浅析我国城乡最低生活保障工作

第一篇：浅析我国城乡最低生活保障工作

浅析我国城乡最低生活保障工作

——以杭州市余杭区的低保工作为例的分析

班级：社区0331 学号：030233150 姓名：

社区0332 030233245

[内容摘要] 最低生活保障制度是实现国家长治久安的社会稳定机制、经济调节机制和政治调节机制。建立居民最低生活保障制度，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证深化改革、扩大开放、促进发展，是一项社会效益极佳的民心工程。但是，由于我国经济、社会结构急剧转型，在推进最低生活保障制度和实现“应保尽保”的工作中产生了一些问题，并制约着最低生活保障制度的调节作用。研究最低生活保障制度问题，提出相应的建议，对构筑城乡一体化最低生活保障制度有着重要意义。

[关键词] 城乡 最低生活保障 建议

本文所称的“低保”是指“城乡居民最低生活保障”（简称“低保”）。随着社会、经济的不断发展，我国部分地区的农村居民也开始享受低保。本文就浙江省杭州市余杭区最低生活保障状况为例，对其运行过程中存在的问题进行阐述，并提出相关的建议及对策。

一、最低生活保障工作基本情况

根据浙江省人民政府令[2001]131号文件中规定：家庭人均收入低于其户籍所在的县（市）或设区的市的最低生活保障标准的居民、村民，除《浙江省最低生活保障办法》有特别规定的外，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

余杭区自1996年实施最低生活保障制度以来，通过多年的实践，已建立了一套以政府投入为主、社会帮扶为辅的低保模式，初步构建起区、乡镇（街道）、村（社区）三级低保工作网络。低保工作在不断完善，特别是在实行应保尽保后，保障面不断扩大。到2006年3月，全区有低保对象4586户，10511人，约占全区总人口的1.29%，月支出保障金达八十多万元，基本实现了动态管理下的应保尽保、应补尽补。

二、最低生活保障工作中存在的问题

随着城市化进程的加快和市场经济的进一步深化发展，最低生活保障在实施过程中相继暴露出了一些问题。余杭区低保工作在基本实现应保尽保的情况下，同样也暴露出了一些问题，主要体现在以下几个方面：

（一）救助对象

现行低保政策对救助对象有所区别，但总体来看，政策对救助对象区分的不够详细：一是对不同情况的救助家庭没有区别。现行政策仅仅关注救助对象的收入情况，而对其支出情况、需求情况考虑的不够，由此造成了救助效果不同，因为收入相等的不同类型家庭，他们的生活支出情况，往往存在较大的差异。家庭中有重病患者或是有孩子上学，他们的生活开支要高得多。二是对不同人数的救助家庭没有区别。对单人户、双人户、多人户以及单亲家庭、老人家庭实行同一个保障标准，显然会对实际保障作用有影响，因为单人户与双人户、多人户相比，一个人的日常生活成本要高得多，所以，在获得相同保障金情况下，其救助效果也不相同。单人户的生活相对困难，这种情况在单亲家庭、残疾人家庭、独居老人家庭中会表现得更加突出。

目前的低保政策，对于低保对象的界定仅是以家庭成员的收入来考虑，没有考虑因病致贫等因素，这就出现了救助不公平问题。一些家庭收入高于低保标准，但因其家庭成员患重大疾病，生活水平低于低保标准。这类困难人员得不到救助，造成救助不公平现象的存在。

（二）进来容易退出难

无业家庭的低保收入和就业家庭的总收入差距不大，目前余杭区城镇低保标准为260元，一个三口之家，如无任何收入，每月可领低保金780元，但如有一人出去工作，每月收入600元，再给予低保补差，家庭收入还是780元。现行政策对低保对象的优惠较多，比如低保家庭除了享受每月一定补贴外，还在租房、水费、使用管道煤气、缴纳治安联防、卫生清洁费等方面享有不少优惠，有的甚至全免；如遇到大病、子女读书，政府还将给予一定资助等。因此，一些家庭宁愿享受低保政策的扶助，也不愿意出去找工作，造成政府买单养懒汉。同时也使得一部分人产生错误的思想认识，一是“政府的钱不要白不要”；二是相互攀比，“他困难，我也困难，他吃我也吃”；三是下岗了、失业了，单位不给钱，就找政府要；四是一旦入保，就不再退保，以吃低保为荣。

