地方融资平台发展历程

第一篇：地方融资平台发展历程

地方融资平台发展历程

《中华人民共和国预算法》规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字;第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。也就是说，目前法律不允许地方政府举债。因此，地方政府财力不足时，就通过组建各类地方融资平台筹集所需资金。地方融资平台发展可分为四个阶段：

地方融资平台雏形期（1980年代初-1994年）：地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河;广东省处在改革开放的前沿，在上世纪80年代初推行了“贷款修路、收费还贷”政策，这类政府借钱发展当地基建的模式是融资平台的前身;1988年交通部下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开。

融资平台初创期（1994年-1997年）：地方政府融资平台的真正开端始于1994年的分税制改革，中央和地方政府开始“分灶吃饭”;尽管此阶段政府融资的目的主要局限于城市基础设施建设，且铺开的范围不大，但在基建项目上积累的经验为后期政府融资平台的发展奠定了基础。

融资平台推广期（1997年-2008年）：1997年亚洲金融危机的爆发，使政府重操积极财政政策刺激经济的法宝，地方融资平台迅速推广;地方政府为了安排配合中央政府的资金，同时又受到《预算法》对地方政府发债的限制，地方政府开始更多地依赖融资平台。

融资平台爆发期（2008年-现在）：4万亿元的经济刺激政策和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台的井喷式发展;四万亿刺激计划要求地方上拿出至少同等数量的投资刺激方案，使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水，公路、铁路、机场、电厂、旧城改造、地铁等一窝蜂上马。

第二篇：央行银监会整肃地方融资平台

央行银监会整肃地方融资平台

网易财经2月3日报道 从支持到整肃，短短一年不到的时间，央行和银监会对地方融资平台的态度发生了急转弯。

为防止地方融资平台贷款成为新一轮 中国银行(行情 股吧)业不良资产的“定时炸弹”，中国银监会已把地方融资平台风险列为今年银行业三大风险之首，要求金融机构在最迟6月末打开地方融资平台“资产包”，进行项目还原清理评估。同时，严格控制地方融资平台新增贷款，对违规贷款进行责任追究！

所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。是政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。

地方融资平台的数量和融资规模在刚刚过去的一年急剧膨胀，官方估计目前已经达到3千多个，也有统计数据称全国四级政府融资平台超过8000家。

由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占高达40%，总量近3.8万亿元。目前，地方融资平台的全部贷款余额已达到惊人的6万亿元。

“地方融资平台主要以政府所拥有的土地作质押进行融资，靠综合收费能力而非项目自身的收费能力偿还债务。因此，可能造成地方融资平台还款能力欠缺、银行产生不良资产等问题。” 中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议指出，要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险。

三大风险之首

“银监会今年要求银行业重点防范三大风险，地方融资平台风险排在案件风险和房地产贷款风险前面，排第一位。”某直辖市银监局纪委书记告诉网易财经。

据他透露，2009年年末，全国32个省长和直辖市市长的办公桌上，都收到了一份央行和银监会直接发送的地方融资平台信贷数据监测报告。央行和银监会提醒地方政府注意地方融资平台大量举债造成的地方负债风险和间接可能导致的财政风险。

据该银监局纪委书记透露，通过全国信贷登记系统监测，去年年末全国各级政府地方融资平台贷款在6万亿左右，其中有80%是项目贷款。综合监测下来，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%-120%。“现在，每个城市都是大建设工地，每个城市都拉大自己的城市建设范围，建地铁、高铁(高铁民航争夺战)、机场、广场、马路、污水处理场、垃圾处理场，这些资金大量来自地方投融资平台。” 在全国人大财经委员会副主任委员尹中卿看来，在应对金融危机的过程中，许多地方政府通过建立投融资平台向银行贷款搞投资，刺激和拉动经济。

他指出，现在的地方政府融资平台70%以上都分布在地级市和县，要么是以政府所拥有的土地进行质押，要么是以综合收费能力来保证还款。仅刚刚过去的一年多时间，预计市县两级投融资平产生了5万亿以上的债务。

