城乡低保制度历史现状与前瞻

第一篇：城乡低保制度历史现状与前瞻

城乡低保制度：历史、现状与前瞻

唐钧

中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有13年的历史了。13年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顾城乡低保制度发展的历史，对制度的现状和未来发展作出评估，应该是一项饶有兴味的事情。

一、城乡最低生活保障制度的历史演进

所谓“最低生活保障（简称'低保'）制度”即“根据维持最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。”（1）因为迄今为止，中国社会仍然是城乡二元社会，从上个世纪90年代开始的建立最低生活保障制度的努力，中国政府仍然还是按将城市和农村分为两个相对独立部分的思路在进行。

㈠城市居民最低生活保障制度的历史演进

1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”，由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。12年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993——1999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶段”。

1.城市低保制度的创立和推广阶段

在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。

表1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准

资料来源：以上数据由民政部低保司提供。

2.城市低保制度的提高和完善阶段

随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。

在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500——3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，国务院作出重要决策，从2001——2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万，2004年的2201万。2005年，截至到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人。

表2：1996-2004年城市低保制度的财政支出和保障人数年份全部财政支出（亿元）其中保障人数（万人）

资料来源：以上数据由民政部低保司提供。

从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”.所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。

㈡农村最低生活保障制度的历史演进

在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。

在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”.同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。

此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。（2）

此后，针对对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”：其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），正以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人，共支出低保资金12.6亿元。

其二是中西部其余23省（自治区、直辖市），以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计，目前全国农村共有需要救助的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%.另外，全国还有255万“三无老人”得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。

在中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的有关精神的推动下，2003年，中央投入3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。因此，民政部会同其他有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部、民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》。目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）相继出台了实施办法，943个县（市）实施了医疗救助，492万困难群众得到了实惠。（3）

二、最低生活保障制度的现状

毫无疑问，13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。然而，从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。作为一项政策工具，随着我们对低保制度国际上称为社会救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越来越深刻，我们对这项制度的运用也就能越来越得心应手。因此，如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。

㈠最低生活保障制度的优点

最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。

低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。

同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。

一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。

表3：1996——2004年城市低保资金占GDP 和财政支出的比重城市低保资金（亿元）

资料来源：国家统计局，《中国统计摘要》（2004年），中国统计出版社2002年版。其余没有特别注明的关于低保的统计数字由民政部就救灾救济司提供，下同。

以上的分析是从宏观的角度作出的。从微观的角度，我们还要了解低保对象从这项制度中究竟得到了什么样的实惠？一直以来，学术界和新闻界讨论城市低保问题常常将目光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽略，这就是“月人均补差”.其实，低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。

近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保金努力奋斗。2003年，每个低保对象平均每月得到的补差为58元；2004年上升为65元；2005年上半年再度上升为70元。

表4：2003年各省（直辖市、自治区）城市低保平均标准及“人均补差”

资料来源：《中国民政统计年鉴》，民政部，北京，中国统计出版社2004年版平心而论，低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。低保对象中，70%以上是失业人员。失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”.低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”.所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。

㈡最低生活保障制度的缺陷

最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

1.低保制度并不能帮助低保对象脱贫

在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”.此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。

从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2004年略有下降，2201万；2005年上半年再度小幅下降，则为2182万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2000——2200万人之间。

2.低保制度需要大量的人工成本

因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。

从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中“横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30——50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰“优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”.3.低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击

低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者他们是有劳动能力但没有就业机会的人也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。

从中国的实践看，在2200万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设置“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

三、最低生活保障制度的发展展望

毋庸置疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。

但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。

正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。

“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。

“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念8小时工作、按时上下班、按月领工资？？而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。

“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病？？来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。

“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。

以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，从而走出贫困的困境。

但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”.同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该“转向”的“拐点”.在农村，以经济开发为主要手段的扶贫工作的作用已经发挥到了极致，对现存的贫困人口一是孤寡残幼，二是“一方土地养不活一方人”的地方的人口，三是自然灾害频繁的地方的人口实际上已经难以起作用，近年来农村贫困人口总是在2500——3000万上下徘徊正说明了这个问题。因此，更为明智的做法是用社会救助，亦即低保制度来接替。而扶贫手段应该用于能够扶持的相对贫困人口，从而为使他们的生活水平达到1天1美元的国际标准而努力。

注释：

1，《中国城市贫困与反贫困报告》，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。

2，《民政部排查全国特贫人口，农村低保新政策暂无消息》，傅航，广州，《21世纪经济报道》2003年第3期。

3，转引自《中国城乡低保制度发展的现状与前瞻》，唐钧，北京，《中国社会蓝皮书·2005》，社科文献出版社2005年版。

第二篇：城乡低保听证制度

城乡低保听证制度

为进一步规范我县城乡最低生活保障制度，提升“公平、公开、公正”的高度，提高群众对低保工作的参与度、满意度，实现“法制低保、阳光低保、公平低保、和谐低保”，根据昆明市城乡社会救助工作规范化管理要求，结合我县城乡低保工作实际，特制定本制度。

一、听证原则

听证制度以听证会的形式实施，听证会由社区（村委会）负责召开，听证会本着“公平、公正、公开”的原则对申请低保家庭收入和实际生活状况进行评议和认定，接受群众监督。听证会每年至少召开一次，原则上在确定低保人员时召开，也可视申请情况适时召开。社区（村委会）在听证会举行的5日前，确定听证委员，并向社会公布听证会举行的时间、地点、参加听证会人员名单。

二、参会人员范围

参加听证会的主要人员有听证委员、听证对象、听证代表、听证记录人、听证监察人和旁听群众等。

1.听证委员由熟悉辖区情况的社区（村委会）干部代表、社区民警、退休老党员、村（居）民代表、社会人士或辖区人大代表、政协委员、低保户代表、辖区单位负责人、邻居代表等相关联的人员组成。

2查取证，对合理的组织二次听证。如果申请人家庭生活情况明显超过保障条件，并且群众反映强烈的；或在首次听证中被听证委员一致认同为不该纳入最低生活保障范围的，应在接到二次听证申请的5个工作日内告知申请人不再对其进行二次听证。

8.对通过听证的申请人，应在听证结果宣布后在社区（村委会）内进行公示，公示期不得少于5日。

9.如在公示期内受到重大举报的，应启动二次听证程序；如公示期满没有受到重大举报的，各社区（村委会）应在公示期满后的5个工作日内将申请人的相关审批材料上报上级机关审核。

