政力量，村级部分债权采用常规工作根本无法收回，建议国家出台政策或相关法规予以明确，便于依法回收，推进债务化解工作，推进农村改革和维护社会稳定。

三、互抵消债

在农村，有的农户欠集体的税费，但集体也欠本村和外村农户的钱。在化

解农村债务时，乡村要积极主动牵线搭桥，协调村民之间、兄弟之间、亲朋好友之间的关系，在征得他们同意的基础上，互抵消债，并办理相关手续，化解债权债务。实践证明，这个办法是比较有效的。

四、降息减债

高息借贷是造成不良债务的一个重要原因。如果借贷高息不降，农村债务包袱就会像雪球一样越滚越大。为此，要对高息借贷进行一次彻底的清理，在积极偿还部分农户借贷本金的基础上，认真做好放贷户主的思想工作，宣传国家金融管理政策，宣传高息借贷是违反国家有关政策规定的，不受法律保护。在宣传政策的同时，对高息借贷的要严格按照国家金融部门的同档利息规定分段计息，通过采取降息的办法来减少农村债务。国家金融机构要采取停息挂帐的办法减轻乡村债务压力。

五、拍卖偿债

对村组闲置的资产，如荒山、荒湖、荒圩、荒滩，在坚持公开、公正、公平原则的前提下，公开拍卖、租赁，卖断经营权，一定几十年不变；对原集体的林场、小型水利设施和五保户、特困户不使用的土地由集体统一收回，公开向外发包，通过采取转让产权或经营权的办法，回笼资金，用于偿还债务。

六、减支还债

一要减人。改革基层行政管理体制。首先，改革传统的乡村行政管理体制，要进一步科学规划、合理设置乡村行政区划，规范乡镇和村的建制标准，对达不到版土面积和人口数量的乡镇、村坚决进行撤并。其次，要更进一步抓好乡镇村机构改革，按照经济发展水平和财政收入状况，认真合理核定机构和人员编制，采取有效方式精简超编机构和人员，将具有经营性质的事业单位逐步推向市场，划出财政供养范围，逐步转为经营性服务实体。其三，改革乡镇村领导体制，严格控制领导职数，通过对学历、年龄等作出硬性规定筛选一批，实施公开竞争、民主评议淘汰一批，鼓励超编干部到村任职分流一批，并积极探索跨村跨社任职的管理模式，精简过多的乡镇村干部队伍。二要减支。各地要严格坚持把办公益事业与农民的意愿结合起来，与当地客观实际结合起来，量力而行，没有必要办的事情不办，可办可不办的尽量不办，通过科学决策、严格管理、精打细算的办法，节约每一分钱，搞好必办的事。

七、转移还债

为了减轻农民负担，从根本上防止农民负担反弹，中央财政对实行税费改革的地方应加大转移支付力度，以解决影响地方稳定、发展的资金瓶颈。乡(镇)党委、政府在科学安排国家转移支付资金的同时，要从严控制支出，努力节省开支，把国家安排给乡(镇)人员的经费拿出一部分，用于偿还农村债务。此外，中央财政中安排给农村的转移支付资金，也要拿出一定的比例用于还债。

八、追查降债

农村债务当中，有一小部分是由于少数村组干部个人利欲熏心，采取多种形式侵吞集体资产而形成的。在化解农村不良债务时，要通过清、查、核和公示的形式。使群众知道村组债务形成的原因，揭发村组干部以权谋私的行为。问题查出后。当地党委、政府要按照有关政策规定，一方面要如数追回被其侵吞的集体资产用于降债，另一方面要将其移交司法部门处理。

九、划拨转债

在农村债务规模总量中，有一部分是发展乡(镇)企业或村组企业形成的，其中有一部分企业仍然在运行，有的虽然已转产，但仍然使用原有的房屋、土地等。针对这种情况，地方党委、政府要认真做好企业继承者的思想政治工作，要求他们承担债务，并办理相关财务手续，签定偿还协议。当然，地方党委、政府也要为继承者创造宽松的发展环境，积极做好各项服务，以最大的热情、最优的服务，为他们办好事、办实事。

