民国和新中国的行政区划变迁~

第一篇：民国和新中国的行政区划变迁~

民国和新中国的行政区划变迁~

民国和新中国的行政区划变迁~

【一】中华民国行政区划

中华民国建国初期，承袭清朝旧制。不同之处在于废除府，将所有不管县的州、厅全改为县，1914年时在省县之间设置93个道。当时的省份依当时顺序排列，有直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州等22省。北洋政府在22个省之外设了京兆地方、热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域，西藏、外蒙古、青海3个地方，另保留阿尔泰、塔尔巴哈台、伊犛3地区（后均并入新疆省）。

1928年北伐后，国民政府废除了道，另外设立了专署（即行政督察区），作为省的派出机构，一个专署管理十几个县。国民政府北伐后，改直隶、奉天2省为河北、辽宁，并京兆特别区入河北，将热河、察哈尔、绥远、川边、宁夏、青海改建为6个省（川边特别区改建西康省），总计28个省，另外加上西藏、蒙古2个地方，以及分自俄、英收回的东省特别区、威海卫行政区。国民政府并设立特别市（即直辖市），先后设置南京、上海、北平、天津、青岛、武汉（后改名为汉口）、广州(后降为省辖市，抗战胜利后再升格)、西京（后降为省辖市，抗战胜利后改称西安并再升格）、重庆（抗战时期设置）等9个特别市。此外，东北政务委员会自设兴安屯垦区，西南政务委员会曾一度设立琼崖特别区，马仲英则一度自设河西省，惟除了琼崖特别区系获国民政府报准外，均为地方私设省级政区。

1945年对日抗战胜利后，中华民国政府将原东北三省根据满洲国时期的行政区划改划分成东北九省，增设辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安等6省及沈阳、大连、哈尔滨等3个直辖市。对日抗战的胜利，使中华民国政府收复台湾，成为35行省之一。中华民国政府并将海南岛设立海南特别行政区，作为建省之准备。【二】新中国行政区划新中国成立时的1949年，全国分为30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。直至1967年区划多次调整，到1967年调整为22省、5自治区、3直辖市共计30省级行政区，直至1988年新增海南省，1997年新增重庆直辖市，1997年和1999年香港和澳门回归中国，相继新设2个特别行政区，至此共计23省、5自治区、4直辖市和2特别行政区共计34省级行政区。

1949年，中华人民共和国行政区划将全国分为5大行政区（东北、华北、西北、华东、西南、中南）和一个中央直属行政单位，总共有30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。

1950年，撤销旅大行署区，设立旅大市，并设立中央人民政府华北事务部，撤销四川省，设立川东、川南、川西、川北4个行署区。

1952年，撤销中央人民政府华北事务部，设立政务院华北行政委员会。并将原来的大行政区改称为行政委员会。撤销了行署区的建制，恢复为原来的省。撤销平原省，将其行政区域并入河南、山东二省。撤销察哈尔省，将其行政区域并入河北、山西二省。直辖南京市改为江苏省辖市。

1953年，吉林省的长春市和松江省的哈尔滨市升为直辖市。总计6大行政区，下辖30省、1自治区、14直辖市、1地方、1地区。

1954年，撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。撤销辽东、辽西二省，恢复辽宁省。撤销松江省，将其行政区域并入黑龙江省。撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省；1954年6月撤销绥远省，将其行政区域并入内蒙古自治区。归绥市改称呼和浩特市，定为自治区首府。总计26省、1自治区、3直辖市、1地方、1地区。

1955年7月30日，撤销热河省，将其行政区域并入河北省、辽宁省及内蒙古自治区；1955年10月，撤销西康省，将其行政区域并入四川省；1955年10月1日，撤消新疆省，设立新疆维吾尔自治区，自治区首府乌鲁木齐市（1953年迪化新名），成立西藏自治区筹备委员会，昌都地区划其管辖。

1958年3月5日，撤销广西省，正式设立广西僮族自治区。

1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，正式成立宁夏回族自治区；1958年2月11日，中央直辖的天津市改为河北省省辖市；至此全国分为22省、4自治区、2直辖市、1筹备委员会。

1965年9月9日，西藏自治区正式成立；1965年10月12日，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。

1967年1月2日，河北省天津市重新升为中央直辖市；截至1967年全国分为22省、5自治区、3直辖市。

1988年4月13日，撤销海南行政区，设立海南省。

1997年3月14日，四川省重庆市重新升为中央直辖市。设立重庆直辖市，管辖原四川省重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域。1997年7月1日，对香港行使主权，设立香港特别行政区。

1999年12月20日，对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。

自1999年12月20日澳门主权移交为止，中华人民共和国划分为23省、5自治区、4直辖市、2特别行政区共计34一级行政区，之后数量一直稳定不变。

理论上，中华人民共和国现在的行政区划基本上分为省、县、乡三级管理。但在中国大陆的行政区

现行中华人民共和国行政区划及领土纠纷

域管理实际中，现行的管理体制实际上沿用了中华民国管理方式。除直辖市和特别行政区外，每个省、自治区的行政区划的管理无一例外仍旧按地市级行政区（含副省级城市）、县级行政区（含副地司级行政区域）和乡镇（含副县级行政区域）三级管理。中国大陆特色政治在行政区划管理上还体现为地市级行政区包括副省级城市、地级市、地区（以前为专区，政权为专员公署）、自治州和盟（内蒙古），其机构设置上除了各有侧重以外其他大同小异。从1980年代以来，绝大多数地级行政区都改名为地级市。中国成立以来，根据有利于行政经济管理、推动生产力发展、有利于民族团结等原则，兼顾历史上长期形成的政治、经济、生活上的密切联系及山脉、河流等自然地理要素，我国的省级行政区划几经变迁，在新中国成立至今的四十余年时间里，省级行政区划在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五个年头变化较大。1950年的省级行政区：

1950年，全国大部分地区虽已解放，但国民经济建设尚未走上正轨，故省级行政区基本上沿袭旧中国的划分，全国共设有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区、1个地方。29个省：河北省、山西省、平原省、绥远省、察哈尔省、辽东省、辽西省、吉林省、黑龙江省、松江省、热河省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、山东省、福建省、浙江省、台湾省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、广东省、广西省、贵州省、云南省、西康省。12个直辖市：北京市、天津市、上海市、沈阳市、抚顺市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武汉市、广州市、重庆市。9个行署区：旅大行署区、苏北行署区、苏南行署区、皖北行署区、皖南行署区、川东行署区、川南行署区、川西行署区、川北行署区。l个自治区：内蒙古自治区。

l个地方：西藏地方。1954年底的省级行政区：

新中国成立后的几年中，国民经济建设逐步得以恢复，原有省级行政区划已暴露出了不少不利于经济发展的弱点，为了适应新形势的需要，我国政府在1954年对我国省级行政区进行了建国后最大规模的调整，撤销了原省级行政区中的7个省（松江省、平原省、绥远省、宁夏省、辽东省、辽西省、察哈尔省）、9个直辖市（沈阳市、抚顺市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武汉市、广州市、重庆市）、9个行署区（旅大、苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川南、川西、川北），恢复了安徽、辽宁、江苏、四川等四省的建制。

1954年底，我国共有32个省级行政区，包括26个省、3个直辖市、1个自治区、1个地方、1个地区（昌都地区）。1959年底的省级行政区：

1959年，我国政府对我国省级行政区进行了较大规模的调查，撤销了原省级行政区中的4个省、l个直辖市（天津市）、l个地方（西藏地方），新设置了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区（筹委会）共4个省级行政区，热河省分别并入河北省和内蒙古自治区。1955年西康省撤销，金沙江以东辖地并入四川省，以西入西藏自治区。

1959年，我国共有30个省级行政区，包括22个省、2个直辖市、5个自治区、l个地区。1969年底的省级行政区：

1969年，我国政府对我国省级行政区进行了小规模的调整，主要改变了部分省级行政区的管辖范围，撤销了（昌都地区），并入西藏自治区，恢复天津直辖市。

1969年底，我国共有30个省级行政区，包括22个省、3个直辖市、5个自治区。

1970年～1987年底之间，除部分省级行政区有管辖范围的调整外，我国省级行政区个数及其名称无变化。1988-1999年的省级行政区

1988年，我国政府新设置海南省，1997年3月14日八届全国人大第五次会议决定设立重庆直辖市，撤销原重庆市，管辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。1997年7月1日，我国政府已对香港恢复行使主权，设立香港特别行政区。1999年12月20日，我国政府已对澳门恢复行使主权，设立澳门特别行政区。迄今，我国共有33个省级行政区，包括23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区。我国现行省级行政区系列如下：

23个省：河北省、山西省、吉林省、辽宁省、黑龙江省、陕西省、甘肃省、青海省、山东省、福建省、浙江省、台湾省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江苏省、安徽省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省。

4个直辖市：北京市、天津市、上海市、重庆市。

5个自治区：内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、西藏自治区。

2个特别行政区：香港特别行政区、澳门特别行政区 新中国行政区划变革与时俱进

行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的，但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子

行政区划，一个听起来熟悉，但又不很明了的词汇。

按专业书籍的解释，行政区划就是国家对行政区域的划分。国家根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分和调整，将国家划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关。

由此可见，行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的。但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。譬如，我们自己的国家，行政区划似乎自古没变一般。其实不然，这种变动一直在进行，有时还是很大规模的。