六、听证要求

1.听证会要制作详细笔录，并经听证委员审核无误后签章，交社区（村委会）存档。

2.为维护申请人的隐私与尊严，听证委员要避免询问与听证内容无关的问题。

3.实施听证制度后新申请享受低保的人员，必须经过听证这一程序，凡未经过听证程序的低保对象，各乡镇不得报县民政局审批。

第三篇：人民法院审判委员会制度的现状与前瞻

审判委员会是人民法院的最高审判组织，是我国司法制度中的一大特色。其一，我国现行的审判委员会实际是一种审判权力组织，对部分案件持有最终决定权，无论其地位还是作用都远远超过合议庭与独任审判员对案件结果的影响；其二，审判委员会又是一个集体的审判领导机构，在总结审判经验，讨论、决定重大、疑难案件和其他有关审判工作的重要问题时，用民主

集中的方式行使审判领导权力。司法实践中，审判委员会确实充分发挥了集体领导的功能，在避免错案的发生、提高办案质量等方面起到了不可否认的积极作用，为公平与正义的司法目标提供了有力保障。然而，随着司法的民主程度提高，公正与效率的主题突出，随之的审判方式改革不断深入，现行审判委员会制度日渐落后于公开、高效的审判机制改革的价值方向，尤其在回避制度、受案范围、审判权力监督、流程管理等方面矛盾突出，这不仅影响案件审理的质量和办案效率的提高，更从根本上妨碍了诉讼程序的公正与司法正义的实现，与审判委员会制度设立的初衷相悖离，有时甚至在实践中歧入了的误区。因此，认真分析和加以研究审判委员员会制度的现状，探讨如何构建有中国特色社会主义条件下新的审判委员会制度，已经成为一大司法改革课题。本文试分析现行审判委员会制度的缺陷和不足，拟提出改革的目标和方案，以期商榷。

一、现行审判委员会的构成、职责和一般运行模式

根据现行《人民法院组织法》的规定，我国各级人民法院都设立审判委员会。审判委员会委员由院长提请同级人大常委会任免，一般由院长、副院长、主要业务庭庭长和研究室主任或者资深法官组成。审判委员会由本院院长主持，实行委员会制，按民主集中制原则进行活动。

审判委员会是人民法院内部的最高审判组织。1999年最高人民法院《关于印发〈人民法院五年改革纲要〉的通知》第22条规定:“审判委员会作为法院内部最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性问题、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。”,最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》的说明(以下简称《纲要》说明)，也对审判委员会的职责和作用作了进一步解释。根据《人民法院组织法》、《纲要》及《纲要》说明的有关规定，现行的审判委员会有以下主要职责：

（一）总结审判经验。我国各级人民法院在长期的审判实践中，积累了丰富的实践经验。尤其是在改革开放时期，社会主义社会仍处于初级阶段，社会矛盾日渐新型且复杂，各级人民法院的审判委员会都十分重视及时地研究总结审判实践中的新情况、新问题，以期抓住问题的本质，使具有普遍意义的具体经验，转化为诉讼理论，进而指导审判实践，以保证人民法院正确审判案件，保证案件的质量，从而维护法律的尊严，保证司法公正，使司法审判能真正做到解决社会矛盾，维护公民的合法权益，维护、促进、保障和引导社会主义市场经济的健康发展。

（二）讨论重大、疑难、复杂案件。审判委员会作为法院内部最高审判组织，重要职责之一是讨论重大、疑难、复杂案件。其讨论的案件一般是指性质特殊或者案情复杂，或者社会影响较大，案件承办人难以把握的案件。

（三）对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究并作出权威性指导作用。审判委员会是人民法院集体领导审判工作的组织，其又一重要职能是对审判工作中带有根本性、全局性的问题，进行研究并作出权威性指导，作出权威的解释或决议。通过指导和监督合议庭、案件承办人的审判活动，以保证对案件的公正裁决。

现行审判委员会一般是由院长决定召集并主持（特殊情况下由院长委托副院长召集或者主持）。就其主要职能“讨论”案件来说，审判委员会讨论决定案件分提请讨论和讨论决定两个步骤。案件审理过程中，合议庭成员对案件认识存在分歧，认为案情重大、复杂，难以作出决定时，由审判长向庭长汇报，庭长与合议庭意见不一致的，再由庭长向分管副院长报告，副院长提出意见，要求合议庭重新审查后，若意见仍不统一，则由副院长向院长报告，最后由院长决定提请审判委员会讨论。院长作为法院的行政首长，有时在合议庭作出决定前，直接决定将案件提交审判委员会讨论，这即是案件提请审判委员会讨论程序。审判委员会讨论案件时，由承办案件的法官向审判委员会陈述案情，汇报合议庭意见，或者由审判委员会成员传阅案卷，审判委员会成员可以向承办人提出问题，最后由审判委员会全体成员表决。对于审判委员会的表决结果，“合议庭应当执行”。

二、现行审判委员会的能力效应

审判委员会作为我国特有的司法组织，能够保留至今，并事实上被人们所接受和认可，无疑是在解决纠纷，惩治打击犯罪，保护无辜方面发挥着一定作用。有学者认为审判委员会制度在我国的存

在“具有语境化的合理性”。这虽然不能成为保留审判委员会制度的理由，但审判委员会制度所经过的历程，证明其在司法实践中必定具有一定积极作用。一般认为审判委员会制度对司法实践的积极影响主要表现在以下三个方面：

（一）民主集中制的审判委员会工作原则可以排除外界干扰，限制个别法官对案件的随意裁量，成为防止司法不公的一

道重要屏障。审判委员会实行“民主集中制”原则，讨论案件时给予每个成员发表意见的权利和机会以及不受他人干预的独立表决权，案件裁判结果由多数人意见决定。这既有利于发挥审判委员会的每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见、看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智，又克服了个体既有的局限性，依靠集体的力量，形成正确的决定。而且，审判委员会讨论案件的方式避免了其与当事人之间的接触，可以阻止当事人对案件审判结果施加不良影响。独任庭、合议庭成员在办理案件过程中或多或少都要接触当事人，至少与当事人在庭审中有一面之交，当事人一般都会向审判人员表明自己对案件裁判结果的期望，有的甚至会以某种暗示方式威胁审判人员，给审判人员造成心理压力，以迫使其作出某种于已有利的判决。而审判委员会讨论案件时，当事人无权参与讨论或旁听会议，审判委员会成员的意见应该是以司法公正为思想基础，可以排除外界对案件结论的干扰，促使对案件的客观公正地裁判。