只有这样，他们才能够乐意接受债务，兑现偿还债务的承诺。

十、管理控债

制度管理是现代管理的重要内容。鉴于以往许多债务是由于制度不健全造成的，各地、各部门应建立健全有关制度，避免债务难以化解甚至不断产生新债的现象发生。首先要完善乡级财政管理制度。乡镇财政收入“一要吃饭，二要建设”，首要的是保工资和运转。举办公益事业，必须坚持实事求是、量入为出的原则，不允许超越实际搞达标、创政绩。其次要建立新增负债审批制度。凡未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理。三要实行村账乡管的制度。村级账务由乡级经管部门统一管理，杜绝村干部乱支乱贷行为，规范财经制度。四要严格执行审计制度。定期对乡、村经济活动和财务特别是债务进行审计，强化个人责任，建立债务终身责任追究制。同时，乡村债务的形成，既有客观

因素，也有主观因素，与某些乡村干部决策失误、工作不力、发展经济能力不强以及其他方面有着直接的关系。在农村各项工作中，人是第一要素，培养一支靠得住、能干事的乡村干部队伍是一项非常重要而又紧迫的任务。要拓宽用人的视野，把善于致富、群众公认的经济能人请到干部队伍中，带领群众发展农村经济，在经济发展中化解债务。

以上的一些措施，从长远看来是可行的，但是基层的债务问题已经刻不容缓，加之诸多客观因素的影响，化解大量乡村债务不可能一蹴而就。一是今后可用来化解债务的资源越来越少，据调查，在已经化解的乡村级债务中，70%以上是通过债权债务相抵来实现的。今后，清收债权的难度越来越大，剩下的大多数是难以回收的“烂账”和“呆账”，同时，资源性收入也将逐渐减少，对能够处置的闲置房产、设备等资源大多数已经变卖或出租。二是化解重点、难点债务(如欠上级的支农周转资金、世行贷款

等农发有偿资金、银行贷款、信用社贷款以及退还农村合作基金股金等)，无资金来源。三是通过发展地方经济偿债并不是短时间可以实现的，偿还旧债必然会产生新债，特别是在一些中西部的贫困乡村，让基层政府自我化解上百万、上千万的债务，几十年也不可能。况且高额的利息“利滚利”，增加的收入还不够支付利息。到何时才能还完？现实的问题是如何在尽短的时间内，有效的化解基层债务，防止危机进一步演化。因此，笔者同时认为：

第一，中央应加大“注资”力度。银行有不良资产，政府也有不良资产。国有银行承担政策性贷款的亏损，造成的不良资产，政府可以成立资产管理公司剥离，可以用外汇注资，基层政府作为中央政府的“子公司”，为什么不可以从中央政府获取专项资金的支持债务化解？但是，中央政府毕竟财力有限，许多刚性的支出，如军费开支，社保医疗等无法减少。因此，可以考虑中央和地

方共同承担，承担的比例可以根据债务性质和不同地区的经济状况调整。经济欠发达的地方，税基薄弱，债务沉重，偿还能力不强，中央应当兼顾公平，多承担一些。

第二，积极发行地方债。从经济学意义上，化解债务的最好办法就是使债务流动起来。政府有未来的收入，债权人需要现在的还款,所以中央政府可以“借”钱给地方政府用于还债，地方政府解决了债务问题才有能力发展经济，增加收入，等到收入增加后，再还不迟。

第三，改革财税体制。在近期，农村财税体制要适应化解乡村财政危机的需要，进行较大幅度的调整。应在税费改革后5年，将新增乡镇工商税收，包括增值税和消费税全部留给乡镇，一方面可以增加乡村的可用财力，另一方面也能够刺激乡村发展非农经济。还应强化乡镇个人所得税的征收力度。在改革后几年，也应将新增个人所得税大部分留在乡镇，用来缓解乡村财政危机。

第四，改革农村公共产品供给制度。要重新界定乡镇政府的职能，对于民兵训练、乡村公路建设、计划生育、农村义务教育、跨区域的农村基础设施建设等公共品、公益品费用，应该主要由乡镇以上政府来承担，让乡村真正休养生息。只有减轻了乡村公共产品的供给责任，才能较好地消除乡村财政危机的隐患。