乱象由来

地方融资平台爆炸式增长可以看作是中国经济政策演变的缩影。

2009年年初，面对全球经济衰退的严重形势，中国提出“保八”增长目标，随后出台四万亿经济刺激计划。央行和银监会也在去年3月联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

此文一出，地方政府热情空前高涨，着急放贷的银行也全力支持，各地名目繁多的地方融资平台呈几何级增长。不仅仅是在传统的交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域，各级政府成立了融资平台，有的还发展到第三产业，如文化等领域。

组建地方融资平台的各级政府从省级到地县市，甚至到乡镇。南京市六合区和重庆市的情况颇为典型。

南京市六合区政府去年6月上旬向区内下发《关于切实加强政府融资平台体系建设的通知》，要求辖区内的相关单位积极行动，建设政府融资平台以拓宽融资渠道。

文件计划通过整合国有资产、财政注资等方式，在六合区打造六个不同职能定位的政府融资平台：分别负责重大基础设施和公益事业建设项目融资、城乡交通建设项目融资以及市政基础设施、区域供水等建设项目融资任务等。除了给每个融资平台确定不同的职能定位外，六合区政府还给每个平台公司规定了几亿到十几亿不等的贷款融资目标。

重庆省级地方融资平台组建被称为“重庆模式”。从2002年末开始，重庆市将全市各类分散的政府资源全面整合，组建了水务控股、城投公司等八大政府建设性投资集团，12个融资平台净资产为1390亿，这些公司成立后开始向银行大量借贷。重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。一时间，各地方政府纷纷效法，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”然后再打造此类投融资平台。

大量投向这些平台银行贷款，导致了重庆信贷余额激增。仅去年前三季度，重庆市各项贷款余额8671亿元，同比增长49.2%，贷款增速连续9个月居全国第一位。仅以其中四成流向地方融资平台计算，重庆市各级地方融资平台的贷款总量就超过3200亿。与之形成鲜明对照的是，最新数据显示，重庆去年全年地方财政收入才首破千亿，仅为1165.7亿元。

投向政府融资平台的信贷通常具有以下共性：期限中长期，利率下浮，信用贷款为主，政府出具承诺函保证还款，投资项目一般盈利不佳甚至没有盈利。

银行也在其中推波助澜。一位股份制银行信贷部负责人告诉网易财经，在去年激烈竞争的信贷投放浪潮中，尽管财务状况高度不透明，但带有地方信用保障政府融资平台成为各家银行疯抢的对象，大大放宽了审贷标准。不少中小银行，在省级融资平台和大项目上竞争不过四大行，将放款延伸至县市一级地方融资平台，而且出于竞争原因，利率还会下浮。

“经常还出现政府融资平台公司本来申请贷款5个亿，银行说干脆给你10个亿，授信先给你，你慢慢用。” 该负责人说，由于银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，不少贷款存在“多头融资、多头授信”的格局，贷款追踪管理非常混乱。

地方债务信贷化

全国人大财经委员会副主任委员尹中卿一针见血地指出，地方融资平台最大的风险，在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。

长期把财政支出建立在赤字财政基础上，尤其是政府信用做担保的地方融资平台贷款投资到没有自偿能力和收益的建设项目上，这样的投资会给未来政府留下了沉重的债务负担。

“一旦债务出现问题，地方政府就会把负担甩给中央政府，导致银行产生大量不良贷款。” 他不无忧虑地表示。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松分析认为，应该看到地方投融资平台的村庄尤其合理性，通过大规模融资推动城市，化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。

“但是，无论是从微观的风险管理还是从整个经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。”他表示，去年经济刺激下宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效滥用。投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

他表示，地方投融资平台的融资状况很不透明，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况。银行贷款风险管理目前主要依靠的并没有真正法律效力的财政担保等形式。据了解，发改委和财政部近期已经明令禁止地方以财政收入为地方融资平台做担保。融资平台总体上负债率都相当高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下，责任主体十分模糊，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。

巴曙松进一步分析表示，地方政府通过融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，容易对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者。这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者贷款流向国家禁止的产能过剩行业。