（二）审判委员会制度对案件裁判结果的影响具有整体的公信力，为实现实质正义提供了保障。法官在认定案件事实时，实际上是一个复杂的逻辑思维过程。对于每一起案件，无论其繁简难易，法官对原被告双方提供的证据进行考量，对其真伪性作出判断，充分考究证据是否与案件事实有关，能否证明案件事实，然后综合全案证据，根据法律规定的证据规则和证明标准来认定案件事实。这实际上是一个心证形成与不断加强的过程。审判人员在认定案件事实的基础上，再根据自己对法律的理解适用相关法律对案件作出判决。要做到对案件准确地适用法律，首先必须正确地理解法律条文。同样的规定常常因个人理解不同而导致差异，甚至截然相反。审判委员会成员多比独任庭、合议庭人数要多，能够集思广益，因而审判委员会比独任庭、合议庭在对案件事实认定上更易达到客观真实，适用法律更准确。

（三）审判委员会在总结审判经验方面也发挥着重要的作用。单就最高人民法院每年下发的大量的司法解释而言，审判委员会就功不可没。地方各级人民法院审判委员会也在总结本院及下级人民法院的审判经验，讨论“其他有关审判工作的问题”方面发挥了重要作用。一些法院在法律规定的范围内，不断探索、拓宽审判委员会的职能。还“主动督办案件”，敦促审判人员在审限期内结案；一些地方法院还由审判委员会制定在本辖区内统一的审判规则，在一定区域内统一了执法标准，便于法官们准确及时地适用法律，解决实际问题。这些都是审判委员会不可替代的重要作用，也给审判委员会的继续存在找到了看似十分充分的理由。

三、现行审判委员会的普遍不足和司法障碍

人民法院审判委员会制度设置的初衷无疑是为了保障法律制度的正义。但是，由于审判委员会制度的历史局限性，尤其是阶级性表现明显，但随着司法民主化程度迅速提高，司法改革大力推进，审判委员会的实际效能与设立时的保证司法公正、维护司法尊严，促进司法民主已经显现出不适应性。有人甚至认为已经严重妨碍司法独立和司法公正的实现，是当前庭审制度改革中的一大障碍。审判委员会制度的设计理想基本落空，现实实践不幸进入了误区。

之所以有这样的社会反应，主要因为：

（一）审判委员会设立时的合理性已经失时，学理支持日显乏力。审判委员会的设立缺乏合理性，违背了宪法确立的基本原则，从而影响了审判机关的独立性，不利于法官队伍素质的提高，不能保证裁定、判决的公开性和公正性与诉讼程序的正义。

1．委员会制度违背司法独立原则。司法独立，是现代法治国家普遍承认和确立的一项基本原则。司法独立能够确保司法权的公正行使，避免审判过程和裁判结果因受到外来干扰和影响而导致不公；保证法官公正无私地进行审判，无论判决是否对其有利，判决结果均为诉讼双方所普遍接受，从而增强法院、法官在人们心目中的威望，使法律成为人们心中的信仰。司法独立能否切实得到实现是实现依法治国的关键之一。

国际通行的司法独立原则包括审判独立和法官个人独立。一方面法院审判案件，任何机关、团体和个人，包括上级法院，都不得对其施加压力，干预案件审判过程和判决结果;另一方面，法官审判案件时，其作为个体也是独立的，不受其他机关、各级法院院长及同事的影响和干预，法律是法官的唯一上司，只服从法律和良心的要求，独立对案件作出裁判。法院独立是司法独立的前提和基础，没有法院的整体独立，就不可能有法官个人的真正独立;“法官独立是司法独立的核心和目标”，是司法独立的最终表现。由于受司法机关行政化思想的长期影响，我国司法独立“强调人民法院作为一个统一的整体，根据民主集中制原则从事司法审判活动，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 换言之，我国司法独立只是指法院独立，而不涉及法官个人独立的问题。“民主集中制”在审判工作中集中体现于审判委员会制度之中，实际上构成了独任庭、合议庭与审判委员会之间的一种“行政领导”关系，审判委员会、法院行政领导可以随时干预独任庭、合议庭审判案件，“审判委员会的决定，合议庭应当执行”。然而审判权的独立性实际体现在审判者依据其对事实的认识和对法律的理解独立地对案件作出裁判，如果他的活动受到没有审理案件的人的影响和干扰，就不可能做到司法独立。因此，不可否认，审判委员员制度是影响司法独立的因素之一。如果审判委员会制度的存在本身就是对审判独立的侵犯，那么试图通过这一制度设计来排除外界对司法审判的干扰就不存在现实的可能性。

2．现行审判委员会的组成及运行缺乏严格、公开、协调一致的立法。现代国家组织，尤其是审判组织必须是严格依法运行。在当今世界上法制完备的国家的法院组织法中，对审判系统内的任何—个机构或组织的设置及其运行，都有严格的法律规定，并且彼此协调。各个机构都是与其整个司法系统协调一致的，是必不可少的。否则很难保证程序的正义。

在我国人民法院组织法设立的审判委员会机构中人员组成、工作程序等方面显然存在立法不完善、不协调。审判委员会委员由院长提请本级人民代表大会常委会任免，各级人民法院审判委员会会议由院长主持。这样的法律规定表明，客观上使审判委员会的司法权隶属于院长行政权之下。在操作上，审判委员会也缺乏科学的、具体的法律程序立法规定，其行为都是秘密进行的，不具有公开性。《人民法院组织法》第10条规定了审判委员会的职能，但纵观《人民法院组织法》里没有任何关于“决定”案件的职权和功能与审判委员会的调查、质证、回避、异议案程序的规定。根据《刑事诉讼法》第14条规定，“审判委员会的决定，合议庭应当执行。”并且不负错案追究的责任。这样就给了这个组织很大的任意性，并造成了审判工作的不协调。因此，有学者指出，审判委员会对案件所作的决定被视为“判决之上的决定”，“其效力明显优于判决、裁定和一般的决定”。即使合议庭多数成员意见与审委会决定不一致，合议庭也必须依据审委会决定作出判决;而且判决仍由合议庭成员署名，只不过要注明“本案经过审判委员会讨论”。审判委员会职权、功能在法律规定上的不一致、不明确，表明了存在立法和认识上的矛盾。