（三）“老养小”与“人户分离”

《杭州市市区居民最低生活保障实施办法》的有关规定提出，低保人员与其父母是同一个户口并共同生活的，其父母的收入也要计算在家庭收入内。一些老人辛苦一辈子，本身退休养老金就十分微薄，又要倒贴给子女，不符合《宪法》关于“子女有赡养父母义务”的原则精神。

按照国务院《城市居民最低生活保障条例》规定，低保必须在户籍所在地申请。近年来，随着城市建设和改造步伐的加快，使人员居住分散，人户分离的矛盾十分突出。人户分离现象的大量存在，既增加了收入和就业情况核实等工作的难度，也造成了地区间的矛盾，从而影响到低保工作的正常受理。一是入户调查难。如申请者与亲属同住，其家庭财产和生活水平很难确定。二是公示难。如申请者居住在其他地区，就使张贴公示失去意义。三是监督难。享受低保者如为隐性就业，又不向相关部门如实汇报收入情况，则造成低保失实。

（四）家庭收入调查核算难 政策规定，低保对象的保障金是按其家庭月人均收入与所在最低生活保障线之间的差额加以确定，差多少补多少，因此，对申请人家庭经济状况进行调查与核算，是实施社会救助的前提，是保证社会救助公开、公平、公正的基础性工作。从现状来看，在家庭收入核算上，缺乏一套科学合理的方法，给低保工作带来了极大的困扰。申请人申报的情况，有的与实际收入有明显差异，有些申请人的隐性收入无法确定，骗保现象也有发生。如：（1）申请者所在单位出具的证明不统一，有的只计算基本工资，不算奖金、津贴，造成证明上的收入小于实际收入；（2）个体经营户的收入不易核实，多数情况下只能申请者报多少就是多少；（3）有的职业，如营销员，单位只发保底工资，其余的如业务提成，单位未必掌握，因而也无法证明其实际收入；（4）有的人在外面有工作，但由于现在邻里交往较少，向邻里进行调查较困难，致使其在申请低保时，隐瞒了这部分收入。

（五）低保工作人员不足及对政策把握不够

由于低保标准提高，使越来越多的下岗失业人员等困难群体进入享受最低生活保障者行列。近年来，余杭区低保人数猛增，从1997年的1605户3232人到目前的4586户10511人，10年间，低保人数增长了2.25倍。现在低保人数已占到全区总人口的1.29%，并每月持续增长。目前乡镇、街道低保工作人员都是兼职的，对低保工作要求的入户调查、组织参加公益劳动、征求群众意见等工作，无法一一实施。同时，乡镇、街道基层民政干部调动较快，低保工作经费和机构也没有得到完全的落实，低保工作还停留在手工操作阶段，无法达到低保工作信息化、网络化管理的要求。低保工作的现有力量跟不上形势的需要，很难做到动态管理。

工作人员素质的高低和对政策理解的不同，在低保调查审核中存在把关松紧不一的现象。对一些政策没有规定的情况，缺乏统一标准。

（六）就业和低保工作未能有效衔接

在享受低保的人员中，有一半属于30至50岁有劳动能力的人员。这些人的就业安置难问题，给低保工作、政府财政带来很大压力。目前救助与就业，民政和劳动部门互不相连，社会保障管理信息网络不健全，造成低保管理的断层。

（七）“低保证”发放过程中出现的新情况

一张“低保证”有很高的使用效益，减免房租、减免学费、住房拆迁、廉价租房申请、看病挂号等都能使用“低保证”，拥有“低保证”，就可以享受诸多福利待遇。致使很多居民千方百计编造条件。这与国家制定低保制度的初衷相悖，对低保工作的正常进行也产生不利影响。

