中国住房保障体系建设和创新发展

第一篇：中国住房保障体系建设和创新发展

中国住房保障体系建设和创新发展

摘要：住房问题是重要的民生问题。近年来，“住房难”逐渐在民生领域凸显，党中央、国务院高度重视住房保障工作，着力构建城市住房保障体系，我国城市居民住房条件总体上有了较大的改善。同时，快速发展也带来了资金和土地供应不到位、保障房不保障不适用、准入退出机制不健全、相关法律法规和管理制度建设滞后等诸多问题。只有妥善解决这些问题，住房保障体系才能尽快的发展完善，房地产市场也才能健康和谐的发展。

关键词：保障性住房；住房政策；住房保障体系

衣食住行是人类生存的基本需求。住房作为人们基本的生活资料，关乎人类物质领域中最基本的“活着”和精神领域里支撑面的“尊严”。面对当前民生领域“住房难”问题，保障性住房的大量建设将成为改善低收入群体住房难问题的主要措施。现阶段加快我国住房保障体系的建设，对于实现十七大报告中“住有所居”的目标，对于推进以改善民生为重点的社会建设，对于转变我国的经济发展方式，对于扩大内需、增加就业，促进房地产市场的健康发展和社会的公平、健康、和谐进程都具有重大的意义。目前，全国绝大多数城市已初步形成了以廉租房、经济适用房、两限房为支撑，公租房为辅助的住房保障体系。

一、中国住房政策的历史沿革

中国的住房政策发展前后经历了三个阶段：

（一）计划经济体制下的住房政策（1978年以前）

新中国成立后的相当长时间内，我国主要仿照苏联模式，在计划经济体制下，对城镇实行住房产权共有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度。房屋的建设、分配、维修均由政府负责，伴着我国城镇人口的急剧增加，城镇人口的居住水平没有得到根本改善，长期徘徊在低水平线上。

（二）住房制度改革的探索与全面改革阶段（1978年—1998年）

我国的住房制度改革以“成本价向职工出售公有住房试点”为起点，先后经历了“成本价售房”、“补贴售房”、“提租补贴”和“多种形式并存”等四个阶段。1991年，上海借鉴新加坡经验，探索建立住房公积金制度。1994年，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号），在制度层面进一步明确了实行住房商品化、社会化的要求。1995年，国家启动为期5年的“安居工程”，这成为中国保障性住房建设的最初尝试。1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发【1998】23号），决定停止住房实物分配，逐步推进住房分配货币化，个人住房消费逐步走向市场并成为消费主体。同时中国住房保障体系建设开始起步，计划要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系和住房保障体系。

（三）住房制度的深化发展和创新调整阶段（1998年至今）

1998年在制度层面停止住房实物分配，到了2000年，各地方政府相继制定完成住房分配货币化方案，从而全面叫停福利分房，福利分房时代真正终结。

随着城镇住房实物分配成为过去式，中国的住房供应主体开始由市场承担，房地产市场进入黄金发展期。伴随着我国房地产市场飞速发展也出现了房地产开发投资过大、房价过高、投资结构不合理、市场秩序不规范、中低收入家庭住房支付能力下降等多种问题，住房难问题在民生领域开始突显。从2005年起国家先后出台了“国八条”和“国六条”等一系列宏观调控措施，在住房政策层面，开始由市场化提供住房向加强住房保障体系建设调整。经过

近几年尤其是2008来政府对保障性住房的大量投资建设，到目前为止已经初步形成了以廉租房、经济适用房、两限商品房为支撑，公共租赁房为辅助的住房保障体系。

二、中国保障性住房建设现状分析

改革开放30余年间，中国的住房政策先后经历了从“国家保障”到“市场供应”现在正在逐步走向“社会保障”的发展过程。目前，全国大多数城市已初步形成了以廉租房、经济适用房、两限房为支撑，公租房为辅助的住房保障体系。

（一）廉租房建设

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向城镇低收入家庭提供租金相对低廉的保障性住房。从1998年提出建立廉租住房构想至今，廉租房以其最显著的社会保障性、低廉的租金、和不可继承性等特点受到各级政府重视并发展完善。目前，我国所有的城市已经全面建立了廉租房制度，执行力度还在进一步加大，2009年至2012年三年以改善民生和拉动内需为目的的保障性安居工程中，国家安排了9000亿元资金，廉租房建设的投入就占了近1/3，将通过廉租房制度解决747万户低收入家庭的住房困难，相配套的建设资金、房源、用地、保障方式等都在落实和完善中。十二五期间国家计划建设保障性住房3600万套，这其中廉租房占到相当大的比例，廉租房未来发展还是非常可观的。

（二）经济适用住房建设

经济适用住房是具有社会保障性质的商品住宅，指由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，然后向城镇低收入家庭出售，并获取微利的住房。目前的基本类型主要有平价房、安居房、解困房三种。相比于廉租房建设，经济适用住房在房屋来源上有着先天的优势，除了政府独立投资建设之外，单位自建合建、房地产开发企业投资建设也是经济适用房的重要来源。

（三）公共租赁房建设

公共租赁房指政府或政府委托的机构向中低收入的住房困难家庭按市场价提供的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其适用群体主要是新就业职工、新毕业的大学生、从外地迁到城市工作的群体，所以公共租赁住房的覆盖群体主要是外来人口。公租房在中国还属新生事物，2006年才在厦门试点，2008年以后，在北京、天津、重庆、深圳、广州这样一些外来人口集中的大城市，公租房的发展开始起步，并且发展速度很快。

（四）限价房建设

限价房是指限房价、限套型、竞地价、竞房价，即“两限两竞”的商品房，又称“两限房”。限价房在本质上仍然是商品房，只是本身带有国家的硬性指标，具有一定保障性质，尤其在土地招标过程中，房价和套型承诺是开发商竞得土地的前提条件之一。限价房在建设中基本依靠市场来完成，在土地供应上，仍然以招拍挂方式运作，土地出让权性质为“出让土地”，有别于经济适用住房建设采用的“划拨用地”。限价房是伴着中国房地产市场的急速发展出现的，其出现填补了保障性住房和普通商品房之间的夹层空白，对于解决中等收入住房困难家庭的住房问题有积极的作用。