3．现行审判委员会制度违背了审判公开原则。审判公开是当今民主政治的重要内容，是一个国家民主化程度的重要标志，它包括审判活动的公开和审判人员的公开。而审判委员会决定案件一般由“主办人”汇报案情，如当事人争议的事实，双方各自的证据、理由，合议庭对证据和事实的认定后提出适用法律以及最后处理意见。这些都是在当事人完全不知情的情况下“秘密”进行的，对于不利于自己的证据和意见，当事人无法提供相反的证据，也无法进行辩解，这就在一定程度上“变相”地剥夺了当事人的举证权、质证权、辩论权和辩护权。而审判委员会委员根据汇报的情况各自发表意见，最后少数服从多数形成决议。这实际上是在审判委员会委员未直接听证的情况下，对案件又进行了一次审理，而这是在不公开的情况下进行的，不符合公开原则。再者审判委员会的成员也是不公开的，它具体由哪些人组成，研究某一具体案件时有哪些审判委员会成员参加等，都没有公开的程序，缺乏透明度。审判委员会讨论案件是典型的“暗箱操作”。这样不但不能体现审判公开原则，使合议庭审理案件成了走过场，程序公正更是无法实现。审判人员庭审时受到当事人的“威逼利诱” 从而采用审判委员会制度，乃至审判的不公开，只是一种似是而非的理由，其结果只会因小失大，付出更大的司法代价。

4．现行审判委员会制度违背了直接审理原则，导致审、判分离，违背了诉讼的基本规律。所谓直接审理原则，是指凡是参加案件裁决的法官，必须亲自投身于该案庭审之中，直接听取当事人之间的言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手资料。没有直接参与庭审的法官，不得对案件的判决发表意见。直接审理原则，使“审”与“判”统一于同一主体，防止了中间环节传导过程造成的“失真”。而审判委员会委员在讨论案件时，一般都没有直接参加庭审，而是仅仅根据案件主审人的口头汇报和书面材料就作出决定。这样，当事人在庭审中所作的种种努力就难以对判决结果产生实质性影响，庭审活动自然会趋于形式化，审、判脱节的现象也由此而生。这显然有悖于直接审理原则，违背了审判活动的基本规律。

审判人员审判案件是认识案件的过程，应遵守认识规律。法官在审判案件前并不了解案情，其对案件的认识是在审理案件过程中通过对当事人提供的证据的审查判断，依照一般经验形成心证。这种心证只有法官在亲自参加法庭审理，直接听取各方的意见和耳闻目睹证据的基础上才可形成，才具有可靠性。但是，司法实践中审判委员会讨论案件时，审判委员会成员之间传阅案卷或由承办案件的法官向审判委员会汇报案情概要，承办人的“汇报”和庭审笔录都是“传闻”。由于“传闻”缺乏可靠性，为了排除“传闻证据”在案件裁判中的运用，大陆法系和英美法系分别确立了直接、言词原则和“传闻证据规则”。大陆法系的直接、言词原则要求裁判案件的法官必须在具有出庭能力的被告人、检察官和其他诉讼参与人亲自出席法庭的条件下，直接接触和审查证据;证据必须经法官直接采证获得才能作为定案的根据，各方在法庭上提出证据和主张，对实物证据发表意见及反驳对方的主张，均得以言词方式进行，任何未在法庭上以言词方式提出和调查的证据均不得作为裁判案件的根据。与之相类似，英美法系的“传闻证据规则”是指某一证人在法庭外就案件事实所作的陈述内容被他人以书面方式提交法庭，或者由其他出庭证人向法庭转述或复述，这种书面证言和转述证言均为“传闻证据”，不得作为定案根据。大陆法系确立直接、言词原则和英美法系规定“传闻证据规则”的原因，不是因为书面证言和“转述”、“复述”与案件事实无关，而是“由于传播过程中的错误以及人为的欺骗，传闻证据很容易被歪曲：它不来源于在场的证人，该证人既不能对其证言起誓，也不会受到质证，因而其可信程度得不到检验”。审判委员会成员没有参与案件开庭审理，其裁判依据都是“传闻证据”，依据的不可靠性决定了其结论的不可靠，决定了我国设立审判委员会制度的最初目的——追求实体正义的不可实现性。

5．现行审判委员会制度与回避制度相矛盾。司法要保障程序正义，何谓程序正义，内涵因国而异，但“自然正义”作为一项十分古老的在罗马时代和中世纪便已被人们所接受的程序正义标准。“任何人不得做自己案件的法官”是“自然正义”的一项基本要求。它要求法官保持中立，要求与案件有利害关系的法官不得审理该案件，目的在于防止法官因个人私利枉法裁判，使任何正直的人在外观上不对法官裁判的公正性有任何怀疑。所以，各国在诉讼立法中一般都规定了回避制度。虽然我国《刑事诉讼法》第28条规定了当事人申请审判人员回避的权利和审判人员应当回避的具体情形，但是，由于审判委员会讨论案件的程序和方式使当事人无法知道案件是否需要经过审判委员会讨论，哪些法官属于审判委员会成员，当事人享有的申请审判人员回避的权利只能徒具虚名。

设置回避制度的本意，是为了排除与当事人有牵连或与案件有利害关系或其他关系，可能影响案件公正审理的法官参与案件的审判，从而保证公正原则的实现。这是当今世界各国诉讼制度中确立的一条重要原则，也是当事人最重要的诉讼权利之—。人民法院要真正保障当事人的这一诉讼权利，基本前提之一就是审判该案的法官必须公开，或者说案件的当事人必须知道由谁来审判这一案件。如前所述，审判委员会的成员是不公开的，而公开的合议庭成员却又没有判决权，当事人面对审判委员会的成员的“黑幕审判”无法行使申请回避的权利，合议庭的成员的回避制度也形同虚设，毫无意义。

因此，审判委员会讨论案件实际上不但没有能够排除干扰，防止司法腐败，保障司法正义，反而为司法审判提供了一种潜在的不公审判的可能危险。

（二）现行审判委员在实践运行中出现偏差，容易歧入误区

从当前实践中看，审判委员会制度在其运作过程中也存在—些问题，是造成目前我国法院法官素质提高不快，浪费人力财力，司法活动效益不高的—个重要原因。主要存在以下几个方面的问题：

1．审判委员会的存在使审级制度合议庭、独任审判流于形式。我国的法律中规定的审判委员会制度使我国法律中规定的审级制度、独任审判、合议庭流于形式。本来，三大诉讼法对案件的审理作了全面的规定，对于简易案件，由审判员独任审判；其他案件，一审由审判员或审判员和人民陪审员组成合议庭审理；而二审案件，由审判员组成合议审理。而由于审判委员会的存在，打乱了这一制度建构的合理性。司法实践中，案件明明是审判委员会作出的决定，却合议庭的名义发出；更有甚者是审判委员会先定下调子，再让合议庭审判，走个过场，严重打击了审判员的积极性。

