关于可供开发养老项目的土地类型及相应开发途径的调研报告修改

第一篇：关于可供开发养老项目的土地类型及相应开发途径的调研报告修改

关于可供开发养老项目的土地类型

及相应开发途径的调研分析

养老地产从2013年以来逐渐成为养老服务改革的重头戏，推进的节奏不断加快，随着建设用地的可利用空间逐渐收窄，如何更好地利用增量用地以及盘活规模较大、成本较低的存量用地（尤其是企业自有用地、工业用地等）来开发养老项目，成为希望进军养老行业的企业必须思考的问题。

本文尝试对可供开发养老项目的不同土地类型及相应开发途径进行浅要分析。

根据《物权法》和《土地管理法》的规定，我国土地分为国家所有和集体所有，其中城市的土地归国家所有，城市之外的农村土地归集体所有，由此形成了城乡分割的二元化土地所有制度。无论是国有建设用地还是集体建设用地，均可以利用作养老项目。具体分析如下：

一、利用国有建设用地开发养老项目

国有建设用地的取得方式包括划拨和出让两种。

1、划拨用地做养老 1.1划拨用地相关概念

划拨是符合一定条件的主体无偿取得国有建设用地的方式。国家专门制订了划拨用地目录，只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的，才可以申请划拨土地。在国有土地上建设的非营利性养老机构，用地属于公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地，因其具有公益性和福利性，建设单位可以通过申请无偿划拨的形式取得土地。一般公办公营、公办民营等非营利性养老机构的用地属于划拨性质，地类为A6。政府为投资建设主体，持有养老机构的产权，养老机构可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。一般政府会通过公开招投标等方式选定专业化的运营机构负责项目的运营和管理，运营机构享有一定期限的经营管理权，通过收取租金及服务费以及获得慈善捐赠、政府补贴等方式取得收益。

1.2相关政策

2015年2月3日十部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中，明确鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作，完善法人治理结构。

北京市民政局2015年3月3日发布的《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》中，确定了三种民资参与公办养老机构运营的方式，包括：采取单项服务外包、专项服务合作等方式，面向社会力量购买服务，分项目、分步骤地使用社会优质服务资源；公办民营、公建民营养老机构要通过招投标、品牌机构连锁运营等方式，引入具有一定影响力和品牌效应的服务机构、社会组织开展运营。

1.3主要开发途径

我公司可以利用自身在建筑行业所积累的资金、技术、人才等方面优势，通过股份合作制、PPP（政府和民间资本合作，由政府出地，地上物业建设、经营管理均由企业承担，在约定时间内将物业归还政府）、BT（Build-Transfer，建设--移交）、BOT（Build－Operate－Transfer，基础设施特许权）、公办民营等形式与政府相关部门合作，参与公立养老机构的建设或运营管理。

2、出让用地做养老

2.1出让用地相关概念

出让是以招拍挂的公开方式或以定向协议方式有偿取得国有土地使用权用于开发建设的方式，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》等法律法规，我国逐渐确立了经营性土地使用权招拍挂出让制度。

2.2相关政策

2014年4月17日国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》提出：营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。同时鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

《养老服务设施用地指导意见》还指出：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。2015年2月3日十部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中明确提到：支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构，支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

北京市政府2013年印发的《关于加快推进养老服务业发展的意见》中也明确鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

《关于加快推进养老服务业发展的意见》还指出：要依托中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区、通州国际医疗服务区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等一体化的养老服务产业园区。充分发挥区域资源优势，依托国家和北京市可持续发展实验区，鼓励建设一批功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地。制定优惠政策，吸引国内外养老服务领域知名企业入驻，吸引上下游企业聚集，打造养老服务完整产业链；鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持中小型养老服务企业连锁经营。

2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第四条提出：社会资本投资建设的营利性养老机构，应在限定地价、规定配套建设和提出管理要求的基础上，采用招拍挂等方式供地。企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。

小结：从以上政策内容分析可以看到，社会资本投资建设营利性养老机构主要类型有以下几种：

1、企业自有建设用地（土地用途不限，但要符合规划要求）；

2、企业厂房（存量工业用地）；

3、机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构；

4、酒店、商业等商业设施或旅游设施；

5、企事业单位、个人对城镇现有空闲的学校、社区用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。以下做具体分析：

2.3可开发养老项目的主要土地类型及其开发途径 2.3.1利用企业自有用地（存量建设用地）开发养老项目 政策：对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：企业单位可以利用自有的建设用地来建设营利性养老机构，首先要符合规划用途，先要在规划部门调整规划用途做A61机构养老设施用地，然后进行土地出让。出让方式：如果以企业单位自己或企业单位与其下属的全资子公司合作成立的公司为主体，一般采用协议出让方式供地；如果企业单位与其他非自己所属的公司合作成立的公司为主体拿地，一般需要走招拍挂程序出让。对于如果有合作方，而合作方是否为自己所属的公司，只需要企业单位出具证明即可。

开发途径：可与拥有土地的相关单位（尤其是国企）成立合资公司共同开发、运营养老项目，或者以租赁、收购土地等形式单独进行开发及运营，从而大大降低用地成本。但在拿地主体上有所限制。

2.3.2利用存量或增量工业用地开发养老项目 政策：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：通过对北京市国土局土地利用处潘主任的咨询，对于存量的工业/仓储用地，包括企业自有的、协议出让的工业用地，拆除厂房后，建设养老项目，可通过协议出让的方式供地。