曾经撤掉了10个省

新中国成立时，全国一共有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区(内蒙古)、1个地方(西藏)。现在看来让人有点诧异的是，那时东北地区划为9个省，直辖市不光南京、武汉、广州、重庆、沈阳这样的大城市，还包括抚顺、鞍山、本溪等中小城市。后3个市成直辖市，可能与它们是煤炭钢铁基地有关。

新中国成立后的四五年里，对省级区划进行了大刀阔斧的裁撤，一共撤掉10个省、9个行署区、9个直辖市、一个地方；新成立了4个自治区，省级行政单位变为30个。

这种裁撤，和内蒙古自治区的成立有很大关系。

内蒙古自治区是1947年5月成立的，这是我们党维护国家疆土完整、民族团结的一件大事。

1945年9月，日本刚刚投降，伪蒙疆政府法院院长补英**纠集一些王公贵族、民族上层和蒙古族青年知识分子，在苏尼特右旗成立了一个“内蒙古共和国临时政府”，并派出外交使团，寻求外援。此事引起中共中央的严重关注，指派乌兰夫去处理。10月间，乌兰夫只带了少数随员，来到了这个“临时政府”的所在地，在十分困难而危险的条件下展开工作。他积极宣传党的民族政策，做争取青年的工作，很快便收到了明显效果，成功地解决了这一事件。

几乎是在同一时间，内蒙古东部地区一些伪满官吏、封建上层和具有分离倾向的人也在进行分裂活动，公开搞“内外蒙合并”。

中共中央电示：“在目前我们控制热察、发展东北、取得华北优势的方针下，内蒙古在战略上具有极重要的地位。适当的解决内蒙古民族问题，不仅关系内蒙古民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方。”

乌兰夫根据中共中央的指示，经过认真筹备，于1945年11月25日，在张家口召开了内蒙古盟旗代表会议，成立了内蒙古自治运动联合会。这是一个广泛的统一战线组织，任务是统一领导内蒙古自治运动。同年11月，开始同东蒙代表接触，12月派出工作团去东蒙开展工作。1946年4月3日，由自治运动联合会与东蒙自治政府各派7名代表参加的研究东西蒙自治运动统一的会议在承德召开了，这就是内蒙古历史上有名的“四三会议”。经过乌兰夫多方努力，双方终于统一了思想，达成共识：内蒙古地区在中国共产党领导下，实行民族区域自治。

1947年4月3日至5月3日，内蒙古人民代表会议在王爷庙(今乌兰浩特市)召开，会议决定，内蒙古自治政府5月1日正式成立，乌兰夫当选为自治政府主席。

民族自治是中国共产党的一贯主张，在中共二大时就确定了。1949年3月5日至13日，中共七届二中全会在河北西柏坡举行。在会议期间，中共中央有关负责人对内蒙古的行政区划和自治形式等问题进行了讨论。初步形成了一种意向：撤销热河、察哈尔和绥远三个省，为内蒙古形成东、西部统一的自治区域创造条件。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领明确规定，新中国以民族区域自治解决国内的民族问题。

1952年10月，经中央人民政府政务院批准，察哈尔省撤销，该省的察哈尔盟和锡林郭勒盟被划回内蒙古自治区。

1954年3月6日，内蒙古与绥远省合并。1954年8月，撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省和内蒙古。

1956年1月1日，热河省撤销。热河省的6旗县划归了内蒙古自治区。到这一年的6月初，内蒙古基本上恢复了历史地域。

这期间，中央政府还撤销了辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安6省，重新划分为现在的东北三省；将西康省一分为二，西部划入西藏，东部划入四川。

1955年10月1日，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区；

1958年3月5日，撤销广西省，设立广西僮族自治区；

1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，成立宁夏回族自治区；

1965年9月9日，西藏自治区成立；

1967年1月2日，天津市重新升为中央直辖市；

1969年，中央缩减了内蒙古的区域，将其东部划归黑龙江、吉林、辽宁三省，西部划归甘肃省和宁夏回族自治区，内蒙古的区域因此缩小了近一半；

1979年，内蒙古又恢复了历史版图。1984年，建海南省。1997年，重庆变直辖市。

新中国建立初期，还设立过东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区。这种行政区基本上是党、政、军一体的政权体制。1953年高饶事件的发生，直接导致了大区制的撤销。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，六大区撤销。

目前，中国有34个省级行政区，即23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。

一个省该管多少个县

2004年，一家媒体载文说，中国的行政区划改革将在当年内正式启动，两年内完成。基本内容是，全国将划分成50个省。报道说，这一消息是民政部某官员在香港接受媒体采访时透露的。

在此前后，有关区划改革的传言不绝于耳。有说全国将划为50省的，有说划为60省的，还有给出详细的区划方案的。这种方案基本原则是把大的省区切分，在几个省相邻区取一较大城市作省会，组成新的省，有点类似解放前区划的样子。还提出改革的整体思路：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。

然而主管国家行政区划事务的民政部却对此予以坚决否认。一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议，这都是媒体自己在炒作。”

专家也指出，虽然行政区划改革之说中民政部居于核心地位，但是要将中国现行行政区划重新划拨一遍，影响之大，事情之复杂，又岂是民政部这样一个部所能决定得了的？予以否定理所当然。

尽管如此，不少专家依然看好“行政区划改革”的说法。而现实是，不管会不会有大的动作，地方上已经开始就行政区划进行改动是不争的事实。比如撤并乡镇。据民政部发布的资料，自1999年起推动撤并乡镇工作，已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。而且省辖市的试点也在一些省份展开，例如浙江省的义乌市就是试点之一。

研究中国行政区划历史的专家指出，从历史的角度来看，中国将各省行政区划范围缩小，并回归到省、县两级管理应当是一种合理趋势。

中国行政区划研究会理事、复旦大学博导周振鹤教授著有《体国经野之道———新角度下的中国行政区划史》，在历史行政区划研究领域影响很广。

周振鹤说：“从秦朝开始，中央和地方之间的行政管理就是两级的，历经2000多年，其间经历了两级到多级的3次循环。”

秦开始郡、县两级制度。汉朝在郡上设立了州，为三级管理。魏晋南北朝州的作用名存实亡，应看作二级管理。明朝为三四级混合结构。清朝取销州，为省、府、县三级结构。民国政府取销了府，又成了省、县两级结构。这是第二次循环。

“层级多了领导起来不太方便，两级是最好的，但是如果省面积大了也不方便。中国现有2000多个县，最好的设置就是一个省直接管50个县，而中央管理40至50个省。”周振鹤说。

我国现有2062个县级单位，很多省都管理上百个县。如河北省有138个县，河南有110个县，云南省有119个县，四川省分出重庆市后还有140个县。

北京大学历史系教授、博导兼《历史地理》副主编李孝聪认为，历史上，行政区划的划分主要根据自然环境，比如河流流域、山谷盆地等，这是为了方便管理。

“我认为秦岭以南归陕西省就不合理，因为管理起来不方便，归四川省比较合适。”李孝聪说，“但是四川省本身已经很大，也需要划分。”

李孝聪主张，省作为最大的行政单位，一是面积不要太大，二是民族文化差异不要太大；太大就分开，不要按照过去的理念在经济上搞肥瘦搭配。

中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究室陈瑞莲教授从法律层面对现行区划模式提出质疑。她说：“地市级的管理根本没有宪法依据。”

她认为，目前行政区划改革主要矛头是向地市一级的改革。我国1982年在江浙地区开始设立地级市，上世纪80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超过70%的省区设立了地级市。但是随后就发现这种体制矛盾很大，主要表现在地级市向县争权、争夺资源和人力，而市的经济辐射作用并不强。关键是设立地级市于法无据。

“无论是1982年的宪法还是以后进行的修改，都没有把地级这种行政单位写进去。”陈瑞莲说。

区划调整应谨慎从事

云南省玉溪市民政局干部肖慧才写了一篇题为《浅析我国行政区划调整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心网上发布，其观点应该看作是得到民政官方基本肯定的。

肖慧才也认为，我国行政区划现状及存在的主要弊端主要是：

一、行政区划层次过多，管理层次复杂。

二、行政区划规模大小差异悬殊。从人口数量来看，大省近亿，小省不足300万；大县(县级市、市辖区)过百万甚至200万，小县不足1万。从面积来看，有3万多平方公里的省，有20万平方公里的县。就地幅跨度而言，像新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省，地幅跨度很大，南北跨度或东西相距均在1000多公里以上。内蒙古自治区更为突出，东西距离2400多公里、南北跨距1700多公里。这些情况的存在，既不利于地方的经济建设，也不利于国家的行政管理和社会稳定，对国家的长治久安和经济社会发展都有潜在的消极影响。改革调整行政区划势在必行。

然而，行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。

在具体实施过程中一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是要从实际出发，充分综合各方面因素。要本着科学规划、依法行政、分步实施、确保稳定的原则，按照“有利于区域经济的形成和发展，有利于城镇的合理布局和健康发展，有利于增进民族团结和维护社会稳定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的总体思路进行工作。

肖慧才在文章中建议，可以先将地幅跨度较大的新疆、西藏、内蒙古、甘肃和黑龙江五省区作一定调整，将远离省区中心的偏远地方就近划归邻省份。这样不会增设省级机构，也不会增加财政开支。