（八）公益劳动工作没有跟上

《城市最低生活保障条例》规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受最低生活保障待遇期间，应当参加其所在居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。这项工作在各个乡镇（街道）开展的并不平衡，一些乡镇（街道）重视，一些乡镇（街道）不重视，个别乡镇（街道）一次也没组织低保户参加公益劳动，缺乏具体的操作规定。

三、解决“低保”问题的建议

由于各地经济和社会发展的不平衡，最低生活保障制度在实施过程中，需要进一步健全和完善，必须根据本地区的实际情况，制定和实施建立和健全本地区最低生活保障制度。

（一）加强审核监督力度

充分发挥社会力量、职能部门力量，加强对低保审批的监督力度，除进一步健全完善审批结果公开制度外，将低保审核的重心放在村（社区）、乡镇（街道）。建议村（社区）成立低保评估小组，对低保申请者进行资格（包括其参加公益性服务劳动的情况）评估；乡镇（街道）建立低保工作联席会议制度（或建立低保工作服务中心），每月对乡村（社区）上报的低保申请资料进行复核；区一级对乡镇（街道）上报的对象做原则审核。

（二）对人户分离对象实行“双重管理”

户籍所在地负责救助金的支出，居住地负责管理、收入等工作。上级财政部门运用资金调控手段对因人户分离引起的人口导入区给予适当补助，以解决部分困难地区财政与救助任务不成比例的问题。加强对人户分离救助对象的科学管理，减少地区差别或相互推诿所产生的矛盾，使社会救助工作逐步走向科学化、规范化、法制化。逐步改善现行户籍制度，实现迁徙、居住自由。

（三）搞好政策配套

当前低保工作面临的许多问题，如“老养小、小不养老”、因病致贫、低保标准与就业动力的矛盾等都与政策不配套有关。政府要加强对贫困家庭进行救助的具体办法研究和制定工作，完善低保家庭收入的方法，出台鼓励低保对象就业的有关政策及其它相关措施。

（四）加大公益劳动的组织力度

组织低保户参加村（社区）公益劳动是增强低保户劳动观念、使其重新回归社会的有效途径。成立由街道民政科或社会保障站负责人为社长、低保户中的优秀分子为副社长的公共服务社，参加者按劳取酬，工资由用工单位支付，以鼓励低保户劳动脱贫。也可以在一定程度上缓解低保户增加带来的财政压力。针对低保对象以身体不好为借口，不参加公益劳动或不从事社区介绍的工作这一问题，建议建立贫民医院或指定几家医院鉴定低保对象的身体状况。

（五）加强基层工作力量，工作重点放在村（社区）

发挥乡镇政府（街道办事处）和村（社区）居民委员会的作用，建立健全基层最低生活保障管理服务网络。建立和完善低保资格评议和公示制度，由村（社区）居委会、村（社区）民警和村民（居民）代表等组成低保资格评审小组，讨论评议本村（社区）低保对象资格等事宜。困难群众提出申请后，村民委员会（居委会）将其家庭收入情况、困难程度向辖区村（居）民公示，接受社会和群众的监督。对有争议的困难家庭，评审小组征求群众意见，进行调查核实，减少骗保现象发生。

（六）进一步加强调查研究工作

随着改革的深入，低保工作的范围和标准在不断调整，现行低保政策中没有涉及到的新情况、新问题为低保条例的落实增加了难度。面对新的形势和工作任务，要加大调研工作的力度，全面掌握社会主义市场经济体制下城市困难群体的基本情况，发现问题、解决问题，为完善立法提供依据。

除上述这些之外，还须加强低保工作力量，改变低保工作人员不足的想象，提高低保工作人员的综合素质；建立就业帮扶机制，针对困难家庭的不同情况，采取多种形式的社会救助、帮扶，设立就业帮扶基金，鼓励低保对象发展生产，走上脱贫道路；家大舆论宣传力度，使群众了解低保标准和相关政策，使执法部门和工作人员提高认识，切实把工作做好；推进低保工作的信息化和社会化管理，提高低保工作效率和动态管理水平。