2、现行审判委员会定案的责任不明，不利于落实错案追究制。当前，全国大部分法院都在建立健全错案追究制度，这对于提高审判质量、维护司法公正无疑是有积极意义的。由于审判委员会的运行是不公开的，从而使其不受社会监督，而法律对其监督没有规定。一旦出现错案，责任归属自然难以确定。法律上对审判委员会作出的裁决没有规定任何应负的责任，也就是说没有任何对其约束的法律规定，这样审判委员会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部院长控制下的不负任何责任的最高审判组织。同时，由于法院内部审判委员会的领导地位，造成各庭法官对审判委员会的严重依赖，责任性不强。表面上是层层负责，实际上是层层推诿，谁都不承担责任，“人人有责”其实就是“人人无责”。对于错案，责任不明，无法追究。这也是造成我国目前司法腐败的一个重要原因。

3．现行审判委员会讨论案件范围过大，影响及时判决和诉讼效率。根据《人民法院组织法》第10条的规定，审判委员会有以下三项职责：一是总结审判工作经验;二是讨论重大的或者疑难的案件；三是讨论其他有关审判工作的问题。但是，由于立法没有对重大、疑难案件的范围作出明确界定，学理上也没有统一的严格标准，加上可能还有其他因素的考虑，如合议庭或主管院长常以所谓疑难或意见不一致为由将一般案件提交审委会，致使大量案件，包括一些普通案件，都被提交审判委员会讨论，明显超出了法律关于审判委员会讨论案件的规定，使审委会成了大合议庭。由于审判委员会讨论的案件过多，客观上没有时间和精力及时讨论决定每一个提交上来的案件，加之法律又没有对审判委员会讨论案件的时间作出明确规定，致使许多案件在庭审结束后，要等很长时间才由审判委员会进行讨论。讨论后，有的案件即可作出判决，有的还要向上级法院请示汇报，造成少数案件长期悬而不决，甚至严重超过审判期限。

4．目前审判委员会讨论的案件并不一定能保证案件的质量。因为审判委员会委员是由法院的院长、副院长和各庭的庭长组成，这些人除了对本专业的案件和本庭的案件比较熟悉外，对并非本庭和本专业的案件则说不出所以然，这里除了对案件的情况不熟悉以外，更主要的原因是审判委员会的委员并非都是精通各门法律和熟悉各类案件的全才，许多法院院长、副院长原先大多是从其他行政领域调任的领导干部，业务素质并不过硬。因此，审判委员会决定案件，在某些情况下并非是一些内行在决定案件。同时，由于前述的原因造成审判委员会讨论案件范围过大，数量过多，在有限的时间内，审判委员会和委员无法充分了解案件，加之汇报案件的办案人员在有限的时间内无法详细汇报案情，所以，在这种仓促的程序下确定的案子质量是难以保证的。

另外，认为审判委员集体讨论案件比合议庭更有利于实现司法公正的说法也值得商榷。由于行政级别的存在及中国“熟人社会”的现实，结果很可能不是排除干扰，而是“一只苍蝇坏了一锅粥”。而且人数多少并不决定结果的正确与否，少数人可能掌握着真理，而多数人也可能形成暴政。

四、审判委员会制度的理性建构

由于审判委员当前审判委员会制度的存废问题引起了学者的争议。

有学者为审判委员会制度作了一番“温和的辩护”，认为应当支持而不是废除审判委员会制度。审判委员会对于基层法院的司法独立和司法公正，就总体来说是利大于弊。如果将其废除，在目前的法院体制下，只会更进一步强化法院的行政化色彩。由于法官素质较低，审判委员会违反审判规律的现状是难以避免的。

也有学者认为应改良审判委员会制度。应调整审判委员会的地位，扩大合议庭、独任法官的职权。审判委员会应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上，对具体案件的指导，应严格限制于重大、疑难案件，审判委员会也应实行错案责任追究制度。或取消统一的审判委员会，成立若干专业审判委员会；审判委员会对审判组织的处理意见行使否决权而不是变更权。

另外还有比较激进的学者认为应废除审判委员会制度。审判委员会的根本缺陷是无法通过现行司法体制内的改良来弥补的，其正面作用不大，负面影响却不小，且会永久性地危害我们的司法制度，与其在稳固审判委员会这种难以增进司法公正的事业上下功夫，不如用更多的心力去探索如何以司法而非行政的形式和机制去解决目前中国司法所面临的问题；实行真正的审判公开，将案件的处理权真正赋予合议庭或独任庭，既符合世界各国司法的通则，又体现了司法的真正独立。

我们认为，第一种意见将法官素质低下作为审判委员会制度存在的根据是片面的。现阶段司法质量不高的根本原因在于行政化的法院体制和不科学的法官遴选制度，法官素质不高是其必然结果而非根本原因。建国50多年来，审判委员会不仅没有改善法官素质低下的状况，相反，它与现代法治原则的冲突日益加剧，成为实现程序正义的障碍。修修补补的改良只能是暂时的。由于审判委员会制度的存在使法庭审判过程丧失自治性，损害了诉讼基本原则与基本制度，不仅有碍诉讼程序的公正，也影响案件质量和办案效率的提高，可考虑取消审判委员会制度。但是，激进地要求立即取消这一制度似乎也未可取。一项制度的建立与完善是漫长的，取消一项制度也不能一蹴而就，制度的存在是有其惯性的，且一项制度长期存在后必然会形成一系列与之相配套的制度和相应工作方式。因此，对审判委员会的改革也只能循序渐进。结合中国当前司法现状与司法改革的目标，充分考虑司法保障正义的理想与实践现实，我们认为审判委员会制度改革可以分为两部分：

(一)追逐理想：树立审判委员会改革的远期目标

司法正义永远是我们追求不息的目标与价值。出于对中国审判模式的远景构想，我们终究应该将摈弃审判委员会制度确立为改革的远期目标。我们认为可以：

1．将重大或疑难案件的审判与一般案件的审判区别开来，把重大疑难案件交由另外的审判组织直接审理。我们的近邻日本在这方面的做法为我们可资借鉴。日本最高法院将15名大法官分为3个小法庭(5人一庭)，全体大法官组成大法庭。一般案件由小法庭审理，重大案件必须由大法庭审理。参照上述做法，我们可以在刑事、民事等各业务庭中组成两种合议庭，分流审理。院长、副院长、庭长等可以通过参加合议庭的方式参与案件审判，确保重大、疑难案件的审判质量。