“地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，还直接制约了宏观货币政策的调整空间，使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低。”他说，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目，不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。

银监会三条整肃令

地方融资平台的膨胀好像一个潜藏决堤风险的大水坝。1月19日，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。”

央行2010年工作会议明确，要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金；引导信贷资金主要用于在建、续建项目，严格控制新开工项目的贷款投放。

在1月26日银监会召开2010年第一次经济金融形势分析通报会上，银监会主席刘明康也重点提出金融机构要“全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查。”

上述某直辖市银监局纪委书记向网易财经表示，银监会最新下发的文件，对评估和清查地方融资平台贷款风险做出三条规定。

第一，在6月末以前，所有地方融资平台公司，必须打开项目“资产包”，解包还原，银行进行专项摸底清查。

各地银监局已经要求银行对地方融资平台贷款，进行逐笔梳理，审查资本金、现金流、项目投资收益、自偿能力等。缺担保的贷款，必须补齐；没有现金流的项目，重新设置抵押品；达不到贷款条件的项目，停贷或者收回；部分银行的大额集中授信，重新做银团贷款。坚决禁止地方融资平台多个项目打捆集中申请贷款。

上海银行一位高管向网易财经证实，各家银行目前都在方融资平台的工作摸底清查。“现在的关键先要地方融资平台公司把„包‟打开，银行先弄清楚其中真实财务状况，才能决定是留还是走。” 据网易财经从上海银行同业公会得到的反馈，在该会组织专项座谈中，为摸清地方融资平台的“家底”，一些银行提出希望上海市政府公布各区的财政收入状况。

第二，严格控制地方融资平台新增贷款。

民生银行(行情 股吧)一位内部人士告诉网易财经，现在银监会要求，地方政府融资平台的项目贷款，新合同一律停签。曾经签过的合同，经过重新审查后，优先保证在建、续建项目。

“比如去年我和你签了10个亿的贷款协议，去年放了7个亿，剩下的3个亿今年继续放贷没有太大问题，但你说要再签10个亿就不可能了。” 该人士说。

第三，违规贷款责令整改并严格追究责任。

上述某直辖市银监局纪委书记告诉网易财经，地方融资平台清查中，发现金融机构工作人员在贷款过程中有失职行为，严格进行信贷责任追究。

第三篇：地方融资平台苦寻出路

中央政策调控层层加码 地方融资平台苦寻出路(1)2010年6月21日 10点20分 来源：华夏时报

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地方融资平台正成为中央调控的“靶心”。

6月10日,国务院下发通知,要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理。没过5天,银监会发布年报披露:部分银行业金融机构对各级地方融资平台授信总量较大,地方融资平台信贷隐藏较大风险。

知情人士称,随着融资规模的快速增长,地方融资平台贷款出现了一些不尽如人意的情况,不仅部分银行业金融机构对地方融资平台授信总量较大,集中度较高,而且贷款“三查”不严。

地方融资平台渠道被收紧后,各地资金供给出现了紧张。本报记者采访发现,各地融资平台正在探索各种融资途径,包括发行公司债、股权融资、产权交易等,以缓解其还本付息和后续项目融资的压力。

地方压力剧增

在银监会发布2009年报后,湖南省银监局一位不愿具名的人士向本报透露,各地银监局正在对融资平台进行摸底调查,6月底即将完成,届时将会把材料汇总上报到银监会。

在地方上,信贷的结构调整已经展开,首先体现在了票据融资上。

本报记者从央行长沙中心支行获悉,今年1-4月份,湖南省的票据融资压缩了91亿元,同比下降了45.03%。货币调研统计处副处长霍楠分析说,监管部门已经意识到了去年信贷高投放带来的问题,所以今年对商业银行的投放进行了控制,压缩了非理性的增长。