低保工作是当前我国社会保障体系的重要组成部分，是维护和保障困难群体基本生存权的一项根本措施。加强低保信息化建设，改进工作手段，实施分类救助，增强救助效果，逐步建立起最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，政府责任意识明确，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化，与经济社会发展水平想适应的新型社会救助体系，对维护社会稳定，促进经济和社会事业健康发展起着只管重要的作用。

[参考文献] [1] 余杭区民政局社救科 救灾救济工作文件汇编（内部资料）杭州市余杭区民政局 2005.5 [2] 费梅平社会保障概论（第八章）华东理工大学 2005.7 [3] 中国人民大学 社会保障制度 中国人民大出版社 2002.2 [4] 余杭民政信息网 http://www.xiexiebang.com/

第二篇：城乡最低生活保障申请书(样本)

附件1

城乡最低生活保障申请书（样本）

XX县农村居民最低生活保障书面申请书

（样本）

镇（乡）人民政府：

我系村委员会组家庭户主，现年岁。我代表家庭申请农村最低生活保障。

一、家庭成员情况：全家共有人，其中残疾人、患重病人。

二、家庭收入情况：家庭现有承包地亩，去年农作物收入元，养殖业收入元，打工等收入元，其它收入元，共计年收入元；

三、家庭贫困原因：

（）因病、（）因残、（）临时灾难、（）年老体弱、（）生存条件恶劣、（）其它等。

申请人（户主）签字、按手印：

年月日

XX县城市居民最低生活保障书面申请书

（样本）

社区居委会：

我系社区幢单元楼号家庭户主，现年岁。我代表家庭申请城市最低生活保障。

一、家庭成员情况：全家共有人，其中残疾人、患重病人。

二、家庭收入情况：

三、家庭贫困原因：

（）因病、（）因残、（）临时灾难、（）年老体弱、（）失业、（）其它等。

申请人（户主）签字、按手印：

年月日

第三篇：城乡最低生活保障工作调研报告

城乡最低生活保障工作调研报告

2月21日，*县人大常委会副主任带领社会建设工委和教科文卫工委组成人员调研城乡最低生活保障工作情况，通过走访低保户、听取汇报、座谈交流等方式，对我县城乡最低生活保障工作情况有了较为全面的了解。现将调研情况报告如下。

一、基本情况。

近年来，我县低保工作各项政策严谨、制度完善，运作规范、成效显著，城乡困难居民的生活得到了基本保障。2021年，全县城乡最低生活保障对象14654户，28644人，全年累计救助347026人次，发放低保金及补贴1.59亿元。

（一）低保政策不断完善。

2021年县政府多部门联合出台文件，将10079名脱贫人口和701名防返贫监测对象纳入低保，为城乡低保工作的有序运行提供了保障，巩固了脱贫攻坚成果。

（二）低保管理不断规范。

对低保对象实行动态管理，坚持线上线下同步公示，严格审批程序，将第三方核查和乡镇互查相结合，确保应保尽保、应退尽退。

（三）保障水平不断提高。

自2021年7月起，我县低保标准由每人每月641元提高到每人每月673元，初步形成了低保标准与经济发展、人民群众生活水平同步增长机制。

二、存在问题

（一）低保相关政策法规宣传广度、深度不够。

对低保相关政策条例宣传不够深入，造成部分群众对低保政策认识不足、理解不到位。

（二）动态管理不到位，进退机制不健全。

动态管理缺乏专业管理机构及专业人员，管理较为粗放。低保对象与政府机构中信息存在不对称，且工作人员较少，入户复核覆盖率低。

（三）信息共享不畅，审核把关标准有待提高。

低保对象的家庭经济收入核查涉及到银行、工商、税务等多部门，由于信息共享不畅，不能及时把握低保对象的有关信息，容易造成“错保”“漏保”现象。

三、几点建议

（一）加大宣传力度，增强政策宣传效果。

县政府及相关部门要采取多渠道、多形式，定期深入城乡对低保政策进行宣传，加强宣传广度和深度，不仅要让直接受益群众知晓政策，也要让非直接受益群体知晓、了解政策，这样更加有利于接受群众监督，更加有利于城乡最低生活保障工作的公开、公平、公正。