对于存量的现有厂房，改造为养老设施，只需要规划和民政部门批准即可，不需要经过土地部门。

对于增量工业用地，不允许在招拍挂后改变工业用地性质。对于具有历史遗留问题的增量工业用地，可以先收储，将用地性质改为A61机构养老设施用地后，再走招拍挂程序供地。

开发途径：通过将企业（尤其是国企）闲置的厂房、仓储用地等存量工业用地用于养老项目的建设，也是一种有效降低开发成本的开发方式。公司可以收购企业自有的（协议出让）工业用地，或闲置的厂房，如果需要拆除厂房重新调整指标，则需要走协议出让程序，如果在现有厂房基础上改造扩建，只需要获得规划部门及民政部门批准即可。

2.3.3利用合适的商业用地开发养老项目

政策：鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：利用增量的商业用地做养老，主要是走招拍挂程序拿地，企业自有的存量商业用地做养老，属于企业自有用地范畴，可以协议出让，但以前经过招拍挂拿的商业用地做养老，需要收储重新走招拍挂程序。存量的现有商业设施，不拆除，只是改造成养老，只需要经过民政和规划部门批准即可，不需要再走土地出让程序。

开发途径：借鉴酒店式公寓的经营管理模式开发养老项目，所谓合适的用地是指要考虑老人对医疗、环境、交通等特殊的需要，这是有别于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商业办公用途立项，通过招拍挂的形式获取土地，其盈利模式为出售+租赁+物业管理服务。一般按照酒店式公寓的（产权式酒店）形式进行规划建设，物业持有者可以将酒店式公寓出售（一般可以办理产权证），也可持有通过租赁的方式收取租金。不论是出售还是租赁，物业持有人需成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。

需要注意的是，因为商业用地的使用年限为40年，而《物权法》第149条规定:非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其它不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。可见对于商业用地使用年限届满后的自动续期问题法律规定比较模糊。另外一个不利因素是，商业用地的日常生活成本较高，水电费均按照工商业计价，这一定程度上抬高了开发企业的运营成本。

利用增量商业用地做养老，成本会比较高，而且需要走招拍挂程序拿地，建议谨慎。但是如果收购成本低廉的商业设施做改扩建，还是可行的，例如万科的幸福汇，就是小区配套商业设施改造成的养老项目。

2.3.4对现有经营欠佳的酒店项目进行改造，开发养老项目

酒店作为商业设施的一种，也可以作为养老项目载体之一。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：对于利用酒店、商业配套设施等改扩建的养老项目，并不需要走国土部门的协议出让或招拍挂流程，通过规划部门的控规调整及民政部门的许可即可。关于酒店用地的利用同上面叙述的商业用地一样。凡是经过招拍挂程序拿到的酒店用地，改变性质后，需收储重新走招拍挂出让，如果是企业自有酒店用地，可以协议出让。

开发途径：位处市区的酒店在地段、周边配套等方面具有较大的优势，但目前酒店业市场普遍不景气，如北京市60家五星级酒店2014年均出现亏损，空置率达40%。因此我公司可通过收购、租赁等形式整合相关酒店类资源开发养老项目，一方面可以解决老年人入住难的问题,另一方面也可以满足老人对生活品质的需求。目前已有一些酒店类公司依托自身的资源优势提供老龄服务，也有的将酒店改造为养老公寓以提供老龄服务，如北京九华山庄即依托丰富的酒店管理经验，将旗下部分酒店业务转型，实现养老的功能。保利和熹会养老项目也是利用其西山林语小区配套酒店设施改造成的养老项目。万科杭州随园嘉木也是酒店改造成的养老项目。

2.3.5利用旅游用地开发养老项目

旅游用地也是作为养老可以利用的土地类型之一。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：仍然是遵守以前经过招拍挂的旅游用地做养老，改变土地性质后仍然要招拍挂出让，原来为企业自有或协议出让的旅游用地，可以协议出让。旅游项目房间设施改造成养老用房的，得到民政部门和规划部门许可，可以不经过国土局。开发途径：此种模式依托特定地区本身具有的自然风光资源或旅游景区资源，将其与养老产业相结合，设计适合老年人的旅游路线或是在临近环境优美的风景区建立养老社区、俱乐部或度假酒店，并提供各式旅游休闲服务，从其性质来看多为经营性（营利性）的模式。

此模式用地性质为旅游用地，通常是以旅游地产立项获取土地。使用年限为40年。土地取得方式根据建设内容的性质进行区分，涉及老年住宅建设的，以招拍挂的出让方式取得国有建设用地。周边的景观可以利用集体林地、农用地进行建设。盈利方式为租金+房价款+服务费+物业管理费。客户对象主要针对身体健康且具有一定经济实力的老年人，使其有机会进行候鸟式的旅游、疗养。

目前，杭州万科的随园嘉树就是旅游用地做养老，但其拿地方式是招拍挂拿地模式（定向招标）。

2.3.6空闲的学校、社区用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务

政策：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：对学校、社区用房、或医院等其他可以利用的社会资源，存量用房进行改造利用，兴办养老机构，需征得相关部门批准（规划、医疗、教育、民政部门）许可后改变建筑使用功能，不需要走国土局出让程序。但涉及到教育用地、医疗用地（净地）转变性质建设养老项目的，根据其是否涉及到企业自有用地还是新增用地来操作，企业自有的教育、医疗等，适用于自有用地协议出让。新增的仍然走招拍挂出让程序。

