以新中国侨务政策变迁

第一篇：以新中国侨务政策变迁

以新中国侨务政策变迁

见证改革开放

高泽涛

华侨华人问题，始终是中国共产党在领导中国革命、建设和改革开放事业进程中面临的重大理论与实践课题。新中国成立以来的半个多世纪，侨务事业与国家、人民的命运同沉浮、共起落。1978年召开的党的十一届三中全会开启了改革开放新时代，以此为新的历史起点，神州大地上进行了一场新的伟大革命。在波澜壮阔的改革开放进程中，侨务工作作为党和国家的一条重要战线，始终与时代发展的脉搏同频共振，发挥了重要而独特的作用。改革开放30年，是中国特色社会主义侨务理论不断深化和发展的30年，是侨务工作大有作为的30年。以党的侨务政策变迁见证改革开放三十年历史的辉煌，这是本文试图做的努力。

一、新中国成立至1978年：侨务政策由扶持陷入停滞

从新中国成立至1978年十一届三中全会召开的29年，以“文革”为界分为前后两段，党的侨务政策经历了由扶持到陷入停滞。

（一）侨务立法工作起步。一是1949年9月政协会通过的具有临时宪法作用的《共同纲领》、1954年新中国第一部宪法都明确规定“中华人民共和国和中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益”；二是1955年与印尼政府签订了不承认华侨拥有双重国籍的条约——《中华人民共和国与印尼共和国关于双重国籍问题的条约》，之后相继与其他国家签署了关于解决海外华侨华人“双重国籍”问题的双边条约，标志着中国政府走上了与国际社会消除国籍冲突的立法主旨相一致的道路。

（二）明确提出侨务工作方针。1957年中侨委确定了“一视同仁、适当照顾”的侨务工作八字方针，把侨务工作与国家的社会主义建设紧密联系起来，积极引导归侨、侨眷参加社会主义建设。同时制定了一系列利用华侨资源为经济建设服务的政策，鼓励归侨侨眷和国外亲友保持联系，鼓励华侨回国投资兴办实业，扩大和加强华侨爱国统一战线。1950年，国家制定了侨汇政策若干基本原则，广东、福建等侨乡相应制定了侨汇管理办法。据统计，从1950年到1958年，中国大陆共争取侨汇10亿美元①，这些外汇对于建国初期恢复国民经济起到了很大的作用。1955年8月颁布了《华侨投资开发荒山荒地办法》、1957年8月国务院颁布了《华侨投资于国营华侨投资公司优待办法》，办法颁布后，除福建、广东此前建立的华侨投资公司外，广西、云南、山东、辽宁、上海、天津、武汉等地分别成立华侨投资公司，投资总额达2亿多元人民币②。此外，在华侨回国定居及给予妥善安置、土改和侨房、出入境和管理等方面都制定了大量的侨务行政法规、法令。

（三）设置侨务机构。1949年第一届全国政协设立由秘书长领导下的华侨事务组，作为研讨和审议华侨问题并进行日常工作的机构，这是新中国成立后带有立法性质的第一个侨务工作机构；同年10月，在中央人民政府政务院下设“华侨事务委员会”作为政府侨务工作部门，何香凝为主任委员，1954年第一届全国人大后改为在国务院下设“中华人民共和国华侨事务委员会”，简称“中侨委”。中侨委以“保护华侨的正当权利和利益”、“管理华侨事务”为基本职责，协助党中央、国务院研究制定了一系列侨务工作的方针、政策，并做了大量的为侨服务工作。“文革”开始后，中侨委遭受冲击，于1969年被撤销，标志侨务工作进入“文革”黑暗十年。

总之，“文革”前17年的侨务工作及扶持政策是沿着正确的方向健康向前发展的，然而对如何利用华侨资源优势，采取什么方式来吸引华侨投资，在认识和实践上还有很大缺陷。华侨投资只限定在单一的公有制经济上，投资者对企业没有任何发言权，逐渐使投资人失去了追求利润的积极性和内在动因，多数华侨对“回国投资犹豫观望”最终导致了华侨投资日渐稀少。

从1966年至1978年十一届三中全会的12年间，随着“左”倾错误不断发展，执行的“侨务政策”出现了严重的错误，侨务工作走了弯路，侨务领域成为“文革”“重灾区”。1969年，成立近20年的从中央到各省、市自治区负责执行侨务政策和侨务工作的“华侨事务委员会”被撤销，大陆与海外华侨华人的正常联系被阻断，大批侨务干部被打成“资产阶级代理人”，侨务工作陷入全面停滞和瘫痪。

二、改革开放三十年：侨务政策从拨乱反正到促进繁荣发展

1978年以来的三十年，党中央、国务院始终从推进我国改革开放伟大事业的战略高度重视侨务工作，将发挥几千万海外侨胞、留学生和归侨侨眷的作用作为我国大发展的独特机遇。根据归侨侨眷、海外华侨华人群体呈现出的新变化、新特点，党和政府不断调整侨务工作的整体性思路，以与时俱进的战略思维制定新的侨务政策，使侨务工作迅速打开新局面，并呈现蓬勃生机。

（一）侨务理论不断发展，侨务政策思维不断创新

这主要体现在从邓小平提出的“海外关系是个好东西”论到以江泽民为核心的党中央在邓小平“机遇论”的基础上提出了“宝贵资源论”，再到胡锦涛总书记提出的“三个大有作为”论。

改革开放初期，从必须打开封闭多年的国门、在改革开放中实现社会主义现代化这一新思想出发，邓小平同志敏锐指出：海外关系是个好东西，可以打开各方面的关系。为更好地发挥侨的优势，把改革开放事业推向深入，邓小平同志深刻指出：“对于中国来说，大发展的机遇并不多。中国与世界各国不同，有着自己独特的机遇。比如，我们有几千万爱国同胞在海外，他们对祖国作出了很多贡献。”邓小平同志把发挥华侨、华人的作用，作为我们国家一个独特机遇，并且把它同我国大发展的机遇紧密联系起来，成为这一时期党对侨务工作的战略地位和理论实践的纲领性总结。十三届四中全会以来,以江泽民为核心的第三代中央领导集体十分关心、重视侨务工作。江泽民同志明确指出：“几千万华侨华人，拥有雄厚的资金，大批高科技人才，遍布世界的商业网络，他们是我们对外开放、发展对外经贸合作和科技交流中最积极、最热情的一部分”。“分布于世界各地的广大华侨华人，是中华民族一个重要的人才资源宝库。”这些论断，以世界的眼光，准确把握时代特征，把利用华侨华人智力和人才资源与实现中华民族的伟大复兴联系起来，把侨务理论提高到了一个新的高度。

在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，胡锦涛同志把凝聚海内外中华儿女的力量作为推进我们党和国家各项事业的一项重要任务。他深刻指出：“在凝聚侨心、发挥侨力，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作贡献方面，侨务工作大有作为；在反对和遏制‘台独’分裂势力，推进祖国和平统一进程方面，侨务工作大有作为；在开展民间外交，传播中华优秀文化，扩大中国人民与世界各国人民友好交往方面，侨务工作大有作为。”今年3月7日，胡锦涛同志在百忙之中抽时间参加全国政协会议中国致公党和侨联界联组会议，认真听取建议，并做了重要指示。

30年来，中共中央领导同志在各个重要历史时期关于侨务工作的重要论述，高瞻远瞩，精辟深刻，为制定正确的侨务政策指明了思维导向，为侨务工作的拨乱反正、与时俱进和科学发展奠定了理论基础。

（二）侨务政策变迁和工作发展的几个阶段 1、1978－1984年：以拨乱反正为主线

这段时期是侨务政策和侨务工作的调整时期，也是初步奠定新时期侨务工作基本方针、政策和工作重点的时期。以邓小平1977年提出的“海外关系是个好东西”论断为引领，开始了对侨务战线的拨乱反正：