三、中国保障性住房建设存在的主要问题

在中央政府的强力推动下，近年来中国的保障性住房建设取得了快速的发展，解决了一部分低收入住房困难家庭的住房难问题。但同时，我国的保障性住房建设还存在覆盖面狭窄、建设资金和土地供应不足、准入和退出机制不健全、管理制度建设落后等问题，住房保

障体系的进一步建设还将面临诸多挑战，任重而道远。

（一）保障性住房建设覆盖面有待扩大

近些年我国的保障性住房建设虽然卓有成效，但与发达国家相比差距还相当大。目前我国城镇保障性住房面积还不到10%，而发达国家这一比例通常都在30%以上，在美国，政府对40%左右的家庭提供住房自住或政策支持，新加坡更是有85%的人居住在政府提供的组房里。

在保障对象上，各地普遍将保障对象界定为低保家庭，但在当前中国，中低收入家庭约占全国城镇家庭总数的80%，而低保家庭仅占其中的极小部分，对保障对象如此的界定显然有失公平公正，没有做到应保尽保。随着社会发展，绝大多数刚毕业大学生和进程务工人员的住房需求也会是一个巨大的挑战。我国农村的住房困难户（包括农村低保户、五保户和重点优抚对象）特别是贫困地区的住房困难户，存在较为突出的住房困难情况，要解决农村住房问题还会涉及到保护耕地和环境等诸多问题，任务也相当艰巨。还有集中连片棚户区改造，农牧民定居等多个方面住房需求都急待解决。

（二）保障性住房建设资金和土地供应不足

发达国家的住房保障资金占政府财政支出比重的在3%—8%，而我国这一比例只有0.3%。我国的保障性住房在建设层面上中央政府只投资一小部分，绝大部分是由地方政府来投资完成的，而地方尤其是中西部欠发达地区财政收入本身就很困难，到真正实施阶段各地方政府往往会以财政困难为由对保障性住房的投资大打折扣。

保障性住房建设在土地供应上是完全由地方政府来完成的，而“土地财政”又是现阶段各地方政府重要的财政收入来源之一，对保障性住房建设大量的土地供应无异于自断财路，所以在土地供应上也是能省既省，要不就供应偏远的经济利益小的土地，而这些地方往往交通、医疗、教育等基础设施建设落后，从而造成后期建好的保障性住房出现空置、生活条件差等不保障不适用的情况。

（三）保障性住房的准入和退出机制不健全

当前各地方政府普遍将保障性住房的适用群体定义在低保家庭，这种准入群体的定义本身就有失公平。而且在当前中国社会诚信体系还未完全建立的情况下，保障性住房的申请、审批、监督、后续管理等方面都困难重重。现阶段的保障性住房分配尤其经济适用住房分配上存在严重的不公平现象，本该由中低收入住房困难家庭享有的福利却不乏“宝马哥、奔驰妹”参与进来，权钱交易、暗箱操作、滋生腐败等多种问题让人性丑陋的一面暴露无遗。这种情况的出现根本上是保障性住房的操作机制上存在问题，福利性和经济利益未完全分离，还有相当空间的经济利益可图导致的结果。在退出机制上更是无法做到及时和公平公正，往往是只进不出，更多是申请到保障性住房后转手出租，谋求经济利益，要不就是等经济适用房到上市年限后上市出售，没有起到保障性住房应有的作用。而且相关管理机构混乱繁多，行政性质强，办事效率低，相关监督机制也很不到位。

（四）保障性住房管理制度建设比较滞后近些年国家下大力气推进保障性住房的建设，“硬件”建设成效显著，但相配套的“软件“却相对滞后，使硬件的使用效益无法最大化。与发达国家相比，我国住房保障法制化建设相对滞后，有关住房保障的政策和制度基本上是由国务院或建设部等部门以通知、指导意见或办法的形式发布，大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，没有形成一整套完善有效符合中国国情的住房法律法规体系。保障性住房的相关管理机构带有浓厚的行政性质，而且机构繁多办事效率低，监督机制也很不到位，监而不督现象普遍。而且和保障性住房建设相配套的房地产市场宏观调控措施也不完善，现有的房产调控措施多以各种形式的限购为主，还没有建立起宏观调控的长效机制。

四、中国住房保障体系建设未来发展的对策和措施

中国的住房保障体系建设成就是显著的，尤其08年金融危机以后国家更是在扩大内需政策的驱动下全面建设保障性住房，力度之大前所未有。但是任何制度的建设和完善都不是一蹴而就的，都会有漫长的发展完善过程，缩短或跳跃这个过程必然引出其他方面的问题，中国住房保障体系的建设当前就面临这样的困难。那么在快速发展已成必然的情况下，解决好因快速发展引发的诸多问题就变的极为迫切，这就需要我们依据中国的实际情况运用创造性思维解决问题，推动中国住房保障体系的创新发展。

（一）多层次多渠道筹措保障性住房的房源，加快我国住房保障体系建设。

政府要改革现有住房保障体系发展模式，更多的引进市场机制，引导全社会力量参与到住房保障体系的建设中来，更多渠道获取保障性住房。廉租房、公租房、棚户区和农村危房改造、游牧民定居等纯保障性的住房建设政府应该加大投资和建设力度，像经济适用房和两限房这样商品性和保障性并存的住房建设政府应该尽可能交由市场来完成，只在相应激励和监督机制上做文章。而像城市旧城区改造和小产权住房的清理整顿政府完全可以和保障性住房的建设统筹进行，中央政府明确表示小产权房屋的清理整顿今年将全面提上日程，在中国小产权房的存在是个庞大的数目，在中国城市化的发展过程中起到过巨大的作用。政府对于清理出来的小产权房完全可以拿来充当保障性住房，清理所得资金也全部用于保障性住房建设，这样能在短时间内迅速增加保障性住房的数量，很大程度上加快保障性住房建设的进程，至于实施上政府可以制定出详细的实施细则来。