开发途径：可供利用来做养老的资源比较多，学校、医院，社区用房，同时，公司也可以与相关企事业单位合作，以整合、置换、转变用途、租赁等方式，对其举办的各类培训中心、活动中心、度假村、疗养院、招待所等资源进行改造，用于养老项目的建设。但是这些类型主要是改造改建方式比较受到政策支持，如果涉及相关用地开发建设，则需要分情况，涉及自有用地的，按照自有用地的政策规定，协议出让。涉及公开市场招拍挂拿地则采用招拍挂形式出让。

二、利用集体建设用地开发养老项目 2.1相关政策

2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第四条提出：农村集体经济组织可采取占地方式，利用集体建设用地建设养老机构。第五条提出：由农村集体经济组织投资建设的养老机构，以及社会资本在采用农村集体土地流转方式获得的集体建设用地上投资建设的非营利性养老机构，符合法定建设程序的，参照社会资本投资建设的非营利性养老机构享受建设及运营期间的各项优惠扶持政策。

2014年4月17日国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。

关于土地流转相关政策：

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。“缩小征地范围”就是在城市规划区以外的非公益性建设用地，使用农村集体建设用地的，可以采用只转不征的方式获得土地。

目前国家正在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围以及除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地的用地取得方式等事项。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，对符合土地利用总体规划及村庄规划的，试点城市允许除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地，突破了建设项目原来只可以使用国有土地的限制。使工矿、仓储、商服、旅游类项目用地，退出征地范围，只转不征。

各试点城市目前正在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，选取集体土地界线清楚、产权明晰并完成确权颁证的乡村开展试点工作。在项目类型上各地主要选择除商品住宅外的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地。如天津市的6个试点项目除一个是仓储外，其余都是工业项目。成都市选择的 10个项目主要是旅游商业服务类的。且都是一些用地规模小，产业布局比较分散的个体民营企业。

2.2 政府相关部门解释

根据对北京市国土局耕保处的咨询，对于国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。给予了相关解释。

前半句“农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施”目前已经在按照政策执行，具体如下：

2.2.1明确主体为农村集体经济组织，即农村集体经济组织负责养老项目的证照办理及对外法律签订，即使民营资本与农村集体经济组织合资运营，民营资本为大股东，项目的主体还是农村集体经济组织。

2.2.2在农村集体用地上建设的养老项目，规模受到限制，规模是按照本集体经济组织内部成员数来规划床位数的，即服务的老人范围的限定在本村集体内或最多辐射到周边区域，具体床位数由民政局及规划部门确定。

2.2.3目前农村集体用地上仅能设立非营利性机构。

对于后半句“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地”目前尚没有细则可以执行：

该规定并没有实际执行，因为民间资本举办非营利性养老机构，主体并不明确，是指民间资本参与集体经济组织，还是指民间资本可以自己来办养老，均不明确，同时由于目前土地无法流转至民间资本名下，因此民间资本自己使用农村集体所有土地来建设养老机构，目前还无法实施。

从国土局耕保处了解到，北京大兴今年要开始试点集体建设用地流转。

2.3主要开发途径 2.3.1企业与村集体联合兴办养老机构

在此模式下，可以考虑由企业出资金，以租赁、入股、合作开发等多种方式取得土地，与村集体合作开发经营性养老服务设施。一方面可以解决村集体自身的养老福利需求，另一方面投资者也可自行对外经营（规模有限）以获得收益。盈利模式为租赁+物业管理服务，按照酒店式公寓的形式进行规划建设，物业持有人成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。

2.3.2企业自行投资建设养老机构

在此模式下，企业通过土地转让，支付转让费用获得一定期限的集体土地使用权限进行自行开发，村集体不直接参与养老机构建设，而只是作为集体建设用地使用权的转让主体，收取土地流转费用。企业与村集体签订土地转让合同，取得土地使用权。但这种模式还需要一定的时间才能实行，现阶段无法实施。

2.4利用农村集体建设用地开发养老项目的机会/优势及风险 2.4.1机会和优势

首先，集体建设用地成本低廉，用地性质不用改变。太申祥和、金手杖等养老项目均是利用集体建设用地做养老项目。

第二，集体土地流转即将开始试点，北京大兴今年将开始试点，如果先期通过租赁或者合作方式把集体建设用地圈起来，进行建设，等到集体土地流转开始实行，可以协议方式获得土地使用权。通过集体土地流转可以增加建设用地的供给总量，通过协议出让、招牌挂的方式可以使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用。

第三，由于企业在开发过程中既将农村劳动力就地转化为服务人员，完善了农村景观体系，推动了农村城镇化的进程，同时还解决了当地村民的养老问题，因此可以争取让村集体适当降低土地价格，从而有效降低企业开发建设养老服务设施的成本，实现企业与村集体的合作双赢。

第四，农村拥有良好的自然风光和生态环境，因此将项目设计为疗养性、康复性的养老机构，或租赁型养老公寓都较为适宜。

2.4.2风险

首先：政策对于集体用地的规范还有待细化，《意见》在涉及利用集体建设用地兴办养老服务设施方面，仅提到“依法使用”，并未给出更为明确的指导。根据国土局解释，现阶段还只能与集体经济组织为主体来开发建设非营利性养老机构，而且规模是受到限制的，严格按照本集体经济组织内部的老人来安排床位规模。