其次就是撤销地级行政区划，实行省直管县的体制。继续实行撤乡并镇，并实行乡镇自治。

农村税费改革以来，乡镇政府所剩政务已经不多，而农村拆迁、征用土地补偿纠纷层出不穷，如果变乡镇为自治这些问题会大幅减少。

总之，行政区划改革目的应该是精简行政机构，减少中间环节，减少官员职数，减轻财政负担，提高行政效率，真正实现“小政府、大社会”的格局。

(李郁编辑整理)■链接

国务院关于行政区划管理的规定

1985年1月15日发布

第一条为了加强行政区划的管理，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，制定本规定。

第二条行政区划应保持稳定。必须变更时，应本着有利于社会主义现代化建设，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于巩固国防的原则，制订变更方案，逐级上报审批。

第三条 省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会审议决定。

第四条 下列行政区划的变更由国务院审批：

(一)省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；

(二)自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；

(三)自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；

(四)凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更。

第五条县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。

乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。

第六条 行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审批。

第七条变更行政区划向上级人民政府报告的内容应包括：变更的理由、范围，隶属关系，政治经济情况，人口和面积数字，拟变更的行政区域界线地图，以及县级和县级以上人民政府(含行政公署)的报告或意见等。

第八条各级民政部门分级负责行政区划的管理工作。各级民政部门在承办行政区划变更的工作时，应根据情况分别同民族、人事、财政、外事、城乡建设、地名等有关部门联系洽商；在承办民族自治地方的行政区划变更的工作时，应同民族自治地方的自治机关和有关民族的代表充分协商拟定。

各级民政部门，应建立完整的行政区划档案。

第九条 本规定由民政部负责解释。

第十条 本规定自发布之日起施行。

中国2000多年来行政区划的演变有4个的特点：

1、最常用的行政区划是三级制。

2、最高一级的行政区划往往由吏治监察区或军务督理区转变而来，最高地方行政长官大多由派遣在外的中央官员转变而来。

3、同一历史时期行政区划的数量一般由少逐渐变多。

4、地方行政区划名称最高一级的变化最频繁，最低一级最稳定。

历史上行政区划不断演化

我国的行政区划历史上经历了复杂的演化过程。

一、分封制的兴衰

分封制是一种用“封邦建国”的方式来划分区域的统治方法。西周在全国范围内按地区大规模推行分封制。王都附近的地方由天子直接进行统治，其他地方都分封给贵族和功臣，亦即诸侯。诸侯又将所属土地分给卿、大夫，作为采邑。

这种管理方式主要分为国、邑、鄙三级，以嫡长子继承为标志，通过“大宗”和“小宗”的层层关系，将国家的统治体系紧密地维系起来。分封制不是严格意义上的地方行政区划。

二、郡县制的建立

春秋中后期兼并战争的加剧，大国常常将拓土开疆新征得的土地不再进行分封，而由国君设县直接统治，置官分守。地方官吏食禄不食邑，临民不临土，流动不世袭。因此，县已具备地方行政区划的特点。

郡的出现晚于县，初期皆设于边远荒僻之地，为军事防守而设，与县互不同属。随着大国在兼并中边郡地域的扩大，遂在数县之上置郡，以郡统县渐成定制。秦统一后，郡县制正式成为全国统一的行政区划。

公元前221年，秦始皇统一六国，废除分封制，在全国推行郡县制，分天下36郡，京师咸阳设内史，全国共有37个郡级单位。郡下设县，实行郡县两级地方行政制度。边地设道，与县同级，全国约有县1000个。郡的行政长官为郡守、郡丞、郡尉；县为令或长。

公元前202年，汉王朝建立，刘邦分封功臣，以换取他们的支持。共计7个异姓王，辖有东部22个郡。王国的地位与郡同。武帝时，诸侯王国不断缩小，郡不断扩大。

三、州制的存废

西汉逐渐演化出一级行政区划州，东汉末年成形，州的建立横跨了整个两汉时期。

东汉初年，共13个州。刺史有了固定的驻地。州官在拥有监察的权力之外，还增加了黜陟权，但仍不能视作地方一级行政区划。

184年黄巾大起义，东汉政府于188年派重臣镇压，并给予领兵治民的大权。同时将刺史改称州牧，州由监察区逐渐成为行政区。州、郡、县由“虚”三级制变成了实三级制。

三国、两晋、南北朝大体上沿袭了东汉末年的州制而略有改变。

隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、县，恢复地方行政二级制。隋炀帝于607年废州改郡，以郡统县，全国设郡190个，县1255个。

从西汉武帝至隋炀帝，州制的存废经历约700年。

四、道、路制的存废

唐太宗贞观初(627年)，实施地方行政制改革，道制开始出现。实际上这是以自然地理作为依据划分的10个监察区域。

唐玄宗于733年，将唐初的10道分为15道，设有固定驻所，掌管吏治大权。15道的确立，标志着唐代的地方行政制度已由过去的虚三级变为实三级。

唐于道之外首创府制。府有三种类型：京都和行在府、都督府、都护府。

中唐以后，又出现了节度使制。至开元、天宝年间，全国共有10个节度使。

宋初仍沿行唐的道制，全国分为13道。994年，废道为路，罢黜节度使所辖支郡，节度使成为空衔。全国府州军监划分为若干区域，每一区域设转运使一名，负责征收和转输各地的财赋。转运使辖陆路或水路，随之有“路”名之出现。

北宋初期行政区划极不稳定，省并频繁。997年，全国定为15路，至1085年定为23路。

南宋偏安东南一隅，地方行政制度基本因袭北宋。共有府、州、军、监190个，县703个。

辽为契丹族所建立的少数民族政权，其地方行政体制效仿唐朝的建制。

金代的行政区划因袭辽、宋的制度，大致为路、州(府)、县三级行政体系。

五、行省制的设立

省作为地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三国时期的淮南行台省。金时，由于军事的需要，因时、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全国各地遍设行中书省及行尚书省，但只是临时机构，并非正式的地方行政区划。

元统一以后，金代的行省制即被长时期保留下来，中书省为中央最高行政机构，行中书省为地方行政区划中一级政区名称，简称“行省”、“省”。全国设10个行省，另于高丽国设置征东行省。

元代府、州的地位比宋时高，直隶于行省，与路地位等同，称直隶府、州。府之下领州、县。

明朝废元代的路制，改府，又恢复州的名称，与府同级，称“直隶州”。下辖县的州称为“散州”。明代实行布政使司(省)、府(州)、县三级制。

清朝初期，沿袭明朝布政使司制，改南直隶为江南省。康熙以后，恢复行省的名称。清朝盛时共有23省。

清代将明代临时性的总督巡抚发展成为常设机构。乾隆年间总督成为定制，总督所辖由一省到二三省不等。

清代省以下是府和直隶州，府以下为县和散州，直隶州以下为县。

清代在内蒙古地区实行旗盟制度，分为6盟、49旗。盟由若干旗组成，并非旗的上一级行政组织，而是代表清廷对所属各旗实行监督的监察机构。

清代在新疆地区设有伊犁将军总理全疆的军政边防事务。光绪十年(1884年)，清政府将伊犁将军辖区改建为新疆省，统管伊犁将军所统辖的天山南北路。

清雍正四年(1726年)，清政府置驻藏办事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式颁布《钦定西藏章程》。清政府还规定**和**以及各地**的转世政策，加强清政府对西藏的统治。

民国成立后，1913年废府，改州、厅为县，县直隶于省，实行省、县二级制。省之外新建了4个特别行政区。

1914年，继续保留“道”，介于省、县之间，实行省、道、县三级制。

1928年，国民政府迁都南京，废“道”，恢复行省、县二级制，共设28省，3直辖市，2地方，2特别区。抗日战争胜利后，省级行政区域变为52个。

第二篇：中国历代行政区划变迁

中国历代行政区划变迁 大纲

一、行政区划层级的变化

1、秦汉的两级制向魏晋南北朝的州、郡、县三级制转变

2、隋唐前期的州、县二级制向唐后期至宋辽金的道、州、县三级制转变

3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制转变

二、行政区划幅员的变化

1、县级政区的幅员变化

2、统县政区的幅员变化

3、高层政区的幅员变化

三、行政区划边界的变迁

1、山川形便的原则

2、犬牙相制的原则 知识点汇总

T01：郡县制的起源

知识点说明：介绍了郡和县的历史起源及发展，指出郡县制并非老早就有，也非起于秦始皇统一中国。

T02：分封制和郡县制

知识点说明：介绍了分封制和郡县制的不同形式和性质，应避免将两者混为一谈，两者虽是不同历史时期的产物，但郡县制并非直接继承分封制，两者之间有个延续的过程。

T03： 基层政区、统县政区、高层政区

知识点说明：介绍了行政区划的不同层级政区的特点以及各自演变的规律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知识点说明：介绍了历史上行政区划边界划定的两个基本原则，以及中央政府在不同时期对于这两个原则的运用以及背后所体现的政治背景。