一是“建庙”“请菩萨”，恢复侨务工作机构，召开第一次全国侨务工作会议。1978年国务院侨务办公室成立，恢复了在文革中被撤销的侨务工作机构，1983年，全国人大成立专门的华侨委员会。在1979年初召开了恢复工作后的第一次全国侨务会议和归国华侨代表大会，会议作出了“要从九个方面落实涉侨历史遗留问题”的指示。会议以后，侨务领域全方位地展开了拨乱反正工作，并明确制定了国内侨务政策原则，提出了以落实党的侨务政策为主要内容的侨务工作任务，从指导思想上努力清除对海外关系“左”的影响。侨务工作重点主要是落实侨务政策、纠正“文革”期间的冤假错案、解决历史遗留问题。为此，党和政府制定了一系列政策、原则、法规予颁布，涉及华侨住房、复查冤假错案、落实知识分子政策以及侨汇侨企方面。由于工作难度大，其主要目标直到80年代末才基本完成。同时着手恢复和发展同海外华侨、华人及其社团的联系，恢复和加强对外宣传和华文教育工作。这些措施对于调动广大归侨侨眷的积极性，发扬海外侨胞爱国爱乡的热情，都产生了重要影响。

二是对外开放政策首先立足于对侨开放。以邓小平为核心的党中央以非凡的勇气和战略眼光，根据当代中国和世界形势的变化发展，把对外开放的重点首先放在对海外华侨华人和港澳同胞的开放上，注重发挥他们的带头作用和桥梁作用，以带动和吸引更多的外国投资者。1979年1月，邓小平在邀请胡子昂、荣毅仁等工商界知名人士座谈时说：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨，华裔也可以回来办工厂。③”之后，为了更好地吸引外资，引进国外先进技术和人才，邓小平提出了以办特区为窗口，逐步扩大对外开放的战略部署和思路，建立经济特区成了吸引侨资政策和实践的滥觞。正是因为对外开放首先立足于对侨开放，所以华侨华人及港澳资本率先进入大陆沿海地区，推动了沿海地区的经济发展。在中国经济与世界接轨的过程中，海外华侨华人起了桥梁作用。

三是重视侨务立法工作。1980年颁布了第一部国籍法——《中华人民共和国国籍法》，明确表示“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”，这个重要的涉侨国籍立法从法律上解决了华侨的双重国籍问题，解决了华侨的政治认同问题，以此为法律依据，海外华侨大多选择了居住国国籍，海外华侨社会逐渐转为华人社会，这为海外华侨华人尽快融入居住国社会扫清了障碍，促进了中国与华侨侨居国建立和睦相处的国际双边关系。同时，1983年全国人大成立华侨委员会，职能是专门研究、审议和拟定有关侨务的议案、并实施对各项侨务法规、行政机构的监督。立法机构成立专门侨委会应该是新中国侨务立法工作的大事，不仅体现了党和政府对侨务工作的高度重视，也是侨务工作法制化的重要里程碑。2、1984－1988年：侨务工作承上启下、继往开来

首先，召开了工作重心转移的标志性会议。1984年召开的全国省、自治区、直辖市侨办主任会议是侨务工作重心转移的重要标志。如果说1984年以前的侨务工作以落实侨务政策为主，主要是对历史的纠偏的话，那么，1984年以后，侨务工作的重心已转移到以配合国家以经济建设为中心的大局，推动华侨华人与中国的经济、科技合作上来。在此次会上，当时的中共中央总书记胡耀邦在会上指出，“三千万华侨华人是了不起的力量，搞得好，可以变成促进四化建设、实现祖国统一、扩大海外影响和争取国际友人的重要力量，侨务工作是长期的工作，是很重要的工作”；习仲勋代表中央书记处在会上讲话时指出：“现在居住在世界各地的3000多万华侨和外籍华人是一支重要力量，认真做好他们的工作，对我国加快四化建设、完成组国统一大业、扩大海外影响和争取国际友人，都有非常重要的意义和作用④”。中央领导人讲话对侨务工作的意义在于：中央政府已将侨务工作与促进四化建设、实现祖国统一、扩大海外影响的目标联系起来，这也成为1984年以后党和政府对侨务工作的基本态度。

二是实现了侨务工作的重心转移。这期间的侨务工作，基本完成了落实各项侨务政策的任务，一是开始探索在平等互利的基础上引进华侨、华人资金、技术、人才的方法和途径，争取打开华侨华人来华投资的新局面。二是充分发挥华侨华人和归侨侨眷的作用，积极发展乡镇企业，吸纳小额资金，使侨乡更加繁荣，归侨侨眷尽快富裕起来。三是加快国营华侨农场的经济体制改革，走我国农村改革的道路，彻底改革现行的农场经济体制，逐步调整产业结构，切实扩大生产经营者的自主权，以促进生产发展，逐步调整产业结构。经过努力，侨务工作在这期间实现了两个重要转变，即：由主要做归侨侨眷工作，向全面开展华侨、华人和归侨侨眷工作转变；由主要处理历史遗留问题的落实政策工作，向为以经济建设为中心的党的三大任务服务的工作转变。3、1989年以后，尤其是1992年邓小平南巡讲话后至上世纪末：侨务工作进入全面发展

一是召开了两个重要的标志性会议。一是1989年5月，在北京召开的“国务院侨务工作会议”，会议在总结实践经验的基础上，完善了新时期侨务工作的基本任务和基本方针，明确了侨务部门的主要工作。到1990年代已基本确立了侨务工作为经济建设中心任务服务的指导思想，并从经济、科技、文化、教育、宣传以及联谊等各个方面开展了形式多样、内容实在的工作，尤其是在积极引进华侨华人资金、技术和人才方面，取得了明显成效，为国家的对外开放和经济建设做出了十分重要而独特的贡献。1992年邓小平南巡讲话后，我国的改革开放和经济建设进入了一个快速发展阶段，为适应新形势的发展，加深对侨务工作重要性的认识，国务院于1993年2月又召开了侨务工作会议。会议紧紧围绕为加快改革开放和现代化建设服务这一中心，分析了面临的形势，明确了指导思想，确定了工作部署，为侨务工作的全面发展鼓了劲，统一了思想。

二是侨务法制化工作迈出实质性步伐。1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第15次会议上通过的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，标志着党和政府对归侨侨眷权益的重视和保护提升到了一个前所未有的高度。2000年第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上对“侨法”又进行了修改。《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》是新中国历史上第一部由全国人大立法通过的“侨法”，它标志着我们的侨务工作由“政策推动型”向“法律推动型”的根本性转变，是党和政府“依法治国、依法护侨”战略的具体体现，标志着我国侨务工作从依靠政策、行政法规进行工作向立法性侨务工作过渡，使国内侨务工作逐步走上法律化轨道。为了贯彻落实“侨法”，国务院在1993年制定、2004年修订了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》，各省、市、自治区也都以地方人代会立法的形式出台了“实施办法”。之后，各省的侨务机构与有关部门相互配合，加大“侨法”的宣传力度，这在重点侨乡尤其作为普法的重要内容之一，并在侨房、华侨农场、企业权益、华侨子女升学就业等方面制定实施细节原则。其次是认真抓好检查监督工作，对涉侨权益热点进行专题调研，追踪执法结果，以此调动归侨侨眷参与国家建设的积极性，并直接影响海外华侨华人对中国政府的信任度和向心力，使他们更愿意为祖国和家乡建设贡献力量。之后，又相继出台的《公益事业捐赠法》等等涉侨法律法规一起形成了一套完整的保护海外华侨华人和“归侨、侨眷”合法权益的立法和法律体系。同时，为吸引华人和留学生高级人才投资中国和参加建设，国家有关部门制定了一系列政策，如《关于鼓励海外人员以多种形式为祖国服务的若干意见》、《关于为外籍高层人才和投资者提供入境及居留便利的规定》等等，使侨务法制化工作迈出了坚实的步伐。