（二）保障性住房在建设资金和土地供应上要建立长效的制度保障，地域环境和配套设施上保障性住房要和普通商品房要搭配建设并实现部分的市场化。

1．建设资金和房源要多渠道筹措，不仅要严格执行10%以上的土地出让净收益和公积金全部增值收益等建设资金的硬性规定，还应加大年度财政预算安排的保障性住房建设的保障资金，进一步加强保障性住房建设的金融保障。在土地供应上要做出强制性规定，保障性住房和普通商品房的土地使用要达到一定比例，在地理环境、交通、配套设施等方面也都要有强制性要求。在资金的管理使用上可以借鉴德国的“住房合作社”设立灵活高效且非营利性质的住房建设促进机构。

2．保障性住房在建设规划和用地上要尽量和普通商品房建设搭配进行，而且像经济适用房的建设可以借鉴两限房的经验完全由市场来建设完成，政府只在税收和土地出让金上制定出相应的激励机制。例如在一个住宅小区里面商品房和保障房要共存，并且要达到规定比例，其中经济适用房也由小区开发商负责建设完成，相关的配套设施使用、物业管理等均按市场化运作，政府只在房屋价格和准入退出机制上进行管理，接受这样的建设规划是开发商获得此土地使用权的前提条件之一。这样就能自然的解决保障性住房在交通、环境、配套设施和物业管理等方面出现的问题，各地可以根据其实际情况制定出实施步骤来。

（三）加快保障性住房管理制度建设，完善保障性住房的准入退出机制，加快建立房地产市场宏观调控的长效机制。

1．在准入群体的设定上现有范围需要扩大，低保家庭之外更多的中低收入群体都要纳入到保障范围。而准入条件上应该重点制定保障性住房的使用条款，保障性住房的使用者不得将其转让、转租、转借、空置和做商业抵押，一旦发现将依法收回住房并追究责任。经济适用房现有规定是五年后可以上市交易，应该规定经济适用房终生不得上市交易，住户如要退出将由政府管理机构依照相关规定收回，按折旧扣除后不产生多余经济利益，让想通过保障性住房寻求经济利益者无利可图。

2．保障房租售要实行动态管理，完善监督机制，加快社会诚信体系的建设，发现不符合申请者要及时退出。政府要加快建立符合中国国情的保障性住房法律法规体系。

3．建立宏观调控长效机制，保持房价平稳上，可以借鉴德国住房制度改革方面的经验，（德国住房政策的最大特点是政府通过法律、金融等多种手段，尤其是利用一系列税收手段，加大房地产投机炒作的成本，极大限制了投资性买房需求。在德国，自有自用的住宅不需要缴纳不动产税，只需缴纳宅基地土地税。但用于出售的房地产首先要缴纳评估价值1%~16%的不动产税，房屋买卖还要缴纳35%的交易税。如果通过买卖获得盈利，还要缴纳15%的差价盈利税。沉重的税负极大压缩了投资性买房的利润空间，抑制了德国人投资性买房的需求，使房价能始终保持平稳。）尽快建立和完善相关法律法规，运用税收手段强力遏制房地产市场投资和投机行为，让投资和投机者无利可图甚至赔本赚吆喝，使房地产市场单一回归住房消费，只具有居住功能，保持稳定的住房供给量和消费量，从而使房价始终保持稳定。

（四）房屋租赁市场也应该纳入房地产市场调控之中，引导全民建立理性健康的住房消费观念。

1．租赁和买卖是住房消费两大组成部分，二者相辅相成，现有政府出台的房产调控重心一直在房地产买卖上，对房屋租赁市场却未做太多干预。对于住房消费来说，租赁市场是先于买卖市场的基础市场，而中国人口众多，国家正处于工业化和城市化过程当中，大力发展和完善租赁市场更是尤为重要，温家宝总理在今年的两会上也阐述了政府要努力实现让老百姓“住有所居”而非“住有其居”，所以拥有了健康完善的住房租赁市场，住房难问题就能迎刃而解。可很显然当前房屋租赁市场高额的租金一点不逊色于买卖市场高额的房价，而且政府对于房屋租赁市场的重视度和调控力度都相当的不到位。我认为可以建立政府直接参与的类似于“银行存贷款模式”的房屋租赁市场，房主需要出租房屋，必须到政府设立的专门非营利性的租赁市场管理机构进行登记，房主需要选择出租年限并签订合同，合同起止日期内相当于房主将其住房出租给了政府，而政府按照规定支付给房主一定的房租。需要租房住的人也是要先在租赁机构进行登记，再到政府的房屋租赁库中挑选住房，最后和租赁机构按照规定的价格签订合同入住。不管是出租房还是承租方任何一方违约都要承担一定的违约金，中间出现的其他费用则由政府财政负担，其他未经过政府租赁管理机构的租赁行为都不受法律保护的。

2．在中国人的传统住房思维里“稳定”是第一位的，而且住房很大程度上就是家。在人们的潜意识里买房的稳定性要远远大于租房，所以更多的人宁愿一辈子当房奴也要挤进买房大军，要改变这种状况，最根本还是完善租房市场，让人们感觉租房也很稳定很踏实，只要全民都建立理性健康的住房消费观念，社会建立了完善的住房保障体系，房地产市场就会实现和谐健康发展。

五、结束语

中国的工业化、城市化进程在未来还会是个相当漫长的过程，这要求我国的房地产市场发展还必须长期坚持“中低价位，中小套型”的基本方针，大力完善住房租赁市场，进一步推动我国住房保障体系的建设完善，尽可能统筹城乡发展，让更多的农村地区就地完成城市化。努力实现住房需求中“中高收入群体有市场、低收入住房困难群体有保障”的房地产市场体系，实现社会的公平和谐和人民的共同富裕。

参考文献：

[1] 建设部课题组：多层次住房保障体系研究，中国建筑工业出版社2007年12月第一版。

[2]上海社会科学院房地产业研究中心编：发展中国公共租赁住房机制和对策研究，上海社会科学院出版社2010年版。

[3] 向春玲、罗应光等编著：住有所居——中国保障性住房建设的理论与实践，中共中央党校出版社2011年5月第一版。

[4]符轩：稳定房地产市场——可以借鉴的德国模式，北京房地产2008年第9期。[5]上海社会科学院房地产业研究中心、上海市房产经济学会编：进一步创新和完善住房保障体系，上海社会科学院出版社2009年12月第一版。