然而,今年湖南省的投资仍然保持较大的增幅,计划投资9400亿元左右,比上年增长25%以上,但2009年湖南省全年财政收入仅为1504.6亿元。

长沙城投的计财部经理李飚告诉记者:“受到宏观政策影响,现在许多银行放不了款,资金到不了位。”湖南铁路投资有限公司负责人也坦言“目前融资很难”。

湖北的情况也类似。一季度,湖北省新增信贷817亿余元,比去年同期少增681亿元,其中票据融资降了213亿元。巧合的是,正当新增贷款同比下降的时候,湖北省政府恰恰出炉了12万亿投资计划。

历数湖北12万亿投资计划具体项目,个个都是“吞钱机器”。如3.7万多个建设项目中,交通、能源、城建等基础设施入库项目1780个,总投资3.16万亿元,占省级入库项目投资总规模的30.6%。

“湖北目前12万亿的投资计划,主要的投资项目就是基建项目,整顿地方融资平台的项目无疑使湖北目前的在建项目雪上加霜,可能有些项目会上不了。”知情人士告诉本报记者。

国务院发文要求对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。

上述知情人士举例说,目前湖北除了2条高速公路外,其他的高速公路都处于亏损的状况。如果完全市场化运作,那显然有些高速可能建不了,因为没人愿意投资不赚钱的项目。

不过,更令人担忧的是,整顿地方融资平台政策带来的不确定因素。

一位国有银行信贷部门的老总表示:“公司受波及的主要原因,在于不知道哪些具体的项目是可以申报的,哪些需要暂缓或不报的。一旦公司参与进来,就会承担先期投入资金收不回来的风险。”

“估计目前湖北有几家上市公司受影响较大,其中受影响最大的可能是武汉控股(600168,股吧),武汉控股是武汉城投投资的,是湖北的一家融资平台。”湖北省证监局内部人士向本报透露。

中央政策收紧

风雨欲来,早有征兆。

半个多月前,国务院总理温家宝主持召开常务会议,部署加强地方政府融资平台公司的管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。6月10日,国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。6月15日,银监会发布了“2009年年报”,该年报的一个关键词也是融资平台。

2008年国际金融危机爆发后,中央政府启动了4万亿经济刺激计划,2009年全年贷款新增9.59万亿元。在此背景下,由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地和股权等资产设立、承担着政府投资项目融资功能的地方融资平台数量出现了超常增长。资料显示,我国目前不含县区和乡镇的融资平台已有3800多家,总资产达8万亿元,各级政府融资平台超过8000个。

很快,地方融资平台的风险隐患引起了银行业监管部门的关注。早在去年年初,央行、银监会就开始了对地方融资平台进行的摸底调查。

数据再一次验证了决策层的担忧。2008年1月底,全国各级地方政府投融资平台负债总计1.7万亿元,而到了2009年底,债务余额已达6万亿元左右,其中80%为项目贷款,且绝大部分是2009年突然出现的,地方政府债务危机的风险陡增。银监会更是把可能透支地方政府信用的地方融资平台列为今年银行业三大风险之首。

2010年1月在国务院四次全体会议上,温家宝要求“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”。

今年两会期间,国家发改委主任张平表示,要保持地方融资平台合理的投资规模,不要超出地方承受能力、盲目地扩大投资,以消除潜在的财政风险和金融风险。而央行行长周小川则提出,要采取措施,把地方融资平台的融资行为和金融机构的支持行为,控制在一个合理、可承受的范围之内。

随后,银监会对商业银行作出积极部署,要求商业银行对3月底前投放的政府融资平台贷款逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全,6月底前完成对地方政府融资平台授信业务的全面自查清理。

融资另辟出路

目前地方政府还本付息的压力很大,新增融资需求很多,在地方融资平台渠道被收紧后,贷款艰难,各地资金供给紧张。

数据显示,至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%,而今年一季度的银行新增贷款中,流向地方政府融资平台的贷款回落到了40%。

针对地方融资平台信贷风险,银监会要求银行业金融机构牢牢守住“三条红线”不放松。而作为地方融资最佳方案的发行债券,今年审批要比去年严格得多,财政部今年对各地方分配的发债额度使用计划,要先由预算司、经建司进行审批,而去年只是备案不用审批。