2．成立各项审判的专家咨询委员会。专家咨询委员会委员不是行政职务，更不是一种待遇，不应当与职级挂钩，主要由各项业务的分管院长、庭长、副庭长及业务能力强的审判员组成，应具有较高的法学理论水平，其进入可设置一定门槛，如合理的考核考试等，其任务是总结审判工作经验；研究审判工作中遇到的新情况、新问题，并提出指导性意见，对一些具体案件的事实认定、法律适用也可以进行研究，提出倾向性意见。但这种咨询委员会与审判委员会性质和任务显著不同，它只是一种业务指导性机构，不是审判组织，不具备实体审判权。其对案件研究的记录不必入卷，审判组织对其咨询性意见可以采纳，也可以不采纳，其对审判结果也不承担责任。裁判结果被证明是错误的仍由法官和合议庭负责。

3．最高法院建立司法解释委员会。主要由首席大法官、大法官组成，专门负责对种种法律的解释和对各地法院适用法律中遇到问题的答复，以排除司法的地域差异过大，使审判标准趋向统一。

(二)立足现实：审判委员会改革的近期方案

近期内对审判委员会的改革，应成分考虑社会现实与司法实际，改革措施应该具有更强的针对性。因此我们认为：

1．针对审判委员会讨论案件过多过滥，可考虑扩大合议庭职权，减少审判委员会讨论案件的数量。首先要通过深化审判方式改革，强化合议庭职责，提高审判人员素质，还权于合议庭，提高案件当庭宣判率，减少审委会研究案件的数量;其次要严格界定重大疑难案件的范围，明确重大、疑难案件的具体标准，减少审判委员会讨论案件的数量，限制乃至剥离审判委员会的个案审理决定权，实现审判委员会工作重心向“总结审判经验”复归，使审委会从繁忙的案件中解脱出来，集中精力深入学习新颁布的法律、法规，研究解决审判实践中的新情况、新问题，总结审判经验，加强宏观指导，提高整体司法水平。

2．针对审判委员会人员组成方面的问题，可考虑改革审判委员会委员的任免组成制度。通过严格公正的考试、考核方式吸收优秀的法官作为成员，并且规定任期和考评方式，建立“可进可出”、充满生机活力的审判委员会。在审判委员会人员的组成上，要打破论资排辈，摒弃与行政级别挂钩的做法，做到唯才是举，唯贤是用。通过推荐测评考核，大胆起用一些审判经验丰富、德才兼备、年富力强的优秀审判员充实到审判委员会，建立优胜劣汰、能者上、庸者下的竞争机制，确保审判委员会的活力和最高审判权威及业务权威。

3．针对审判委员会缺乏回避制度的弊端，可考虑引进并严格执行回避制度。具体作法是合议庭在休庭评议后，认为该案需由审判委员会讨论决定的，应在继续开庭后将这一评议情况告知当事人，并同时宣布本院审委会的组成人员，告知其有申请回避的权利，这样做既避免了当事人申请回避权利无法行使的缺陷，保障了当事人的诉讼权利，从一定意义上讲也是防止“暗箱操作”，实现司法民主和司法公开、公正的真正实现。

4．针对审判委员会评议案件审判分离的尴尬，可考虑实行审委会旁听制度。各级人民法院对于可能提交审判委员会讨论的重大案件或者疑难案件，庭审时要求审判委员会委员必须到庭旁听，直接听取当事人的举证、质证、辩论和陈述，对于没有参加旁听的委员，一般不应参加审委会对该案的研究，目的是确保审判委员会全面准确地吃透案情，增强感性认识和整体认识，从而为上升到理性认识和做出正确判断奠定基础，从而真正保证案件的质量，发挥审判委员会的职能作用。

5．针对审判委员会与合议庭和法官之间权责不明确，可考虑加大合议庭和法官职责，大力推行审判长负责制。1996年修订的《刑事诉讼法》第149条，就对审判委员会的实体案件决定权作了进一步的限制，规定“对于疑难、重大、复杂的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行”。即是说，审判委员会的个案审理决定权仅限于“疑难、重大、复杂”案件；而且，案件是否提交审判委员会讨论，合议庭有先决权，只有合议庭认为难以作出决定的案件，才提请院长决定提交审判委员会讨论决定。而1999年10月最高人民法院颁发了《人民法院五年改革纲要》，规定应建立符合审判工作规律的审判组织形式，推行审判长和独任审判员选任制度;并规定“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出判决”。在此纲要中，较之诉讼法特别是刑事诉讼法的规定，审判委员会直接讨论决定的案件范围又有所缩小，不包括“复杂”类案件。作为改革的过渡期，虽然依旧保留了审判委员会作为法院内部最高审判组织的存在，但其受案范围已受到限制。主持审判工作的审判长有了更多自主权。审判长拥有合议庭选任权、案件审理权和判决书签署权，并对案件的审理负全权责任。同时，审判长权力的扩大与职责的增加同职业风险具一致性，在出现错案情况下，审判长负主要责任，具体承办人员负相应责任。这就避免了目前审判委员会不审而判，责任却由无决定权的承办人承受的不合理现象。

6．针对审判委员会运行机制不规范，可考虑健全内部运行机制，规范审判委员会议事规程。设立审判委员会专职工作机构，保证审判委员会工作的正常开展；明确规定审判委员会讨论案件的法定人数、议事规则等，使审委会各项活动规范化、程序化、制度化。

一项制度的理性建构，是应该充分考虑制度设置的理想与实践基础双重元素的。我们不能放弃对于正义理想的追求，但任何脱离实际、一厢情愿的制度设计只会进入理想的误区，导致南辕北辙，心猿意马。合理的中国审判模式远景应该是对正义的理想与现实基础作充分把握的基础上所做的设计。因此，结合当前实际情况，修改现行的《人民法院组织法》，完善审判委员会制度，并最终逐步取消审判委员会这一种审判组织，完成审判模式的重要过渡，不仅是必要，而且可行。它的实施，将大大推进司法改革的进程，推动依法治国方略的实施。