三是建立健全了各级侨务工作机构。在这段时期，全国各省、市、自治区（除西藏外）一级至县一级的侨务办公室相继成立。之后，各部门的侨务工作机构又重新恢复并得到了极大发展，目前，中央、省一级的侨务工作机构有五个：在人大设华侨事务委员会、在政府机构中设有专门的侨务办事机构——侨务办公室、在政协机构中涉有港澳台侨外事委员会，作为一级群团组织的侨联、中国致公党（即统称的“五侨”）。各级“五侨”工作机构之间还建立了定期不定期的联席会议制度，协商解决在侨务工作中遇到的具有普遍性的新情况和问题。目前，从中央到地方的纵向侨务机构已是洋洋大观。侨联组织自1978年恢复活动的30年来蓬勃发展，已成为党委直接领导的七大一级人民团体之一。侨联基层组织也由改革开放初期的400余个发展到今天的15000余个，形成了自上而下、覆盖全国，具有开放性、协作性、充满活力的组织网络。四是华侨投资政策的完善成为侨务政策的最亮点。1985年4月，国务院颁布了《关于华侨投资优惠的暂行规定》，是改革开放时期最早的鼓励华侨投资规定，其最大的突破就是允许并鼓励完全私有性质的海外华商资本在大陆独立存在和发展，允许独资、合资、合作等投资形式的多样性存在；1986年4月，全国人大通过实施《中华人民共和国外资企业法》，鼓励外商投资；1990年8月国务院发布了《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》，鼓励华侨和香港澳门同胞在境内投资，以促进我国经济发展，同时1985年《暂行规定》废止；之后，1990年至1992年相继颁布了一些实施细则。随着中国华侨投资政策发展成熟，2002年国侨办制定了《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》，对涉侨经济案件的组织机构和职能，受理、处理、结案等均作了详细规定，充分说明对侨资的管理已日趋规范化。这些政策措施充分说明新时期中国政府对华侨投资政策的重视并做了大量立法工作。同时，各省、自治区、直辖市也纷纷制定了吸引侨资的条例、法规或采取了相应措施，这些构成了中国新时期完整的华侨投资政策。新时期华侨投资政策是中国改革开放政策的重要组成部分，它对于中国经济持续快速发展发挥了重要作用，而这种作用是通过新时期海外华商大规模来华投资并发挥作用体现出来的。据学者统计，从1978年以来至2005年底中国累计吸收外资约6224亿美元，其中华商或华商主导的投资约4170亿美元，约占投资总额的67％。此间中国累计批准设立外商投资企业55万余家，其中华商（包括港澳台商）企业约占70％⑤。这充分说明，海外华侨华人资本不仅是其所在国经济发展的一支重要建设力量，而且是中国经济发展的一支重要建设力量，也是世界经济发展的一支重要建设力量。

五是搭建侨胞参与国家民主政治建设的平台。1991年，七届全国政协常委会决定，将“中华全国归国华侨联合会”作为全国政协的组成单位，各省、自治区侨联也正式成为政协的一个界别，广大侨胞通过侨届政协委员、人大代表建言献策、参政议政，广泛地参与到国家政治、经济、文化建设中来，侨联组织从此也以更加积极的、崭新的姿态活跃在国家政治舞台。据2008年不完全统计，全国县以上各级人大归侨代表有近两千名，各级政协侨联界委员7600多名。他们代表归侨侨眷和海外侨胞的利益，积极反映侨界群众的意见和呼声，参与政治协商和民主监督。从2001年起，全国政协连续8年邀请了数十个国家的179位海外侨胞列席政协会议，让身居海外的侨胞亲身感受祖（籍）国建设发展的成就，充分反映海外侨胞的心声。这些充分体现了党和政府对广大侨界群众和侨界人民团体参与经济社会建设、民主政治建设的重视，为侨界参政议政提供了广阔平台。

4、党的十六大以来，以科学发展观统领侨务工作，侨务工作进入全面、协调、可持续发展新阶段

中共十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，运用科学发展观的理论，为新时期的侨务工作指明了新的发展方向。从2004年到2008年，胡锦涛总书记先后五次，在不同场合对侨务工作、侨联工作做出了重要指示。2005年，中央还专门发出了《关于加强当前新时期侨务工作的意见》的七号文件，为新阶段的侨务工作的全面、协调、持续发展指明了方向。

一是2005年2月召开的全国侨务工作会议明确提出了以科学发展观指导侨务工作。此次会议是进入新世纪以来以国务院名义召开的第一次侨务工作会议。会议认真总结进入新世纪以来侨务工作的基本情况和经验，分析了侨务工作面临的新形势、新机遇，认真贯彻落实中央关于加强新形势下侨务工作的决策和部署，会议明确提出侨务工作要全面、协调、可持续发展。在这次会议上，胡锦涛总书记提出了著名的侨务工作“三个大有作为”。这三个“大有作为”总揽全局，高屋建瓴，具有震撼力，从政治和战略的高度指明了侨务工作在党和国家事业发展大局中的独特作用和肩负的历史使命，对做好新时期侨务工作具有重要的指导意义。会议还明确了形势下侨务工作的指导思想，其中“坚持以人为本、为侨服务的宗旨，坚持以国内侨务工作为基础、以国外侨务工作为主导，坚持为国家大局服务和为侨服务的统一”的概括，虽然在以前的有关文件中曾经有过类似的提法，但是把它们作为一个整体、作为侨务工作的总体思路写入指导思想，还是第一次。“三坚持”的提出，是对新中国成立以来特别是改革开放以来侨务工作基本经验的科学概括和总结，是对侨务工作客观规律的正确认识和把握，体现了科学发展观的要求。2006年全国侨办主任会议上，国务委员唐家璇明确要求侨务部门以科学发展观统领侨务工作全局，为我国全面建设小康社会、为促进祖国统一、为国家总体外交服务。他对侨务工作的科学发展提出具体要求：充分发挥优势，以侨为本，做好为侨服务的各项工作；抓好华文教育，促进侨务资源的可持续发展；加强联谊、促进合作，不断壮大爱国友好力量。

二是2007年党的十七大召开，以科学发展观统领侨务工作成为鲜明旗帜。党的十七大鲜明地指出了我们党将举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝着什么样的发展目标继续前进的问题。同时，科学发展观的论述，又探索和回答了实现什么样的发展、怎样发展这一重大理论和实际问题。十七大报告对侨务工作提出了具体要求和明确目标，侨务部门贯彻落实十七大提出的宏伟目标，就是要以科学发展观为指导，结合现阶段的侨情，科学分析侨务工作面临的新机遇新挑战，更加自觉地走科学发展道路，在工作中不断创新，着力开拓新的思路、提出新的方法，使侨务工作有新的面貌。以科学发展观统领侨务工作成为新时期侨务工作前进的方向！

“国运昌，侨务兴。”改革开放三十年，不仅是现代化建设全面推进的三十年，而且也是中国特色社会主义侨务事业取得辉煌成就及侨务思想得到发展、创新、完善的三十年。改革开放三十年的实践证明，侨务事业不但重要，而且大有作为。新的历史时期，在科学发展观和胡锦涛侨务思想的正确指导下，引领海内外侨胞共同致力于中国特色社会主义事业建设以及构建和谐世界成为时代赋予侨务工作的光荣使命！

（高泽涛：省侨联机关干部）资料索引：

①《中共党史研究》2005年第3期，45页。

②林金枝主编《华侨华人与中国革命与建设》，福建人民出版社1993年，第479页。

③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第156页。④《中共党史研究》2005年第3期47页。

⑤沈丹阳：《华商企业对中国大陆的投资现状及发展趋势》，年第9期。

2006《中国外资》

第二篇：侨务政策问答

侨务政策问答

1、华侨、华人、归侨、侨眷的概念是什么?