“2009年,长沙城投实际融资超过100亿元,今年计划投资150亿元,开工的项目有湘江大桥、福元路大桥、湘府路大桥,还要开掘南湖路隧道。”李飚对本报表示,“目前长沙市财政安排了20个亿,其他的需要自己融资,但显然没有以前那么好做了。”

据悉,长沙城投除了在2009年与建设银行(601939,股吧)签订了160亿元的合作框架协议外,也在另谋出路,寻求融资渠道的多元化。5月份长沙城投发行了总额20亿元的企业债,目前正在做信托和融资租赁,委托贷款的事宜也在洽谈中。

湖南发展投资集团也在积极利用湖南信托公司发行股权信托产品以及发行100亿元以上股权信托产品作为项目资本金。集团董事长杨国平表示,公司将发行重点建设项目债券和信托产品、中期票据、租赁融资等,拓宽融资渠道。

此外,湖北省发改委主任许克振也鼓励通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场化办法来解决12万亿的融资问题。

在一些人士看来,地方投融资平台筹资渠道单一,主要以银行贷款为主,这就造成了资金来源单

一、结构不合理、抗风险能力差等问题,因此应发挥市场在基础设施融资方面的作用,降低投融资风险。

财政部财政科学研究所研究员陈少强认为,一方面要发挥资本市场的作用,尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金;另一方面,通过产权交易平台和资产管理公司等途径整合投融资平台公司,提高防范风险的能力。

第四篇：融资平台

 银监会即将抽查地方政府融资平台贷款

消息人士透露，近日，银监会召集相关部门人士开会，布置即将展开的地方政府融资平台贷款抽查工作。

按照此前的计划，银监会要求商业银行在三季度末之前，对平台贷款必须做到准确分类、提足拨备。年底之前，必须完成对坏账的核销，做到账销、案存、权在，继续关注时效，在有效期内保全和回收。

今年以来，银监会一直对地方政府融资平台贷款保持了较高的警惕，多次就平台贷款的风险警示商业银行。

近期，银监会还对平台贷款的监管办法提出了三项要求：

一是对地方政府融资平台贷款实施动态台账管理。要求在前期清查规范的基础上，尽快建立地方政府融资平台台账，明确名单、贷款金额和还款来源。在平台企业净现金流的核算方面，对于土地收入返还，只有平台企业确实拥有土地所有权证的土地所产生的土地收入返还才能计入净现金流收入；对于股权收益，只有平台企业名下股权所产生的投资收益才能够计入净现金流收入。按照现金流覆盖比例将贷款划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖等四类风险定性，实施定期动态管理。银监会还将建立相应的平台贷款统计监测制度。

二是商业银行需按现金流覆盖原则开展分类处置工作。依据平台公司自身经营性现金流覆盖情况，平台贷款可通过整改为公司类贷款、保全分离为公司类贷款、清理回收、仍按平台贷款处理等四种方式进行分类处置。

有关负责人要求，不论平台贷款形态或分类发生何种变化，原有借款主体和担保主体的责任没有变，绝不允许任何形式的“一风吹”。

三是切实加强平台贷款押品、项目现金流和还贷条件以及资产分类、拨备计提的管理。对各类平台贷款要定期开展押品价值评估，及时补充抵(质)押物，防范减值风险。要持续、动态测算贷款项目现金流状况，提前采取应对措施。并规定平台贷款到期后不应展期或随意重组，要按照项目现金流、押品价值、还款能力和意愿等因素，对各类形态的平台贷款实行严格分类，并做好拨备计提。其中，平台贷款的拨备覆盖率及贷款拨备率，不得低于一般贷款拨备水平。

第五篇：地方融资

地方融资.txt54就让昨日成流水，就让往事随风飞，今日的杯中别再盛着昨日的残痕；唯有珍惜现在，才能收获明天。地方政府债务规模惊人 估算已达财政收入3倍 2010年07月05日04:50中国经济网我要评论(101)字号：T|T 地方政府债务规模究竟有多大？

编者按：

2009年下半年以来，政府融资平台和地方债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从去年10月以来，这一问题至少已有三次在国务院会议上被讨论。6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。