（二）健全就业服务体系，助力从源头解决问题。

一是加大就业政策宣传，提高低保人员对相关就业政策的知晓率，教育引导低保户树立正确的就业观；二是加强就业培训力度，提高培训内容的针对性、适应性和有效性；三是建立就业信息平台、就业信息库，为低保人员及时提供相关就业信息；四是拓宽就业渠道，将农村低保资金救助与乡村振兴有机结合，积极扶持低保户创业、就业，真正变“输血”为“造血”。

（三）加强制度建设，强化动态管理。

一是健全完善制度，促进低保管理制度化、规范化，切实发挥兜底作用；二是严格动态管理，进一步细化低保核查、严格审核程序；三是整合信息资源，实现信息共享，着力解决入户调查难、数据不准确问题，进一步提高低保工作信息化水平。

第四篇：城乡最低生活保障资金管理办法

财政部 民政部

关于印发《城乡最低生活保障资金管理办法》的通知

财社〔2012〕171号

各省、自治区、直辖市财政厅（局）、民政厅（局），新疆生产建设兵团财务局、民政局：

为贯彻落实《国务院关于加强和改进城乡最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号），进一步加强城乡最低生活保障资金管理，财政部、民政部制定了《城乡最低生活保障资金管理办法》。现印发你们，请遵照执行。

附件：城乡最低生活保障资金管理办法

财政部 民政部 2012年9月28日

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城乡最低生活保障资金管理办法

第一章 总 则

第一条 为进一步加强城乡最低生活保障（以下简称城乡低保）资金管理，提高资金使用效益，确保城乡困难群众基本生活，根据国家有关法律法规和财政部专项补助资金管理有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称城乡低保资金是指按照国家有关规定用于保障城乡低保对象基本生活的专项资金,包括城乡低保金和城乡低保对象价格补贴、节日补贴等临时或一次性的生活补助资金。

第三条 城乡低保资金管理应遵循以下原则：

（一）预算管理科学精细。合理编制城乡低保资金预算，提高低保资金预算的科学性、完整性；加强预算执行管理，注重绩效考评，完善资金分配办法,提高预算支出的均衡性和有效性。

（二）保障标准动态调整。根据物价变动情况和经济社会发展变化适时调整城乡低保标准，切实保障低保对象基本生活。

（三）管理信息公开透明。加强低保资金管理的信息公开工作，依法公开相关政策、数据等信息，严格执行低保对象审批和资金发放的公示制度，确保补助资金用于符合条件的困难群体，实现低保对象的“应保尽保、应退尽退”。

（四）资金管理规范安全。规范城乡低保资金管理程序，健全监督机制，确保城乡低保资金专项管理、分帐核算、专款专用。完善资金支付和发放管理，简化环节，提高效率，确保城乡低保资金及时足额地发放到低保对象手中。

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第二章 资金筹集

第四条 城乡低保资金的筹集渠道包括各级财政预算安排的资金、社会捐赠收入等。

各级财政部门应将城乡低保资金纳入同级财政预算。同时，通过财税优惠政策，鼓励和引导社会力量提供捐赠和资助，多渠道筹集城乡低保资金。

第五条 各级民政部门应按照预算编制要求，根据低保对象人数、低保标准、补助水平和滚存结余等有关数据，认真测算下城乡低保资金需求报同级财政部门。经同级财政部门审核后，列入预算草案报本级人民代表大会批准。上级财政部门应按规定及时下达城乡低保补助资金预算指标，以提高下级财政部门预算编制的完整性。

各级民政、财政部门应规范城乡低保基础管理工作，加强基础数据的搜集和整理，确保相关数据的准确性和真实性，为城乡低保资金预算的编制提供可靠依据。

第六条 在预算执行过程中，如需调整城乡低保资金预算，应由各级民政部门根据实际情况向同级财政部门提出申请，经财政部门审核并按规定程序报批后实施。

第七条 城乡低保资金年终如有结余，可结转下一继续使用。城市低保资金和农村低保资金年终滚存结余一般均不得超过其当年支出总额的10%。

第八条 各级财政部门应当将城乡低保工作经费纳入财政预算，综合考虑城乡低保工作量等因素予以合理安排。基层城乡低保工作经费不足的地区，省市级财政给予适当补助。城乡低保工作经费不得从城乡低保资金中列支。