同时，十八届三中全会中提出要建立城乡统一的建设用地市场，然而，集体经营性建设用地的流转仍在试点中，《土地管理法》等相关现有法律并未做出修改。集体土地的流转还有待时日。

第二，可以与集体经济组织合作开发养老项目。但是由于必须以集体经济组织为主体，虽然有协议约束，但很多方面可能会仍然受制于集体经济组织，另外，土地的使用权属于农村经济组织，这样作为地上物的实际投资主体，开发商并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式与农村经济组织共同拥有地上物产权。开发此类项目（类似小产权房的开发）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策风险。

第三，不建议租赁集体建设用地做养老，一方面是由于租赁期限受到限制，不利于运营：《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。鉴于养老项目回收期普遍较长，因此租赁农村集体建设用地开发养老项目面临租赁期限届满后的续期问题，不利于企业的稳定经营。另一方面租赁集体建设用地，很多时候需要与村镇集体协调，容易由于地价增长造成纠纷。

第四，需要注意集体建设用地是否已经确权，四至范围是否明确，确认是否全部为建设用地，避免占用到耕地。随着城镇化水平的提高，相应集体用地转变用地性质用于公共服务设施建设将有较大空间。同时，国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》，核心是确保18亿亩耕地红线——中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。耕地红线即经常进行耕种的土地面积的最低值。坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。因此在利用集体建设用地开发养老服务设施用地时必须注意这一前提，避免行政处罚风险。

三、结语

综合以上分析，我们可以得出结论：存量用地，以前是企业自有或者协议出让的用地（包括工业、旅游、旅馆、医疗、教育等）开发养老项目均可以采用协议出让方式获得土地；存量用地（历史遗留需要转移或多年未开发），是通过招拍挂获得的土地，改变土地性质后，仍然需要国土局收储再经过招拍挂程序拿地；增量用地，现在从公开市场招拍挂拿的工业、旅游等用地，原则上不允许改变土地性质，即使允许改变土地性质，仍然要走招拍挂程序获得地块。

由此我们总结出以下几种类型的土地适合现阶段我公司可以利用来开发养老项目：

1、企业自有用地（土地属性可以是办公、商业、工业、旅游、旅馆、医疗、教育等），主要途径为：与拥有土地的国企或企事业单位合作进行开发建设。在符合规划条件下，通过一定的拿地主体操作，协议出让获得土地。

2、由于需要搬迁遗留下来的工业用地、仓储用地、旅游用地等，以前是协议出让而非招拍挂出让获得的用地。主要途径为：股权收购或合作开发。

3、现有的空闲的厂房、社区配套用房、商业、酒店、学校、医院、各类培训中心、活动中心、度假村、疗养院、招待所等，主要途径：收购股权或资产，对现有的设施进行改造，开发建设养老项目。优点是，只需要规划、民政等相关部门批准，不需要改变土地性质，不需要走国土局公开市场出让程序。缺点是：只能改造，不能拆除重建，如果重建，调整指标，国土部门走出让程序。

4、集体建设用地。主要途径：与集体经济组织合作开发养老项目，虽然我们并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式与集体经济组织共同拥有地上物产权。优点：成本低廉，手续相对简单。缺点:目前只能执行以集体经济组织为主体，兴办非营利性养老机构，且规模受到限制，具有一定风险。由于集体建设用地土地流转即将在北京大兴试点，可以先在大兴选择集体建设用地与集体经济组织合作，但需要确保合作的集体建设用地已经确权，四至清晰，并在集体经济组织名下。

第二篇：农业综合开发项目调研报告

农业综合开发项目与其他项目有机整合有利于项目资金优势互补，有利于减少多头申报、重复建设和解决多头管理、分散使用的问题，有利于实现“一步规划、分步实施、集中连片、持续开发、扩大规模”的目标，有利于切实发挥财政资金的最大效益。从而进一步提高区域范围内农业综合生产能力，改善农业基础设施条件，促进农业生产和农村经济结构的战略性调整，为加快全面建设小康社会步伐奠定坚实的农业农村基础。但在实践整合工作中仍然存在一些困难和问题。

一、主要问题

（一）资金申报阶段

其他项目资金大多需要对上争取，地方为了争取上级项目专项资金，需要根据不同的项目管理部门和项目资金性质，对每个项目都要编撰实施方案等申报材料。而农业综合开发项目与其他项目申报时间又不一致，这就在申报时可能存在不知道其他项目资金有多少，能够做些什么。这就使农业综合开发项目无法与其他项目资金形成很好的优势互补作用，致使项目实施中可能就存在项目调整或变更。

（二）规划设计阶段

由于整合的资金性质不同，在规划设计阶段可能存在使用的标准就不同。如：公路建设，交通资金的规划设计使用的是交通部门的标准，其他资金的规划设计使用的可能就是农机部门机耕道的标准。在概算方面，各项目主管部门使用的概算标准可能不一样。另外，有的项目需要农户投工投劳，属财政补助项目；有的项目又是财政全额预算。这就会造成在今后工程整合发包时，一样的工程不同的单价，不同的要求。

（三）组织实施阶段

1、整合项目实施监督管理要求不一样。有的项目需要聘请监理（农业综合开发土地治理项目），有的项目是要求村组、群众代表组成监督小组对项目实施进行监督管理。由于监理单位与监督小组的专业、素质不同，在项目监督管理中无法一致。