正文

中国历代行政区划变迁

今天我们讲的这一讲是中国历代行政区划的变迁。其实我们每个人都在一定的行政区划当中生活，但是不一定有人会注意到行政区划变迁的历史，因为这其实也是一个比较专门的学问。我们今天大概把中国两千五百年以来的行政区划变迁作一个简单的介绍。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇刚刚统一中国就召开了一个重要的会议。这个会议有两项议程，一是议帝号，二是定制度。议帝号就是秦始皇把自己的称号定为皇帝，他认为自己功过三皇五帝，所以就把三皇五帝的称号合起来，叫做皇帝，他就称为秦始皇帝。这个帝号的议定就是表示皇权专制的出现，另外一个定制度，就是确定如何来划分全国的行政区划。最终分天下为三十六郡，每个郡之下设若干县。这个制度虽然在秦统一之前就已经在局部地区实行，但是在统一的国家中却是第一次实行。因为统一的国家也是秦始皇第一次缔造的。

行政区划在全国的实行，表明了中央集权制的形成。所谓的中央集权制是指中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国的领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划中设置地方政府并且授予地方政府一定的行政、军事、财政、司法等权利。这些不同层级的行政管理区域就叫做行政区划。

秦始皇二十六年所定的这个制度就表示中央集权制度在全国的实行。那么有人会问这个问题即行政区划是不是从秦朝统一全国之后才开始实行的呢？其实不是的，早在秦始皇统一全国之前就有行政区划的雏形出现。但是我们必须克服两种观点，一种就是认为秦始皇统一中国后才有行政区划出现；另一种就是认为中国很早就出现了行政区划，甚至从黄帝的时候（我们都说自己是炎黄子孙）就有行政区划。这两种观点都是有问题的，行政区划的出现比较准确地说应该是在春秋时期。因为在春秋的时候周代的封建制度慢慢发生了一些变化，原来西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封给诸侯建国，这个过程叫做封邦建国。诸侯又把自己的除了国都以外的领土封给大夫立家。这样层层分封使得每一个层次中的大部分不是国君也不是周天子的直属领土，而是各层封建领主所管辖的地区都有其主。

到了春秋的时候，因为各国之间的兼并战争，使得各国国君就把新征服的领地建成县或者郡，直属于自己统治，所以这些县或者郡的产生就是行政区划的萌芽。大概从春秋以后慢慢就有县出现了，应该说秦、楚、晋三国最先出现有县，然后在各国的边境地带出现了郡的建制。起先郡和县是没有统辖关系的，后来有些失势的贵族的领地也被其他贵族改造为县，这样慢慢的各国都出现了行政区划的意识。行政区划最重要的一点就是领土归国君直属而不分封给陪臣。

到了战国时代，权力更加下移，已经到了“陪臣执国命”的地步。卿大夫的势力上升代替原来的诸侯，比如赵、韩、魏三家就把晋国分掉了，三家分晋标志着战国的开始。这以后各国就普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍。原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡底下又分设县，所以以郡统县的两级政区已经出现。郡、县的长官不再是由国君分封而是由国君直接任免，不能世袭。直到秦始皇统一全国之前，各国都普遍的实行郡县制度，但是还有一国--齐国没有实行郡县制度，它分全国为五都；第二个情况是各国的内地也就是国都附近也不设郡，只设县；第三还有一些封域的保留。战国末年，秦开始并吞六国，经过一段时间的战争，终于统一天下，然后秦就把全国的领土在统一的那年分成三十六郡。所以要讲郡县制的萌芽，应该是在两千五百年前的春秋战国时代，然后在秦统一天下之后又把这个制度实行到全国。等全国统一实行郡县制以后，两千年来郡县制的形式又发生了很大的变化，郡县两级的名称也有变化，但都是中央集权国家的统治形式。两千年的变化我们可以从三个方面来说，第一方面最主要的就是从郡县层级的变化上来说；第二方面从郡县幅员的变化上来说；第三方面是郡县边界的变迁。这三方面最主要的还是郡县层级的变化，因此这里作重点阐述。

一、行政区划层级的变迁

任何行政组织都是要分成若干管理层次的，每一个层次都有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在着反比例关系。层次级数多，每个层级的管理幅度就小。反过来，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的管理幅度要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本的要素。一般来说层级越多，上下的阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府就难以进行有效的行政管理。因此从中央集权的角度来讲，要求要有尽量少的层级。但是受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。中国历代行政区划变迁的核心就是行政区划层次级数的变化，这一变化集中体现了中央集权和地方分权之间此涨彼消的演变过程。那么按照两千年的层级变化情况，可以分成三个阶段，就是从秦到民国初年可以分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制。第二阶段是五代宋辽金时期，历时大约有700年，行政区划又重复了从两级制变为三级制的循环。第三阶段是元明清时期以及民国初年，历时大约650年，政区从多级制逐步简化到三级制以至于短时期的两级制。现在就这三个阶段分别加以讲述。

1、郡、县二级制向州、郡、县三级制转变

（1）秦汉时期的郡县二级制，是这一阶段里的第一个小阶段。

秦代的基层政区是县，县以上设郡，这是很纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡加上内史也就是首都周围的地区，一共37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是扩大了疆域设置了新郡。另一方面是把内地的一些郡一分为二，所以秦代的郡到秦末的时候就增加到48个，再加上内史地区。秦县的数目没有明确的文献记载，大概总数在一千个左右。平均起来每郡大概管二十多个县，这样的层级和幅度是比较合理的。

西汉王朝建立以后，郡级政区就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡划小，或者一分为二或者一分为三；另一方面是把诸侯王国领域划小。西汉初年为了巩固皇帝的专制统治，刘邦分封了很多诸侯王国来拱卫中央。这些王国后来因为妨碍了中央的集权统治，所以不断被划小。那么这样就使得郡的数目、国的数目不断增加。第三方面，大家知道汉武帝是武功比较兴盛的皇帝，他将汉朝的疆域大大扩大，增加了20多个新郡，这样到了西汉末年，郡和国的数目就增加到103个，这103个郡国统辖了1587个县级政区，平均起来每个郡国的管理幅度为15个县，还算适宜，就是郡这一级管县这一级是适宜的。但是一百多个郡国对中央政府来说，要直接管理的话，这个幅度就有点大了，甚至可以说是太大了，所以汉武帝就在郡级政区之上设置了14个区域，这个区域就叫做部也就是刺史部。将这十四部作为监察区，每一个监察区任命一个刺史，让这个刺史来监察其所管辖的区域内的太守或者相，看他们的行为是否合法。这十四个部的刺史官的级别比较低，按照当时的官制是六百石，而他所管的郡太守的级别是两千石，这两千石和六百石是官员的秩禄，两千石当然比六百石高很多，这就是用小官监察大官，这个办法是行之有效的，一直被后人所称赞。西汉的十四部详细说起来是十三个刺史部外加一个司隶校尉部（监察首都附近地区）。西汉的正式行政区划还是郡县两级，为了使中央管理一百多个郡比较方便，所以分部监察。西汉和东汉都避免把这十四个监察区变成行政区，因为如果变成行政区的话，这一个区的幅员比较大、人口比较多，如果进行割据对中央是不利的。所以在将近300年的时间里一直是坚持两级制再加上一级监察区的做法。

但是到东汉的后期，出现了农民起义--黄巾起义。为了镇压黄巾起义，一个郡的力量太小，因为全国分一百多个郡，每个郡的范围就很小。西汉和东汉的领土都比现在中华人民共和国的领土要小，而我们现在的一级行政区划只分三十多个省级单位，而西汉分成一百多个郡，显然幅员是比较小的。在这种情况下，郡太守为了镇压农民起义，但是困于其财力、兵力都有不足，所以中央政府没有办法只能将监察区的刺史部改变成为行政区，也就是将刺史的级别从六百石提高到两千石，而且让他们能够上马管军，下马管民也就是授予行政权、财权和军权。但是这样一来刺史的权力就很大，结果就引起割据、分裂。东晋后来就分裂成三国。这以后行政区划就由两级变为三级了，也就是从郡县两级制变成州郡县三级制。所以第一个大阶段从秦汉到魏晋南北朝的800年可以分为秦汉的两级制和魏晋南北朝的州郡县三级制这样两个小阶段。

（2）魏晋南北朝的州、郡、县三级制

从东汉末年开始州郡县已经成为正式的制度，这三级制在刚开始实行的时候还算正常，以十几州的地管一百来郡管一千多县，层次和管理幅度相称，比例也适当，州郡县三级都能发挥作用。比如以三国以后的西晋前期为例，一共是19个州统辖172个郡国，这些郡国管辖1232个县，这样平均一个州管八九个郡，每个郡管七八个县，基本上还算合理。但是三级制的这种管理幅度并没有维持住，西晋的统一时间很短，只有二十多年就陷入“八王之乱”了，后来又在长期的**中灭亡了，分裂的局面再度出现。从东晋以后，南北对峙的分裂局面延续了两百多年。这段时期战争频繁，在战争中立功的武将或者敌方来投降的将领，政府一般都要给予封赏。封赏的就是官职，就是给他们州刺史或者郡太守。为了应付越来越多职务分配的要求，政府只有把州郡的范围分割得越来越小。所以有时候一个郡分割成四五个郡，一个县割成两三个县。这样不断的把行政区划划小，把官职不断增加的结果，使南北朝的后期一共出现了220个州，999个郡。这样比两个半世纪以前的西晋州膨胀了11倍，郡膨胀了10倍，造成了行政区划非常混乱的局面。当时的人就嘲笑说：“只有一百家人口的地方就立一个州，只有三户的居民就立一个郡。”所以到这个时候州郡县的数目都已经很不正常了。州牧、太守、县令这样的职务也过度的增加了，所以当时也有一些改革，把这些州郡县进行合并，尽量想要把它减少，但是作用不大。所以三级政区的数目到了魏晋南北朝的后期已经变成1：2：6的最低水平，也就是一个州管两个郡，两个郡管六个县，这样的设置比例和管理制度很不合理，甚至还有两个郡共管一个县或者两个州和合管一个郡的怪事。所以行政区划的层级和管理幅度变到这样的不协调的程度了，也就是说三级制到这个时候已经是穷途末路了，必须改弦更张了。隋代统一北方以后，隋文帝就实行了一个重大的改革，这是一个釜底抽薪的办法，丢掉三级制的包袱，把州郡县三级中郡的一级完全废除，使州直接管县，行政区划的层级再次回到两级制。后来隋又灭了南方的陈，由北到南统一了中国，州县两级制推行到全国。从秦到隋，由两级变成三级，三级又回复到两级，这是第一阶段的变化，接下来我们来讲第二个阶段的变化。