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第三章 资金分配

第九条 县级以上财政部门应当会同民政部门按照公开、公平、公正的原则，采取因素分配等方法，科学合理地分配城乡低保补助资金，强化“以奖代补”机制，以加强最低生活保障管理工作。

因素分配方法主要依据城乡低保对象数量、地方财政困难程度、城乡低保资金安排情况等因素；以奖代补主要依据城乡低保资金绩效评价结果。

中央财政城乡低保补助资金重点向贫困程度深、保障任务重、工作绩效好的地区倾斜。

第十条 各级财政、民政部门应建立健全城乡低保资金绩效评价制度，对制度实施和资金使用的效果进行评价。绩效评价的主要内容包括资金安排、预算执行、资金管理、保障措施、组织实施和实际效果等。

第十一条 中央财政应当于每年9月30日前按当年扣除一次性补助之外的城乡低保补助资金实际下达数的一定比例（不低于70%、不超过当年预算数），将下一城乡低保补助资金预算指标提前通知地方。中央财政提前通知地方预算指标后的剩余部分，应当在次年全国人民代表大会批准预算后90日内尽快下达。

各省级财政部门应相应建立城乡低保补助资金预算指标提前通知制度。在接到中央财政提前通知预算指标后的30日内，连同本级安排的下一城乡低保补助资金预算指标提前通知部分一并下达各地市县，提前通知文件同时报送财政部、民政部。

第四章 资金发放

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第十二条 城乡低保资金原则上实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，直接发放到户。

县级财政、民政部门应当以低保家庭为单位为其在代理金融机构开设专门账户，代理金融机构不得以任何形式向城乡低保对象收取账户管理费用；实行涉农资金“一卡(折)通”的地方，应当将农村低保资金纳入“一卡(折)通”，统一发放。

第十三条 县级民政部门应当及时将低保对象花名册及当期发放的低保资金数额清单报同级财政部门，财政部门应当按照财政国库管理制度有关规定及时审核并支付资金。

第十四条 城乡低保金应当按月发放，于每月10日前发放到户。个别金融服务不发达地方的农村低保金可以按季发放，于每季度初10日前发放到户。

城乡低保对象价格补贴、节日补贴等临时或一次性的生活补助资金，应当按照有关要求及时足额发放到户。

第十五条 终了，地方各级民政部门应按照规定认真做好城乡低保资金的清理和对账工作，并按要求向同级财政部门报送城乡低保资金执行情况及相关说明。

第五章 监督检查

第十六条 各级财政、民政部门和经办人员应严格按规定使用城乡低保资金，不得擅自扩大支出范围，不得以任何形式挤占、截留、滞留和挪用，不得向低保对象收取任何管理费用。对违规使用低保资金的，按有关规定严肃处理。

各级财政、民政部门应当建立健全财务管理制度，健全城乡低保资金发放台账，做好与金融机构的定期对账工作。

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第十七条 各级财政、民政部门应建立健全城乡低保资金信息公开制度,对资金的管理办法、分配因素和使用情况等，积极主动向社会公开并接受监督。

第十八条 各级财政、民政部门应建立健全对资金安排、预算执行、资金管理、保障措施、组织实施和实际效果等的资金监督检查制度，定期或不定期地进行检查，及时发现和纠正有关问题。

财政部驻各地财政监察专员办事处在规定的职权范围内，依法对城乡低保资金的使用管理进行监督检查。

第十九条 各级财政、民政部门应自觉接受审计、监察等部门和社会的监督。

第六章 附 则

第二十条 各省、自治区、直辖市财政、民政部门应参照本办法，结合当地实际，及时制定本行政区域城乡低保资金管理办法。

第二十一条 本办法自公布之日30日后起实施。第二十二条 本办法由财政部、民政部负责解释。

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第五篇：毕业论文-浅析我国农村最低生活保障问题

浅析我国农村最低生活保障问题

我国是一个农业大国,13亿人口中有8亿在农村,农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。但受传统城乡二元结构模式的影响,造成现在我国城乡发展极不平衡,在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系,实现“生有所靠，老有所养，病有所医”，有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。而生有所靠是社会稳定的基础