2、整合项目建设方式可能不一样。有的项目由工程队施工，有的项目由农户自建或村委会委托建设，这就需要项目主管部门和项目实施乡镇增加更多的现场技术人员和指导人员。这样整合项目实施的组织协调困难加大。

3、整合项目实施对农户的要求不一样。如：国土整理项目不用农户自筹，而农业综合开发项目必须农户自筹，项目区农户存在攀比心理，给农业综合开发项目的实施增加了一定的难度。

4、整合项目实施招投标规定不一样。有的项目要求农户投工投劳参与建设，实施“民办公助”，有的项目要求严格按招投标管理规定进行全包建设，这些都会给项目实施和管理带来较大难度。

（四）验收报账阶段

1、整合项目验收确认有一定难度。有的在整合项目实施时，并没有明确哪种资金实施哪一部分，可能是把两种或多种资金合起来做一个工程，但项目验收又是各个项目验收各个项目。验收时就会无法确认各种资金完成的具体工程量。

2、整合项目报账难度大。由于是整合资金实施，可能存在一个工程的建设由两种或多种资金构成，如何实施报账，在哪种资金中报账多少，存在一定困难和问题。比如：农业综合开发项目与其他项目资金整合实施，农业综合开发项目基建工程需要进行竣工审计，但绝大部分其他项目资金不需要竣工审计，只是通过财政投资竣工结算评审就可以与施工单位进行结算。农业综合开发项目基建工程竣工审计需要县级农发机构承担一定的审计费用，并作为工程成本间接费用列支报账；而对于整合项目在进行聘请中介机构或审计局进行工程竣工审计时，不可能只审计农业综合开发项目而不审计其他项目资金投入部分（实际上有的项目也无法分开），这样就会多产生审计费用。

二、对策建议

要真正改变财政资金使用分散、效益低下的状况，就必须加大农业综合开发与其他项目资金整合的力度，集中财力办大事，形成规模出效益，实现“开发一片、见效一片”的目标。

（一）高度重视，形成整合机制

1、提高到项目整合的认识。深入推进项目资金整合，是贯彻落实科学发展观的客观要求，是推进财政科学化、精细化管理的重要举措，是加强财政管理、推进财政改革的重大措施，是做好新形势下财政工作的迫切需要。特别是县级政府及相关职能部门，要高度重视，充分认识深入推进项目资金整合的重要性和迫切性，在全面总结经验的基础上，进一步提高认识，努力克服对财政资金整合的认识还不到位、一些部门和单位对项目资金整合仍有畏难情绪等困难和问题，积极创新，深入推进项目资金整合工作，形成机制，以保长效。

2、建立健全整合机制。在整合机制上要做到：一是成立整合机构，落实责任和人员。县级政府应当成立财政资金整合办事机构，负责对全县项目整合工作进行统一协调和组织实施。同时，要明确县级相关职能部门的责任，按统一要求进行项目整合，确保整合项目实施具有可操作性。二是要明确整合范围。要根据中央、省、市关于整合项目资金的要求，积极探索农业综合开发与土地整理、扶贫开发、新农村建设、农村中小型基础设施建设、农业科技推广等其它项目资金相互配合、统筹安排的投入机制。三是坚持整合原则。按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”的原则，围绕农业产业化和新农村建设，将各类项目资金捆绑使用，充分发挥各类项目资金互相支持、相互配合的聚合效应，提高项目建设标准和资金使用效益，避免重复投资，避免低水平的重复建设。

（二）统一规划，分步实施

科学规划是整合项目资金、实行规模开发的前提和基础。没有一个统一的中长期规划，就很难对财政资金进行统筹安排，就仍然会“各吹各的号、各唱各的调”，整合资金、规模开发就会是一句空话。因此，县级政府应当对某个区域或哪些乡镇发展什么主导产业，建设哪些基础设施要有一个统一的规划。在农业综合开发的统一规划中要坚持“因地制宜、集中连片、科学合理布局”的原则。一是注重项目区选择的科学性。在深入调研、认真分析的基础上，坚持集中连片规模开发、整合项目集约建设的原则，根据基础条件好、开发潜力大的标准，选定农业综合开发与其他项目资金有机结合起来的项目区。二是注重项目建设内容的完整性。整合项目区的总体规划和实施方案编制，要按照“围绕产业搞开发、搞好开发促产业、做大产业促增收”的总体思路，紧紧围绕提高农业综合生产能力，增加农业综合生产效益两大目标，做到既有基础设施建设项目，又有高效农业发展社会公共服务项目。三是注重项目工程的互补性。针对国土、交通与农发办之间项目建设内容交叉、标准不一的实际，对同类工程采取规划时地点结合、建设时工程互补的办法进行处理，确保工程标准一致、质量可靠。四是注重项目建设时间的连续性。为真正发挥规模开发效益，规划时始终坚持大手笔、高起点的原则，实行“滚动开发”、分步实施，而不是“遍地开发”，既有总体规划，又有实施计划，确保项目区建设时间的连续性。

（三）有序管理，统一实施

1、整合项目要做到有序管理。对农业综合开发与其他项目资金整合实施的项目，要落实牵头部门，避免多头管理，最终造成无人管理的问题；要形成整合项目实施方案，对整合的各个项目的实施地点、实施内容、资金投入、资金报账等进一步明确，对项目实施的管理责任进行明确，做到整合项目只有一个牵头部门，根据实施的内容明确责任人和技术指导人员，确保项目实施有人管理、有序管理。