地方政府债务问题被再次提及，事关中国的经济安全和社会稳定，特别是在转变经济增长方式过程中显得尤为重要。国家行政学院教授时红秀为此撰写文章，就地方政府债务的规模、种类、风险、成因和出路等问题进行深入探讨，本报今日起将连续刊登这组文章。

■ 政府融资平台与地方政府债务

■ 时红秀

地方政府债务规模有多大？

跟以往相同，如今的“政府融资平台”究竟有多少，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大，从公开资料看，仍然缺乏准数。不过披露出来的数据却一个比一个大：如较早的，截止到2009年5月末的统计数据显示，全国政府融资平台有3800多家，其中70％以上为县区级政府的平台公司。它们的负债总额由2008年初的1．7万亿元，在不到一年半时间里升至5．26万亿元，其中85％来自银行贷款。之后，银监会一份资料透露，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家，其中县级政府平台公司4907家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达8．8万亿元，贷款余额超过5．56万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。再后来，媒体引用较多的数据是：1根据财政部财科所估算，2007年末地方政府债务约4万亿元，其中融资平台债务约1万亿元；22009年5月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为7．38万亿元；3据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。

2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44 ％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1．75万亿元，当年新增约1．04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。

要监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。6月23日，全国人大财经委向全国人大常委会报告2009年中央决算审查结果时提出：要严格政府债务管理，科学界定政府债务口径，核实并向全国人大常委会报告政府债务情况。问题是，地方政府债务数据，自产生以来就一直缺乏统一和公开的数据。其中一个原因是分类和认定缺乏明确的规则。财政部曾经比照世界银行的一个分类方法下发了统计方法，即将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，然后依照一定的折算率计算出债务总规模。这在技术上并不难。问题是，对于地方政府来说，未经上级批准或授权的负债，实在是“偷来的锣鼓——不敢敲”。我国《预算法》第3条规定 “各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定 “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制 不列赤字。”《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这就是说，地方政府在进行债务统计、汇总、上报时，必然顾及“违法嫌疑”。在上下级政府基于信息不对称的博弈中，地方债务问题没理由不成为其中重要的项目。

地方政府债务种类有多少？

世上恐怕没有不缺钱的政府。无论经济怎么增长，无论财政收入增长速度高于GDP增长速度持续多少年，中国各级地方政府关于“缺乏稳定收入”或“财政转移支付不足”的呼声总是一直很高，而且越来越高。上世纪90年代以来的公共财政建设，使地方政府创设预算外收入的机会日益减少。地方政府的生财之道，则主要围绕三个方面：一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权；二是通过举债等各种金融运作，扩大本级政府可支配资金；三是设法争取更多的上级转移支付。

“青羊模式”。2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区在1992年至2001年的10年间，违规发行地方政府债券3．75亿元。由于明显违反法律法规，这种政府融资办法，靠的是侥幸不被查处，因此并不流行。

“鞍山模式”。2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”设立“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”，开始在上海证券交易所公开发售，首次筹资3亿元。当年7月10日，市人大批准市政府议案，同意利用“鞍山信托”筹集城市基础设施建设资金，并将还款资金纳入同期的财政预算。这种利用控股上市公司在证券市场上为政府建设项目进行债务融资的方式，第一需要有自己控股的上市企业；第二需要通过证券监管机构的一系列审批程序；第三还要担负证券市场的各种披露义务。鉴于严格的行政审批限制和市场披露义务，这种模式也不很流行。

“银政合作”与“打捆贷款”。地方政府绕开各种限制进行大规模“合法的”市场化融资，算起来应该始于1998年的财政刺激计划。当时为应对亚洲金融危机，政府投资大举扩张。为解决地方政府土地储备中心的资金问题，一些地方将不能贷款的事业单位进行公司制转制。然后，金融机构出面与政府合作，有的直接对这些企业授信，有的直接对政府授信。2002年11月，安徽省政府与国开行签署“打捆贷款”协议，定期获数百亿贷款，首开省级银政合作模式。随后其他国有大型商业银行也多有效仿。这种大型国有银行以其长期大额贷款，支持地方政府基础设施建设的投融资模式，即用土地收益、其他收益及财政资金作为偿贷保证形成的投融资体系，为一度流行全国的“银政合作”与“打捆贷款”。到2006年，这种做法被监管部门叫停。当时，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发布通知规定，金融机构要立即停止一切对政府的“打捆贷款”和授信活动。