(1)华侨：是指定居在国外的中国公民。

(2)归国华侨：是指回国定居的华侨。

(3)侨眷：是指华侨、归侨在国内的眷属。包括：华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姐妹，祖父母、外祖父母，孙子女、外孙子女，以及同华侨、归侨有长期扶养关系的其他亲属。

(4)外籍华人：指原是华侨或华侨后裔，后已加入或已取得居住国国籍者。

2、对华侨、归侨、华侨学生、归侨学生、侨眷、外籍华人身份如何界定?

(1)华侨：指定居国外的中国公民。

(2)归国华侨：指回国定居的的华侨，简称归侨。不论年龄大小和何时回国，都是归侨。来华定居的的外籍华人，在恢复中国国籍后，也称归侨。

(3)华侨学生：指回国学习未在国内定居的华侨。

(4)归侨学生：指从国外回来定居就学的华侨，简称归侨学生。

(5)侨眷：指华侨在国内的眷属。包括：配偶、父母、子女（含媳妇、女婿）、兄弟姐妹、祖父母、孙儿孙女、外孙儿外孙女、抚养人和生活主要来源依靠华侨的其他亲属。华侨回国后，其国内眷属仍旧视为侨眷。外籍华人在华的具有中国国籍的眷属，与侨眷范围相等同（享受同等待遇）。

(6)外籍华人：指原是华侨或华侨后裔，后已加入或已取得居住国国籍者（国内有关优待华侨的政策一般可以适用于外籍华人）。

3.有关“三侨生”升学的照顾政策(1)三侨生是指哪些对象？

三侨生是指归侨青年、归侨子女、华侨在国内的子女。(2)三侨生升学有哪些照顾政策？

1）报考普通高等院校，在原始分基础上加5分；2）报考成人高校大专、本科，在原始分基础上加30分，大专毕业生报考成人高校本科，在原始分基础上加20分；3）报考高中（包括中专、职校、技校），在原始分基础上加8分。(3)如何出具三侨生省份认定证明？

归侨青年和归侨子女的身份证明由市侨联出具，华侨在国内子女的身份证明由申请人户口所在地的区（县）侨办出具，外省市归侨在沪子女的身份证明由市政府侨办出具。

出具证明时，申请人需提供以下证明材料：1）归侨青年需提供本人的归侨证；2）归侨子女需提供父（母）的归侨证以及本人与父（母）的关系证明；3）华侨在国内的子女需提供我国驻外使、领馆出具的父（母）华侨身份证明、及本人在本市的户籍证明。本人与父（母）的关系公证或证明。

4.侨务工作的三个“大有作为”

(1)在凝聚侨心、发挥侨心，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作贡献发面，侨务工作大有作为

(2)在反对和遏制“台独”分裂势力，推动祖国和平统一进程方面，侨务工作大有可为

(3)在开展民间外交、传播中华优秀文化、扩大中国人民与世界各国人民友好交往方面，侨务工作大有作为。

5.侨务工作的“三个坚持”

(1)坚持以人为本，为侨服务的宗旨

(2)坚持以国内侨务工作为基础，以国外侨务工作为主导(3)坚持为国家大局服务和为侨服务的统一

6.侨务工作的五条基本原则

(1)“三有利”的原则：有利于海外侨胞的长期生存和发展，有利于发展我国同海外侨胞住在国的友好合作关系，有利于推进我国现代化健身和祖国统一。

(2)区别华侨华人国籍界限的原则(3)公开合法的原则(4)积极稳妥的原则

(5)“一视同仁、不得歧视，根据特点、适当照顾”的原则

7.侨务工作需处理好的五个关系

(1)正确认识和处理侨务工作为国家大局服务与为侨服务的关系(2)正确认识和处理国内侨务工作和国外侨务工作的关系(3)正确认识和处理华侨工作与外籍华人工作的关系

(4)正确认识和处理维护侨胞权益与发展同侨胞住在国友谊的关系(5)正确认识和处理侨务工作原则性与灵活性的关系

8.侨务工作的“十六字方针”

“一视同仁、不得歧视，根据特点、适当照顾”

9.侨务调研宣传工作的“三个贴近”

(1)贴近海内外侨情(2)贴近侨务工作对象(3)贴近侨务工作实际 10.社区侨务工作有哪些工作职能?

(1)贯彻落实党的各项侨务政策，依法维护归侨侨眷、海外侨胞、港澳同胞在国内合法权益；

(2)联系海外侨胞、港澳同胞，宣传我国和我省改革开放形势；(3)摸清辖区内侨情，统计数据，建立资料档案，出具侨胞和归侨侨眷身份证明；

(4)受理来信来访，提供咨询和法律援助，为侨排忧解难；(5)服务基层经济建设和社会主义精神文明建设；(6)发展文化交流和经济往来；

(7)扶贫济困，体验党对归侨侨眷“适当照顾”政策；(8)组织辖区内侨胞、港澳同胞开展各种形式的交流和活动；(9)协助镇、街、居委、村党组织开展各种形式的交流和活动；(10)贯彻落实各个时期侨务工作以及上级政府布置的工作任务。

11、社区侨务工作“五有”的要求是什么？

有组织、有队伍、有经费、有阵地、有活动。

第三篇：新中国人口政策的变迁

新中国人口生育政策的变迁

公共事业管理

2013104094

陈旭

中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策，其基本内容是：提倡晚婚、晚育、少生、优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。这一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口数量过快增长的要求，又提出了提高人口出生素质的要求；既提出了国家提倡什么，又提出了国家抑制什么；贯彻了从实际情况出发，区别对待，分类指导，不一刀切的精神；少数民族也要计划生育，但生育数量可以适当放宽。

这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求，也是中华民族繁荣昌盛的需要，它既照顾了宏观及其长远利益，也照顾了微观及其当前利益，缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距，得到了绝大部分育龄群众的支持，因而取得了史无前例的举世公认的成就。最近几年来，中国总和生育率都在替代水平以下的低位水平就是证明。但是，这一生育政策现状的铸就也是来之不易的。下面是新中国成立以来人口政策的变迁案例 1.鼓励生育阶段(1949年～1953年)这一阶段，政府对生育及人口增长采取了放任自流的态度，并出台了限制避孕和人口流产的政策，鼓励人们生育。

1950年4月20日，国家卫生部和军委卫生部联合发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》，规定“为保障母体安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述规定的基础上，卫生部制定了一个面向全民的《限制节育及人工流产暂行办法》，将适用于机关部队妇女干部的规定在全国推广。1953年，卫生部又以“与国家政策不符”为理由，通告海关禁止进口避孕用具和药物。这些政策都强化了人们多生多育的观念和行为。2.政策转变及反复阶段(1954年～1959年)鼓励生育的政策在1953年第一次人口普查后发生了急剧的转变。远远高于预期的人口数，与当时我国有限的资源与落后的综合国力形成对比，震动了政府领导人。从中央领导到学术界都提出一些节制生育的观点。

1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1956年初，中央公布了《1956年～1967年全国农业发展纲要》(修正草案)，在纲要中明确提出:“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”

但是“大跃进”及随后的大饥荒，改变了中国人口转变的方向。大跃进的浮夸做法使得当时的一些领导人对人口形势产生了乐观情绪，“人多力量大”、“人多可以办大事”的想法在一些主要领导人心目中再次占据主要地位。随着主张限制人口增长的经济学家马寅初先生在全国被批判，节制生育的政策主张被扼杀在摇篮里。

3.提出计划生育号召，在部分市、县的试行阶段(1960年～1969年)大跃进失败的反思和三年困难时期结束后现实人口增长的压力，使控制人口和节制生育的思想得以复苏。1962年12月，中共中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，要求各级党委和政府把这一工作列入议事日程。文化大革命初期，虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针，仍在实行限制人口增殖的生育政策，但社会环境处于无政府状态，一些计划生育机构名存实亡，有的甚至被“革命委员会”给取消了，节制生育的实际工作停顿了，人口又处于盲目发展的状态。4.限制人口增长的“晚、稀、少”政策逐步形成和全面推进阶段(1970年～1980年)“文化大革命”的**使经济滑坡，人口增长，1969年全国总人口突破八亿大关，使得人口与经济本来已尖锐的矛盾更加突出。这种客观现实迫使党和国家领导人在国民经济恢复后不得不重申控制人口的重要性。