[6] 成思危：中国城镇住房制度改革——目标模式与实施难点，民主与建设出版社1999年版。

第二篇：如何加强住房保障体系建设

早在1997年国务院在终结福利分房时，就已将住房保障体系规定为城镇住房市场的主体。然而，房改距今近十年，住房保障体系却还只是人们口中解决房产市场各种问题的镇痛剂，政府部门更是把住房保障体系的不健全作为解释房地产出现的利益冲突、房价冲突的理由。

住房保障体系走过的十年却只用一句“不健全”来终结，这个本该是房

产舞台上最璀璨的明星却委屈的当了十年配角。随着近日24号文的出台，住房保障体系被重新推到聚光灯下，人们又得以重新认识这位“老朋友”，感慨万分。

住房保障是全社会的事

随着中国房地产市场的不断成熟，二三线城市时代的到来，房价高涨等已逐渐成为全国性普遍存在的问题。可以说，房地产市场对整个社会领域的影响是显而易见的，解决房地产市场中中低收入人群的住房问题，不仅是解决房产领域诸多问题的关键，更是稳定社会领域各方利益的要求。

首先，从政府职能角度来看，宏观调控中对住房保障体系的高度关注是毋庸置疑的。从06年开展宏观调控以来，中央政府出台了一系列住房保障政策：以廉租住房救济最低收入人群；用“90/70”标准严格限定中低价位、中小套型普遍商品住房；还运用土地、信贷等手段，以保障中低收入家庭的住房，这些举动不仅表明了政府调控房地产市场、建立和完善住房保障体系的决心，同时也体现出政府对住房保障体系重要性的认同。

其次，从新出台的24号文件可以看出，政府重新加强住房保障体系得原因绝非单考虑解决房地产市场的问题，更重要的是防止社会不公衍生出的各种问题，这一举措充分考虑到了对大局的影响。在24号文中明确规定了“全国要逐步扩大廉租房保障范围”，如此做最直接的效用是为低收入者提供了住房的可能，但从本质上来说，则是从根本上缓解了购房需求，进而缓解了因利益冲突可能造成的负面影响，这对于整个社会稳定的意义更加重大。

可以说，对于住房保障体系，政府所下的决心是人人都能看到的，调控的根本出发点也是希望通过解决社会弱势群体基本的住房问题来缓解社会各阶层之间的矛盾。要知道，住房保障体系的建设是实现房地产持久繁荣的基础，更是维护社会整体稳定的有效方法。

十年艰苦背后的原因

从97年的房改至今，住房保障体系经过了十年的艰苦磨练，虽然它对于房产市场乃至整个社会领域都有着非常重要的作用，但为何如此长的时间里都没有使其真正发展起来？其中的原因应该是多方面的。

首先，最初的执行偏离导致了现在的问题重重。从97年房改时就曾强调住房保障体系是城镇住房市场的主体，在随后的发展中更是提出中国的住房保障体系应该是一个多层次的体系，第一层级是不足10%的极低收入的家庭、老人、病人等进入政府提供的廉租屋或公屋，通过这种方式来保证最弱势民众的居住生存权。第二层级是20-80%的中低收入民众，在政府住房货币化补助、优惠利率、优惠税收等优惠条件下通过住房市场来解决。第三层级是20%以上中高收入者，他们的住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。当时，由于人们对市场经济热潮的不理解以及盲目追求市场利益，而将所有的目光都关注与这20%的市场反应之上，随着它的不断发展，其中的弊病和矛盾就逐渐暴露。由于第一层次人群根本无力承担巨大的房价压力而最早被市场抛弃，而第二层次民众也随着房价的不断高涨而最终脱离市场。这样主导市场走向的就只剩下20%的力量，因此，市场结构出现失衡，问题频出，此时，住房保障体系不得不登台解围。

其次，保障性住房本身在内容设置上存在问题。例如，在24号文件中重点强调了廉租住房保障对象界定在城市低收入居民，尽管从政府的文件说城市低收入居民的范围有所扩大，但这种扩大只是相对以往城市低保居民的范围而言的，而城市低保收入的居民占整个城市居民的比重有些城市不足1%。这样一来，更大比例的中等收入人群根本无法进入这个住房保障体系，他们就会成为既被市场抛弃又被保障体系遗忘的一个群体，既无力买房又得不到保障性住房，这不能不算是住房保障体系的一大漏洞。

再次，住房保障体系在执行过程中的大打折扣也是造成其一直以来不得宠的原因。拿上海来说，从目前情况看，上海市的规划中，经济适用房仍然难以成为中低收入者短期内实现的期待。自24号文公布之后，上海政府更是始终不采取行动，对于强化24号文上海不会抢先出台细则。看来，这个一直引领中国房地产市场“过热”的城市，在其他同等城市均已高度关注的住房保障领域，依然表现暧昧。

在改变中求发展

解决住房保障体系存在的问题，是保证房地产市场持久有序发展的基础，同时也是平衡社会多方利益的有力杠杆。

首先，从解决房地产市场问题角度出发，住房保障体

系的加强一定要站在市场供需的基础之上。由于房子是一种具有商品和保障双重属性的东西，因此应该在市场和政府的共同参与、相互角力下发展。就目前而言，加强住房保障体系建设亟需这样一种双方互制的动态机制，以此避免出现以往的偏离行为。在房地产市场，保障对象应该是随着价格和收入对比度不断变化的，房价高了，保障的对象自然要增多，房价降了，保障的对

象就应相应减少。这种动态机制最重要的作用在于时刻平衡市场与政府的影响力。焦点宁波房地产网

其次，从社会整体利益角度出发，住房保障体系的加强更应被赋予一种社会责任的意义。在这个过程中，政府的作用举足轻重。虽然政府不能直接出面干预市场走势，但应注重运用特权，通过建立房地产保障基金之类的机制，不断地将房价高涨获得的超额收益转移到住房保障体系建设上来。把以往任务式的完成转变成履行社会责任的一部分，通过兴建保障性住宅，扩大保障范围，化解市场矛盾，从而将社会各阶层的利益平衡起来，使住房保障体系发挥出真正的效用，以此提供一个健康、有序的环境，为整个社会经济的发展保驾护航。