地方融资平台。当前关于地方政府债务融资问题，时常使用的一个专有名词即“地方政府投融资平台”。地方政府融资平台公司——按照国务院文件的定义——是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这样的企业，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。它们名称不一，但都是经由当地政府划拨土地、股权等资产，“包装”打扮而成立，在资产和现金流上达到融资标准。

政府融资平台，较为知名的当属重庆的八大家国有投资公司。从2002年底开始，重庆市通过国债、土地、存量资产注入及税收返还等方式，在一年内组建了重庆地产集团、水务集团等八大政府建设性投资集团熕壮啤鞍舜笸丁钡12个融资平台，净资产为1390亿元，这些公司成立后开始向银行大量借贷。八大国有投资公司，这些由地方政府控股不同行业企业进行运营的模式，犹如上海市政府控股市属企业进行城建开发和商行运营一样。但不同之处在于，重庆市的这些融资平台的资本金，基本上来自国家开发银行提供的软贷款。也就是说，重庆的“八大投”融资模式，基本上是靠长期开发贷款为“自有资本金”，然后进行普通融资。重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。一时间，各地方政府纷纷效法，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”，打造此类投融资平台。组建地方融资平台的各级政府从省级到地县市，甚至到了乡镇一级政府。

需要是发明之母，地方政府绕开法律“障碍”进行债务融资的花样越发翻新起来。典型的如：

——“银信政”合作。即银行、信托、政府三方合作融资：银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权，政府向银行和信托出具回购的承诺函。2008年7月，中融信托、昆明市政府与富滇银行联合发行20亿元“新昆明信托”理财产品，中融信托将受托资金用于对昆明市土地开发投资经营有限公司（“昆土投”）的增资扩股，期限两年。期满后昆明市国资委按约定价格溢价回购中融信托持有的“昆土投”股权，如到时未按约回购，昆明市财政局承诺回购。这部分资金将纳入当年财政预算安排并提请人大审议。昆明首发后，“银信政”合作模式迅速复制。2009年1月至5月，规模已超过1000亿元，所筹资金多数被用作项目资本金。

——“城投债”兴起。城投债，又称“准市政债”，它是城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，而偿债资金多来自于财政补贴。由此，城投债的偿付能力多与当地政府的财政状况密切相关。

城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年—1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。1992年第一只城投债，规模为5亿元。2006年9月，安徽合肥市建设投资控股（集团）有限公司在该省首家发债成功，效法者遍布全省。但安徽省的发行数量，则还在浙江、江苏之后。在地方政府的大量举债需求之下，2009年“城投债”规模迅速膨胀——2005年至2008年底的4年间，“城投债”的发行总量只有1585亿元，而在2009年的前8个月，“城投债”共计发放了64只，融资845．5亿元。

——平台公司直接贷款。2009年初，面对全球经济衰退的严重形势，中国提出“保八”增长目标，随后出台两年4万亿经济刺激计划。央行和银监会也在2009年3月联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此文一出，地方政府长期以来几乎永无止境的资金需求终于有机会得到满足；国有银行体系在各地的分支机构，在“尽职免责”的授意下，自从上市改制以来，终于再次迎来了大规模放贷的热潮。各地名目繁多的地方融资平台呈几何级增长。不仅是在传统的交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域，各级政府成立了融资平台，有的还发展到第三产业，如文化等领域。长期以来，在“严把信贷和土地两个闸门”的宏观调控政策下被抑制的地方投资，终于迎来了一场空前的盛宴。与前面所提到的羞答答的市政债券、打捆贷款、银信政合作和城投债相比，银行借贷资金在各级政府体系与国有银行体系之间，形成一个特有管道。一方急于放贷，一方急着搞项目，顿时交投两旺，场面盛大。