2、强化项目实施管理。实行“四个统一”。一是统一质量标准。根据有关行业标准，结合总体规划，统一规范路、渠等基础建设项目的工程质量标准，使工程质量管理有章可循。二是统一管理程序。要对每个项目制订详细具体的实施方案，要对整合项目实行“一名领导、一套班子、一抓到底”的工作机制，杜绝一个项目多人领导、多人管理。严格执行合同管理制、质量监理制，对凡不执行上述规章制度的，或未按规划设计施工且工程质量不合要求的一律实行“四不”，即不收方、不验收、不报账、不划款。同时，采取现场查看、临时抽查和定期检查相结合的方式，加强技术指导、质量监督和矛盾协调。三是统一竣工验收。明确了复验内容，规定复验程序。县级复查验收时，要请纪检监察、审计、财政、发改以及有关职能部门人员为成员组成的县级验收工作小组，对项目工程严格统一验收，凡经复核验收不合格的一律不予办理资金结算手续。四是统一建后管护。工程竣工验收后，统一移交所在乡镇、村管理和维护，要求项目所在乡镇成立工程管护领导小组、村成立管护委员会，制订管护制度，明确专人负责，筹措管护资金，进行经常性管护，并鼓励发展农民用水协会建立长效管理机制，确保项目工程发挥长久效益。

（四）强化资金管理，规范资金报账

目前，农业综合开发和扶贫开发资金实行了县级财政报账制，其他大部分项目资金实行乡镇财政报账。要进一步完善项目资金管理办法，规范运行操作，加强了资金运行全过程的监管，提高了财政资金的使用效益。

1、规范管理制度。要进一步完善项目资金的管理办法，对报账核算的范围、程序、手续等方面进行统一和规范；明确项目资金管理实行专人专账核算管理制度，专款专用，专账核算，严禁违规列支财政资金。同时，在形成的整合项目实施方案中，要明确各个项目报账金额的比例。如：一项目整合了两类资金进行实施，在整合实施方案中就要明确：整合项目要分类报账。要根据中标金额乘以各类资金预算时所占的比例，为各类资金报账时的金额。从而使报账时有依可循，避免项目资金之间相互挤占。

2、规范报账程序。对项目资金，原则上由财政部门按规定程序直接将资金结算给施工单位或供应商。对报账手续不规范、支出内容不合规、项目主管部门审核意见不明确的报账项目，财政不予报账。对农民的补助支出按涉农补贴“一折通”要求直接发放到户。特别是工程竣工后，要由施工单位提出验收申请，项目实施乡镇进行初步验收，再申请县级部门进行复查验收。县级验收要由纪检监察、审计、财政、发改以及有关职能部门人员为成员组成县级验收工作小组，并邀请监理单位参与竣工验收，填制工程验收单，施工单位报帐时必须做到五有：有申请表、有验收单、有正式施工发票、有工程预算、工程决算、施工合同，做到程序规范，资料齐全，手续到位，报帐及时。

第三篇：农业综合开发林业项目调研报告

农业综合开发林业项目调研报告

我县实施的2012年农业综合开发林业生态示范项目总投资XX万元，其中中央投资XX万元，省级配套XX万元，地县级配套XX万元。项目建设总规模XX亩，全部为XXXX。

一、部门项目管理办法执行情况

为了充分利用国家农业综合开发政策，加快我县林业生态工程建设进程，切实完成农业综合开发林业生态示范项目，发挥项目的最大效益，临泽县农业综合开发林业生态示范项目，自批复实施并开工建设以来，严格按照《国家农业综合开发部门项目管理办法》、《国家农业综合开发部门项目管理办法林业项目实施细则》及规划设计组织施工建设，实行领导挂项目，层层抓落实的制度，现已按计划完成了各项建设任务。

二、部门项目的定位和作用

XX地处…………………………………………………………………………………………………………………………………

三、部门项目、地方项目的有机衔接和协调发展 项目实施以来，我局积极加强与农发部门的沟通协调，充分发挥部门在的行业技术优势，及早做好项目规划设计及土地、用水等前期准备工作，积极协调争取地方配套资金和项目建设单位自筹物资及资金。在项目建设过程中全程实现了与农

发部门联合申报、联合监督检查、联合验收，建立了互相支持、相互促进、共同发展的协作机制。

四、部门与农发机构的分工和协作

农业综合开发生态示范项目管理中，部门主要负责项目规划设计和组织实施，农发部门主要负责资金管理、考评验收。林业部门与农发部门全程参与项目建设，配合协作较好。一是项目申报由部门和农发部门联合选定，联合行文上报；二是上报后由上级主管部门和农发部门联合组织评审；三是在项目建设及完工后，由部门和农发部门联合组织验收，上级部门联合督查、检查、审计。

五、建议

一是增加农业综合开发项目数量、范围，进一步提高农业综合开发项目在生态建设项目中的比例；二是加强协调，提升统一作战能力，使各有关部门密切配合，切实使农发办项目和其它生态项目形成合力，形成投资不变、渠道不乱，捆绑使用、相互弥补，各炒一盘菜、共做一桌席的资金投入格局，提高资金使用效益。