第三篇：住房保障体系建设情况汇报

各位领导：

近年来，吉安市委市政府高度重视住房保障体系建设，把完善住房保障体系，让城镇中低收入家庭买得到、买得起经济适用住房，最低收入家庭租得到廉租住房作为以人为本、执政为民的具体工作加以落实,不断加快我市住房保障体系建设，初步建立了以经济适用住房、廉租住房为主的住房供应保障体系。

一、我市中心城区城镇住房保障制度建设的基本情况

经过几年的努力，特别是XX年年通过加大经济适用住房建设和住房保障制度建设力度，我市初步建立了一个以保障对象的申请审核制度、保障住房的建设规划、住房保障资金的供应制度及保障住房的管理制度的住房保障体系。

我市住房保障体系的建立是根据目前的经济发展水平和城镇居民实际住房情况，在国家和省统一政策指导下，有计划、有步骤地实施的。在保障方式上，根据低收入家庭经济和住房困难程度，采取先解决收入最低、住房最困难的，再解决次困难的家庭、最后解决其他低收入家庭的方法，统筹规划，分步实施，梯次保障。在建设标准上，经济适用住房廉租住房建设做到标准适度、功能齐全、质量优良、经济适用、环境优美、便利节能。其规划指标标准如容积率、绿地率、建筑密度、小区内公共设施配套等原则上不低于同类地段的中低价位商品房标准。单体设计做到适用、经济、美观，满足居住的基本需求。在资金供应上，切实把住房保障资金列入财政预算内，在资金扶持上倾斜。在保障对象的审核上，按照“三级审核，三榜公示”的要求，建立科学合理的评价方法，严格资格审查，防止不符合标准的家庭违规享受保障优惠，让优惠政策真正惠及最需要保障的弱势群体。同时建立经常性审核制度，加强退出管理。对享受廉租房的家庭定期审核，对收入或住房条件发生变化的家庭，及时调整保障方式；经济适用房逐步转为政府投资为主的建设方式，住户出售经济适用房，统一按要求，５年内由政府收购，５年后按规定上市交易，形成经济适用房闭路循环的模式，切断与市场商品房交易活动之间的联系。

XX年到XX年，我市每年都安排了一定的经济适用住房和廉租住房建设任务，建设了以光明小区特困房为代表的住房保障工程，建设面积近8万平方米。但是远远满足不了城镇低收入家庭对经济适用住房和廉租住房的需要。

XX年年，根据住房保障的需要，经济适用住房建设规模达到了整个住房建设的20%；经济适用住房投资1.5亿元，建设面积17.04万㎡（其中廉租住房2.5万㎡）,“两房”建设总面积超过了撤地设市后的6年经济适用住房和廉租住房建设的总和,受益户达2037户。廉租住房覆盖面做到了人均住房使用面积6平方米的城镇低保家庭应保尽保，受益1635户。其中实物配租902户，货币补贴733户。

2010年，中心城区经济适用住房建设目标8万平方米，受益户1000户；廉租住房新增保障户201户（实际可能达到400多户）。

二、我市在住房保障建设中的主要做法

主要做好以下四个方面的工作：

1、摸清家底。XX年9月和XX年年10月，我市由市房地产管理局牵头，组织民政局、统计局和吉州区、青原区政府两次对中心城区的最低低收入家庭的情况进行摸底，基本上摸清了我市中心城区最低低收入家庭的住房状况。

据XX年年最新的调查，我市中心城区城镇最低低收入家庭总数为5828户，其中人均住房使用面积7㎡（建筑面积10平方米）以下的低保家庭2031户。

2010年9月1日又开展了城镇低收入家庭住房状况调查。

2、制定规划。在摸底调查的基础上，我市编制并公布了2010年-2010年住宅建设计划和《吉安市解决低收入家庭住房困难发展规划和计划（XX年年—2010年）》。计划用8到10年的时间，实现城镇中低收入家庭买得起、买得到经济适用住房；低收入家庭租得到廉租住房。

3、组织建设。加大经济适用住房、廉租住房建设的规模，保证住房保障的房源。XX年年经济适用住房廉租住房建设规模达到17.04万平方米；2010年经济适用住房廉租住房建设的规模目标为8万平方米；根据《吉安市解决低收入家庭住房困难发展规划和计划（XX年年—2010年）》今后每年还安排了一定数量的经济适用住房建设任务，逐步解决低收入家庭住房困难问题。在建设过程中，一是强化领导，加强协调。将中心城区经济适用住房建设项目列入全市重点项目，成立了市推进领导小组，强化市中心城区经济适用住房建设管理工作，领导小组经常召开调度会，加强对经济适用住房建设和公开销售工作的督促检查。二是制订方案，落实责任。为保证经济适用住房建设目标的完成，我市制定了《吉安市中心城区经济适用住房建设实施方案》，建立健全了工作目标责任制，市政府分别与吉州区、青原区政府和市房地产管理局签订了目标责任状，落实项目和建设单位。三是对建设工程制定了科学合理、责任明确、详细周密的“工程进度表”，按进度表逐一落实。四是严格程序，确保公平。为保证那些符合条件的贫困家庭买得到经济适用住房，我们始终坚持公开、公平、公正的原则，按照“三审三公示”、公开摇号的程序，严把每一道关口，切实做到阳光操作，公开透明，依法依规办事。同时，通过专门监督和聘请群众监督员的方式加强了对经济适用住房建设及销售的督察和监督。