2、州、县两级制向道、州、县三级制转变（1）隋及唐前期的州县两级制

隋文帝将郡一级废除的做法目的是为了加强中央集权避免地方割据，但是除掉把郡这一级除掉以外，还有第二项改革也必须做，那就是经过差不多五百年的变迁，州县的数目也已经太多，区划太小，尤其是州一级，在隋代统一之后，全国有三百多个州，这个数目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要减少，方法就是合并，由两个或者三个州并成一个，这个任务是由隋炀帝完成的。隋炀帝大业三年，大量合并州县，因为隋炀帝羡慕汉代的制度，所以又把州这一名称改为郡，所以变成全国190个郡管1253个县，平均每一郡管六七县，又变成郡县两级制，这是模仿汉代的做法。

经过改革调整之后，隋代的行政区划应该说比较完善。很有意思的是，进行重要改革的朝代，比如说秦代在全国实行郡县制这一重大的制度，但是秦代在很短的时间就灭亡了。隋代也是这样，其行政区划的改革进行得很好，但是也因为实行苛政在很短的时期内就灭亡了。唐代取代隋之后，又将郡改为州。隋唐之际因为群雄并起，唐王朝为了笼络这些起义的群雄，凡举了唐的旗号，归顺唐的，都被委以刺史的职务。有刺史，就需要有州，所以州的数目又膨胀起来，尤其是湖南、广西、四川等少数民族地区州的设置就更加密集，因为只要当地的首领归顺唐了，就成了州刺史。后虽经过唐太宗在贞观元年进行了合并、减省，但是到了贞观十三年，依然有358个州，县就有1551个。隋唐的两级制虽然是模仿秦汉的制度，但是行政管理的形势已经不一样了，隋的疆域比秦还大，唐的统治也比汉深入，所以州这一级的数目或者说郡这一级的数目已经没有办法缩减到一百个左右了。对隋唐的州或者郡的管理幅度来说，六七个县或者四五个县的管理幅度都嫌太小，而对中央政府来说管理二三百个州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比较辛苦。传说唐太宗曾经把三百多个州的刺史的名字都写在屏风上，经常检查他们的政绩来决定是不是升或者降，奖或者惩。因为州的数目太大，因此要得到三百多个称职的刺史来管理很不容易。在这种情况下，唐代开始派遣一些监察官员去管理、监察州刺史，但是因为接受汉代的教训，唐代又不愿设立正式的监察区，因为如果把三百多个州分成十几个区进行监察，唐代的统治者又担心这十几个监察区会变成行政区，至少存在这样的危险，因此一直避免建立正式的监察区。所以唐朝在起初的百年之内，监察的官员都没有固定的监察区，都是派到地方去监察，然后回到中央来汇报，但是这样就影响监察的效率。到唐玄宗的时候只能把监察官员的监察区域固定下来，也就是将全国分成十五道也即十五个监察区，使得监察官员有固定的范围跟固定的驻所。这样就形成监察区之下有州县两级的行政区划格局。在天下太平的时候，这个格局其实还是不错的，但是唐玄宗天宝十四年，就发生了一个很重要的历史事件，这就是安禄山的叛乱。这个叛乱影响很大，很快北部中国就变成战乱的地区。为了平定安禄山以及后来的史思明的叛乱，唐朝不得不采取办法，即把原来在边境地区实行的军区制度推行到全国，同时把监察区划小，而且把监察区和军区结合起来，形成道和方镇相结合的制度。方镇就是节度使辖区也就是军事区，原来是建立在边境地区的，后来推行到全国。监察区原来是十五道，是比较大的，将其划小，这样到了唐后期就形成了一种道、州、县三级制。这个道其实是和方镇结合起来的，所以也可以叫做方镇、州、县三级制。

（2）唐后期至宋、辽、金的道、州、县三级制

唐后期开始就是我们要说的第二大阶段的第二个时期，也就是唐后期至宋辽金的道、州、县三级制。这个三级制从行政区划上来讲是三级，而从制度上来讲是两级半，或者从中央的角度来看还是两级，这一段是比较特殊的。从唐朝中央政府来讲，他不愿意承认方镇或者道是一级行政区划，不愿意承认道的长官（观察使、节度使、团练使）是一级行政区划的首领。从中央的角度出发，还认为是州县两级制，州刺史还是向中央直接汇报。但是实际上由于道、方镇这一级已经有监察州的权力又有统兵的权力，使得其能够凌驾在州之上，成为实际上的一级政府。道这一级的行政范围实际上也就形成一级的行政区划。所以理论上唐后期是两级制，实际上是三级制，尤其是从行政区划的角度上来讲，因为道（方镇）这一级是有明确的范围的，他们管几个州是很明确的。很显然方镇的存在严重的削弱了中央政府的权力。唐代后期道（方镇）的数目大概在四十到五十个之间波动，这些道（方镇）有相当一部分处于半独立状态，他们不向中央上赋税，户口也不计入中央的总数。当然有一些还是忠诚于中央政府，还有一些是处于中间状态。藩镇之间也经常打仗，中央也经常讨伐一些不听命令的藩镇，使得唐后期的政治处于不稳定的状态。到了后来由于藩镇割据越来越剧烈，唐王朝终于在藩镇割据与斗争中灭亡了。

唐以后是五代十国，又是一个分裂局面，之后由宋朝统一中国。宋朝的统治者就很明显地要思考这个问题，即唐王朝是怎么灭亡的。他们知道藩镇的势力太大就会造成割据，就会造成中央集权制国家的灭亡。所以宋朝的统治者就会仔细思考，要如何在行政区划上进行改革才能保持中央政府的权威，使国家不至于灭亡。第一步就是废除藩镇，这就是大家所熟知的“杯酒释兵权”的故事，也就是把节度使的军权废掉，不让节度使直接管州，直接把方镇这一级废除。但是废除了方镇之后，由中央政府来直接管辖这么多州（此时州越分越小，到宋初的时候已经有四百多个州了）显然不现实，但是又不能像过去一样建立固定的监察区。汉代有教训，唐代有教训，建立固定监察区的结果就会使中央政府因为割据势力的增长而灭亡。他们在考虑如何改革这个制度的时候想了一个办法，就是在州和县上面建立一层区划，这一区划和过去的行政区划都不一样，过去的行政区划都有单一的首长，但是在宋代，在州县一级上面建立路这一级，但是这一级行政区划的形态是不完善的，也就是又要建立一级行政区划又不能让它有集中的权力。因此宋朝就采取让路一级的行政区划没有单一的行政首长，像我们现在一省有单一的首长就是省长，但是路一级的政府没有单一的首长，而是将路一级的权力分散到几个长官的手上，由转运使负责财政工作，由按察使负责法治工作，还有安抚使负责军事方面的工作，建立一套比较奇特的制度。这个制度从行政区划上来看是三级，但是最高一级的首长不是集中在一个人而是分散在几个人身上。这个制度在整个宋代算是比较成功的。实际上就形成路、州、县三级的制度。跟北宋对峙的是辽，辽基本上学习的是唐的制度。跟南宋对峙的是金，金学习的基本是宋的制度。从制度上讲是路、州、县三级，从权力上来讲，州可以直接跟中央交通，从制度上讲还不是完善的三级。后来金和南宋对峙的结果被元朝统一。

3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制转变

（1）元代的多级复合制

元朝统一以后，就是行政区划层级变迁第三阶段的开始。这个阶段的特点就是由多级制向两级制的简化。这一阶段也可以分为两个小阶段，第一个阶段是元代的多级复合制。元代的统治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他们对于如何来统治农业社会是没有一套成规的，经验也是不足的。元朝可以说是合并了七个政权而成的，因此它就混合套用了各个被征服政权的制度。蒙元帝国的南下征服过程有七八十年之久，有一些在战争中临时实行的措施也慢慢变成永久性的制度。因为这个原因使得元代的行政区划形成两个基本特点，一个是层级多，另一个是层级之间存在复式的统辖关系。层级多是因为把被征服地区的几种临时和永久的区划都叠加起来。比如宋朝原来就有路、州、县的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原来是政府机构的名称，中央有尚书省、中书省这样的机构，表示的是政府机构而非区划。因为元朝在征服的过程中，需要加强中央政府的权威，所以经常派出一些行政机构，这些机构到地方上就被称为行中书省，表示派到地方的机构是带着中央的权力来管理地方的。久而久之，行中书省（有时称行尚书省）就成为了地方机构了，而且就变成了行政区划的名字了，成为路之上的一级行政区划的名称，又简称行省，后来甚至叫省。所以我们现在的省字就是从元朝开始用的。行省之下一般是四级：省、路、州、县，有时候还有省、路、府、州、县这样的区别。一般四级、三级的情况多一些，五级也有，但只是特例。因此元朝的行政区划有叠床架屋的情况，就是在原来的行政区划上再增加一层甚至两层，这样就成为一种多层的复合制。行政区划的层级太多，使得中央对地方的管理不是很直接，政令不容易下达，下情也不容易上达，很不合理。