一、生有所靠——建立农村最低生活保障制度

最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民生存权利得保护的主要体现。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度，对于农村困难群体来说，可算是“雪中送碳”，是促进农村和谐的“助推器”。

传统的社会救济制度，是对农村“三无”人员和因天灾人祸造成生活困难的农民家庭，以及其它需要救济的对象进行的定量救济和临时救济，存在着范围过窄，标准过低，工作随意性大更问题。建立农村最低生活保障制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善，它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平，真正筑起农村社会成员生活保障的最后防线。

社会保障体系具有社会安全网和问题器的作用，而最低生活保障线制度则是社会稳定发展的最后一道安全网。最低生活保障制度具有收入补偿功能，能够保证社会全体成员满足最起码的生存需要，使生活在社会最低的劳动者不至因无法谋生而铤而走险，这就消除或减少了社会**和不安定因素，有利于社会安定。同时，社会保障的收入分配和再分配功能，起着市场经济条件下人际关系的平衡器作用，在一定程度上消除或减少了社会分配不公引起的社会矛盾，消除或减少了市场经济自发性缺陷对社会生活产生的诸多不良影响，有利于形成安定的社会环境和稳定的社会秩序。同时，人类和谐共存是社会发展的终极目标，而人际关系调整的基本点是经济利益的调整，社会保障正是从这个基本点着手起着人际调节器的作用。

农村最低生活保障制度的现状和存在的问题

农村低保工作缺乏法律保障和组织保证。尽管在1996年颁布了《农村社会保障体系建设指导方案》，农村的最低生活保障较之过去有了长足的进步；但整体上仍然没有超越行政指导的范畴，没有从立法上来保障广大农民作为国家公民应享有的受保障的权利。

农村低保资金难以落实到位。资金问题是困扰我国农村低保工作开展的核心问题。我国各地普遍将地保资金列入财政预算。由各地政府同一负担，由于各地经济发展水平不同，县，乡负担的保障金，仍有部分地方难以落实。客观原因是低保资金来源渠道单一，完全依靠财政投入。那些特别需要最低生活保障的地区或者贫困人口较多的地区，又往往是经济欠发达的地区。财政收入有是十分有限，随着最低生活保障面的逐步扩大，政府必然面临筹集保障资金的困境，最低生活保障基金会面临更大压力。

农村低保对象和最低生活标准的确定存在一定的难度。目前，最低生活保障对象要经过村，乡，县逐级确定。首先个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过，再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局比准。但在实际认定和操作中存在一定的难度。和城镇居民相比，农村居民手收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定的困难；收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化中，存在较大随意性。二是收入不稳定，锄农作物收成的季节西哪个及受自然灾害的影响较大之外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。同时对于最低生活标准的确定也是难题。国际上对最低生活标准的确定有多种方法，其中有绝对标准算法更为适合中国国情。首先确定居民甚或必须消费的项目，及其最低需求量。然后计算其价格之和就是最低生活表彰标准。

建立农村最低生活保障制度的基本原则。在保障对象上，剪除“应保尽保”的原则。农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平抵于当地农村规定的最低生活标准。

在保障标准上，坚持标准适度，量力而行，动态调整的原则。确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依赖思想；既要考虑地区标准大体一致，又要考虑地区间的发展差距带来的标准上的差距。由于社会保障给付具有刚性，最低生活保障标准在确定时宜低不宜高，随着经济的发展，逐步提高保障标准。

保障资金上，坚持多渠道筹集保障资金的原则。筹集资金是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题。政府有责任保障农民群众的基本生活，资金来源应以政府财政为主。但目前我国经济还不发达，财政能力有限，农民人口基数大，国家无力全部包揽，保障资金的筹集应由国家，集体和社会共同承担，共尽责任。