第四篇：南昌县城乡低保各项制度

南昌县城乡低保各项制度

『发布时间:2007-8-9 0:00:00』

集体评议制度

集体评议是指申请人提出享受祖救济申请，经调查之后，由集体研究一级为：

1、居（村）委会集体评议。就是由评议小组对申请人情况评议，评议对象评议小组成员外，还可吸收部外居民代表参加。

2、乡镇集体评议。就是由评议委员会对居（村）上报的材料及评议情况，进行综合复评，对有予议的情况要组织重新评定。

3、县民政局评议。就是由县评议委员公，对乡镇上报的材料及评议情况，进行集体评议并作出评审结论。

“三级”调查工作制度

1、居（村）委会调查。在收到书面申请后，居（村）委会要在5个工作日内进行调查，并调查人填写有关表格写出书面材料。

2、乡镇调查。接到的（村）委会上级的材料之后，乡镇要在5个工作日内进行核实，并由调查人在表格相关栏内签注意见，经集体研究后上报县民政局。

3、县民政局调查。县民政局接到乡镇申报材料后，在7个工作日内完成对申报材料的审核和重点调查工作，并内调查人在表格的相关栏内签注意见，报评审委员会审议。

义务监督员制度

为使社会救助工作真正做到公正、公平、公开、建立健全监督体制，完善社会救助工作管理机制，切实让最需要帮助的人得到救助，使有限资金发挥最大的社会效益作用，特制定义务监督员制度：

一、义务监督员主要由热心公益事业的人大代表、政协委员、老党员老干部担任。

二、积极参加社区居委会召开的评议小组会议，深入到居民中，广泛听取居民的意见与建议，对反映强烈的问题要及时向社区和乡（镇）反映。

三、认真检查公开公示制度的执行情况。

四、协助社区居委会做好社会救助政策的宣传与解释工作，接受群众的咨询，正确解答群众提出的问题。

五、参与走访调查工作，对发现的问题有提出批评和建议权。

六、参与和检查享受户家庭收入核查工作，社区居委会要将核查结果向义务监督员进行通报，接受义务监督员的监督。

七、义务监督有对新增、增加、减少、停发保障金、救济金优亲厚友、虚报冒领现象实施监督管理由各乡（镇）负责。

八、义务监督员的监督管理由各乡（镇）负责。

九、被评为义务监督员的，由乡镇发给省民政厅统一制发的《监督员证》。

社会救助工作明查暗访制度

一、社区（村）委会负责本辖区低保对象档案，城镇低保常补对象和非常补对象进行分类管理，并进行定期的暗访，对常补对象每季度暗访一次，对非常补对象每半年上户查一次。对农村低保要进行明查暗访，应结合开展业务工作和下乡调查，检查的机会，进行明查暗访并作好记录。

二、对申请享受救济户除认真审查材料外，要采取明查暗访的方法进行调查，核实家庭收入和吃、穿、住、用等实际生活情况，并向邻居及其工作单位了解情况，做好记录，写出详细的调查材料。

三、对申请救济户的家庭收入情况有疑问的，可采取电话询问、信函调查、上户核实等方法进行家庭收入情况的核实，同时，也可向有关机关单位和部门查询并取得证明。

四、对新增低保户的基本情况，神医居（村）会要进行三榜公布，接受社会和群众的监督，乡（镇）民政所对社区居委会三榜公榜的情况进行不定期的抽查。

五、乡镇要对社区居委会明查暗访的情况进行检查、监督；每季度向县民政局汇报一次明查暗访的情况，并上报材料。居委会每月向乡镇汇报一次，每季度向乡镇书面汇报一次。

来信来访核查制度

1、认真做好来信来访接待工作，做到件件有登记，事事有记载。

2、认真处理信访，对所反映的情况、意见、建议，按政策规定做好宣传解释工作，使其高兴而来，满意而去。

3、做到热情接待，细心解释，耐心做好说服、教育工作。

4、对反映情况，认真开展调查核实，并及时反馈给反映人。

5、做到来信来访的及时处理，重大问题及时向领导汇报，并及时提出处理意见。

“三榜” 公布制度

1、居（村）委会张榜公布。自收到申请人书面申请书及有关证明材料，应及时将调查情况及评议意见向群众公布，公布的内容主要包括申请人姓名、家庭人口、家庭月收入、拟补助低保、医疗费金额等。公示时间不等于5天，经公示群众无意见的，在10日内办结。

2、乡镇接到居（村）委会上报材料后，应将复评结果通知居（村）委会，由居（村）委会再次张榜公布，公示时间一般不少于5天经公示群众无意见的，在10日内办结。

3、乡镇张榜公布。乡镇接到县民政部门申报的材料后，就及时进行集体评议，如无异议，要将结果通知乡镇，由乡镇向社会公布，公示时间不等于5天，接受群众监督。

动态管理制度

1、根据享受户的家庭收入和实际生活水平的状况，及时做到调整。

2、做到享受对象解进解出，救助金额解升解降。

3、加大政策宣传力度，让广大群众真正了解和熟悉救助政策。

4、要深入实际，广泛进行调查研究，充分利用审批权，严把质量关。

5、坚持一年两次审核、审查。对享受城市低保待迁的“常补对象”家庭人口和收入状况坚持每年审核一次，对“常补对象”家庭人口和收入状况每半年审核一次

第五篇：城乡低保

一、城乡低保政策

1、城市居民最低生活保障制度

为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1997年9月2日，国务院关于在全国建立《城市居民最低生活保障制度的通知》下发。这个通知是从1997年初开始，在总结各地经验的基础上起草的。在此期间，李鹏总理作过两次重要指示。这两次重要的指示，对进一步统一思想认识，加快起草国i务院的通知起了很大的推动作用。

1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，自1999年10月1日实行，它的颁布和实施，标志着我国城市居民最低生活保障工作步入了法制化的轨道。

城市居民最低生活保障制度就是持有非农业户口的城市的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

2000年1月14日，民政部下发关于深入贯彻《城市居民最低生活保障条例》进一步规范完善城市居民最低生活保障制度的通知，提出将“深入落实最低生活保障政策，切实解决部分应报未保问题”纳入重点民政工作之一。2001年1月22日，民政部下发的《关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知》该通知提出：“2001年全国享受城市居民最低生活保障的总人数要有较大的增加，缩小应报未保面，争取用比较短的时间彻底解决保障对象遗漏问题。”2002年2月4日，中央在专门研究困难群众生产生活安排问题的政治局常委会议上，特别强调要进一步做好城市低保工作，把符合低保条件的城市贫困人口全部纳入低保范围，做到应保尽保。各地党委、政府和各级民政部门深入贯彻党中央、国务院指示精神，把低保工作摆在突出位臵，反复排查摸底，调整支出结构，加大资金投入，使这项工作取得了突破性进展。

随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500--3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，国务院作出重要决策，从2001--2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万，2004年的2201万。2005年，截至到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人。从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓 “配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。

2、农村居民最低生活保障制度

2006年10月，中共中央十六届六中全会第一次提出了在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保标准、保障对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。8月2日，财政部、民政部联合下发《关于加强农村最低生活保障资金管理有关通知》，并首次下拨中央财政30亿元补助资金。组织开展一系列政策宣传、业务培训活动，积极指导、推动