（2）明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制

元朝的统治时间很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝对元代的这种不合理的行政区划制度进行了改革，简化成三级或者四级的混合。明朝把全国分成15个行政区划即两京十三布政使司，也就是最高一层行政区划是布政使司，而首都周围的称为京。比如原来明朝的首都是在南京，所以以南京为中心划一个行政区划叫做南京，管辖范围很大。后迁都北京，以北京为中心也划定了一个很大的区划。在南京和北京之外，把其他的地方分为十三布政使司。虽然把省的名称去除了，然而民间依然俗称为省，也就是全国的行政区划为十五省。在布政使司之下有府和县两级，有些地方在府和县之间还有州，所以行政区划是三级与四级的混合。明朝的改革并没有彻底，只是将元朝的四五级改成了三、四级，简化了一部分。

三四级的混合制度实行起来还是不大方便，制度还是不一致。到了清代又进一步进行改革，基本上都改成了省、府、县三级，整齐了制度。清代分全国为18省，每一省的长官在明代为布政使，到清代就称为巡抚或者总督。18省之下就是府或者相当于府的直隶州，府或直隶州之下就是县，这样整齐的三级制显然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民国时期行政区划又有一个改变，北洋政府袁世凯想要把省一级长官的权力剥夺掉，因为这些省的长官权力都很大，各省的督军都掌握军权，对中央的统治不利。因此首先废除省和县之间的府一级政区，同时在省和县之间设立道（道的数量远小于原来府）一级作为过渡，希望到后来再废除省一级，实行道、县两级制。但是省一级无法废除，所以民国前期的行政区划变成了省、道、县三级。这个道在清代的时候就有，是省之下的一级管理机构，但是没有形成行政区划，只是一级管理机构而已，县的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此这个道只是一级管理机构但是没有形成一级行政区划。到了民国初年就把道变成了行政区划，把府一级完全废除，形成省、道、县的三级制。

按照袁世凯的本意，最终要将省一级省去，成为道、县两级制，但是这个做法并未实现。到了南京国民政府时期就把道这一级废除了，变成了省、县两级制，这一制度的实行表明中央政府是想把层级减少以便加强管理。但是到了民国时期，要想再实行两级制已经不合适，无论从疆域还是管理复杂程度都与秦汉时期不可同日而语。此时省的数目不多，而一个省管几十个甚至一百多个县，这样省的管理幅度太大，因此虽然中央政府想要实行两级制，但是在实际运作过程中是有很大困难的。到了二十世纪三十年代，国民政府为了剿灭红军就在省以下设置专区，也就是行政专员的监察区，由省派出监察官员去监察一部分县的行政事务。于是就形成了省、专区和县这样的两级半的结构，也就是专区并不是一级行政区划，只是监察机构，因此称之为两级半的结构。过去的监察机构是在最高一层的行政区划上面设立的，而民国时期是在两层行政区划之间设立一级监察机构，这样的形式是第一次出现（清代的道大致也是这种形态）。这样民国时期的省、专区、县的行政区划结构在中华人民共和国成立后被继承下来，一直到现在，地区一级还是介于省和县之间的一级区划，但是这一级区划从理论上来说并不是一级政区，而只是省的派出机构。但是现在因为地改市，有地级市，这样省、地级市、县成为了三级区划。对这三级区划以后如何进行改革，是一个大家正在热烈讨论的问题。因为我要讲的是历史时期的行政区划变迁，因此对于今后的改革问题暂且不谈。

以上就是我所要讲的主要内容。中国历代行政区划变迁的最主要部分即层级的变迁。总结从秦开始到现在两千年出头的行政区划变迁，我们可以总结为虽然有很繁复的变化，但是基本可以分成三个层次，一个是县这一级，可以叫做基层政区，这是一个基本层次。过去在中央集权社会，皇帝所能直接任命的最低一级的官员就是县的长官。管理县这一级的政区我们可以称之为统县政区，这一级也是必须有的，这两级政区就是最基本的政区。所以两级制是最基本的行政区划的状态。在统县政区之上的一级政区叫做高层政区，也就是不直接管基层政区或者说不直接管县的这一级政区就叫高层政区。因此两千多年的行政区划变迁就是这三个层次的变化，秦汉时期可以看作是没有高层政区，同样隋和唐的前期也是没有高层政区的，而其他的时期都是存在三个层级的政区的。

在现在领土这么大的情况之下，要实行两级政区并不容易。如果要进行改革实行两级制的话，高层政区的数目必须增加，幅员必须缩小。这就是两千年来层级变迁给我们的启示。

二、行政区划幅员的变迁

行政区划变迁的另外一个重要方面是幅员和边界的变迁。幅员的变迁比较复杂，简单的可以这么说，基层政区也就是县级政区相对比较稳定，两千多年中幅员虽然也有过变化，但是变化不是很大，因为这一级政区必须稳定，在过去中央专制集权的农业国家，县级政区是直接管辖农业生产，因此其幅员始终没有大的变化，以利于农业生产。统县政区的幅员变化总趋势是一般是从大到小，在秦汉的时候比较大，后来越变越小，到宋朝的时候就非常小了，甚至有的只管一两个县这样的程度。在元朝的时候有的州就跟县一样大了。到明朝的时候统县政区的幅员才又重新变大，而到了清朝的时候又开始变小。而高层政区的幅员变迁则相对没有规律性可循，可以说是起伏不定。一开始的时候很大，比如汉代的州，后来就变小。到了唐代又变大，但是到了宋朝的路又变小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10个行省和一个行中书省，这个高层政区就非常之大，一个行省比我们现在两三个省都要大。这么大的幅员显然不合适，因此从明代开始又变小，十个省变成了十五个省，到清朝又变成十八省，当然我们现在的省一级政区又比清代更小。因此高层政区的幅员变化是一种起伏不定的变化。

三、行政区划边界的变迁

第三方面是行政区划边界的变迁。基本上中国行政区划边界的变迁有个规律，也就是说划边界的时候有两个不同的思想，一个是要山川形便一个犬牙交错。山川形便的意思是行政区划的边界要跟山脉、河流相重合。这样的边界就对农业社会的发展比较有利，但是对于中央政府直接控制地方却不利，因为行政区划的边界如果跟山川一致的话，也容易造成割据的局面。比如山西、四川、两广地区，如果这些地方的边界和山川相一致就容易形成地方势力的坐大。比如山西要割据就比较容易，它西边有黄河，东边有太行山，而四川的四周都是山脉，这样就很容易造成一种独立王国，中央就不容易管得到。事实上山西和四川经常是割据势力形成的地区。所以中央政府也有意地使行政区划的边界与山川形势不相一致，这就叫犬牙相制，这一点在图上表示出来就更为明显。例如岭南和南岭以北的地方如果以南岭为界划成不同的行政区划，如湖南和两广按照南岭来划界，那么岭南这个地方显然就容易割据成独立王国。所以在秦朝的时候就有意地使岭南的三个郡跟南岭以北的郡之间的界线不跟南岭重合，造成犬牙相制，这样的结果确实是对中央统治有利的。由于这个犬牙相制从秦朝一直延续到汉朝，所以汉武帝统一两广地区的时候就利用了犬牙相入的优势，很快就灭掉了岭南地区的南越王国。关于犬牙相制原则的实行，越到后来就发展得越厉害。一个比较突出的例子就是原来秦岭南北是分属不同的政区，但是为了便于北方的军队攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后来秦岭就不再是行政区划的界线，而是把秦岭南北统辖到一个行政区划中。因此现在的陕西关中地区和汉中地区是划在一个省之内的，这是从元代一直延续到现在的，这是很典型的一个例子。所以说，犬牙相制和山川形便是行政区划之间关系的一种体现，也就是说随着行政区划制度的发展，犬牙相入的原则实行的越来越普遍，不但是高层政区而且在郡级政区都有这样的情况。当然山川形便的原则继续实行，尤其是在基层政区中，但是在统县政区和高层政区中犬牙相入的原则运用比较普遍。由于这个问题比较专门，所以我们就用图来简单的表示一下犬牙相入与山川形便的区别，更详细的讨论就不再深入了。

第三篇：顺德行政区划及规划局变迁

顺德行政区划变迁

顺德建县以前，是南海、新会两县的地方。1452年，明王朝将南海的东涌、马宁、鼎安、西淋四都37堡和新会的白藤堡（1958年10月复归新会县）划出，设置顺德县。

建国后1950年3月，顺德县人民政府正式成立，隶属珠江行署。

1958年-1959年6月，顺德和番禺两县曾合并为番顺县隶属佛山专区。

1968年，顺德县革命委员会成立。

1980年，恢复顺德县人民政府，隶属佛山地区。1983年6月，撤销佛山地区后，隶属佛山市。

1992年3月，民政部批准顺德撤县建市。（上世纪90年代中后期，中国曾经席卷过一轮规模浩大的县改市运动）

1999年顺德被广东省确定为率先基本实现现代化试点。广东省批复同意在维持顺德市目前县级建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院等系统和国家垂直管理部门仍维持现行管理权限由佛山市代管外，其他所有的经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德市行使地级市的管理权限，并直接对省负责。