1971年7月，国务院强调指出:“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。”

1973年，第一次全国计划生育工作汇报会正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全国进行了推广。1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和计划，1974年末在中共中央转发河北省《关于召开全省计划生育工作会议的情况报告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。

1978年6月，国务院计划生育领导小组会议进一步明确了“晚、稀、少”的内涵;会议还提出了一对夫妇生育子女数“最好一个、最多两个”的新要求。5.全面推行一胎化的紧缩政策阶段(1980年秋至1984年春)“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增长惯性的存在，根据有关方面的预测，要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策。同时由于实行联产承包责任制后农民生活较以前有了较大幅度的提高，他们的生育欲望有所扩张，而“大跃进”及三年困难时期后补偿性生育的人口也开始进入育龄阶段，因此这一时期人口出生率、自然增长率、总和生育率都有所反弹。在这样的背景下，开始在全国推行紧缩的一胎化政策，也就是“独生子女”政策。6.计划生育政策的调整阶段(1984年～1991年)由于实行的“一孩”政策与广大群众的生育意愿严重冲突，使中国的计划生育工作成为“天下第一难”。在实施“一孩”政策中，为达到人口控制目标，采取了许多行政、经济等强迫手段，产生了很多负面效应。

为了缩小政策与生育意愿的差距，缓和干群矛盾，1984年4月13日中央转发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，文件要求进一步完善当前计划生育工作的具体政策。

主要是:①在农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎;②坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎;③严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分。即所谓的“开小口子，堵大口子”。

1988年3月，中央政治局召开常委专门会议，讨论并原则同意国家计生委的《计划生育工作汇报提纲》。会议规定了现行计划生育人口政策的具体内容:提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子;国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎;不论哪种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。7.多样化的生育政策时期(1991年～2014年)

1991年5月14日，中共中央国务院根据实际生育控制能力与政策间的差距，实事求是地做出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。切合实际地将1991年～2000年人口计划控制目标定在年均自然增长率为12.50‟以内，即总人口2000年末控制在13亿以内。

2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将原有的政策性规定法律化为:“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” 根据社会发展水平、城乡结构和地域民族特征，各省市制定了地方计划生育条例，形成了现行的生育政策格局。概括起来为:①城镇地区和北京、天津、上海、重庆、江苏、四川等六省、市的农村，基本实行汉族居民一对夫妇生育一个孩子;②除上述六省、市外，有五个省、区规定可以生育两个孩子;有19个省、区规定第一个孩子是女孩时，间隔几年可以再生育一个孩子，简称一孩半政策;③有29个省、市、区规定夫妇同为独生子女的，可以生育两个孩子;其中有七个省还规定农村夫妇一方为独生子女间隔几年可以生育两个孩子;④各地条例还对少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等各种情况作出具体规定，可以生育两个或更多的孩子。

根据以上60多年来新中国人口政策的变迁，这里可以根据中国现在的社会现状预测下未来将会采取什么样的人口政策。

在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等。国内20多位顶尖人口学者历经两年研究指出，我国的人口政策亟待转向，尤其是生育政策应该调整。在中国发展研究基金会上月底发布的报告《人口形势的变化和人口政策的调整》中，这些学者建议，我国应实施“生育自主、倡导节制、素质优先、全面发展”的新人口政策。

二胎政策可以这样理解：农村户口的话，头一胎是女的就可以生第二胎，但是前提条件是年满28周岁的夫妇，否则两胎要相隔四年才可以生第二胎。如果头一胎是男的，无论是什么户口都好，只能生一胎。这是汉族的基本情况。少数民族的政策是这样的：少数民族人口是中国人口中的一个重要组成部分，少数民族的计划生育政策也是中国计划生育政策的重要组成部分。中国少数民族居住区一般人口密度较低，经济文化比较落后。新中国建立以后，中国少数民族人口增长很快，为了少数民族的繁荣昌盛和民族素质的提高，近几年来，在少数民族中也实行计划生育。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区根据国家的计划生育政策精神，结合本地实际，制定本地的生育政策。针对计划生育何时调整的问题，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭表示，二胎放开政策涉及到计划生育政策的调整问题，进入21世纪以来，我们国家现状是开始出现了低生育水平。因此，国家根据人口状况、经济社会发展状况进行调整，比如说黑龙江、辽宁、吉林等省市开始探索放开二胎，也就是从原来的双独可以生二胎，变化成单独可以生二胎，但这主要是农村地区，马旭认为可以开始逐步放开二胎生育政策。马旭认为，中国二胎放开的调整路径的核心是“分类”，马旭说，中国不同省份的各方面状况差别很大，比如辽宁、黑龙江、吉林，再比如上海、广东，这些省份的经济发展和人口都存在很大差异。因此应逐步分类，人口政策调整跟经济人口数量构成等状况挂钩，绝对不能一刀切，应该是分类、分省份、分步骤逐步放开。马旭认为，一线城市、发达城市、人口多的城市可以放缓。

专家研究认为，分区域分步放开“二胎”，可以避免同时全部放开带来的人口大起大落，也可避免放开“单独”带来的花费时间较长、贻误时机等问题。中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉介绍，学界通常用人口抚养比下降来定义人口红利，根据联合国的预测，中国的人口总抚养比于2011年跌至谷底，中国的人口红利期已经结束。劳动力成本上升导致中国丧失部分劳动密集型产业优势，就是人口红利期结束的表现。在专家看来，调整生育政策可缓解20年后的高度老龄化局面，使中国再次获得人口红利。这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求,也是中华民族繁荣昌盛的需要,它既照顾了宏观及其长远利益,也照顾了微观及其当前利益,缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距,得到了绝大部分育龄群众的支持,因而取得了史无前例的举世公认的成就。

制定我国的人口政策是一项十分复杂的工作。这既由于影响和制约人口因素的复杂性,也由于人口能够作用于其他因素的复杂性。因而,对于依据什么来制定我国人口政策的认识,在人口学界也有一些不同观点。有的认为:中国现阶段的人口政策,是在马克思主义指导下,根据国家的人口数量、人口素质以及人口分布、年龄、性别构成等性质和社会经济发展的需要而制定的;有的认为,任何统治阶级在制定维护其统治地位和利益的人口政策时,总是从经济与人口发展的相互关系、从人口与自然环境的相互关系以及从求得民族繁荣等客观现实出发;还有的认为,要想制定出科学的和行之有效的人口政策,必须以科学理论为指导,综合考虑各种客观因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依据,是不可能制定出科学的人口政策的。

这些看法虽然大同小异,但还是反映了强调的重点和视野涉及的范围是不同的,有的强调要有科学理论的指导,有的侧重从人口与经济、人口与自然环境等国情出发,有的则提出要有利于民族的繁荣,有的提出要考虑人口的心理因素,等等。上述看法都是无可非议的,有一定道理的,因为制约人口政策制定的因素实在太多了,就是再增加一些也是能够罗列出来的。问题是,哪些是主要的,哪些是必须考虑的,哪些是可以考虑也可以不考虑的,我们必须予以区分。

只有这样,我们才能抓住人口政策的主要依据,考虑那些必须考虑的因素,从而使我国人口政策具有较强的科学性,既有利于民族的繁荣昌盛,也有利于经济社会的可持续发展。必须主要依据以下三方面来制定我国的人口生育政策:马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想和科学发展观是我国制定人口生育政策的思想理论依据。任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定出来的。马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的两种生产理论、人多也好也坏的两点理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。

我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定我国人口生育政策的客观国情依据任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需要出发而制定出来的。我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下;各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。

我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压了。摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平;在社会方面,改善社会设施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量;在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率;在环境方面,合理人口分布,减少污染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。

以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不良的影响。我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。

绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、宗族的、夫妻之间的等等多个方面。

由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较大幅度的。我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上? 对此,我认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力了。能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效果。承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不会是理想的。因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄群众现实需要出发,采取多种措施,急人所急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利地得到贯彻执行。

世界上一切事物都处在发展和变化之中，作为影响和指导人口再生产过程的生育政策也是如此。生育政策与其他任何社会经济政策一样，它的稳定具有相对性，没有绝对稳定不变的社会性政策。因此，人口生育政策的调整、完善、发展和变化是正常的、符合事物发展客观规律的。

这种在动态中不断调整和完善人口生育政策思想,早在1981年中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中就已明确坦言：“如果不从现在起用三、四十年特别是最近二、三十的时间普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，控制人口的增长，„„这将会大大增加实现四个现代化的困难，造成人民的生活很难有多少改善的严重局面”。1984年初中共中央书记处在一次研究人口向会议上也指出：“党的政策不能脱离实际。现行的计划生育政策，仍是一个历史阶段的政策，今后，随着我国经济，文化水平等方面的提高，还可以进一步加以完善”。因此，稳定现行生育政策不是永远的，到下一个世纪的某个历史阶段现行生育的政策肯定会进一步完善，成为影响和指导人口再生产过程具有强大生命力的生育政策。完善后的人口生育政策，将在许多方面继承现行生育政策的符合人口再生产的质和量规律要求的内容，将得到城乡广大人民和育龄群众的拥护和支持，人们会更加自觉地按照政策要求行事，人口过程将会更加协调和自然。它不但会促进中华民族的进一步繁荣昌盛，而且还会给中国经济、社会、资源、环境的可持续发展提供更好的人口条件。

第四篇：新中国煤矿安全监管体制变迁

新中国煤矿安全监管体制变迁

[摘要]新中国的煤矿安全监管体制经历了安全监管与煤矿生产合一、在反复中缓步前进、安全监管独立并逐步深化的不同发展阶段,从淹没于生产职能中逐步分离 并独立运作,在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强,对遏制矿难有了一定效果。但要根本解决煤矿安奎事故高发频仍的深层次矛盾和问题,必须从本质上考虑 “国家一市场一社会”及其与之相关联的“权力一资本一劳动”之间安全结构的均衡发展,即安全生产长效机制建设,说到底,是政府和公民社会的共同治理、共同监控,“安全民主”与“安全法治”同样至关重要。

[关键词]新中国 煤矿安全 监管体制

[中图分类号]TD7;F429 [文献标识码]A [文章编号]1005-4952(2009)02-0042-11

与世界发达国家在其工业化初中期 的煤矿安全事故(本文简称矿难)比较,中国在其工业化初中期的矿难同样呈现高发(死亡人数多)频仍(事故次数多)状态。据有关资料统计,目前中国矿难绝对 死亡人数分别是波兰和南非的近200倍、美国和澳大利亚的150倍以上、印度和俄罗斯的40~50倍;改革开放前后纵向比较,从绝对死亡人数看,改革开放 后29年(1978~2006年)是改革开放前29年的2.5倍多。死亡人数相对量如百万吨死亡率、亿元GDP死亡率等不断下降,但横向比较百万吨死亡率 分别是美国的150多倍、波兰的20多倍、印度和俄罗斯的12倍左右。因此,如何遏制矿难高发频仍势头成为政府和整个社会的重要议题。

社会控制一直是社会学研究的重要议题。政府对煤矿安全生产的监督管理,主要是通过行政手段和法律手段、兼顾经济手 段的正式的、外在的、强制性的硬控制方式。从发达国家和中国煤矿监管历史变迁看,国家这只“手”是强而有力的,而其中的监管体制是最具核心作用力的结构性 手段。在中国,政府监管是对煤矿安全生产进行社会控制最主要的方式,但行政监管体制和煤炭工业生产体制一直存在“分久必合、合久必分”的反复变迁。本文将 中国政府对煤矿安全生产的监督管理分为三个时期进行梳理分析(本文的考察截至2007年)。

一、安全监管与煤矿生产合一(1949~1978年)

究竟是“安全第一”还是“生产挂帅”,一直困扰着整个煤矿系统。新中国成立初期,百业待举,对能源的需求是重 中之重,同时在保证生产安全的技术条件方面也十分缺乏,安全工作基本上置于“生产挂帅”之后。后来,由于事故不断,不但引发社会不安乃至国际舆论的“攻 讦”,而且引起了党和政府的高度重视,安全生产工作进入政府的重要议事日程。安全监管工作逐步形成初步体系。在计划经济时期,煤矿安全监管体制也基本上是 政企不分、生产职能与安全监管职能不分、安全监察与安全管理不分,政府部门既管生产抓经济效益又管安全,体现出一种“全能主义”的治理模式。

1949~1957年,中国各领域处于恢复或兴建时期,国民经济生产的能源需求主要是煤炭(占全部能源需求的95%以上),尽管1949年第 一次全国煤矿会议上周恩来提出了“安全第一”的方针,以1953年燃料部技术安监局成立为主要标志初步形成了“行业管理、工会监督、劳动部门检查”的煤矿 安全管理体系,但在实际生产和行政监管中没有得到足够的重视,没有单独的权威的安全生产监管部门,安全监察人员可有可无。尤其在“大跃进”的“高指标”生 产时期,奉行“生产挂帅”,安全监管职能和制度建设也被“束之高阁”,1958~1961年反而取消了全国性的安全监察机构,整个“二五”时期。煤矿事故 年均百万吨死亡率和年均亿元GDP死亡率为建国以来最高峰;鉴于事故高发,1963年颁布的《煤矿安全监察工作条例》成为我国首份具有法规性质的安全行政 监察文件,突破了过去单纯的技术性安全保障;但到“文化大革命”时期,劳动纪律松散,安全监管被当作影响生产的“毒草”,中断了安全监管机构和职能。

可以说,1949~1978年,国家对煤矿生产的安全工作有了初步的认识和规章,但是在具体生产实践中很难落到实处,制度不完善,措施不健 全;而且这一时期的安全工作还受到政治运动的很大影响,煤矿安全监察工作一直没有摆到重要位置。1960年的山西老白洞矿难就是在当时取消安全监察部门的 情况下发生的;1961年是1949年以来百万吨死亡率的最高峰;1960年是亿元GDP死亡率最高峰,也是新中国成立以来第一次绝对死亡人数高峰。

监管与生产合一的安全生产模式有其历史必然性和时代性,它在新中国成立初期百废待兴、内外敌对势力觊觎新生政权的条件下,为应对社会全面危 机,中央集权式的政治权威渗透到社会生活的各个层面,具有全能型“强政府”的积极功效。但在社会主义改造以后继续推行这种“大包大揽”模式,必然违背历史 发展规律,窒息社会活力;在煤矿领域则是生产与安全两者不能很好协调,相互干扰,甚至于出现以“生产挂帅”替代、掩盖或取消“安全第一”的重大失误。

二、安全监管在反复中缓步推进(1978~1997年)

1978~1997年间,国内经济发展对能源的需求量逐年增长,当时中央主要领导人提出“有水快流”思想,1983年4~11月,煤炭部先后发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》、《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》、《关于积极支持群众办矿的通知》等三项政策,一时全民办矿,家家起炉、村村冒烟,煤矿遍地开花。至1985年,乡镇煤矿的产量较1983年增加66.5%,但随之而来的是生产安全事故更加突出。

这一时期的安全监管工作较前一时期有所进步、有所重视,出台了很多安全生产规程、条例。但煤矿生产呈现出一种“放任”状态,只是由于煤炭资源 的战略性特点,煤炭价格还没有完全放开(1994年才适度放开煤价),依然由国家控制定购销售,因而煤矿领域具有“准放任”经济的特征;也因此,煤矿监管 体制反复变革、时紧时松,呈现出从“全能主义”向“监管主义”转变的过渡性特征。1977~1986年,开始勾画“行业管理、国家监察、工会监督”的安全 工作体制轮廓(1986年正式形成“行业管理、国家监察、群众监督”的体制);1987年中共十三大召开后,企业向“独立法人”转变,安全监管体制又变迁 为“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”的“四结合”结构;1993年施行《矿山安全法》是煤矿安全监管法制化的一个重要标志;1995年后,煤矿 安全生产的一些基本规程才逐步走向规范;1996年出台具有标志意义的《煤炭法》,同年乡镇煤矿产量达到最高峰,占全国总产量的45.6%;1997 年,32家国有重点煤矿开始成立公司,兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等开始组建企业集团并上市。