4、政策扶持。在认真落实中央、省出台的各项经济适用住房建设政策的基础上，出台了一系列经济适用住房（廉租住房）建设配套政策，并做到了五个倾斜：一是在土地使用上倾斜。经济适用住房土地实行行政划拨，廉租住房建设全免土地收益金到目前为止，政府划拨用于经济适用住房的建设用地300多亩，除了保证今年经济适用住房的建设，还可以保证今后2到3年的经济适用住房建设需要；二是在规费收取上倾斜。经济适用住房建设涉及的行政事业性收费全部实行减半收取；三是在资金扶持上倾斜。扣除计提住房公积金贷款风险储备金、管理费后的公积金增值收益全部用于廉租住房保障补充资金，从市房改资金中安排或借用了一定资金用于廉租住房建设；从政府土地净收益提取10%用于廉租住房建设。四是在收费标准上倾斜。经济适用住房项目小区规划红线范围外的市政配套基础设施均由市政府投资建设，购房户的水、电、气、闭路电视的初装费给予优惠；五是在办事程序上倾斜。相关部门在受理经济适用住房建设的各种审批手续时，审批事项简化，并优先办理，只要基本符合条件，就立即办理。这些配套政策的出台和落实，有力保障了中心城区经济适用住房建设的顺利进行。

5、公平分配。经济适用住房公开销售工作，是广大老百姓和社会各界普遍关注的大事，同时又是政策性很强的工作，在具体实施中，我市严格按政策办事，规范操作，有序推进，切实做到以下两点：一是严格依法依规操作。切实做好中心城区范围内中低收入家庭的资格认定工作，确保让符合条件的中低收入家庭都参加摇号。严格执行政策制度的规定，坚决按照三审三公示的程序受理、调查、审核、评议，严把每一道关口，同时加强整个过程的监察监督、群众监督，把经济适用住房真正分配到符合条件的中低收入家庭。二是严肃工作纪律。要求所有参与这项工作的人员严格按文件规定办事，不得私开口子徇私舞弊。对工作中违反规定、玩忽职守、徇私舞弊等造成不良影响的，将严肃追究有关责任人的责任。

第四篇：完善住房保障体系

完善住房保障体系 实现住有优居目标

---关于金华市区住房保障建设的思考

夏 康

经过多年探索，金华市区已初步建立起了比较适合国情的城镇住房体系，在加强住房保障建设、调整住房结构、建立规范有序房地产市场秩序等方面都取得了新进展，特别是房地产业得到了稳步健康增长，有力地促进了市民“住有所居”目标的实现。十一届全国人大一次会议政府工作报告明确提出“抓紧建立住房保障体系”，并详细论述了住房保障的对象和保障途径，这充分说明我国住房政策正在从产业政策向公共政策回归。我们建设行政管理部门要以此为契机，坚持以人为本，把改善民生和促进社会和谐摆到房地产业发展更加突出的位臵，加大政府保障的支持力度，促进住房保障工作向纵深方向发展，不断满足市民乃至进城务工者的基本住房需要，努力改善全体城乡人民的居住条件，并从“居者有其屋”向“居者优其屋”方向发展。

一、金华市区住房保障之现状

中国房地产及住宅研究会副会长张元端把我国住房制度改革历程分为5个阶段，即：1980年至1988年的试点阶段;1988年至1994年的全国推进房改阶段;1994年至1998年的深化城镇住房制度改革阶段;1998年至2003年的停止住房实物分配，实行住房分配货币化阶段;2003年至2007年的调控房地产市场，建立住房保障制度阶段。从2007年开始，我国住房制度改革进入第六个阶段，即强化住房保障阶段。金华市区的发展历程也大

用住房16.7万平方米，其中当年实际新开工面积11.186万平方米，其中洪源小区484套经济适用房将于2008年上半年交付。

（3）建立低收入家庭住房档案，编制“十一五”住房保障规划。根据国务院及省人民政府有关文件精神，市区在前期开展低收入家庭住房状况调查的基础上，建立了低收入家庭住房档案，编制了《金华市区2008—2010年住房保障规划及2008计划》，为下一步开展住房保障工作奠定了基础。

3、提高政府工作效率，提升住房保障能力

我市各地明确了住房保障实施部门，并配备专职管理人员，负责住房保障政策的落实。其中市本级在省内率先开通了住房保障专用网站“金华市住房保障网”，建立住房保障电子档案信息系统，实现了住房保障规范化管理。市本级还明确由市住房保障处具体负责市区廉租住房、经济适用住房和直管公房的日常管理工作，设立了住房保障受理大厅，公开了廉租住房申请程序，整个操作过程达到公正、公开、透明，方便群众办事。

二、存在的主要不足方面

我市住房保障政策实施两年来，取得了一定的成效,但也存在一些问题,需要进一步调整完善。

（1）住房保障架构欠完整，“夹心层”群众住房问题难以得到有效保障。

虽然市区的住房保障体系包含了廉租住房、直管公房、经济适用住房三个层次，但仍有不少达不到廉租住房和直管公房申请条件的家庭，虽符合经济适用住房申购条件，却无力购买经济适用住房（即“夹心层”群体），他们急需政府提供相应的住房保

给廉租住房的实施带来了一些不利影响。

（4）城乡统筹原则缺失，农房空闲与进城务工者住房难矛盾突出。

金华市区的住房建设还不适应人口、资源、环境状况，科技贡献率低，资源消耗高，尤其是已演变成城市的各类城中村的住房不合理性更加突出。而郊区农村的大批进城务工者，一方面农村的住房大量空臵，一方面进城后又没房子住，享受不到城镇居民的住房保障政策，使本来就很低的薪金中房租又占了很大一块。

三、下步工作思路

1、坚持市场调节和政府保障结合原则，确保住房工作落到实处

要坚持正确发挥政府和市场的作用，建立和完善市场调节和政府保障相结合的住房政策体系。要继续强化政府对困难群众的住房保障职责，建立住房保障体系，加强对房地产市场的调控。一要合理确定廉租住房保障范围和保障水平。随着经济发展，逐步扩大覆盖范围，提高保障水平。二要从实际情况出发，增加中低价位、中小套型普通住房供应，帮助那些既不属于廉租住房保障对象又没有能力进入市场的家庭。例如发展政策性租赁住房，发展限价商品住房等。三要多种途径改善困难群体的住房条件。建立多渠道的投融资机制。进一步完善住房公积金制度，逐步向中低收入家庭倾斜。积极探索“以房养老”等各种合理渠道，让更多的老百姓能安居乐业。