2003年1月，并入佛山市，成为佛山的市辖区，关于合并是否正确，是否符合经济发展规律，一直争论不休。

2009年8月，广东省委、省政府同意顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作。同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。

2011年2月，广东省编办正式通报，广东省确定佛山市顺德区为广东省首个省直管县试点，由此拉开广东“省直管县”改革序幕。

顺德规划局变迁

1986年顺德县建委，主要负责建设项目和施工管理

1988年在顺德县建委里成立了城乡规划设计所，1992年，撤销县建委，合并国土局，成立规划国土局+市政建设局。（规划纳入政府职能也在1992年，此时顺德由县改市）

1994年产权改革，规划国土局里面改制成立设计一院和设计二院，使其专职化（事业单位，私人承包）

2001年国家在顺德试点“三权分立”，顺德成立综合执法局（其实是城市管理局的职能）来统一进行区部门的监督管理，其中包括负责规划的执法监督。

2004年规划与国土局分家，成立了佛山市规划局顺德分局。主要原因是国土资源局需垂直管理。

2009年大部制改革，成立区发展规划和统计局，成为了独立主体与佛山市局不再是从属关系，而是独立的法人代表。

2011年成立规划编制研究中心，与佛规院合作，不做市场项目只对内服务，其中佛规院提供8个员工（4个固定+4个流动）+顺德区局8个政府聘员。

第四篇：新中国人口政策的变迁

新中国人口生育政策的变迁

公共事业管理

2013104094

陈旭

中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策，其基本内容是：提倡晚婚、晚育、少生、优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。这一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口数量过快增长的要求，又提出了提高人口出生素质的要求；既提出了国家提倡什么，又提出了国家抑制什么；贯彻了从实际情况出发，区别对待，分类指导，不一刀切的精神；少数民族也要计划生育，但生育数量可以适当放宽。

这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求，也是中华民族繁荣昌盛的需要，它既照顾了宏观及其长远利益，也照顾了微观及其当前利益，缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距，得到了绝大部分育龄群众的支持，因而取得了史无前例的举世公认的成就。最近几年来，中国总和生育率都在替代水平以下的低位水平就是证明。但是，这一生育政策现状的铸就也是来之不易的。下面是新中国成立以来人口政策的变迁案例 1.鼓励生育阶段(1949年～1953年)这一阶段，政府对生育及人口增长采取了放任自流的态度，并出台了限制避孕和人口流产的政策，鼓励人们生育。

1950年4月20日，国家卫生部和军委卫生部联合发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》，规定“为保障母体安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述规定的基础上，卫生部制定了一个面向全民的《限制节育及人工流产暂行办法》，将适用于机关部队妇女干部的规定在全国推广。1953年，卫生部又以“与国家政策不符”为理由，通告海关禁止进口避孕用具和药物。这些政策都强化了人们多生多育的观念和行为。2.政策转变及反复阶段(1954年～1959年)鼓励生育的政策在1953年第一次人口普查后发生了急剧的转变。远远高于预期的人口数，与当时我国有限的资源与落后的综合国力形成对比，震动了政府领导人。从中央领导到学术界都提出一些节制生育的观点。

1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1956年初，中央公布了《1956年～1967年全国农业发展纲要》(修正草案)，在纲要中明确提出:“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”

但是“大跃进”及随后的大饥荒，改变了中国人口转变的方向。大跃进的浮夸做法使得当时的一些领导人对人口形势产生了乐观情绪，“人多力量大”、“人多可以办大事”的想法在一些主要领导人心目中再次占据主要地位。随着主张限制人口增长的经济学家马寅初先生在全国被批判，节制生育的政策主张被扼杀在摇篮里。

3.提出计划生育号召，在部分市、县的试行阶段(1960年～1969年)大跃进失败的反思和三年困难时期结束后现实人口增长的压力，使控制人口和节制生育的思想得以复苏。1962年12月，中共中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，要求各级党委和政府把这一工作列入议事日程。文化大革命初期，虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针，仍在实行限制人口增殖的生育政策，但社会环境处于无政府状态，一些计划生育机构名存实亡，有的甚至被“革命委员会”给取消了，节制生育的实际工作停顿了，人口又处于盲目发展的状态。4.限制人口增长的“晚、稀、少”政策逐步形成和全面推进阶段(1970年～1980年)“文化大革命”的**使经济滑坡，人口增长，1969年全国总人口突破八亿大关，使得人口与经济本来已尖锐的矛盾更加突出。这种客观现实迫使党和国家领导人在国民经济恢复后不得不重申控制人口的重要性。

1971年7月，国务院强调指出:“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。”

1973年，第一次全国计划生育工作汇报会正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全国进行了推广。1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和计划，1974年末在中共中央转发河北省《关于召开全省计划生育工作会议的情况报告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。

1978年6月，国务院计划生育领导小组会议进一步明确了“晚、稀、少”的内涵;会议还提出了一对夫妇生育子女数“最好一个、最多两个”的新要求。5.全面推行一胎化的紧缩政策阶段(1980年秋至1984年春)“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增长惯性的存在，根据有关方面的预测，要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策。同时由于实行联产承包责任制后农民生活较以前有了较大幅度的提高，他们的生育欲望有所扩张，而“大跃进”及三年困难时期后补偿性生育的人口也开始进入育龄阶段，因此这一时期人口出生率、自然增长率、总和生育率都有所反弹。在这样的背景下，开始在全国推行紧缩的一胎化政策，也就是“独生子女”政策。6.计划生育政策的调整阶段(1984年～1991年)由于实行的“一孩”政策与广大群众的生育意愿严重冲突，使中国的计划生育工作成为“天下第一难”。在实施“一孩”政策中，为达到人口控制目标，采取了许多行政、经济等强迫手段，产生了很多负面效应。

为了缩小政策与生育意愿的差距，缓和干群矛盾，1984年4月13日中央转发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，文件要求进一步完善当前计划生育工作的具体政策。

主要是:①在农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎;②坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎;③严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分。即所谓的“开小口子，堵大口子”。

1988年3月，中央政治局召开常委专门会议，讨论并原则同意国家计生委的《计划生育工作汇报提纲》。会议规定了现行计划生育人口政策的具体内容:提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子;国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎;不论哪种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。7.多样化的生育政策时期(1991年～2014年)

1991年5月14日，中共中央国务院根据实际生育控制能力与政策间的差距，实事求是地做出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。切合实际地将1991年～2000年人口计划控制目标定在年均自然增长率为12.50‟以内，即总人口2000年末控制在13亿以内。

2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将原有的政策性规定法律化为:“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” 根据社会发展水平、城乡结构和地域民族特征，各省市制定了地方计划生育条例，形成了现行的生育政策格局。概括起来为:①城镇地区和北京、天津、上海、重庆、江苏、四川等六省、市的农村，基本实行汉族居民一对夫妇生育一个孩子;②除上述六省、市外，有五个省、区规定可以生育两个孩子;有19个省、区规定第一个孩子是女孩时，间隔几年可以再生育一个孩子，简称一孩半政策;③有29个省、市、区规定夫妇同为独生子女的，可以生育两个孩子;其中有七个省还规定农村夫妇一方为独生子女间隔几年可以生育两个孩子;④各地条例还对少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等各种情况作出具体规定，可以生育两个或更多的孩子。

根据以上60多年来新中国人口政策的变迁，这里可以根据中国现在的社会现状预测下未来将会采取什么样的人口政策。

在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等。国内20多位顶尖人口学者历经两年研究指出，我国的人口政策亟待转向，尤其是生育政策应该调整。在中国发展研究基金会上月底发布的报告《人口形势的变化和人口政策的调整》中，这些学者建议，我国应实施“生育自主、倡导节制、素质优先、全面发展”的新人口政策。

二胎政策可以这样理解：农村户口的话，头一胎是女的就可以生第二胎，但是前提条件是年满28周岁的夫妇，否则两胎要相隔四年才可以生第二胎。如果头一胎是男的，无论是什么户口都好，只能生一胎。这是汉族的基本情况。少数民族的政策是这样的：少数民族人口是中国人口中的一个重要组成部分，少数民族的计划生育政策也是中国计划生育政策的重要组成部分。中国少数民族居住区一般人口密度较低，经济文化比较落后。新中国建立以后，中国少数民族人口增长很快，为了少数民族的繁荣昌盛和民族素质的提高，近几年来，在少数民族中也实行计划生育。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区根据国家的计划生育政策精神，结合本地实际，制定本地的生育政策。针对计划生育何时调整的问题，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭表示，二胎放开政策涉及到计划生育政策的调整问题，进入21世纪以来，我们国家现状是开始出现了低生育水平。因此，国家根据人口状况、经济社会发展状况进行调整，比如说黑龙江、辽宁、吉林等省市开始探索放开二胎，也就是从原来的双独可以生二胎，变化成单独可以生二胎，但这主要是农村地区，马旭认为可以开始逐步放开二胎生育政策。马旭认为，中国二胎放开的调整路径的核心是“分类”，马旭说，中国不同省份的各方面状况差别很大，比如辽宁、黑龙江、吉林，再比如上海、广东，这些省份的经济发展和人口都存在很大差异。因此应逐步分类，人口政策调整跟经济人口数量构成等状况挂钩，绝对不能一刀切，应该是分类、分省份、分步骤逐步放开。马旭认为，一线城市、发达城市、人口多的城市可以放缓。