在保障方式上，坚持货币，实物，服务保障相结合的原则。农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外，在生活的各个方面都存在着很大的困难，多种形式的保障方式，既可以发挥综合效应，从多方面解决保障对象的实际困难，又可以减轻保障资金不是的压力。

在保障管理上，坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。农村最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作，必须依靠基层政权和基层自治组织。因此，建立农村低保制度要与农村基础呢感政权和群众自治组织建设紧密结合，尤其是村务公开，民主管理相结合。

构建农村最低生活保障制度的对策。

最低生活保障制度覆盖范围应是一个国家的全体公民，无论是城镇居民，还是农村居民。只要具备了享受最低生活保障的条件，便可以自主提出申请。因此。合理科学的界定农村居民最低生活保障制度的保障对象是建立和完善农村低保制度的基础。原则

上，农村最低生活保障制度的保障对象应该是最需要保障的困难群体。但在具体实施方面，各地应在全面掌握贫困家庭的成员结构，收入水平，生活费支出，„„„.原因等情况的基础上，结合所确定的最低生活保障标准，对农村低保对象实行分类救助政策，分类别，分情况的制定出保障对象的条件与范围，并严格按照审批程序后进行操作，具体的保障对象，主要有以下人员：一是无依靠无生活来源，无劳动力的孤老残幼；二是主要成员因严重残疾疾病而丧失劳动能力的重残家庭；三是个人平均收入水平低于当地生活水平的居民；四是因资源极度缺乏地区的贫困人口；五是由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭；六是其它特殊救济对象。科学确定农村居民最低生活保障制度的保障标准

最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否科学地制定最低生活保障标准，由于各地区往往发展不平衡，生活水平差异较大，所以在指定农村最低生活保障时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困人口的基本生活有要 克服其依赖思想的原则，从各地区出发，确定一个科学可行的保障标准，保障标准一般考虑以下四个方面的因素：一是维持农民最基本生活的物质需求。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值，农民人均纯收入等指标。三是地方财政和村集体的承受能力。四是物价上涨指数。由于上述四素不断变化，故保障标准应隔一段时间调整一次。

完善农村居民最低生活保障制度的资金措施机制

资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。现行的农村低保制度主要采取市，县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式。经济好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其国家级，省级贫困县的财政压力很大。建立国家与地方财政共同分担机制，无疑是实现农村低保制度财政可持续的制度保障。集体建议是，中央财政应该安排低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。根据我城市低保制度的实践和国外经验的借鉴。农村低保资金的筹措应以省上财政投入为主，市县财政配套为辅。同时，为了确保最低生活保障对象都能享受或领取足额的保险金，可以通过征收社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的办法，解决最低生活保障资金筹集难的问题，征收社会保障税有一定的起征点，收入低于起征点的农民不在此列，而他们又可以享受最低生活保障。同时，还要发挥社会捐赠和社会救助的补充作用，加快农村居民最低生活保障制度的立法与配套改革。

首先，应尽快制定社会保障立法体系，建立社会保障基本法。在基本法中应对社会保障的对象，范围，实施，社会保障基金的筹集和管理，社会保护脏机构的设置，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置更做出具体规定。其次，抓紧指定和完善农村最低生活保障项目的规章制度。主要内肉包括保障对象，范围，保障方式，保障对象的家庭收入计算，保障金的申请，审批程序，保障金的发放与变更。保障金的筹集和管理以及相关部门和乡镇职责，机构人员。再次抓紧地方立法，完善实施细则。在农村社会保障基本法未出台前，用地方法老规范农村社会低保工作，就显得特别

重要。即使基本法出台后，各地方可根据基本法的精神，结合本地实际，制定出适合当地情况的地方法规和规章制度。最后，建立健全低保工作的有关工作机构，配备工作人员。许多市，县民政局都没有专门的低保科，低保工作均是由救灾救济科统一负责，农村低保最基础性的调查在乡，镇，村，而低保对象的确认必须通过民政局。由于人手有限，在短时期要完成低保对象的调查，审核，这就很难完全保证工作的客观，公证和细致。因此必须要有足够的人员从事低保工作，保证低保工作的顺利进行。