2、加强领导，进一步提高住房保障整体水平

租金减免为辅的廉租住房保障方式，以减少政府工作环节、提高管理效率。适当提高实物配租比例，将生活比较困难、收入条件改善可能性不大、住房面积低于一定标准的老人纳入配租范围。三要多渠道增加房源。根据房源需求情况，采取新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式，增加房源，保障低收入家庭的住房需求。四要加大政策支持力度。贯彻省政府文件精神，通过提取一定比例的土地出让金、提取公积金增值净收益和财政拨款等渠道落实廉租住房保障资金。五要建立健全基础制度。建立完善廉租住房保障对象档案，严格廉租住房申请、审批、公示、租用和退出程序，强化复核工作，实行动态管理。

4、健全经济适用住房制度，探索建立经济租赁住房制度 作为解决城市低收入家庭住房困难的有益补充，要进一步完善和规范经济适用住房政策。一是调整申购对象。其供应对象要调整为城镇低收入住房困难家庭，与廉租住房保障对象相衔接，采用定向申购为主的保障方式。二是明确建设要求。要严格按照上级文件规定，合理确定建设规模和建设计划，套型面积按标准控制在60平方米左右。三是完善销售方式。要创新完善销售方式，使房源能优先供应给符合条件的相对困难家庭。四是延长上市限制时间。经济适用住房属于政策性保障住房，购房人拥有有限产权，一般情况下，5年内不得直接上市交易，满5年上市交易的，应按一定比例向政府交纳土地收益金，政府可优先回购。回购的经济适用住房，可以继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。

经济租赁住房制度是新形势下，解决低收入家庭住房困难的

或职工公寓，由用工单位承租后向农民工提供，或由农民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租。

坚持城乡统筹原则，加强对农民住房的政策研究和引导。要根据农村人口向城镇迁移的情况和严格保护耕地的要求，按照统筹城乡建设的原则，深入研究进城定居农民享受城市住房政策和农村宅基地政策的衔接。积极探索改善农民工居住条件的措施。要强化规划管理，治理农村人居环境，按照集约和节约使用农村建设用地的要求，加强对旧村改造的规划指导。要加强对农村住房建设的设计、施工、材料等技术服务，提高建筑质量，重视解决农村困难群众的住房安全问题。

（发表在2008年《城乡建设》第6期、《社会科学论坛》第二期）

第五篇：农村居民社会保障体系建设与发展

农村居民社会保障体系建设与发展

社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段。

党的十七大把改善民生问题作为重点阐述，把完善和推进社会保障体系建设作为解决民生问题的主要切入点之一。随着城市化进程的加快，城乡居民的收入差距却逐渐拉大，一些制度性的不平等更加剧了城乡差距，其中城乡社会保障的差距是不容忽视的重要因素。城乡差距的扩大不利于城市化的健康发展，更不利于和谐社会的构建。建设与现阶段社会经济发展水平相适应的农村社会保障体系是缩小城乡差距、加大对农村“反哺”力度的有效途径。

我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。

一、我国农村居民社会保障体系的现状

1、农村最低生活保障制度基本建立。农村居民最低生活保障制度，是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的一种生活救助制度，它以国家财政为物质基础，以农村居民最低生活保障线为救助依据，是我国社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是：通过在全国范围建立农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制度下，各地根据当地经济社会发展情况以及居民最低生活保障需要，确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活保障线的农村居民家庭，均可以申请，经过受理、审核后，对符合条件的申请者给予救助。

2、新型农村合作医疗制度建设全面建立。新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，也制约了农村发展。因而，建立新型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。

与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持的惯例，而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力度，覆盖面迅速扩大，保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村。到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人，参加率达94%，人均筹资100元以上，农民次均住院补偿金额达到1200元，最高支付金额达到当地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从25%提高到

了41%，50%的地区的新型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点。2010年全国卫生工作会议指出，今年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提高补偿比例等八个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每年120元，并适当提高个人缴费水平。（2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。）第三，提高补偿比例，力争使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。第四，保持管理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障服务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作，为促进新农合持续发展提供法律保障。第六，要巩固门诊统筹工作，认真总结经验和模式。第七，加强经办机构的能力建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全。第八，探索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证质量。

在建立农村居民医疗保障制度的同时，国家还加大了对农村公共卫生事业的投入根据国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）》，中央将重点支持2000所左右的县级医院（含中医院）建设，2009年全面完成中央规划支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。从2009年起，用三年时间分别为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次和137万人次。在国家大力增加对农村医疗保障投入后，农民看病贵、看不起病的问题正在得到缓解。

3、探索建立农村养老保险制度。农民社会养老保险制度的建立，不仅是农村居民社会保障体系建设中的重大事件，也是我国社会保障体系建设中的标志性事件，它意味着我国农民从此也有了退休制度。温家宝总理这样评价新农保：“从今年开始试行的农民养老保险，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨越了一个时代。”

新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同。新农保采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基养老金是由国家财政全部保证支付的。新农保坚持的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体来说，一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出，这比老农保要科学合理得多，特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。

4、农村社会福利事业逐步发展。

5、农村五保供养制度继续完善。2006年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于从这一年起全国取消农业税，五保供养被全部纳入国家财政预算，即政府替代农民成为供养农村五保户的责任承担者。近几年，各地加快建设农村五保集中供养服务设施，努力提高五保户的集中供养率。

据统计，截至2009年9月，全国农村五保供养对象达到552.2万人，其中：集中供养159.2万人，集中供养率为28.9%，集中供养月人均支出水平为181元。各地还不断提高农村五保供养的待遇水平，大多早已经超过了原来保障的内容，不仅生活标准有了较大幅度的提高，而且在集中供养中还较普遍地配置了彩色电视机等现代家用电器，农村孤寡老人正在通过这一制度分享着国家经济发展的成果。

6、农村医疗救助制度建设顺利推进。

7、被征地农民社会保障工作扎实推进。随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份”，既丧失了作为生活保障来源的土地，又无法享受城镇居民的社会保障。在这样的条件下，有关部门开始探索失地农民社会保障办法。2009年，国务院有关部门结合中央应对国际金融危机政策措施和扩大内需一揽子计划的实施，按照“社会保障资金不落实不得批准征地”和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平。截至2009年9月底，全国29个省出台了被征地农民社会保障实施办法，1200多个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作，1300多万被征地农民纳入了养老保障或基本生活保障体系。