监管不足或时紧时松在一定程度上促进了经济高速增长,但也必然付出巨大代价。煤矿领域则是产量大增而矿难高发频仍,随着产量、总值的不断上 升,百万吨死亡率和亿元GDP死亡率不断下降,但绝对死亡人数从“六五”时期到“九五”时期一直处于高增长状态,直到2003年以后才下滑。其中1980 年前后为1949年以来的第二次高峰,1989年前后为第三次高 峰(1989年死亡7448人,是1949年以来年死亡人数最多的年份),1994年前后为第四次高峰

三、安全监管独立并逐步深化(1998年至现在)

所谓“监管”,主要是指公共机构对市场实施的特殊形式的外部控制。监管实际上包括“监督”和“管理”两个方面,市场化条件下政府职能的重点是 “监”,在此基础上加强“管”,这与计划经济时期重点在“全能管控”大有不同。在市场化条件下,所有制和产权制度不断变革,政府只能实行有限监管。

(一)1998~2000年:安全监管职能与煤矿生产初步分离

这一时期是煤炭生产与煤矿安全监管正式分离阶段,安全监督工作体制体现为“企业负责、国家监察、群众监督”新“三结合”结构。这一阶段也可说 是“监管独立摸索阶段”,死亡事故信息披露机制开始形成,“报喜不报忧”的新闻风格在政府实事求是态度下开始扭转。最主要的是,国家煤矿安全监察局在 1999年12月30日单独设立,但附设在国家煤炭工业局下面,各省市区、地市、县市开始筹划垂直设立煤矿安全监察厅局和办事处的问题,这是独立安全监管 迈出的可喜一步,体现了政府有限监管的思路,是有积极意义的。但是,这一时期国家在安监机构的设置和人员编制配备上走了弯路:新组建的“一套人马,两块牌 子”的机构改革上下不同步,有的省市煤矿安全监察机构独立,有的省市仍然把安全监管与煤炭行业管理捆绑在一起,因而对安全监督工作冲击很大,省市级机构不 定、人心不稳,工作出现空挡,有的发生事故不上报,各地伤亡数字统计不准确。由于小矿安全事故频发和效率过低,更主要的是当时煤炭产量过剩,“关井压产” 是这一时期安全监管的重点。

1998年3月,新一轮国家行政机构改革中不再保留煤炭工业部,在国家经济贸易委员会下设国家煤炭工业局,力图把生产和贸易交给企业和市场, 政府注重加强监管。同年12月国务院颁发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》,规定到1999年底,关井2.58万处。压减产量2.5亿吨, 即1999年产量目标控制为11亿吨;关掉非法煤矿、国有矿区范围外的“两证不全”的开采高硫煤的小矿和大矿区内布局不合理的各类小矿。1999年12 月,国家经济贸易委员会下发《关于下达2000年原煤生产总量控制目标的通知》,确定2000年全国原煤产量控制目标为8.7亿吨,并要求层层分解指标;要求2000年关闭乡镇煤矿1.89万处。

实际上,这一时期煤矿安全监管工作虽然与生产分离,但监管工作很长时间没有全国性的完全分离出来的相应机构具体负责,地方煤炭行业管理与煤矿安全监管依然没有实质性的分离。

(二)2001~2004年:安全监管独立且不断深化

这一时期为“监管独立深化阶段”,各项安全生产规章制度在向国外监管模式学习和国内事故“焦点化”的情况下逐步走向完善。2000年12月在 国家经济贸易委员会下设立国家安全生产管理局,与国家煤矿监察局是“一套人马、两块牌子”,并逐步推进中央和地方的煤矿安全监察三级垂直管理体制。2002年6月29日,具有标志性意义的《安全生产法》颁布,明确了政府安全监管体制,国家安全生产综合监管与各级政府有关职能部门专项监管相结合。2003年撤销国家经济贸易委员会的同时,成立国务院安全生产委员会办公室,国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)成为国务院直属机构。2004 年首次以国务院的名义发布《进一步加强安全生产工作的决定》,明确安全生产管理体制为“政府统一领导,部门依法监管,企业全面负责,群众参与监督,全社会 广泛支持”,确立安全生产的长效机制和格局,同时正式确立政府关于安全生产事故的新闻发布制度;规定了安全监察工作约束性的处罚办法,确立了对死难者赔偿 的责任制度(赔偿不低于20万元)。这一时期“关井压产”工作仍在继续。2001年1月,国家经济贸易委员会下发《关于2001年煤炭行业总量调控和关井 压产工作的通知》,确定2001年全国原煤产量控制目标为9.5亿吨,2002年目标为10.5亿吨,要求继续关闭矿办小井和关井压产。

在这一时期,最突出的是在煤矿安全监管机制方面先后陆续出台开办煤矿的资格条件,设置和提高办矿的“门槛”。2001年6月,国务院办公厅发 出《关于做好国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》。通知规定:凡国有矿区内的小煤矿,一律关闭;凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿 长资格证(“四证”)不全的,一律关闭;生产高灰高硫煤的,一律关闭;凡不具备基本安全生产条件的,一律关闭;合法乡镇煤矿经整顿验收合格后才能恢复生 产。后来发展为“六证齐全”、“九证一照”等。但是这些证件的办理过程手续繁杂、费用高昂,而且某些资格证件是重复的且换发新证频繁,导致权力“寻租”和 资本对权力的“租赁”。

(三)2005年至今:安全监管“风暴”刮起

由于2004年底和2005年初发生6起一次性死亡100人以上的特别重大矿难,政府强化了监管职能。2005年初,副部级的安全生产监督管 理局和厅局级的煤矿安全监察局分别升格为正(总局)、副部级,成为国务院直属局,出台了打击“官煤勾结”和“关闭不合格非法小煤窑”的“重拳”措施,起到 了一定的威慑作用。这一时期出台的措施最多、手段最严、查处最有力,既有煤矿关闭整顿和官员行政行为约束的规定(如2006年国务院颁布《关于预防煤矿生 产安全事故的特别规定》、4部委颁布的《坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题》等),也有保障煤矿工人安全的维权措施(如 《关于加强煤矿安全生产工作规范企业劳动定员管理的若干指导意见》、7部门的《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》,并赋予国有重点煤矿矿工10项安全维权权利等)。

2004年,国家发布了两批安全程度评估为不具备安全生产条件的国有煤矿(D类矿井)名单,共有1398处矿井被关闭,并要求各级地方政府自 公告之日起要立即责令辖区内被评估为D类的小型煤矿停产整顿,对矿长(法定代表人)提出警告并对拒不停产整顿或在规定期限内整顿不合格的煤矿,依法予以关 闭。2005年12月到2007年12月,根据中央相关文件的要求,已经先后发布8批、8609处关闭矿名单。同时要求,各地要按照国务院有关文件要求, 加强领导,落实责任,严格标准,对于已确定关闭的矿井,相关部门要吊销其所有证照,停止供应并处理火工品,停止供电、拆除供电线路和地面设施,封闭填实矿 井井筒,平整井口场地,恢复地貌,妥善遣散从业人员。对已经关闭的矿井,要加强巡回检查,确保将矿井关实关死、关闭到位,不留后患,防止死灰复燃。但同时 核发了两批乡镇煤矿安全生产许可证。