第四篇：新产品开发调研报告

新产品项目调研报告

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第五篇：旅游开发调研报告

xxxx方圆28平方公里，地势坦荡平旷，核心区域集中在涌洞乡境内，距县城40公里，与湖南省保靖县相邻，盖上有川河、楠木两个村11个组，850户3090人。平均海拔1230米，四季云烟，夏季平均温度20℃左右，堪称自然空调、天然氧吧，冬季银妆素裹，一派北国风光，是夏季避暑、冬季滑雪的绝佳胜地。笔者近期对xxxx进行了调研，对推进其旅

游发展提出了一些初浅建议。

一、xxxx旅游开发意义深远

由于交通限制，xxxx可谓“养在深闺人未识”，但其独特的自然魅力，一直深受县内市民宠爱，每年都有不少游客、驴友、摄友慕名前往或故地重游，也逐步吸引周边市民眼球。特别是随着八十步至太平场公路的改造，可进入性大幅改善，越来越多的市民到xxxx观光、避暑、赏花、驴行。初略统计，今年以来，已有超过5000余人次实地领略xxxx风光，单是5月4日“乡村旅游川河行”当天，就吸引400余名市民参与。可见，xxxx旅游开发众望所归，值得期待。

xxxx作为我县旅游的储备资源，其开发意义重大。一是可以通过发展乡村旅游，使当地群众端上“旅游饭碗”，扩宽就业渠道，能在较快时间内促进当地群众就近就业，走出一条高山贫困地区农民脱贫致富的新路子。二是能够加速形成县城—xxxx—酉水河一日游精品线路，助推我县旅游集散地和目的地建设。三是可以作为大边城景区的补充，添加新的旅游景点，形成旅游资源互补，丰富边城景区体量和内涵。

二、xxxx旅游开发正当其时

党中央、国务院高度重视武陵山区发展，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》提出，利用丰富独特的山水生态和民族文化旅游资源优势，促进旅游产业转型升级和发展方式转变，推进省际生态文化旅游协作，建成国内外具有重大影响力的生态文化旅游区。市委、市政府每年召开一次渝东南旅游专题会议，每次研究一个问题，推动渝东南旅游发展实现从无到有、由小到大、从低到高的历史性跨越。2012年8月，市政府在南川区召开乡村旅游发展现场会，提倡各区县“不争论、允许试、大胆干，干起来再说”。日益优化的外部环境，为xxxx旅游发展提供了难得的机遇。

近两年来，县委、县政府将旅游产业放到更加突出位置，加大旅游景区开发和网络布局扩展，启动实施了洪安边城、西街、盐水井湖等一批旅游重点项目。整合上千万元用于乡村旅游基础设施和生态环境建设，推出钟灵、大溪、孝溪等一批乡村旅游景点。全县旅游发展呈现出蓬勃生机。

随着八十步至太平场公路的改造升级，蕴藏已久的xxxx，亟待揭开神秘的“盖头”，向世人展示其无穷的魅力。

三、xxxx旅游开发矛盾突出

（一）资源小而分散。xxxx盖顶有天然石门回道“四门洞”、鸡冠岩、栩栩如生的“朱氏婆婆”、满山映山红、万亩天然草场、千年银杏古树、红军战斗遗址；盖下有千亩梯田，“黑洞”与“亮洞”（俗称穿洞）遥遥相望；纳沙河沿岸有“十八堡”、“十八溪”、“婆婆山”、“扁口洞”。总体来看，旅游资源丰富，但若站在武陵山区来审视评估，这些资源缺乏稀有性和震撼力，且分布较为分散，难以在短期内发挥效益。

（二）生态环境较差。一方面，xxxx自然植被较差，森林覆盖率不到30%，多以灌木和草场为主，缺乏高大乔木和林带，且裸露岩石多。另一方面，xxxx蕴藏大量的煤、黑滑石、硅等矿产资源。作为我县历史上煤矿主要产地之一，其开采给区域生态环境带来严重影响，随处可见废弃的煤渣，一遇下雨污水横流。同时，地处两省市交界地带，硅矿私挖滥采屡禁不止，部分核心草场出现损坏，随处可见开采“伤疤”。

（三）配套设施滞后。从涌洞政府驻地、干川和平马上山的公路都是泥土路，可进入性差。布局国电、乌电两大电网，但改造多年电力依然不稳定。唯一的小型水库（烂泥沟水库）基本没有发挥功效，主要依靠地下水，用水质量难以保证。整个区域没有成熟的旅游接待点，缺乏有品位、上质量的乡村旅游接待户，唯一的避暑山庄由煤矿厂区改造而成。此外，景点安全防护设施、公厕、垃圾处置等配套设施缺乏。

（四）遗留问题凸显。前些年，我县依托区域良好的土壤条件和适宜的气候，引进农业龙头企业通过土地流转，在xxxx发展起了2万余亩金银花基地。但是，由于当时对旅游开发预测和估计不够，导致基地基本布局在核心草场，且低价签订了长达数十年的土地流转合同，而xxxx的主要资源集中在草场地带。如下一步引进企业进行整体开发，则势必处理金银花基地与草场如何选择、流转合同如何终止等遗留问题。