8、农民工社会保障工作取得长足进展。农民工是我国改革开放后出现的特殊群体，他们有着农村居民的户籍身份，从事的却是第二、第三产业。目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人，与用人单位有劳动关系的约7000多万人。有关调查资料显示，农民工队伍正在快速地实现代际转换，80%以上的农民工是改革开放以后出生的，他们从未当过农民，同时又接受过一定的国民教育，事实上已经走上了工业化、城镇化的不归之路。然而，在现行城乡分割的户籍制度下，他们的社会保障成为我国社会保障体系建设中的一个重大而又异常复杂的问题。而且，农民工一直在分化之中，一部分已经被城市化，一部分只是农闲时出来务工，大多数农民工则处于流动状态。因此，对农民工的社会保障制度安排，绝对不是一个制度便可以解决问题的。

而我们要继续推进农村居民的社会保障体系建设，就要遵循一些必要的社会保障体系建设的原则：首先，要坚持政府主导；其次，坚持法律规范和道德规范相统一；再次，坚持社会保障与家庭保障相结合；还有，坚持商业性保险与社会性保险相结合；最后，坚持整体推进与分类实施相结合。

二、我国农村居民社会保障体系建设存在的问题

1、体系残缺漏洞大。一方面，现行社会保障制度还未能够全面覆盖到村居民身上。如农民社会养老保险刚刚进入试点阶段，2009年全国仅有左右的县（市）纳入试点范围，按照现在确定的计划时间表，到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖，也就是说，一些地方年龄颇大的老农可能在去世之前，也来不及享受政府的养老金了，只能依靠自己或儿女养老。农村妇女还缺乏相应的生育保障，既不被生育保险制度覆盖，也缺乏工业化国家中普遍建立的生育津贴制度。换言之，现行的社会保障制度还未能够实现让农村居民普遍受惠。另一方面，农村已经进入老年型社会，尤其是伴随着农村年轻人口的大规模进城，农村人口老化现象日益严重，但国家还没有考虑为农村老年人建立相应的社会服务系统，即老年人福利事业并未真正提到发展日程，残疾人福利、妇女福利、儿童福利事业等也未真正起步，从而严重地滞后于农村居民的需要。

2、制度建设尚滞后。目前农村社会保障制度建设几乎都处于试验状态，均未做到定型、稳定、成熟发展。新型农村合作医疗虽然在近几年发展很快，但还需要在总结经验教训的基础之上加以完善，包括制度模式、经办机制等方面存在的缺陷更是急切需要改进；农村最低生保障制度尚处于城乡分割状态，既缺乏专业的经办机构，也缺少其他相互配合的专项助措施，农村居民遭遇生活困难时的救助需求不能得到满足。因此，农村社会保障体的制度化建设任务繁重。

3、城乡分割有差距。现行社会保障制度仍处于城乡分割状态，不仅养老保险、医疗保障制度未能实现城乡统筹、制度整合，面向困难家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险，实质上都是政府与个人分担缴费责任，待遇水平虽然有差异，制度责任分担机制却具有一致性，况且疾病医疗风险需要更大人群中分散才能实现财务稳定。但在现行格局下，农村合作医疗由卫生部门负责进，城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门推进，各自为政，各行其是，造成了资源浪费，又影响了风险分散与社会公平。在这种状态下，城乡之间的社会保待遇差距巨大，短期内难以改变。如以最低生活保障制度为例，目前城乡之间的待遇距为4∶1，即城镇享受最低生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相当于农的4倍。

4、投入不足水平低。尽管近几年国家对农村社会保障体系建设的投入在持续加大，但与城镇居民相比，投向农村地区的社会保障资源仍然非常有限，导致的直接后果是农村居民社会保障待遇水平明显偏低。如在医疗保障方面，2007年覆盖1亿多人口的城镇职工基本医疗保险支出人均达1500多元，而农村居民参加新型农村合作医疗的政府补贴人均不足100元；城镇职工医疗费用报销比例达80%左右，而农村合作医疗报销比例直到2009年才从以往的25%左右上升到40%左右，看病贵仍然是农村居民的沉重负担。因此，在国家加速建立农村居民社会保障体系进程中，普惠性增强了，但投入不足、水平偏低的状态未能够从根本上加以改变。

5、社会组织待完善。除了依靠国家投入并依托现有的乡村基层组织外，农村社会组织欠缺，公共服务发展严重滞后。以各项社会服务为例，在城镇出现了大量的社会公益慈善组织与社区服务组织，而农村地区普遍缺乏相应的组织。在社会组织缺乏的情形下，农村居民不仅社会服务需求无法得到满足，即使是有财政支撑的社会福利事业也处于组织基础不稳甚至在实践中变形的状态。

6、基层管理偏薄弱。受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。综上，要真正解除农村居民的后顾之忧，必须加快建立健全社会保障体而我国人口众多，长期处于社会主义初级阶段，地区间差别巨大，特殊的国 情决定了农村社保体系的完善还需要努力。

三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望

目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活到小康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党七大确立了到2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。

一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展重要目标，农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进；

二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外；

三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展一项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容，必然要被纳入其中并得到统筹发展；

四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚物质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由，中央政府与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设；

五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体的建设，如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土保障功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障，农村居民将出现普遍性的生活风与权益缺失；

六是以往的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保体系提供了经验与教训。

在农村社会保障体系建设中，需要遵循的原则包括：一是普惠的原则。即社会保障制度应当能够覆盖到所有农村居民，并尽可能地满足他们的社会保障需求，以通过这一制度安排实现共享国家发展成果。二是公平的原则。即消除社会保障制度中的歧视性，代之以公正地对待农村居民的社会保障需求，在实现农村居民内部公平的前提下，再追求全体国民社会保障权益的公平。三是城乡统筹的原则。即消除城乡分割现象，通过制度整合，将城乡居民纳入统一的社会保障体系，最终实现城乡居民社会保障权益的平等。四是循序渐进的原则。由于城乡差距巨大，长期分割而治所形成的路径依赖，以及地区发展不平衡、传统户籍制度、土地制度等因素的束缚，农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，而是需要一个过程，将随着我国经济社会的快速发展而加快进行。