专家研究认为，分区域分步放开“二胎”，可以避免同时全部放开带来的人口大起大落，也可避免放开“单独”带来的花费时间较长、贻误时机等问题。中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉介绍，学界通常用人口抚养比下降来定义人口红利，根据联合国的预测，中国的人口总抚养比于2011年跌至谷底，中国的人口红利期已经结束。劳动力成本上升导致中国丧失部分劳动密集型产业优势，就是人口红利期结束的表现。在专家看来，调整生育政策可缓解20年后的高度老龄化局面，使中国再次获得人口红利。这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求,也是中华民族繁荣昌盛的需要,它既照顾了宏观及其长远利益,也照顾了微观及其当前利益,缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距,得到了绝大部分育龄群众的支持,因而取得了史无前例的举世公认的成就。

制定我国的人口政策是一项十分复杂的工作。这既由于影响和制约人口因素的复杂性,也由于人口能够作用于其他因素的复杂性。因而,对于依据什么来制定我国人口政策的认识,在人口学界也有一些不同观点。有的认为:中国现阶段的人口政策,是在马克思主义指导下,根据国家的人口数量、人口素质以及人口分布、年龄、性别构成等性质和社会经济发展的需要而制定的;有的认为,任何统治阶级在制定维护其统治地位和利益的人口政策时,总是从经济与人口发展的相互关系、从人口与自然环境的相互关系以及从求得民族繁荣等客观现实出发;还有的认为,要想制定出科学的和行之有效的人口政策,必须以科学理论为指导,综合考虑各种客观因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依据,是不可能制定出科学的人口政策的。

这些看法虽然大同小异,但还是反映了强调的重点和视野涉及的范围是不同的,有的强调要有科学理论的指导,有的侧重从人口与经济、人口与自然环境等国情出发,有的则提出要有利于民族的繁荣,有的提出要考虑人口的心理因素,等等。上述看法都是无可非议的,有一定道理的,因为制约人口政策制定的因素实在太多了,就是再增加一些也是能够罗列出来的。问题是,哪些是主要的,哪些是必须考虑的,哪些是可以考虑也可以不考虑的,我们必须予以区分。

只有这样,我们才能抓住人口政策的主要依据,考虑那些必须考虑的因素,从而使我国人口政策具有较强的科学性,既有利于民族的繁荣昌盛,也有利于经济社会的可持续发展。必须主要依据以下三方面来制定我国的人口生育政策:马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想和科学发展观是我国制定人口生育政策的思想理论依据。任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定出来的。马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的两种生产理论、人多也好也坏的两点理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。

我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定我国人口生育政策的客观国情依据任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需要出发而制定出来的。我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下;各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。

我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压了。摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平;在社会方面,改善社会设施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量;在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率;在环境方面,合理人口分布,减少污染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。

以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不良的影响。我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。

绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、宗族的、夫妻之间的等等多个方面。

由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较大幅度的。我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上? 对此,我认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力了。能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效果。承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不会是理想的。因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄群众现实需要出发,采取多种措施,急人所急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利地得到贯彻执行。

世界上一切事物都处在发展和变化之中，作为影响和指导人口再生产过程的生育政策也是如此。生育政策与其他任何社会经济政策一样，它的稳定具有相对性，没有绝对稳定不变的社会性政策。因此，人口生育政策的调整、完善、发展和变化是正常的、符合事物发展客观规律的。

这种在动态中不断调整和完善人口生育政策思想,早在1981年中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中就已明确坦言：“如果不从现在起用三、四十年特别是最近二、三十的时间普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，控制人口的增长，„„这将会大大增加实现四个现代化的困难，造成人民的生活很难有多少改善的严重局面”。1984年初中共中央书记处在一次研究人口向会议上也指出：“党的政策不能脱离实际。现行的计划生育政策，仍是一个历史阶段的政策，今后，随着我国经济，文化水平等方面的提高，还可以进一步加以完善”。因此，稳定现行生育政策不是永远的，到下一个世纪的某个历史阶段现行生育的政策肯定会进一步完善，成为影响和指导人口再生产过程具有强大生命力的生育政策。完善后的人口生育政策，将在许多方面继承现行生育政策的符合人口再生产的质和量规律要求的内容，将得到城乡广大人民和育龄群众的拥护和支持，人们会更加自觉地按照政策要求行事，人口过程将会更加协调和自然。它不但会促进中华民族的进一步繁荣昌盛，而且还会给中国经济、社会、资源、环境的可持续发展提供更好的人口条件。

第五篇：新中国休假制度之变迁

新中国休假制度之变迁

劳动时间的缩短和休假时间的延长是人类文明的大趋势。在这方面，美国走在世界前列。企业家亨利·福特早在1926年，就在其汽车公司实行每周五天工作制。他认为，工人有更多的休息时间，就可以花费更多的钱，对经济发展大有好处。一些企业仿效，使五天工作制迅速在美国传开。1930年代，美国经济出现大萧条，通过一周工作40小时的新劳动法规，将五天工作制固定下来。1940年代，世界上一批发达国家也相继采用。

中华人民共和国成立时，在第一届政治协商会议上通过的《共同纲领》中规定，将干部职工的工作时间限定在每天8小时至10小时，没涉及每周工作多少天，实际上每周只休息一天。在50、60年代，加班加点是常事。

1979年，国家科委政策研究室胡平参加联合国组织的科技方面的国际会议，发现很多欧美国家，乃至一些并不发达的国家，每周工作五天，联合国仅工作四天半。1982年，国家科委成立中国科学技术促进发展研究中心，胡平先后担任副主任、主任，他提出了实行五天工作制。于是1986年5月成立了缩短工时课题组，组长杨果，成员有吴志纯等。课题组先后对全国上千个企业进行抽样调查，并对299个大中型工业企业和223个商业企业的调查数据进行了统计分析。还对北京、上海、天津等十几个城市进行典型调查和案例分析，开展了社会意向调查。他们研究了发达国家短工时的效率、能效比，带来的冲击和已有的经验，我国工作时间的利用程度，人们对缩短工时的心理接受度，学校、医院等公共事业该如何应对，各地的不同情况，第三产业市场承接力等。他们得出的结论是：我国属于世界上少数几个工时较长的国家。美、英每人年平均工时1850小时，法国1650小时，等等。中国为2448小时，还是世界上没有带薪休假制的4个国家之一。即使实行五天工作制，每年带薪休假20天，中国年工时量仍超过发达国家一个半月以上。国外推行五天工作制需要一定的过渡时间。美国和苏联用了20多年。东欧各国用了十几年时间。我国着手缩短劳动工时，在2000年以前可在全国实现。

当时，在北京密云机床研究所、阿城继电器厂等实施五天工作制试点，这些企业在缩短工时之后，企业内部进行了调整，一、二、三线职工的比例趋向合理，职工的生产劳动积极性均有很大提高，产值、利税等经济指标也有很大提高。

国家科委1988年提出的建议，引起了中央的关注。国家科委只有建议权，具体主管劳动工时问题的是劳动部。90年代，国务院要求劳动部把研究缩短工时的方案提上议事日程。1992年，劳动部也通过外交部收集到136个国家的工时情况，了解到世界主要国家实行的都是一周40小时工时制。于是，他们提出了“缩减一天工时”和“缩减半天工时”两种方案。他们最初认为，从每周工作48小时减为40小时，步子迈得太大，主张先减到44小时。对于一些特殊行业来说，半天的工时难以安排，于是向国务院报了一个变通方案。1994年2月3日，国务院发布第146号令，实施每周工作44小时的工时制度，自3月1日起，当月第一周星期六和星期日休息，第二周星期日休息日，依次循环。当时，劳动部进行跟踪调查。结果机关、事业单位落实得最好，最苦最累的一线生产岗位落实最差。

这时，国内出现了企业工人大批下岗的现象。为了增加就业岗位，缓解部分工人下岗问题，国务院领导提出继续改革，将每周工作44小时进一步缩短到40小时。1995年3月25日，国务院令再次宣布，自当年5月1日起，全国实行5天工作制。从此双休日成为中国人生活的一部分。当然，许多进城务工的农民，还没有享受到这一权利。（丁东 作者为山西社科院研究员）

中国休假制度小史

在古代，春节、端午、中秋三大节是传统节假日。

汉朝到隋朝，官定假日为5天休假一次，称“休沐”（休息和洗头的日子）。唐宋时期，继承南北朝时南方地区的“旬假”、“旬休”制度，即每月第10天、第20天和最后一天各休假一天。此外，政府还规定官员在一些传统节日、宗教节日、孔子生日等享受休闲的福利。明清时期，取消旬休（但有长假可休），只有3个官方认定的主要节庆假日，即春节、冬至和皇帝诞辰。但春节的假期可长达一个月。

1902年8月15日，朝廷颁布章程其中规定全国的中等、高等学堂，一律实行星期制，逢星期天休息。民国时期，引进西方休假制度，把星期天定为官定假日。