四、xxxx旅游开发任重道远

（一）精心规划是前提

规划是制约xxxx旅游开发的关键，必须高度重视，精心编制。武陵山区旅游资源禀赋大体相当，xxxx处

于诸多名胜景点的包围中，很容易陷入同质化陷阱。如何定位xxxx旅游开发思路？必须跳出秀山、立足武陵，认真考察论证，注重差异化发展，与周边景区形成互补。结合资源特点，可考虑将其定位集观光、避暑、休闲、探险于一体的综合旅游项目。

xxxx作为以生态自然为基石的旅游资源，在具体的规划中，不一定需要大手笔，但必须符合实际，尊

重自然，要杜绝照搬同类成熟景区开发模式，坚持低碳、低成本开发，综合考虑前期投入和后期管理问题，切忌大兴土木、乱造人文景观，要防止对资源进行过度包装，减少资源破坏和开发成本。

（二）保护开发是核心

自然资源具有“破坏容易恢复难”特点，很多时候保护更是政绩。旅游开发的实质在于实现资源价值，而xxxx的资源价值正在于其天然性、独特性、神秘性、多样性。当前，一要通过编制规划对景区生态资源进行科学论证，进行环境影响评价，确定旅游发展规模，合理规划旅游资源保护区，保护区一旦确定，严禁新建房屋和搭建产业设施。二要做好旅游开发与矿产资源的规划协调，科学确定矿产开采区，对开采规模进行限制，选址必须符合旅游开发要求。三要依据自然环境的承载能力和生态旅游要求设置景区旅游线路、服务设施等，少建人文景观，对确需建设的旅游设施，其格调与外观要与周围自然景色相协调。四要抓好区域生态环境综合整治。

现代旅游越来越注重可体验性和可参与性。鉴于此，一是在核心区域规划映山红、杜鹃花、金银花以及生态农业、药材等观光带，使游客四季都能有所品赏，改变目前品种单

一、可供观赏期短问题。二是应着手将金银花移栽出核心草场，还原一片高山草原。三是规划发展高山蔬菜等生态种养殖业，打好绿色无公害品牌，建设集采摘、观光、休闲与自助种植为一体的农业生态示范园，供游客体验。四是依托高山草场、千仞绝壁、山洞奇观，适时推出一批游客参与性活动。

要正确处理好景区开发与群众利益的关系，不与民争利。当前，应对区域农民早作安排，减小后期旅游开发压力。一是根据群众意愿，通过高山生态扶贫搬迁，将部分村民迁出旅游开发核心保护区，缓解景区生态环境压力。二是对核心区现有原始村落作为景点打造，进行升级改造，完善步行道、污水、垃圾等基础配套设施，挖掘历史文化，提升档次。

（三）完善配套是重点

可进入性是制约xxxx旅游发展的关键，必须加速突破。短期内，建议按三级公路或高于通畅工程标准建设平马至xxxx旅游产业路，届时xxxx到洪安仅需20分钟，能有效地将两个景区串联起来，构筑县城-洪安-xxxx-酉水河-县城旅游环线，同时打通干川水源至xxxx等断头路。长期看，应全力争取建设秀山至龙山高速公路，如能建成，将全面激活xxxx、酉水河乃至整个龙池、石堤片区旅游发展活力。

从旅游经济的角度讲，过境游给景区的收益是有限的，过夜游则在吃、住、行、购等方面更具潜力。因此，要想办法让游客在xxxx过夜。短期内，建议培育一批上档次的农家乐和乡村旅游接待户。亦可在核心区外围建设高山避暑纳凉点，引导群众发展乡村旅游，促进群众就地就业。长期看，景区成熟后，可借鉴石柱黄水假日森林小区的经验，通过“旅游地产”模式开发产权式公寓、度假酒店等业态，丰富业态布局。

当前，要加快完善车行道、景点标识标牌、参观步道、漫游步道、安全防护、垃圾处置、污水处理等设施设备，配套建好生态停车场，合理规划建设一批休息亭台和环保公厕，提高景区的便捷性、舒适性。

（四）适度营销是辅助

xxxx作为新兴自然景区，就目前来看，重点市场应是城市自驾游和驴行群体，适合在周边地区作小范围的推介。长远来看，纵观国内知名旅游城市，都是以一个核心景区带动其余景区营销。xxxx也不例外，不宜单打独斗，必须依托边城这张名片，融合边城整体营销，通过客源输送促其发展。倒是可以在文化的挖掘上做点文章，对现有资源巧妙融入民俗文化和历史故事，惟妙惟肖，让人体会身临其境的感觉。

（五）多方投入是保障

旅游业投资大、周期长、见效慢。鉴于目前景区基础条件太差，开发投入高、收益慢，招商难度较大，必须多措并举。一是争取将xxxx纳入国家扶贫开发示范区建设，积极向上争取资金。二是乡村旅游扶贫、高山生态扶贫搬迁、农业综合开发、退耕还林等政策应向区域适当倾斜，完善基础设施，优化产业布局。三是加快出台旅游优惠政策，加大招商引资力度，引进有实力的企业进行整体开发。四是可由政府单独或与投资方联合设立旅游开发投资公司，解决好土地流转纠纷，储备一批土地，待景区成熟后再进行出让，平衡开发资金。

同时也应认识到，搞旅游发展，难免负债，要有正确的负债观，我们认为三种情况下可以举债建设：现在建设的成本比三五年后节约几倍的基础设施项目；现在建设和未来建设相当，但老百姓当前有迫切需要、能带来良好的经济和社会综合效益的项目；经过充分、科学论证的项目。但在操作中要量入为出，把握好原则，控制好风险，发挥好效益。