从近年的煤矿安全事故分析看,主要的是瓦斯、火灾、水害、冒顶这些危险多发的事故,制度监管上的“三超”(即超能力、超强度、超定员)特别是 超定员,是造成一些煤矿事故损失惨重的重要原因;非法和不具备安全生产条件、破坏资源环境、不符合国家产业政策以及生产能力落后的煤矿,是事故的高发点。其中人为原因最多,多数是因为矿主贪婪,或者因为矿 工缺乏常识,或者因为追逐利益而违反安全规定作业,或者因为官煤勾结致使监管不严。因此,“关闭”、“整顿”、“整改”、“整合”等是这一时期最多的话 题。2006年初,国务院进一步明确安全生产“两个主体”——政府为“监管主体”、企业为“责任主体”;2007年确定为安全生产的“落实年”和安全整治 的“攻坚年”,即全面贯彻科学发展观,认真落实中共中央国务院的决策部署和政策措施,深入开展煤矿等事故多发行业和领域安全生产重点难点问题的攻坚,着力从经验型监管转变为科学的综合监管。

从整体上看,1998年以来,煤矿安全事故绝对死亡人数不断下降,尤其在2003年第五次高峰后下降更为迅速,通过2005~2006年的强监管、硬问责 和关闭小煤窑等措施,矿难死亡人数由2005年的5900多人下降到2007年的3786人,下降了35.8%;百万吨死亡率也从2000年的5.81下 降到2006年的2.04、2007年的1.48,下降较快;亿元GDP死亡率也由1994的0.146下降到了2007年的0.015。这是通过政府强 有力的制约监管机制实现的,体现了中国政府强大的制约力度。

从上述对中国煤矿安全生产历程的分析看,煤矿监管体制从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作,在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强,对遏 制矿难有了一定效果;但是从整个状况来看,煤矿安全事故高发频仍的深层次矛盾和问题并未得到根本解决。改革开放以来,市场需求十分强劲,光是依靠大量关闭 小煤窑无济于事,小煤窑在关系性“潜规则”和交易性“钱规则”的支撑下重新开张、小煤窑被关闭后大煤矿超能生产的潜在动因始终在涌动着,即安全监管“不 适”(不适应于市场化加速发展对煤炭能源的需求),即便制度在文本上健全完善,但在执行中依然走样、变味,非正式规则对其蔑视和超越的动因始终存在,使安 全监管“虚化”(悬置);安全监管体制长期反复,思路不清,低效乏力,与国外比较,中国安全生产监督管理机构中监督管理执法人员严重不足,超负荷运行;“关井压产”政策取得了一些成效,大量非法不合格小煤窑被关闭,但“关井压产”本身“治标”难“治本”,煤炭需求旺盛要求国家组建大型煤业集团既促进生产 又保证安全;从中国煤矿安全生产政府监管体制变革看,基本体现了政府从“全能主义的政治理想”到“监管主义的政治理念”的嬗变,安全监察权同样有可能被 “俘获”为“寻租”工具和发生责任畸变。因此,要遏制矿难,就必须从本质上考虑“国家—市场—社会”及其与之相关联的“权力—资本—劳动”之间安全结构的 均衡发展即前述的安全生产长效机制建设,也即在市场需求旺盛的前提下,煤矿安全监管重点是既要确保把煤炭资源挖掘出来,又要确保不发生或少发生重大安全事 故,既需要政府这只强大的正式监管之“手”,但也需要公民社会的不断发育和壮大,发挥公民社会组织、社会中间阶层和民众的力量,共同遏制、共同治理矿难, 在“安全法治”基础上实行全民民主监督,即“安全民主”。

第五篇：新中国休假制度之变迁

新中国休假制度之变迁

劳动时间的缩短和休假时间的延长是人类文明的大趋势。在这方面，美国走在世界前列。企业家亨利·福特早在1926年，就在其汽车公司实行每周五天工作制。他认为，工人有更多的休息时间，就可以花费更多的钱，对经济发展大有好处。一些企业仿效，使五天工作制迅速在美国传开。1930年代，美国经济出现大萧条，通过一周工作40小时的新劳动法规，将五天工作制固定下来。1940年代，世界上一批发达国家也相继采用。

中华人民共和国成立时，在第一届政治协商会议上通过的《共同纲领》中规定，将干部职工的工作时间限定在每天8小时至10小时，没涉及每周工作多少天，实际上每周只休息一天。在50、60年代，加班加点是常事。

1979年，国家科委政策研究室胡平参加联合国组织的科技方面的国际会议，发现很多欧美国家，乃至一些并不发达的国家，每周工作五天，联合国仅工作四天半。1982年，国家科委成立中国科学技术促进发展研究中心，胡平先后担任副主任、主任，他提出了实行五天工作制。于是1986年5月成立了缩短工时课题组，组长杨果，成员有吴志纯等。课题组先后对全国上千个企业进行抽样调查，并对299个大中型工业企业和223个商业企业的调查数据进行了统计分析。还对北京、上海、天津等十几个城市进行典型调查和案例分析，开展了社会意向调查。他们研究了发达国家短工时的效率、能效比，带来的冲击和已有的经验，我国工作时间的利用程度，人们对缩短工时的心理接受度，学校、医院等公共事业该如何应对，各地的不同情况，第三产业市场承接力等。他们得出的结论是：我国属于世界上少数几个工时较长的国家。美、英每人年平均工时1850小时，法国1650小时，等等。中国为2448小时，还是世界上没有带薪休假制的4个国家之一。即使实行五天工作制，每年带薪休假20天，中国年工时量仍超过发达国家一个半月以上。国外推行五天工作制需要一定的过渡时间。美国和苏联用了20多年。东欧各国用了十几年时间。我国着手缩短劳动工时，在2000年以前可在全国实现。

当时，在北京密云机床研究所、阿城继电器厂等实施五天工作制试点，这些企业在缩短工时之后，企业内部进行了调整，一、二、三线职工的比例趋向合理，职工的生产劳动积极性均有很大提高，产值、利税等经济指标也有很大提高。

国家科委1988年提出的建议，引起了中央的关注。国家科委只有建议权，具体主管劳动工时问题的是劳动部。90年代，国务院要求劳动部把研究缩短工时的方案提上议事日程。1992年，劳动部也通过外交部收集到136个国家的工时情况，了解到世界主要国家实行的都是一周40小时工时制。于是，他们提出了“缩减一天工时”和“缩减半天工时”两种方案。他们最初认为，从每周工作48小时减为40小时，步子迈得太大，主张先减到44小时。对于一些特殊行业来说，半天的工时难以安排，于是向国务院报了一个变通方案。1994年2月3日，国务院发布第146号令，实施每周工作44小时的工时制度，自3月1日起，当月第一周星期六和星期日休息，第二周星期日休息日，依次循环。当时，劳动部进行跟踪调查。结果机关、事业单位落实得最好，最苦最累的一线生产岗位落实最差。

这时，国内出现了企业工人大批下岗的现象。为了增加就业岗位，缓解部分工人下岗问题，国务院领导提出继续改革，将每周工作44小时进一步缩短到40小时。1995年3月25日，国务院令再次宣布，自当年5月1日起，全国实行5天工作制。从此双休日成为中国人生活的一部分。当然，许多进城务工的农民，还没有享受到这一权利。（丁东 作者为山西社科院研究员）

中国休假制度小史

在古代，春节、端午、中秋三大节是传统节假日。

汉朝到隋朝，官定假日为5天休假一次，称“休沐”（休息和洗头的日子）。唐宋时期，继承南北朝时南方地区的“旬假”、“旬休”制度，即每月第10天、第20天和最后一天各休假一天。此外，政府还规定官员在一些传统节日、宗教节日、孔子生日等享受休闲的福利。明清时期，取消旬休（但有长假可休），只有3个官方认定的主要节庆假日，即春节、冬至和皇帝诞辰。但春节的假期可长达一个月。

1902年8月15日，朝廷颁布章程其中规定全国的中等、高等学堂，一律实行星期制，逢星期天休息。民国时期，引进西方休假制度，把星期天定为官定假日。