各地建立和完善农村低保制度。这标志着农村最低生活保障已完成试点探索过程，进入了全面推进的新阶段，就此揭开了继城市最低生活保障后新一次“为民解困”行动的序幕。

农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村常住户口居民实行救助的制度。为进一步完善社会救助体系，维护和保障农村居民的基本生活权益，推进我省全面建设小康社会步伐，各地各有关部门要高度重视农村低保工作，切实加强领导，采取有效措施，确保2005年年底前各市、县基本建立农村居民最低生活保障制度。我县农村低保制度是在2005年11月开始实施的。由最初的不成熟，到现在逐步完善。毫无疑问，13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。此后，针对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”：其一是北

京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），正以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人，共支出低保资金12.6亿元。其二是中西部其余23省（自治区、直辖市），以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计，目前全国农村共有需要救助的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%。另外，全国还有255万“三无老人”得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。在中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的有关精神的推动下，2003年，中央投入 3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。因此，民政部会同其他有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部、民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》。目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）相继出台了实施办法，943个县（市）实施了医疗救助，492万困难群众得到了实惠。二．最低生活保障制度的现状

近13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。然而，从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。作为一项政策工具，随着我们对低保制度国际上称为社会救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越来越深刻，我们对这项制度的运用也就能越来越得心应手。因此，如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。

最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会

救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。最低生活保障制度的缺陷最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

1．低保制度并不能帮助低保对象脱贫在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2004年略有下降，2201万；2005年上半年再度小幅下降，则为2182万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2000--2200万人之间。2．低保制度需要大量的人工成本因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中 “横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30--50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居

民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰 “优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。

3．低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者他们是有劳动能力但没有就业机会的人也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。从中国的实践看，在2200万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设臵“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

二、城乡低保存在问题、对策、发展前景

1、城乡低保工作中存在的问题

城镇低保：一是部分低保户想法设法隐瞒家庭收入；二是开具虚假证明；三是低保入户核查提供虚假住址；四是户籍制度改革取消非农户和农户的限制，统称为家庭户，这为以户口性质介定城镇低保带来难度。

农村低保：一是村干部存在优亲厚友；二是部分村未暗农村低保审

批程序进行操作；三是未户保障，存在“保人不保户”的问题和按人口总量派发低保“指标”的做法。

2、城乡低保总的思路是打造阳关诚信低保，坚持三评三示，采取户报、村（居）委会评议、乡镇（社区）审核，县审批的程序，保证公开、公正、公平，强化乡镇（社区）、村（居）委会的主体责任，实行定时审批，定期核查，加大责任追求力度，最大限度地实现动态管理下的准确施保。（1）、定时审批

城乡低保审批实行每季度审批一次，每季度第二个月10日前乡镇（社区）在履行相关程序后将乡镇（社区）申请手续报民政局，民政局在履行程序后落实低保待遇，要按照城乡低保的政策规定，严格落实自下而上的三级评审机制，把好每一道关口，做到精细化管理，确保该履行的程序一步不少。

（2）、推行民主评议和公开制度

一是全面推行村（居）委会民主评议。村（居）委会、乡镇（社区）接到低保申请后，必须在规定时间内对申请人开展家庭收入核查，并进行民主评议，防止把评议变成选举，杜绝暗箱操作、徇私舞弊行为。申请人家庭收入和民主评议情况公示无异议后，由村（居）、乡镇（社区）主要负责人签署意见，连同所有申请人申请书报乡镇（社区），民政局审核，村（居）委会不得拒绝受理或据不上报群众的低保申请。二乡镇、社区要加大公开公示力度，在民政局统一制作的公开公示牌上公示。对低保政策长期公开和新增低保对象在审核审批过程中按规定进行正常公示，是公开县、乡镇（社区）监督电话，接受群众咨询、投诉和举报，畅通群众诉求渠道，认真处理群众来信来访，并有详细记录，促进低保工作公开、透明，提高群众的满意率。

（3）、明确责任

一是村（居）委会负责对个人申请以及相关证明材料的整理，家庭收入的核实，民主评议工作，做好听证会议记录，负责村级低保政策的宣传，张榜公示，上报申请材料以及人员变动情况等工作；二是乡镇（社区）负责做好政策宣传工作，入户核查，监督（居）会民主评议工作，低保家庭的审核和月度核查工作，三级联审联评，分类施保，动态管理等工作。三是民政局低保中心负责全县低保工作规范化和制度建设，政策宣传落实呢，业务指导培训，低保金的审批和发放等工作。

（4）、建立核查队伍、完善核查机制

建立专门核查队伍，成立城乡低保社会调查对，加强城乡低保定时核查机制和随机核查机制。乡镇（社区）、村（居）委会实行每月核查，强化乡镇（社区）、村（居）委会的主体责任，按照统一标准重新核查家庭收入，采取乡镇干部包村责任制和“谁入户、谁审核、谁签字、谁负责”的责任追究制，打造阳光诚信低保，最大限度保证弱势群体的权益，实现动态管理下的应保尽保。民政局城乡低保社会调查队不定期抽查，每年抽查新申请城镇低保家庭总数和已有城镇低保家庭总数的20%，农村低保每年抽查新申请和已有低保家庭总数的20%，对调查出的情况上报县政府主要领导，限期整改。

（5）、加强责任追究制度

实行一票否决，对群众反映的低保问题，村中低保全部停发，待调查核实后补发，并对反映强烈的村的低保问题在媒体上曝光。加强责任追究，要继续加强与财政、纪检监察、审计等部门的协调配合，进一步完善低保责任追究制度，对农村低保工作中出现的违法、违规、违纪、不讲诚信行为的单位和个人进行责任追究。

3、最低生活保障制度的发展展望

毋庸臵疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前臵条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前臵条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念 8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同

时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的 “个人发展账户”，从而走出贫困的困境。但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该 “转向”的“拐点”。在农村，以经济开发为主要手段的扶贫工作的作用已经发挥到了极致，对现存的贫困人口一是孤寡残幼，二是“一方土地养不活一方人”的地方的人口，三是自然灾害频繁的地方的人口实际上已经难以起作用，近年来农村贫困人口总是在2500--3000万上下徘徊正说明了这个问题。因此，更为明智的做法是用社会救助，亦即低保制度来接替。

城乡低保制度历史现状与前瞻

第一篇：城乡低保制度历史现状与前瞻

第二篇：城乡低保听证制度

第三篇：人民法院审判委员会制度的现状与前瞻

第四篇：南昌县城乡低保各项制度

第五篇：城乡低保

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